关于我县新型农村合作医疗保障工作的调查与思考

第一篇：关于我县新型农村合作医疗保障工作的调查与思考

关于我县新型农村合作医疗保障工作的调查与思考

Http://news.rjxj.com.cn 2005-9-5 17:48:39 县委党校课题组 字休:大 中 小

农村医保工作是党中央、国务院为解决广大农民大病住院医疗问题，防止因病致贫、因病返贫的一项重大决策，事关农村居民身体健康，事关农村改革、发展和稳定大局。县委、县政府对新型农村合作医疗保障工作高度重视，在去年福应街道、下各镇试点工作取得成功的基础上，今年在全县全面推开新型农村合作医疗保障制度。为了解新型农村合作医疗保障工作在我县的运行情况，近期，我们组织人员走访了有关部门，并设计、发放、回收了300多份调查问卷，对各乡镇、街道的农村居民进行了调查。现将有关调查情况及建议整理如下，供参考。

一、我县新型农村合作医疗保障工作进展比较顺利

在县委、县政府的正确领导和有关部门、乡镇街道的共同努力下，我县新型农村合作医疗保障工作开局良好，进展 比较顺利。在广泛调研、充分论证的基础上，先后出台了《关于建立新型农村合作医疗保障制度试行意见》和《仙居县新型农村合作医疗保障管理试行办法》等政策性文件；专门成立了新型农村合作医疗保障工作领导小组和办公室，设立了农医保业务管理中心，并开通专线电话，方便群众咨询；为确保农村医保工作真正落到实处，我县将这项工作列入对乡镇街道的年度工作目标考核，把农村医保作为一项重要工作来抓。截至2004年10月31日止，全县已有199258人缴纳了今年的医保基金，参保率为61.6%。

二、我县新型农村合作医疗保障工作存在的问题及原因

1、部分农民参保积极性不高。在我们组织的调查问卷中，对于“你对新型合作医疗的态度”回答“支持”的占59%，回答：“无所谓”的占34%，回答“反感”的占7%。造成这一问题的原因是多方面的。首先，相当一部分农民由于受经济条件限制和传统观念的影响，自我保健意识和健康风险意识不强，对建立大病医疗保障认识不足，年轻人和没有病人的家庭不想参加农村医保，认为自己无病无痛，交了钱也是给别人用，自己又享受不到好处，互助共济观念比较淡薄。其次，农村合作医疗在我国已经搞过几次，但都没有取得很好的效果。在问卷中，针对“你认为新型农村合作医疗与过去60-70 年代农村合作医疗相比”这个问题，61%回答“说不清楚”，23%回答“有进步”，回答“差不多”的占16％。在回答“参加合作医疗后，你最担心的有哪几项”中，98%都选择了“政策多变、不兑现，有始无终”；另外，在回答“你对新型农村合作医疗的前途有信心吗？”这个问题时，63%回答“说不清楚”，12%回答“没信心”，只有25%回答“有信心。”由此可见，部分农民对新型农村合作医疗制度还存在一些疑虑和担心。再次，宣传力度不够也导致部分干部群众对农村医保有关情况了解甚少，对这项制度的目的、意义认识还没有真正到位。在回答“你对新型农村合作医疗了解多少”时，回答“很了解”的只占23%，回答“知道一点”的占43%，回答“不清楚”的占34%。

2、有些乡镇卫生院适应不了新型农村合作医疗保障工作的需要。多年来，由于农村卫生管理体制不顺，国家对农村医疗卫生投入较少，致使基层医院（尤其是经济落后地方的乡镇卫生医院）医疗设备陈旧老化，医护人员得不到培训，技术骨干流失。再加上农村医药卫生领域管理不规范，对乡村医护人员管理难度加大。在这种大背景下，农村居民普遍认为基层医院没有足够的技术与设备，即使参加合作医疗也于事无补。在问卷中，对于“你对当前乡镇卫生院的医疗水平和服务质量满意吗”这一问题，回答“基本满意”的占35%，回答“很满意”的占13%，回答“不满意”的占52%。由于我县乡 镇卫生院的条件所限，目前我县参保农民只能在白塔、下各、朱溪等几个条件相对较好的乡镇卫生院接受住院治疗，没有覆盖全县范围，偏远乡镇的农民住院治疗很不方便。其次，乡镇卫生院的药价相对偏高也影响着新型农村合作医疗保障工作的推开。近年来，我县平价药店纷纷开业，大幅度降低了城区的药品价格水平，而由于自身运营成本高以及处于药品市场竞争边缘的原因，乡镇卫生院的药品价格相对较高。我县现行的农医保管理制度中，农民只有在当地乡镇卫生院接受门诊治疗时才能报销20%的费用。而农民认为同样的治疗或药品，卫生院的价格远高出私人诊所或平价药房的价格20%以上。以至出现参保后农民仍旧小病跑药店，大病进县城的状况。

3、新型农村合作医疗保费收缴的难度较大。我县属全省25个欠发达县之一，长期以来农村经济一直比较落后，农民人均收入一直低于全省平均水平，相当一部分乡村都是集体经济“空白村”。而农民是很讲实惠的，习惯于集体出资，不愿个人出钱。虽然政府对新型农村合作医疗十分重视，投入相当大，农民的保费也只是每人每年30元，但据调查，对大多数农民来说这还是一种负担，在回答“你能接受新型农村合作医疗的收费标准吗”这个问题时，23%回答“负担过重”，54%回答“有一定负担”，23%回答“没有负担”。部分农民对保 费收缴有抵触情绪，甚至有极少数群众抱怨政府刚刚宣布免收农业税及各种规费，又巧立名目“乱收费、乱摊派”，没有把农村医保工作当作解决农村居民自身困难的大事。从全县收费的总体情况来看，象福应、南峰、安洲等街道和横溪、白塔、下各等乡镇由于经济相对发达，村集体经济较为充裕，参保农民的保费一般都由集体支付，所以保费收缴工作开展得较为顺利；而象溪港、安岭等欠发达山区乡镇的工作进度就相对较慢。另一方面，向农民收取保费的工作面广量大，要占用基层干部相当多的时间、精力。在新型农村合作医疗保障制度建立初期，基层干部需要走村入户进行广泛宣传引导，同时做好保费的收缴工作也是不得已而为之。如果以后每年都需要征收，加上我县外出经商、务工人员众多，收费工作牵制乡镇、街道和村干部大量精力，行政成本很高，影响了基层行政效率。

4、参保人员抵御大病风险能力依然很弱。由于多种原因，目前医院的医疗费用一直居高不下。一般来看，大病治疗费用都在数万元甚至更高。而目前我县的医疗救助制度还很不健全，农民的医疗保障程度还很低，现行的农医保制度中住院报销封顶线最高的才20000元。另外，从目前的情况看，由于我县长期以来医疗卫生事业发展比较滞后，很多患者得了大病后都转到了省级医院和市级医院等治疗水平更 高的上一级医院治疗。但是《办法》规定凡在本县以外定点医疗机构诊治的，只能按本县定点医疗机构诊治报销标准的60%补偿。所以，参保人员抵御大病风险能力依然很弱，一旦发生大病，还不能从根本上遏制因病致贫，因病返贫现象。

5、农村合作医疗保障工作的管理有待进一步改善。目前我县新型农村合作医疗保障工作的管理中，乡镇、街道兼职人员和临时抽用人员多、流动性大，服务欠到位，不够贴近农民；报销审批环节多，结算、领取医疗补偿相当不便。这些都在一定程度上影响了患病农民医药费报销的及时性，难以满足农民愿望。另外，在信息化管理方面与发达市县相比还有相当的距离。新型农村合作医疗参保人员数量庞大，各种信息处理的工作量极大，如果不实行信息化管理，各项工作成本和差错率都会很高。虽然目前管理机构和全县各地的办事机构在一定程度上都实行了计算机管理，但基本上没有联网，不能进行实时连接、资源共享，信息化的高效率没有充分显现。

三、进一步加强我县新型农村合作医疗保障工作的建议

新型农村合作医疗保障是一项复杂而长期的工作，我们要在思想上高度重视，在行动上求真务实，因地制宜，循序 渐进，不断探索和总结，扎扎实实地推进农村医保工作。

（一）加强宣传和引导，提高广大农民对农村医保工作的认识。

新型农村合作医疗保障政策在本质上与广大农民的需求是吻合的，是一项“德政工程”，应该得到农民的支持和拥护。但鉴于新型农村合作医疗保障工作在实施中的复杂性和长期性，以及有关政策和实施方案的不断调整，农村医保的宣传也要坚持长期性，使农村医保的实施和宣传引导形影相随。在该项工作推开初期，农民对新型农村合作医疗制度的认识需要一个过程，有些农民抱着等一等、看一看的态度，参加新型合作医疗可能不踊跃，工作会遇到一些困难和阻力，这是正常的。随着农民健康风险意识和自我保健意识的提高，当他们得到实惠、感受到好处后就会信任和拥护新型农村合作医疗保障制度。因此，要广泛深入地开展宣传引导工作，提高农民的自我保健意识、互助共济意识和健康风险意识。要采取多角度、多层次、立体式的宣传教育形式，通过会议、广播、电视、报纸、发放宣传资料等多种途径开展宣传发动，力求在形式上丰富多样，在内容上贴近实际；要充分利用现有农村各级培训机构，为更深入开展健康教育工作提供有力载体；要发挥典型示范作用，如参加医保的患病 农民能享受大额度医疗费报销，新闻媒体可进行跟踪宣传报道，使宣传工作贯穿农医保工作的全过程。

