西部大开发背景下生态补偿法治机制构建（5篇范例）

第一篇：西部大开发背景下生态补偿法治机制构建

西部大开发背景下生态补偿法治机制构建

【内容摘要】西部大开发中建立生态补偿机制是有效保护生态环境，实现西部地区可持续发展的内在要求。在依法治国的时代背景下，构建生态补偿法治机制应是建立生态补偿机制的首善之区。政府法制机构作为政府立法和全面推进依法行政的主管部门，应在立法、执法和执法监督层面为生态补偿法治机制的构建出好谋，划好策，把好关，行好政。

【关 键 词】西部开发 生态补偿 法治机制

西部地区居长江、黄河、珠江等流域上游，是国家生态屏障所在。西部大开发10年来，西部地区发展快、城乡面貌变化大、人民群众受惠多、生态环境保护和建设也得到显著加强，特别是作为我国构建生态补偿机制试点的“退耕还林”、“退牧还草”政策取得了良好的生态效益、社会效益和一定的经济效益。但是西部地区既是我国资源丰富地区，也是我国生态脆弱地区，生态环境的保护绝非一日之功，特别在目前全球气候异常，自然灾害频发的情况下，西部地区的生态环境持续保护就显得尤为重要。在深入实施西部大开发的背景下，随着西部矿产资源的“大开挖”、生态功能区重建、流域和水源地保护、西气东输、西电东送等项目的实施，西部生态在为全国生态环境提供保障的同时，受经济实力提升、民生发展等压力迫切需要得到补偿。而生态补偿是建立在环境资源价值理论、环境经济学与循环经济理论、生态学理论基础上的一种合理的机制，在经济发展相对落后的西部地区不失为解决生态环境保护问题的有效举措之一。

西部大开发10年，也是我国生态补偿政策试点的10年。10年来西部地区以基础设施、生态建设为主，成效显著。尽管有生态补偿试点政策的支撑，但是经济发展明显滞后。在无法可依的情况下，西部各地相继探索、出台的生态补偿政策，如退耕还林、退牧还草，矿产资源开发环境治理与生态恢复保证金以及矿山生态补偿基金、水流域环境保护专项资金等政策由于资金来源无保障，实施程序无保障、实施标准无保障，长久实施无保障，在实践中随意性大大，已经走形变样，有些政策已经与建立生态补偿机制的初衷相悖，亟待规范。笔者以为，在中央大力推进依法治国，依法行政的时代背景下，在生态补偿机制构建过程中，无论采取行政的、经济的、技术的还是法律的手段，最终都必须以法治作保障，首先构建生态环境补偿法治机制。

一、环境法治是西部大开发的内在需求

西部大开发之初，时任中共中央总书记江泽民同志在陕西视察时，就提出了“再造一个山川秀美的大西北”的伟大号召。在西部大开发过程中，党中央、国务院始终要求要注重生态环境保护，着力建设美好家园和国家生态安全屏障，要以生态建设和环境保护为基础，坚持开发和保护相互促进，全面增强可持续发展能力，在西部加快实施有利于保护环境的生态补偿政策，逐步提高国家级公益林生态效益补偿标准，增加对上游地区重点生态功能区的均衡性转移支付等。这些战略要求已经明确生态环境保护就是西部大开发的应有之义，是大开发的内在需求。在西部大开发中保护生态环境，更需要政治、法律、经济等各方面的综合促进和完善，尤其要不断加强西部的环境法治，用强有力的法治手段约束掠夺性破坏性的开发模式和粗放型经济发展方式，在保护和改善西部生态环境的过程中，为大开发和西部地区可持续发展提供生态安全保障。生态补偿机制作为西部大开发中才开始践行的生态环境保护的重要政策，要在保障大开发的实践中取得应有的成效，法治化是必然要求，也是必然的选择。

二、西部地区目前生态补偿法治机制的现状

西部大开发中，为探索建立生态补偿法治机制，在法律法规尚未出台的情况下，一些地区研究制定了一些地方政策并着手实施，取得了一定成效。如陕西省征收渭河地表水生态环境补偿金，并于今年首次根据检测结果对西安、宝鸡和咸阳进行征收。但是，生态补偿涉及利益关系复杂，目前对生态补偿法律原理性探讨比较多，针对具体地区的实践探索较少，尤其是缺乏经过实践检验的生态补偿法治机制的构建。

（一）可持续发展理念在立法中的缺失，导致生态环境补偿机制在环境立法中的不当缺失，西部地区地方立法面临依据不足的窘境

传统的宪法和环境法都是在“非可持续发展”的理念指导下建立起