（二）加强农村卫生院建设和药品管理，提高农村基层医疗卫生服务水平

1、合理配置城乡卫生资源。目前制约农村合作医疗发展的障碍之一是卫生资源配置的不合理。我县农村医疗卫生战线的医务工作者文化程度和专业技术水平相对较低，一些山区的乡镇卫生院工作人员收入低，工作条件差，自然留不住人才；而医疗水平相对较低，导致农民对乡镇卫生院的信任度逐步降低。这既影响了农民所享受的医疗服务水平，也不利于乡镇卫生院自身的发展。为了发展农村医疗卫生事业，从根本上提高农村的医疗卫生服务水平，必须优化卫生资源配置，实行城乡卫生资源统筹。所谓城乡卫生资源统筹，是指从缩小城乡差别出发，打破现有卫生资源配置格局，在保证县城医疗卫生服务水平的前提下，县城卫生资源向乡镇、农村辐射、延伸、转移，加强扶持力度，在城乡医院之间，建立从人才培养、业务指导、疾病会诊等方面长期的可操作的帮扶制度，县城医院定期、轮流地接收乡村医生到医院进修、培训。县城的大医院每年安排一定数量的骨干医生到乡镇卫生院工作一段时间，并作为其评职或晋升的考核标 准。

2、进一步提高乡镇卫生院的服务水平。乡镇卫生院要尽可能做到合作医疗、卫生保健、卫生服务三位一体，在新型农村合作医疗中发挥应有的作用。鼓励各级卫生机构间的纵向合作，使各医疗机构的技术服务向基层延伸，让农民能够就近享受到较好的和适宜的医疗服务。要研究制订诊疗规范和必要的制度，切实规范诊疗行为，确保农民就医看病的需要。要积极推进乡镇卫生院管理体制和内部运行机制的改革，加强对乡镇卫生院的管理，进行机构合并与调整，精简富余人员，实行全员聘用制。农村医疗卫生机构要更新服务观念，转变服务模式，提高服务效率，降低服务成本，在有条件的地方实行驻村医生制，提供上门服务，积极支持新型农村合作医疗制度的全面推开。

3、加强药品购销管理。加强农村药品监管，保证农村药品供应，方便农民得到安全、有效、价廉的药品，是新型农村合作医疗制度健康发展的重要保障。一是实行药品集中招标采购，既保证药品安全、有效，又可以降低药品价格，减轻农民负担。二是鼓励药品连锁企业向农村发展和延伸，鼓励将药品批发企业面向农村建立配送中心，对乡村医疗卫生机构和药店实行集中配送，防止伪劣药品流入农村。三是 要严格农村药品批发零售企业的经营准入，打击非法经营，整顿和净化农村药品市场。四是要制订新型农村合作医疗基本药物目录，实行药品价格公示，加大农民群众的监督力度，依法查处违法违规行为。

（三）扩大群众的受益面，激发农民群众的参与热情。

一是要继续加大合作医疗资金投入，调高报销比例，降低起报线，提高封顶线，以增加农民的受益面和受益程度，提高农民的参保积极性。根据我县的实际情况，最好是“收支平衡，略为亏损，亏损部分由政府保底”，这样可以最大程度地使农民受益，取信于民，有利于今后工作的顺利开展。目前我县农村合作医疗的重点还是控制和缓解因病致贫、因病返贫，不能完全满足农民的基本医疗保障，必须合理确定补助标准，妥善处理好受益比例和受益程度的关系，以切实保障参保者的利益，激发农民群众的参与热情。可对年年缴费年年得不到报销农民进行补偿，尽可能扩大群众的受益面。在条件许可的情况下对参加医保而又未报销医药费或未患病的农民进行一次免费健康体检，并建立健康档案。二是建立社会医疗救助机制。社会医疗救助制度是多层次医疗保障体系的重要组成部分，主要是针对患特大病农民。其建立可以进一步完善医疗保障体系，更好地解决因病致贫、因病返 贫问题。有条件的乡镇、街道、行政村根据自身经济实力，建立乡镇、街道、村级大病统筹基金，作为新型农村合作医疗制度的补充，实行二次救助。要加强合作医疗工作与农村医疗救助及扶贫工作的有机结合，建立医疗救助基金，实施贫困家庭医疗救助制度，把新型农村合作医疗扶贫纳入扶贫规划。

（四）改进工作方式，进一步提高管理水平

1、完善资金收缴方式。目前我县新型农村合作医疗的保费主要依靠乡镇干部和村干部到各村逐户收缴，要改进农民个人缴费收缴方式。在农民自愿参加并签约承诺的前提下，由乡镇一级有关部门一次性代收，开具统一的专用收据。也可以采取其它符合农民意愿的缴费方式。应将新型农村合作医疗保障资金运作周期与财政年度一致起来，各级财政的补助资金应在农民个人缴费到位后及时下拨，不得延迟，以免损害参保农民利益，影响政府信誉。

2、建立健全长效的监管机制。一是要制订完善业管中心考核管理办法、定点医院管理办法、医保专管员考核管理办法、农村医保理赔程序等制度，促进规范管理。二是要以公开、公平、公正的原则管理新型农村合作医疗基金。要定 期向社会公布农村医保基金的具体收支、使用情况，保证农民知情和监督的权利，并接受有关部门的监督。要把基金收支和管理情况纳入审计部门的年度审计计划，定期予以专项审计并公开审计结果。还可以由相关部门和参保农民代表以及人大代表、政协委员等共同组成合作医疗监督委员会，定期检查、监督基金使用和管理情况。

3、提高信息化管理水平。提高合作医疗的计算机网络信息化管理水平有利于提高工作效率，方便农民群众，降低运作成本，确保数据准确，保障资金安全，促进科学管理。一是要优化硬件资源配置。要优化配置并充分利用现有硬件设施，按照新型农村合作医疗制度的流程和需求，解决参保农民的合作医疗业务处理。各定点医疗机构要具备自动、快捷、准确的医疗收费结算手段，使参保农民、医疗机构能够与合作医疗经办机构实时或非实时地进行信息传输和费用结算。二是建立软件信息系统。要建立起包含参保家庭、个人和定点医疗机构的档案信息、结算信息、缴费信息和相应的医疗数据信息的数据库管理系统，并实现业务操作和业务管理自动化。要应用信息公示子系统，在政府网站上定期公示有关数据。三是抓好人员培训。要从思想观念、应用技能等方面，加强对管理机构、职能机构和定点医疗机构工作人员的培训工作，保证信息系统有效运行，提高使用效率。

4、进一步优化服务。要以创新、便民的思路，进一步强化优质服务，坚决杜绝因服务问题带来农村医保制度实施工作的负面效应。要进一步研究创新服务模式，简化报销手续，强化人员素质，努力做到人性化、零距离、高效便捷的优质服务，更好地赢得广大农民的信任和支持。

第二篇：新型农村合作医疗保障调查报告

“新型农村合作医疗保障”调研报告

本文在对四川省雅安市雨城区及其相关县的8个村庄的部分农民进行调查问卷和个别访谈的基础上，分析了农民对医疗保障的主要看法，提出：第一，建立农村医疗保障必须考虑农村地区乡土社会的特点；第二，虽然合作医疗能否恢复不取决于是否存在集体经济组织，但社区前公共资财的确是合作医疗必须具备的一个条件；第三，在农户分散经营后，在社区的再合作、再组织基础上的村民自治组织同样是合作医疗必须具备的一个条件；第四，医疗保险组织的信誉是实施农民医疗保险必须具备的条件。农村医疗保障由卫生服务供给体系和农村医疗保健制度两方面构成。长期以来，合作医疗是我国农村医疗保健制度的主要形式。然而农村合作医疗制度自建立以来，在我国广大农村地区经历了几起几落，时至今日，大部分地区的合作医疗已走向衰落。在农村经济社会发生了重大变革以后，合作医疗能否恢复？医疗保险是否可行？什么是可行的农村医疗保障制度？这一系列关系农村社会发展的重大问题一直为政府、农民和研究者所关注。

人们从筹资能力、筹资水平、支付方式、费用分担机制等方面做了大量的调查研究工作。在这些研究的基础上，我们认为对于农村医疗保障问题，还有必要听一听直接受益者——农民的想法。为此，我们对四川省雅安市雨城区及其相关县8个村的60多位农民进行了访谈，其中包括普通农民、村干部、乡村医生。访谈对象大部分在40岁以上，40岁至60岁的人占了一半左右。本报告是对访谈记录的初步分析。受调查地区是一个严重贫水的农业县。受地理环境和自然条件制约，农业生产效益低下，农民生活水平提高缓慢。1990年被国家列入“八五”期间新增贫困县。

农民访谈综述 ：

1、家庭经济：农民家庭仍以粮食种植为主，同时种植蔬菜、药材、果树或从事养殖等。家庭成员中有兼业或脱离农业从事其它职业的，其中有在乡、村企业或私人企业上班的，有自己开店的，有外出务工的。农民虽仍旧以土地为生，但是粮食种植的收成仅是为了交公粮和自己家庭的食品消费，有的家庭粮食不够吃，还要从市场上购买一部分，大部分农民家庭收入的增加主要依靠种植经济作物或从事其它行业。

2、疾病模式：由于农村中粮食、蔬菜使用过量农药，村办企业三废的过度排放，农村中恶性肿瘤发病率逐年增加。生活条件得到改善，心脑血管等疾病的发病率却连年增加。

3、家庭保障：老年农民是依靠家庭保障度过晚年的，通常由家庭中已成家自立门户的子女为老人提供粮食、蔬菜等实物或由外出工作挣来的现金来解决老人的日常生活费用，老人的疾病治疗费用一般也由子女分摊。

通常农民家庭普遍表现出更重视孩子的身体健康，对老人多数情况下却疏于关心。在普通农村家庭中，如果子女孝顺就会为老人花钱治病，子女不孝顺的就不肯为老人治病，对老人的身体健康多不闻不问。有的农村老人对乡村医生说“娃不给钱”，就不治了。一般对农村家庭的主要劳动力肯花大钱治病，对小孩子的病也要想办法治疗。

农民家庭中患大病的治疗费用靠家庭积蓄支付，同时依靠大家庭中的其他成员（如兄弟之间）互相帮助来解决或向邻居、亲朋好友借债解决。

4、医疗服务：很多农村都有多个医疗服务点，包括政府承认的集体卫生所、政府批准的私人诊所以及未经批准的私人诊所。时至今日，60年代培训的一批老乡村医生仍在农村发挥重要作用；鉴于当前一些传统治疗方法价格太低，乡村医生多不愿意采用传统的诸如针灸、拔火罐等中医疗法。但是另一方面，面对无力支付高昂医药费的贫困家庭，乡村医生又往往允许其常年拖欠医药费用或给予医药费减免等优费措施。

5、就医行为：农民在村、镇的卫生所和个体诊所就医多是选择自己信得过的医生，其选择标准一般是对小伤小病的治疗效果好，费用相对便宜，服务态度好。

农民的小伤小病在村里治疗，图的是方便、便宜，慢性病的常规用药一般是到药价便宜的诊所或药材公司批发购药。农民得了大病或较疑难的病症，常常是在本县或地区范围内的大医院、私人诊所等处寻求治疗，也有到省会城市或相临外省的大城市求医的。

单方、验方和土方在四、五十岁以上的农民中还有流传，年轻人则完全从医疗点或药店购药，并倾向于服用各种新药。游医、药贩在乡间活动较多，农民难以鉴别药物真伪和药效的可靠性，时常上当受骗。

农民对农村医疗保障的主要看法 ：

1、希望获得医疗保障

对于看病、吃药的问题，一般情况下，一个农村家庭对感冒发烧、小伤小病的医疗费都能负担得起，但要负担上万元的医疗费用就比较困难了。如果得了大病，进大医院就要花掉多年的积蓄，甚至靠借债看病。

由于农民收入增长缓慢，医疗费用增长较大，当前农民确实面临着大病经济负担过重的风险。对于宝兴县的农民来说，在他们的人生经历中，避免负担过重医疗费用的办法，在历史上可借鉴的只有合作医疗制度。因此一部分农民认为：只要政府政策允许，有人组织，合作医疗就能办。尤其是贫困家庭希望得到帮助，希望有合作医疗或医疗保险作保障，希望有人来组织医疗保障。

对于70年代合作医疗免费打预防针；减免部分医疗费；生产大队组织村民采药、种药、村卫生室向村民提供大锅预防药，预防流行病等等往事；在我们所访谈的农民中，凡经历过那个时代的人都记忆犹新，基本上给予好评。

2、认为合作医疗无法恢复

尽管农民希望获得医疗保障，但是多数农民从现实农村的经济和社会现状出发，认为在农村社会大变革的背景下，合作医疗已经搞不起来了。究其原因，主要有以下几点：

（1）经济上，集体经济已经没有了积累，农村集体经济只是个“空壳”，现在的集体提留只能解决村干部的工资，靠农民一家一户地集资，合作医疗搞不起来。

（2）组织上，家庭经营使人们都个人顾个人，没有人组织，大家的心都散了，要是自愿参加，人们就不一定都愿意参加合作医疗。

（3）管理上，在集体经济时代，合作医疗中就存在着有地位的人吃好药，没地位的人得不到药物的现象，现在这种情况也难以避免。

（4）服务上，现在卫生室的医生技术水平普遍不高，好大夫又不愿意到农村来，搞合作医疗也不能解决问题；现在的医生是没利不干，合作医疗搞不了。

（5）观念上，多数农民怕吃亏，如果交了钱不得病，钱给别人看病用了，心理不平衡，因此，就只好是“谁生病谁认倒霉”。如果是强制参加，就要想办法把交的钱都给吃回去。

3、认为医疗保险难以实行

部分农民认为不仅合作医疗过时了，医疗保险也搞不起来。其原因是：（1）农村经济状况差，搞不了医疗保险；（2）社会风气不好，谁办保险，他都不放心；（3）如果领导换了，政策就变，政策不稳，越保越险；（4）农村基层组织的干部素质差，搞医疗保险有困难；（5）缺乏风险意识，不想没病先交钱，年轻人一般没有病，因此也不愿意参加医疗保险。

4、对医疗保险持谨慎态度

多数农民在认为合作医疗难以实行的同时，认为医疗保险可能有助于解决问题，但同时存在许多担心，对医疗保险持谨慎态度。

由于医疗费用水平已经远远高于70年代，农民基于存在医疗经济负担过重的风险。认为现在医疗费用高了，合作医疗只减免一点医疗费用，不起作用。比起合作医疗来，医疗保险可以防大病风险。他们认为小病自己还可以负担，还是保大病为好。在投保意愿上，他们认为农民靠天吃饭，收入不多，可家庭支出很多，孩子上学还要交学费等等，如果一年交10—30元保险费还可以。有人认为如果国家、集体出大部分，农民出小部分还行。也有人是随大流的，认为“要是大家都交钱，我就交”。

农民认为医疗保险必须讲信用，实施要长久，不能朝令夕改。对于谁来组织医疗保险，很多农民表示信任政府。认为保险公司比较烦琐，不好补偿，本来是该得的赔偿还得请客吃饭、送礼，才能得到赔偿。保险常常兑现不了，让人不能相信保险公司。

如果和保险公司比起来，他们还是相信政府办要好些。但是很多人强调医疗保险要由县及其以上政府出面组织，要宣传到位。多数农民担心资金如果留在乡里或村里会被挪用。有人提出由国家办保险，便于资金调剂，信用更可靠。医疗保险管理要规范，让群众监督，才能使群众信服。也有人提出要由当地乡里或村里人代办，经办者跑不了，使人放心。

有的农民认为医疗保险应该由保险公司办。他们认为资金让保险公司管要好些，政府的政策容易变。有人说“就怕一年辛辛苦苦挣来的钱投进去了，政策又变了，钱投进去就没有了”。也有人说“农村合作基金也曾是政府让办的，可最终还不是受到清理”。

有关农村问题的讨论：

1、建立农村医疗保障所依存的乡村社区土壤

中国农村社区具有浓厚的乡土特色，它在生活方式、价值观念、收入来源、人际交往、寻医问药等方面，有区别于城市的典型特征。我们必须清醒地认识到农村医疗保障是建立在这种乡土特色基础之上的。

土地仍然是农民家庭对国家完粮纳税和解决自己吃饭问题的最基本保障，而农民家庭的其它一切开销越来越依靠现金收入，这就要依靠种植经济作物和外出务工来实现。但是这几年种植经济作物受市场的影响很大，价格也在不断下跌。同时由于种植业生产周期较长，靠结构调整也比较难以增加收入。

由于农村经济社会的变化，疾病谱也发生改变，农村中患恶性肿瘤和心脑血管疾病的人近年来有所增加，并且心脑血管病的发病年龄有所提前。多数村庄的心脑血管病人的发病年龄都集中在四、五十岁左右，虽然农民认为可能和农村环境污染、人们饮食习惯以及缺少必要的体力劳动有关。但同时我们也认为这可能和竞争环境带来的生存压力增大有关。

当前农民家庭保障的资金来源主要是通过家庭积蓄；通过大家庭成员之间的互济减轻医疗费用负担；通过向亲朋好友的借贷缓解医疗费用负担。这种行为方式就形成了以家庭为核心，向亲戚、朋友扩散的互助互济的人际网络。

乡村医生是农民出生的乡土医生，长期的农村常见病的医疗实践造就了他们，许多60年代、70年代培养的乡村医生在农民中行医时间长，在村里有一定威信，对开展预防保健工作和治疗农村常见病发挥着重要作用。但是农村经济改革以来，村卫生室的承包经营使乡村医生越来越把提供医疗服务作为谋生手段，而同时在乡土社会里，农民又很难把乡村医生的服务这种无形的产品当作需要购买的劳动产品，而只把药品作为必须为之付费的商品。

乡村医生也常常感到“乡里乡亲的，怎么可能像城市医院一样收挂号费、治疗费、出诊费？”因此不论乡村医生还是个体医生，都提供“免四费”（免挂号费、诊断费、注射费、出诊费等）的服务，同时，传统医学中的简便治疗方法由于不能赚钱已多不被乡村医生采用，卖药、处方药品、静脉输液则被广泛应用。但是乡村医生对于本村的贫困家庭，往往出于医生悬壶济世的职业传统和乡土社会中的乡谊和同情心给予医疗费用的减免等优费条件。

在就医机构的选择上，农民选择大医院是在得大病或疑难病时为求得较好的治疗条件；寻求私人诊所一般是在大医院治疗效果不明显或费用较高的情况下，为找到较便宜的服务和寻求特殊治疗效果时的选择。这种选择往往具有一定的盲目性，即所谓“有病乱投医”。

通常在常见病的治疗上，农民是靠自己的经历和他人的经历对县、乡、村各种医疗机构的医疗水平进行判断，各种治疗信息的获得又是靠农民之间的人际传播。由于政府卫生部门没有向农民发布医疗保健信息，乡村医生也没有对农民提供健康教育和宣传医疗保健常识的服务，使农民缺乏获得医疗保健信息的正规渠道，只能靠非正规的渠道获得零散和不确切的信息。

2、合作医疗必须具备社区的公共资财

我们从访谈中了解到对于建立农村医疗保障制度，除部分贫困户外，多数农村家庭都具有一定的筹资能力。但是这仅仅是农村家庭经济上的可能性，这一制度能否建立，还存在着某些社会制约因素。

在访谈中农民谈的最多的是“合作医疗没有集体经济不能搞”；“现在都个人顾个人，合作医疗没人组织不能搞”；“医疗保险要讲信用，实施要长久”。

我们认为，合作医疗是社区和农户共同筹资的医疗保障，是一种社区的公共产品。在集体经济时期，生产大队提留的公益金为合作医疗基金提供了大部分资金，农民个人只在年终分红时由生产队代扣少部分资金作为个人交纳的合作医疗费，这使每个社区成员通过集体提留的预先扣除，得以享受社区的医疗保障。然而，这种社区医疗保障的有无及保障水平的高低，要视社区的经济发展水平而定。

从一些农民的回忆中可以看出，即使在70年代时，各生产大队合作医疗的兴衰及持续时间也不同。集体经济实力强的大队，合作医疗持续的时间长，有的一直坚持到实行生产责任制为止。集体经济缺乏实力的大队，合作医疗持续的时间则短，有的甚至不到一年就解体了。这说明并不是家庭联产承包责任制的实施使合作医疗解体。

那么，为什么在访谈中农民把合作医疗的解体与家庭联产承包责任制联系在一起呢？这是因为集体经济组织的终结使合作医疗失去了预先扣缴合作医疗费的筹资手段。实行生产责任制后，宝兴县和我国多数中、西部农村地区一样，村庄的公共积累逐渐减少，缺乏经济实力，村提留只能维持村干部的工资，村庄的任何公共事业就只能依靠农民一家一户的集资予以解决。对于村庄电路改造一类的公共事业，由于是每家农户都明确受益的事情，即使是平均分摊公共电路改造的费用，挨家挨户集资的难度还小一点；而医疗服务消费则是一种不确定的行为，当合作医疗筹资无法通过集体经济组织预先扣除时，其挨家挨户筹资的难度就可想而知。

因此，这种“空壳”的集体经济由于没有社区的“公共资财”，而缺乏合作的经济基础，就像有的农民说的，“合作医疗没有集体资金，和谁合作！”这就使我们不难理解在村里常可以听到的“现在集体没有钱，对农民没有吸引力，合作医疗没法搞”的说辞。

3、合作医疗必须具备社区的组织资源

改革前的传统体制时期，集体经济组织不仅有组织生产的经济职能，也有组织村庄社会事业的行政职能。70年代，正是通过公社体制使合作医疗制度几乎是在一夜之间迅速推行，广泛实施。改革以来，伴随公社体制的终结，合作医疗制度大面积解体。但是在合作医疗的落潮中，人们相继看到以下两种情况。

一种情况是苏南模式坚持集体经济，依靠集体经济发展乡镇企业，促进村庄经济和社会事业的发展，促使合作医疗向合作医疗保险过渡。苏南模式使我们一度看到在传统的集体制没有彻底解体的情况下，村庄社区的医疗保障得到了不断地发展。

另一种情况是一些村庄经过了改革初期的分散经营后，在“既承认合作者个人的财产权利，又强调法人成员共同占有”的基础上在村域内再组织起来，这种再组织的社区合作体系——“超级村庄”，推动了包括医疗保障在内的村庄社区的公共事业的发展。

然而，与上述两种情况不同的是大量的村庄——如同我们访谈的这些村庄基本上既没有保留原有传统体制发展生产和组织社会事业的组织功能，又没有产生出新的再合作的社区组织，社区的组织资源正处于实质上的“空位”状况。名义上每个村都有村委会和党的基层组织，但是常常从村民那里听到“不知道谁是村干部”的说法。这就造成了依托社区组织的合作医疗在缺乏社区组织资源的条件下难以为继的原因。虽然1982年“宪法”就确立了村民委员会的法律地位，1998年又正式颁布试行10年的《村民委员会组织法》。但是，村组织的完善和功能的有效发挥，还需要一定的过程。在访谈中，农民几乎都一再提到“现在是个人顾个人，没有人组织，搞不了合作医疗”，当说这些话时，我们在农民的脸上看到的是无奈。

4、信誉是推行农村医疗保险必须具备的条件

通过访谈，我们发现当地农民一般都对医疗保险缺乏了解，有些人对人寿保险、平安保险以及农业生产上的保险等其他商业保险还有所了解，但对社会医疗保险却一无所知。

但无论是哪种情况，农民都对医疗保险的信誉表示了极大的关注。在市场经济条件下，农产是独立的经营实体，农村改革以来，产权明晰的结果，使风险和利益对称，这既调动了农产生产、投资的积极性，同时也使他们独自承担着市场的风险。因此对一个新事物，他们完全是以一个独立的生产经营者的眼光来观察的。

对于保险组织和保险制度来说，在农民那里，信誉就是关键。他们要确信其对医疗保险的投保确实能够得到分担风险的回报才会投保。就像有的农民说的那样，“现在基本是一部分贫困户确实交不起钱：一部分富裕户个人付得起医疗费，但不一定投保，多数农户能付得起30元以内的保费，但是不是投保，还要看可信不可信”。访谈中，农民表现了对乡、村干部的极大不信任，对保险公司商业信誉的不满意和对政府政策多变的担心。医疗保险能否实行？医疗保险由谁来办？对于这些问题的回答，农民是从现实农村社会发生了的和正在发生着的各种事情中寻找答案的。以往合作医疗的失败，合作医疗中的种种不合理现象；以往农村社会事务中的种种失误和反复折腾，甚至生产经营中损害农民利益的事件，都使得农民变得怀疑、谨慎，不愿意轻易失去自己的血汗钱。

与此相关联，农民提出了实行医疗保险，要长久实施，管理要透明等制度建设的要求与愿望。他们担心如果医疗保险放在县里管理，则可能是可望不可及，他们难以获得医疗保险的支付，甚至担心如果经办的人携款跑了，他们都不知道。如果医疗保险放在乡、村管理，他们又担心管理有漏洞，保险金被挪用等腐败现象的发生。然而作为制度建设，为防止这些问题的发生，在地域广大，人口分散的农村社会，医疗保险就必然要付出较高的管理成本。

由于合作医疗是以社区和农民共同筹资为基础的一种社区医疗保障，因此如果没有社区公共资财的经济基础，没有村级组织在村民自治基础上的重新整合，仅依靠政府政策和卫生部门工作的推动，合作医疗就无法持续实施和发展。农民的社会医疗保险是以政府保险机构信誉和农民投保为基础的一种社会医疗保障形式，则政府和保险机构的信誉是能否实施农民医疗保险的关键问题。

我们的结论是：

目前我国农村医疗面临的问题有：政府筹资难；医疗保障受益面窄、补偿水平低；基础医疗服务条件较差、医疗水平不高；农村医疗机构监管不力，医疗价格上涨没有得到有效的控制等。

其一，建立农村医疗保障必须考虑农村地区乡土社会的特点。

其二，虽然合作医疗能否恢复不取决于是否存在集体经济组织，但社区的公共资财的确是合作医疗必须具备的一个条件。

其三，在农民分散经营后，在社区的再合作、再组织基础上的村民自治组织同样是合作医疗必须具备的一个条件。

其四，医疗保险组织的信誉是实施农民医疗保险必须具备的条件。

其五，提高政府融资能力，发展政府主导的多元卫生投入机制。一是加大各级政府财政对农村社会医疗保障的转移支付力度；二是开放社会资本进入农村医疗服务领域；三是加大宣传力度，树立榜样，鼓励成立公益医疗机构。

其六，创新机制，加强医疗人才的引进和培养，建立多层次、多形式的农村医疗卫生服务体系。一是构建与目标相适应的医疗卫生服务体系；二是加强医疗技术专业人才的引进与培养，提升服务质量；三是创新服务体制，提高农村居民满意度。其七，建立健全农村医疗保险机制，转变医疗保障补偿方式。建议彻底的医药分离，以彻底杜绝医药不分，以药养医等问题。解决这一问题的重点主要集中于非基本医疗领域和基层机构单位，主要应在调整医疗服务价格的基础上严格限定医院的收入比例，全面推行医药分业。另外，须辅以严格的价格监管和相关惩戒手段，最大限度地控制医药合谋问题，以建立一整套完善的医疗价格体系，增加医院医疗费用的透明度。

第三篇：关于扎赉特旗新型农村合作医疗工作的调查与思考

关于扎赉特旗新型农村合作医疗工作的调查与思考

兴安盟委政研室

新型农村合作医疗制度（以下简称“新农合”），是指由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。主要采取个人缴费、集体扶持和政府资助的方式筹集资金。扎赉特旗于2006年被列为自治区第二批新型农村合作医疗试点旗县，于2008年11月被自治区卫生厅推荐代表试点旗县接受国家卫生部和财政部的联合督导检查，得到了两部委检查组的高度评价，并于2008年7月被列入全区第一批新农合计算机信息网络管理系统试点旗县。近年来，扎旗卫生部门在旗委政府的领导下，坚持以科学发展观为指导，按照自治区医疗体制改革的有关要求，借鉴云南禄丰县的改革经验，把新农合工作作为民生工程来抓，本着“完善、规范、提高”的原则，以解决农民群众“看病难、看病贵”为着力点，按照“政府主导、卫生主抓、部门配合、群众参与”的工作方针，健全领导机制，完善监督体系，强化服务意识，提高补助标准、报销比例、封顶线，降低起付线和沉淀资金，提高农牧民受益水平，取得了显著成效。2010年初，扎旗被自治区新型农牧区合作医疗协调领导小组授予“全区新型农村牧区合作医疗工作先进旗县”荣誉称号，并在全区卫生工作会议上受到表彰。扎旗新农合工作的成效为新农村新牧区建设工作和农村牧区医疗卫生制度改革探索出了一条成功的新路子，他们的工作实践给我们提供了很多有益启示。

一、扎赉特旗新农合工作取得的成效

新农合试点工作运行几年来，扎旗将新农合工作纳入经济社会发展总体规划研究和部署，采取六项有力措施做好这方面工作。即建立完善组织机构、积极做好宣传发动工作、完善新农合补偿方案、加强新农合基金管理、加强对定点医疗机构管理、加强培训提高等六项措施。通过这些措施的有效实施，取得了明显成效，密切了党群和干群关系，切实解决了农牧民看不起病、住不起院的实际困难，有效遏制了农牧民“小病拖、大病抗”现象，有效缓解了农牧民“因病致贫、因病返贫”的问题，维护了农村牧区社会稳定，提高了农牧民健康保健意识，促进了农村牧区卫生事业改革，推动了农村牧区经济社会可持续发展新格局的形成，保护了广大农牧民的根本利益和合法权益。截止目前，扎旗新农合以嘎查村为单位，覆盖率达100％，参合农牧民人数达 261998

人次，参合率为92％。

（一）实行付费方式改革。

自2010年11月以来，扎旗在新农合工作中改革了付费方式，实行门诊费用总额预付制和住院费用床日付费制，简单说就是医疗机构费用总额包干。其主要做法是：旗合管办根据各乡村医疗机构的就诊人次、服务能力等因素，测算出付费总额，支付给医疗机构。如果赢余，医疗机构自我支配；如果亏损，医疗机构自己负担。在这种激励机制下，医疗机构为了达到自身利益最大化，就会想方设法降低成本，减少过度医疗行为，从而降低医疗费用。此举有效控制了医疗费用，促进了合理诊疗，减轻了患者负担，使农民实现了“少花钱、看好病”的愿望。近年来，随着新农合制度的推行，农民的医疗需求不断释放，但不合理的医疗费用也随之增加。如何才能管住医生的“手”，让医疗费用支出更合理呢？扎旗借鉴云南禄丰县新农合支付模式，同时结合本旗实际，推出了新农合支付方式改革。旗新农合管理机构以人口为基数，经过科学测算，对医疗机构实行医疗费用“总额包干，超支自付，节余自留”。此项改革推行以来，参合农民明显受益。自从2010年11月份实施床日制以来苏木乡镇卫生院收入每月平均降低3万元，医疗机构收入少了，病人少掏钱了，本地就医的农牧民也越来越多了，扎旗改革新农合支付方式管住了大处方，杜绝了滥检查等不良行为。提高补助标准、报销比例和报销封顶线，保障参合农牧民利益。2011年，人均筹资标准提高到230元，盟内一、二、三级医疗机构报销比例各提高10%，分别达到80%、70%、60%，盟外公立机构报销比例定为55%，恶性肿瘤等部分病种的报销比例在原有基础上提高10%，对患先天性室间隔缺损等四个病种的儿童，在定点医院诊治所发生的医疗费用给予80%核销，报销封顶线提高到8万元。

（二）创新费用计算方法。

对全旗参合农牧民近几年来在定点医疗机构的住院病人总数、疾病诊断、住院天数和住院费用情况进行登记汇总、统计和对数据录入进行分析的基础上，对疾病和住院机构进行分类，并以此确定不同疾病类型的不同级别机构住院费用的每床日付费标准。旗直医疗机构和乡级卫生院分为不同档次，疾病分为急、危、重病病人和非急、危、重症病人，择期手术病人及儿科病人4个种类，分别确定每日付费标准。旗合管办对医疗机构支付标准为每例病历支付补偿金额等于规定的疾病总费用乘以规定补偿比例。定点医疗机构对参合患者的结算标准为补偿金额等于参合患者实际住院费用乘以规定补偿比例。旗合管办负责制定考核标准，并负责全旗定点医疗机构在实施新农合制度过程中的监督和考核工作。旗合管办每月预拨给各定点机构应付基金的80%，剩余20%作为考核奖惩使用，每半年对旗、乡定点医疗机构的医疗质量、床日付费执行情况实施一次考核，考核在90分以上为合格，返还每月剩余20%的资金，考核在90分以下为不合格，不予返还剩余的20%资金。

（三）建立自我约束机制。自从2010年11月份实施新农合制度以来，在住院人数不减的情况下，苏木乡镇卫生院收入每月减少3万元左右，农民看病的费用明显降低，住院天数也减少了，同时也杜绝了滥检查、大处方等弊端。苏木乡镇卫生院2010年10月前住院次均费用为1550元，实行新农合制度以来至2011年2月末，住院次均费用下降了420元，下降率为28%。医疗机构费用支付实行“结余留用、超支不补”的原则，在一个季度或一个月的周期内，医疗机构只能在这一可支付总额的平均范围内调整其诊疗行为，这样就激励了医疗机构实行自我监督和约束的积极性和主动性，由原来的“要我管”变为“我要管”的局面。在具体实施过程中，医务人员要精打细算，处处都要为病人着想，不该做的检查不做，能用国产药品决不使用进口药品，能用价格低的药治好病决不使用名贵药，住院天数也尽量缩短，只有这样医疗机构才能保证不亏损或

有结余。

（四）实现了医患管三者共赢。

扎旗新农合制度的发展经历了按床日付费与按病种付费并存到全部覆盖所有病种的过程，最终实现了一种支付方式对所有住院疾病的全面覆盖。目前，新农合制度的支付方式只受到医疗机构级别、疾病类型和住院天数的限制，仅对每日的付费总额做了限定，与开展何种诊疗方法以及用药行为关系不大。因此，医生施治过程中不会受到诊疗和用药目录的限制，病人付费时全部诊疗和用药都纳入补偿范围。医疗机构和住院病人易于接受，监管过程中也避免了因为诊疗和用药标准的问题与医生产生矛盾，易于操作。该制度在实施过程中操作简便，办理快捷，新农合经办部门和医疗机构都可以在支付标准下根据住院天数和疾病类型计算出可支付的费用金额和补偿金额，因此，监管部门和医疗机构的监管矛盾明显减少，降低了管理成本，受到了医疗机构和合管办的欢迎。对于农牧民来讲，所有住院费用都纳入补偿范围，消除了目录外用药和诊疗的繁琐审批过程，同时降低了自付费用，提高了实际补偿比，因此也得到了广大参合农牧民的拥护，满意度较高。总的来讲，新农合制度实现了新农合经办机构、医疗机构和住院病人三者利益的共赢。

二、扎赉特旗新农合工作存在的困难和问题近年来，扎旗新农合工作虽然经过旗委政府及职能部门的共同努力，取得了显著成效，但与国家对新农合的要求和广大农牧民群众的期望相比还存在一些差距，还存在一些不

容忽视的困难和问题。

（一）专业技术人员编制不足。

旗合管办目前只有11名工作人员，工作责任大，工作任务重，工作压力大，每天都在超负荷运转，需要增加编制，尤其需要增加卫生、财会等专业技术人员。苏木乡镇经办机构很多办事人员都是兼职，难以胜任繁重的新农合工作任务，缺乏稳定性、连续性和专业性。

（二）公立医院改革配套措施滞后。

实行新农合制度以来，医疗机构收入虽然有剩余，但总体上看收入下降是事实。由于目前公立医院改革还未全面实施，作为财政差额补贴单位，医疗机构职工工资待遇受到一定的挑战，长此下去将会影响医护人员的积极性。

（三）对旗外医疗机构没有约束力。

多年以来，扎旗外转患者居高不下，每年在旗外三级医疗机构就医费用占合作医疗大病基金的50%，医疗保障支付方式改革仅在旗内二级以下医疗单位开展，只规范了旗域医疗机构和定点医疗机构，合作医疗费用也只能在50%范围内得到有效控制，感觉有抓小放大之嫌，公平性受到质疑。

（四）信息数据管理不到位。

参合登记是基础性工作，而由于基础性工作不到位，信息数据录入不准确，参合人员以大名、小名、学名登记的应有尽有，姓名中的错别字随处可见，人、户错位现象较多，造成参合信息无法核准，经常出现票据登记信息与户口簿、身份证信息及系统中信息不能有效对应。此外，农牧民手中有票据，系统中无信息现象，给参合农牧民报销增加了许多不必要的麻烦，降低了新农合制度在农牧民心目中的形象。

三、对我盟新型农村合作医疗工作的几点建议 扎旗新农合工作得到了自治区党委政府的好评，2010年初被评为“全区新型农村牧区合作医疗工作先进旗县”，它也是我盟社会事业发展领域的排头兵，是一个亮点。扎旗新农合工作中存在的问题和困难同样存在于其它旗县市，是共性问题，是普遍存在的困难，如何解决这些困难和问题，对今后全盟各旗县市新农合工作具有广泛的参考和借鉴意义。

（一）提高管理服务水平。

一是进一步加强参合登记管理、筹资票据管理、核准参合信息工作。要加强参合登记管理工作，切实按照户口簿或身份证进行开票登记，务必做到参合人数与入库基金标准一致、系统参合信息与所开票据登记信息一致。对参合信息登记错误、核对不准造成负面影响的苏木乡镇，将直接追究经办人员责任。苏木乡镇经办人员要加强筹资票据管理，做好各嘎查村（社区）票据领发、使用、接报、核销工作，筹资结束后要及时收缴、核销所有已发票据，要确保票据的完整性，做到所开票款与入库基金一致。加强对已开票据存根联及空白和作废票据的保管，以防残缺，遗失。对因核对不严、保管不善造成负面影响的苏木乡镇，将直接追究经办人员责任。二是增强经办人员法制观念，加强自律意识，杜绝基金截留现象。经办人员要端正工作态度，严谨、慎重、一丝不苟地为参合患者服务。要增强法制观念，加强自律意识，坚决杜绝基金截留和挪用，甚至贪污现象的发生，如发现违纪、违规和违法现象，将依法依规追究经办人员和直接领导的相关责任，绝不姑息。三是完善新农合相关文件、材料、参合信息等资料整理、归档工作。新农合资料的保存和归档是新农合制度可持续发展的历史财富，各苏木乡镇经办人员要高度重视新农合资料的整理、归档工作，切实从各年的筹资票据、参合信息、相关制度文件、各种台账入手，进一步加强新农合档案管理工作，提升新农合工作水平，对新农合档案资料管理不善造成的损失将直接追究经办人员的责任。

（二）创新筹资缴费机制。

受农村牧区经济体制、社会文化特点、农牧民价值观等因素影响，在相当长的时期内，采用农牧民自愿缴费方式筹资仍然会有一定的难度。要解决新农合筹资困难的问题，让农牧民切实地感受这项政策带来的优惠。一是尝试采取三定筹资。如利用村级便民服务室实行定点、定时、定量筹资。二是采取常年滚动筹资。农牧民在一年内任何时间都可以为次年参合进行缴费，给外出务工农牧民给予方便参合。三是积极探索长效、低成本的筹资机制。

（三）加大舆论宣传力度。

一是各苏木乡镇、嘎查村及各级定点医疗机构要进一步加大对新农合政策的宣传力度，各定点医疗机构要对新农合政策上墙宣传，对一些新农合标语要张贴在醒目位臵，并制作报销具体流程图表，对一些不予报销的药品和诊疗项目进行告示，正确引导参合农牧民就诊。二是旗合管办借助新农合管理能力建设项目，加强对各新农合相关工作人员的业务

指导。

（四）加强经办机构能力建设。

一是加大对各级新农合管理人员的培训。新农合管理必须有一支业务精湛、技术全面的管理队伍。因此必须强化培训，以提高相应人员政策水平、管理能力，杜绝各种违纪、违规、违法行为发生，确保基金安全、有效、封闭运行，以适应新农合各项管理工作的需要。二是改善办公条件，落实办公经费。各级政府应提高办公经费，为新农合经办机构配备相应的办公设施，改善办公条件，保证其正常、高效运转，为农牧民提供便利、快捷、周到的服务。

（五）加强对定点医疗机构的监管。

一是合理制定《定点医疗机构考核办法》，采取定期或不定期的方式进行考核。二是结合新农合运行分析报表和一些典型个案，围绕住院率、次均费用、实际补偿率、直报率、药占比、目录外用药率等指标进行量化考核。三是以考核结果为标准，建立“三级防线”，并采取多种有效措施，加强对定点医疗机构的监管。四是建立健全定点医疗机构检查、治疗和用药等方面的制度和规定，严格执行医疗收费标准和药品价格，杜绝乱收费行为。五是将新农合医药用品纳入政府采购范围，完善购、销制度，降低医疗成本。六是发挥药监局、物价局等部门的职能作用，规范药品及服务价格，最大限度地让利于民。七是探索推行单病种最高限价制度，并逐步扩大限价病种，切实降低患者医疗费用。八是应赋予合管办在监督定点医疗机构上一定的行政执法权，用以进一步规范和引导新农合，使基金和经办机构工作经费等方面能够做到依法筹集、依法使用、依法管理，促进新农合科学、合理、健康、持续运行。

（六）进行补偿基金公示。

新农合补偿公示是提升新农合运行质量的一个关键环节，也是接受全社会监督的最有效途径，基金使用和费用补偿要坚持旗、乡、村三级定期公示制度。一是苏木乡镇经办机构要将参合农牧民补偿信息表在兑付补偿基金前后及时进行公示，公示地点在各乡、村、组不少于6处，公示期限不少于7天。二是各定点医疗机构必须在单位醒目位臵设立新农合公示栏，长期公示新农合各项政策、规章制度和实施办法，公示医疗机构服务项目及价格、新农合基本用药目录及价格，公示参合农民就诊流程、补偿比例、起付和封顶线、补偿审核程序，公示新农合监督举报电话，每月公示参合农牧民门诊和住院补偿情况。三是对于公示内容要全面、真实，形式要严谨、科学，方便群众监督，保证参合农牧民参与权、知情权和监督权，增强基金使用的透明度。

（七）强化部门配合协作。一是旗新农合管委会、监委会等领导机构定期开展工作，加强相关部门配合与协作，充分发挥各组成部门优势。二是新农合管委会、监委会、物价、药监、专家组成员对苏木乡镇筹资工作和定点医疗机构进行考核，规范药品及服务价格，最大限度地让利于民。三是积极主动与公安部门形成联动机制，打击造假票据套取新农合资金等违法行为，真正形成齐抓共管的工作机制，推进各项工作开展。

第四篇：关于新型农村合作医疗的调查与思考

关于依法推进新型农村合作医疗的调查与思考

近年来，在市委市政府的正确领导下，我市新型农村合作医疗工作，按照“增加补助，扩大受益，强化管理，巩固提高”的总体要求，积极推行制度创新，全市参合农民保障水平和满意度均创历史新高，参合农民得到了优质服务和更多实惠。

2009年，我市新农合参合人口3424561人，参合率为99.88%，比2008年提高0.01个百分点，达到了历史最好水平。人均筹资106.23元，超过了国家和省规定的筹资标准。全年住院补偿228887人次，比2008年多49555人次，住院病人次均补偿费用1622.71元，比2008年增加159.16元，住院实际补偿比为42.90%，比2008年提高5.31个百分点，全市平均住院率为6.68%，比2008年提高1.5个百分点，门诊补偿2812255人次，比2008年多544643人次，门诊病人次均补偿费用13.02元，比2008年多0.11元，门诊实际补偿比为21.19%，全市总受益率为89.02%，可报费用补偿比（政策性补偿比）为48.56%，目录内药品使用率为88.55%，10000元以上补偿人次为3938，比2008年多968人次，其中，最高补偿额达到了12.96万元。新农合各项监测考核指 1

标比2008年均有所提高。

一、主要做法及采取的措施

一是建立新农合监测评价指标体系及通报排名制度。从2009年开始，我市将新农合参合率、住院实际补偿比、基金结余及累计结余率、住院率、次均门诊费用、次均住院费用、合管办能力建设等指标作为县（区）新农合监测评价指标；将参合病人及补偿资金分布、次均门诊与次均住院费用、目录内药品使用率、住院实际补偿比等指标作为市级定点医院新农合监测评价指标，按季通报排名。凡连续排名后三位的县（区）或单位，须对照监测指标，加以整改。

二是大力推行市级定点医院网络直报。2009年，市一院、二院、保健院和解放军第XX医院已顺利开通和XX县的网络直报工作，市四院准备工作已经就绪，即将开通。此外，XX区、XX区、开发区和XX县都和XX医院签订了网络直报试点协议，其中XX医院对XX区和XX县的网络直报已经开通，对开发区的网络直报正在试点。实施网络直报，进一步提高了县（区）合管办和市级定点医院的工作效率和管理水平，极大地方便了参合农民报销，开创了我市新农合工作的新局面。

三是全面推进新农合进村报销。今年以来，把村级卫生机构信息化建设作为全市农村卫生工作的重点，利用标准化服务站创建和省扶持村级卫生机构建设这一有利契机，全面推进新农合进村报销和村级卫生机构信息化建设。今年全市

已实现新农合网线到村700多个，开通村级报销网点200多个。让参合农民在家门口就能享受新农合报销，对于巩固提高新农合参合率起到了良好的促进作用。

四是切实加强定点医疗机构的监督管理。将新农合参合率、实际补偿比、目录内药品使用率和次均住院费用增长幅度等指标列为政府工作目标和新农合考核指标，每年对新农合定点服务机构进行全面检查。通过检查，有效地规范和约束了定点服务机构的医疗行为，较好地遏制了医疗费用不合理增长的势头。

五是继续开展先进合管办创建活动。继XX县去年建成全省新农合管理先进单位后，今年，我市全面组织开展省级新农合管理先进单位创建活动，召开全市新农合工作推进会，进行专门部署，明确提出目标任务和工作措施。经过省市严格考核，XX区通过市级调研评审，XX区顺利通过省卫生厅专家评审，被省卫生厅表彰为全省新农合管理先进单位。

六是全面完成新农合县级业务系统升级改造任务。为了确保完成这项省政府实事工程，全市加大了新农合县级业务系统升级改造工作力度，多次组织相关人员参加省卫生厅举办的各项培训，严格按照新农合县级业务系统升级改造验收标准和建设规范，实行新农合县级业务系统升级改造半月报制度，开展达标升级活动。

二、存在的主要问题

一是市级专门工作机构基础能力尚不能适应工作推进的实际要求。新农合制度从建立之初，就一直强调各级合管办机构建设和能力建设，要求建立和完善新农合管理网络。但我市至今一直仍未建立市级合管办，不利于加强全市新农合管理工作。从目前情况看，全市县级合管办定编人数只有31人，实有人数只有42人，平均每个管理人员需要管理 8万多人，同时缺少市级管理层次，无法保证将新农合管好。二是市级管理平台尚不完善。随着新农合制度的完善和发展，随着新农合筹资水平的不断提高，对新农合的监管要求也越来越高。建立市级新农合管理平台，推动新农合省、市、县、乡、村各级统一联网管理，已成为当务之急。但这方面工作在经费投入、人员配置等方面尚较为薄弱，管理能力滞后已经成为突出矛盾。三是与新农合配套的服务网络能力水平不强的问题日益突出。农村基层医疗定点机构医疗人才普遍缺乏，难以全面承担对服务对象的工作任务，部分民办定点医疗机构内部管理混乱、政府监管不力的问题比较突出。

三、几点思考

新农合作为一项造福农民的惠民工程，必须以依法推进作为根本的体制保障，必须在法律规范的层面进一步健全完善。

1、立足城乡一体化的发展方向，从法律层面上进一步明确新农合制度的发展方向，使之在规范指导上具备前瞻性和江苏“两个率先”的鲜明特色。当前尤其要在已进入城市

务工经商的农民工的原有的新农合制度与城市职工医保制度的衔接上作出相应的制度安排，使之顺利过渡、合理对接。

2、立足普惠于民的目标要求，进一步明确新农合参与各方的权益和义务。在法律规范中对参合农民的权利义务、政府投入的职责义务、医疗机构的管理监督和权益保障、监管机构的设立及其职责权项等均应与时俱进作出相应调整。凡已被实践证明的切实可行的政府规章制度有关规定，均宜上升为法律规范，全面提升依法推进的工作水平，使广大参合人员均能享受较大区域的平等福利。

3、立足可持续健康发展，科学规范新农合基金的筹措保障和使用制度。其中，一是人均标准要与经济发展保持大致对应的关系，要在法律中作出明确规定。二是政府投入的规模和人均标准，要从实际可能出发，提出明确要求，作出刚性规定，便于政府预算安排和社会监督。三是对封闭运行的新农合基金，在坚持“专户储存、专款专用、封闭运行、规范管理”的管理原则和“以收定支、收支平衡、略有节余”的使用原则基础上，结合各地实际运作的情况，在法律上明确规定在提足风险基金之后的基金结余率的控制标准，使筹措的基金不致发生过多的结余，使之发挥最大的使用效益，让参合农民得到实惠最大化。四是针对农民医疗需求和农村公共医疗机构功能不断增强的实际情况，在保障广大农民公共卫生医疗基本服务的基础上，将基金使用的重点向特困群团、重大疾病和农村公共医疗机构倾斜。

4、立足惠民便民，进一步重视农村基层公共医疗服务机构建设，使之在新农合制度框架内能够满足参合农民常见病、慢性病的医疗需求。一方面在制度安排上要将与之能力相适应的初诊及治疗等权益明确落实到位，另一方面要对各级政府改进加强农村基层医疗机构建设（诸如基础设施、装备水平、技术力量和保障能力）等提出明确要求，在惠民的同时做到便民，让参合农民不行远路就能享受到优质的医疗服务，使新农合制度得到全覆盖，强有力的基层硬件条件的保障和支持，这样，既可以降低参合农民的治疗成本，也可以提高新农合基金的使用效益。

5、立足长远发展和规范运作，进一步优化新农合管理网络机制。首先在法律上要进一步明确新农合省级平台整合的目标要求，依托现代信息技术，建立全省运作平台，实现医疗资源在全省范围内的参合农民共享。其次在法律上要进一步明确新农合管理机构的性质、职责、管理权限和运作职责，从体制机制上提供必要的保障。再次，在法律要进一步明确承担新农合医疗服务的定点机构的资质、准入条件和职责规范，明确基金购买医疗服务的质量要求和服务经费标准，并明确其违反法律制度规定的行为所应付的法律行政责任及其处罚规定。

第五篇：对平利新型农村合作医疗工作的调查与思考

对平利新型农村合作医疗工作的调查与思考

周刚

新型农村合作医疗制度的推行，对农民的医疗保健和农村劳动力素质的提高起到了积极作用，是建设社会主义和谐社会和新农村的重大举措。平利自2006年实施新型农村合作医疗工作以来，经过精心组织实施，新农合工作从试点到平稳开展，始终保持着健康良好的发展态势，为构建全民健康保障体系，促进县域经济又好又快发展发挥了重要作用。

一、全县新农合基本情况

全县总人口23万人，其中农业人口19.7万人。自2006年实施新型农村合作医疗工作以来，2006-2007年全县农民累计参合35.6万人次，筹资1780万元，门诊5.3万人次，大病住院9716人次，共报销1322万元，住院人均报销1201元，补助比例达40%。2008年，全县农民参合17.8万人，筹集资金1601万元，参合率达92.39%。上半年，参合农民门诊8854人次，住院3732人次，分别报销21.33万元、391.6万元，住院人均报销1049.29元，补助比例达到39.5%。不少农民得到实惠，有效缓解了农民“因病致贫，因病返贫”的矛盾。主要做法是：

1、加强组织领导，健全工作体系。强化组织领导，健全工作体系是做好新农合工作的保证。县委、县政府始终把抓好新农合工作作为构建全民健康保障体系的突破口，坚持与经济工作同部署、同落实、同考核，做到了领导、认识、责任、宣传、指导、监督“六个到位”。早在2006年试点工作开始就成立了以县长为主任，卫生、财政、农业、民政、审计、计划、扶贫、药监等部门负责人为成员的新型农村合作医疗管理委员会，以人大分管领导任主任，纪委、农工、审计等部门负责人和村民代表为成员的合作医疗监督委员会以及由8名专家组成的新型农村合作医疗技术专家委员会。各乡镇也成立了相应的组织领导机构和合疗办，明确了专人办公，各定点医疗机构均设立了经办科室，抽调责任心强、业务娴熟的人员经办业务。县上在财政十分困难的情况下，千方百计筹集资金保证了县级配套资金的足额到位，并落实了合疗办的工作经费、办公场所、办公设施，从人力、物力、财力上提供了保证。在日常工作中，县分管领导经常带领相关部门深入村组了解合疗政策落实情况，有力的促进了新农合工作的顺利开展。

2、强化宣传动员，引导群众参合。宣传发动是做好新型农村合作医疗工作的关键。为切实抓好新农合政策宣传工作，县委宣传部、县卫生局及时印发了《平利县新型农村合作医疗宣传方案》，并采取出动宣传车、设置固定宣传栏、发放宣传资料、开展医务人员“一对一”宣传、新闻媒体宣传、进村入户宣传等多种方式，向农民讲事实、算细账。两年来，发放合疗政策宣传年画6万张、知识卡9万余份，长年播放公益标语300余次，典型报道20次，制作宣传展板360余张，悬挂横幅200余幅，进村入户宣传50000余人次，不断提高群众政策知晓率，增强了对政策的认知度和信任度。同时对报销补助实行县、乡、村三级公示制，让农民群众切实感受到了新农合实实在在的好处，消除了他们的顾虑和担心，提高了群众自觉参合的积极性，使全县农民参合率始终保持在较高水平。

3、改善医疗条件，提高服务能力。加强医疗服务机构建设，努力提升医疗机构服务水平是做好新型农村合作医疗工作的核心。近两年，全县利用国家重视卫生事业发展的良好机遇，一方面，加快推进卫生基础设施建设，多方筹资1000余万元，建成了县医院门诊大楼，积极争取国债及慈善乡镇卫生院建设项目资金432万元，完成了三阳、八仙、大贵等9个乡镇卫生院的房屋建设，给乡镇卫生院配备了价值250余万元的医疗设备，给村级卫生室配备了价值50余万元的常规器械，县、乡、村定点医疗机构综合服务条件得到了快速改善，有效保证了新农合工作的顺利实施。另一方面，坚持以“名医强院”为带动，突出卫生服务技术人才培养，争取了14名基层农村振兴人才充实到乡镇卫生院，选送外出进修人员46名，组

织各类技术培训100多期。今年县医院以争创二级甲等医院为契机，公开招聘了一批高学历毕业生，聘请了一批在各科具有优势技术的专业人才到医院坐诊，极大提升了县级综合医院服务水平。

4、加强制度建设，健全运行机制。完善的工作制度和健全的运行机制是做好新农合工作的重要保障。为确保新农合工作健康有序推进，在吃透政策基础上，认真细致地进行基线调查和准确测算，结合县情实际出台了《平利县新型农村合作医疗实施方案》、《定点医疗机构管理考核办法》、《违反新农合政策规定处罚办法》等一系列规范性文件，建立了参合患者医疗费用控制制度，定点医疗机构行政查房制度，入出院登记制度及责任追究制度等一系列制度、规定和要求，使新农合工作管理有章程，运行有制度，报销有依据，为顺利推进各项工作开展提供了制度保证。与此同时，为加强新农合资金监管，确保基金运行安全，县上还制定了《平利县新农合资金管理办法》，严格执行合疗资金“三户两印”制度，对合疗基金实行专户储存、专帐管理、专款专用、封闭运行。

5、创新经办手段，提高服务水平。县合疗经办中心积极探索创新经办手段，不断提高合疗经办工作效率和服务水平。一是全面推行报销“直通车”制度，参合农民出院时报销补助由医院先行垫付，再由医院按月到经办中心结算的方式，简化了患者的报销流程，为群众提供了便捷的服务。二是投资建立了覆盖县、乡镇医疗机构合疗信息化管理系统，全面录入了参合农民的信息资料，做到对每位患者的就医地点、时间、病种、医疗费用开支情况实行动态监管，变患者报销资料由人工审核到电脑审核，消除了人工审核的随意性，进而提高了工作效率，降低了运行成本，保障了基金安全。三是在全省率先开通了合疗“一卡通”式服务，患者持卡即可在任何定点医疗机构享受家庭帐户报销服务，极大地方便了群众就近就医。

二、存在的问题

新型合作医疗制在全县推行以来，极大改善了农民就医难、看病贵的现象，取得了良好社会效应。但在运转作过程中还存在不少问题，不容忽视，主要表现在：

1、合疗政策宣传不够到位。新型农村合作医疗惠民政策实施两年来，虽然县、乡镇逐年加大了合疗政策宣传力度，但还有相当数量的农民群众特别是边远村组农民和五保户对合疗不是很了解，对具体政策知之甚少，哪些病能报，报销比例是多少，门诊票能否报销等还不了解、不清楚。尤其是一些年轻力壮、家庭贫困的群众认为自己身体健康，参合就是掏钱给别人治病，觉得不划算，存在侥幸心理，互助共济意识不强。

2、参合农民受益覆盖率偏低。2006-2007年参合农民住院人次分别为3457人、6261人，受益人数仅占全县参合人数的2%、3.74%，补偿比例不到40%。由于试点方案过于保守，报销门槛高，且合作医疗制度只保障大病，而重大疾病和住院发生几率较小，致使大多数农民的基本医疗需求无法保障，只能在门诊看病享受开支少量的家庭账户资金，最终导致合疗基金沉淀较多，两年门诊基金帐户结余162万元，大病统筹基金结余261万元。

3、基层医疗机构服务能力不强。目前乡镇医疗机构整体水平不高，现有的基础设施和诊疗设备较为落后，普遍缺少必备的检验设备，缺乏专业技术人才，服务能力和服务水平亦不能满足农民的基本医疗需求，造成大量病人外流。另外全县90%以上的村卫生室无刷卡设备，且医疗技术差，仅靠老三件（听诊器、血压计、体温表）开展诊疗服务，医疗行为极不规范，一定程度上影响了患者就近就医和合疗工作的深入开展。

4、合疗基金难以快速筹集到位。当前农村外出务工人员较多，有的举家外出多年，有的几年不回家，一时难以联系，加之普遍存在婚嫁没有及时迁转户口，出生、死亡没有及时报户、销户等问题，致使登记人数与实际人数有较大出入，极大影响了基金筹集的具体操作，造成中省市配套资金难以快速到位。

5、医疗机构执行合疗政策行为不规范。个别医疗机构、个别医务人员在执行合疗政策中不够规范，存在趋利行为，开大处方、用不合理药、进行不合理的体检项目等加重患者医

疗费用负担的现象时有发生。同时，对到省、市级医疗机构和外地求学、务工人员的就医管理缺乏有效管控措施。

三、对策建议

1、加大广泛宣传力度，提高参合农民的健康保障意识。扩大宣传面，着重针对流动性强、外出打工者的重点乡村和重点人群，积极引导他们转变短期观念，鼓励为健康投资，强化风险意识和保险意识，增强互助共济的社会责任感，提高参合的积极性和自觉性，确保应参尽参，使参合率稳中有升。同时要通过各种渠道，采取多种方式，广泛深入地宣传新型农合作医疗的有关政策，使就医方式、报销程序、补助标准等规定达到家喻户晓、人人皆知。

2、完善合作医疗工作制度，扩大合作医疗受益覆盖率。加强对各级医疗机构管理，规范诊疗行为，严格查处乱检查，乱收费等各种损害农民患者利益的行为。进一步简化外地就医报销手续，适当扩大报销范围，及时调整补偿标准，使基金既不沉淀，也不透支。同时，尽量多组织一些义诊活动，譬如查体、送药等免费为农民提供一些医疗服务，以扩大合疗受益面，使农民能够真正享受到合作医疗带来的实惠，保证合作医疗制度健康发展。

3、不断改善农村医疗机构基础条件，提高医疗服务质量。加大农村卫生投入力度，不断改善乡镇医疗机构的就医环境。全力推进村级合疗信息化管理网络建设，力争年底村级信息化网络覆盖率达30%以上，将“一卡通”服务普及到村，方便农民就医。同时，加强镇村医务人员的培训，不断提高服务质量和技术水平，切实让参合群众享受到优质价廉、安全高效的医疗服务，以减轻县级医院压力，又为乡镇医疗机构增添活力。

4、加强对执行合疗政策的监管力度。加强对定点医疗机构的稽查和监管，规范医疗机构执行合疗政策的行为，控制医疗费用的不合理增长，对服务质量下降，得不到群众认可的医疗机构坚决取消资格。坚持患者入出院标准，严格审查住院对象，把握住院条件，防止发生套取合疗基金的行为。

5、积极探索新农合筹资机制。进一步核准参合人员基数，采取多渠道、多方式筹集合疗资金办法，在继续延用传统的年底集中走村入户收缴合疗资金办法的同时，逐步建立起筹资的长效机制，依靠村民自治组织，引导农民定点随时上缴合疗基金。在农民自愿的条件下，平时农民就医报销时也可由医疗机构代扣合疗基金。积极争取企业、社会团体为农民捐助代缴参合基金，让100%的农民享受到惠农政策。

（中共陕西平利县委办公室）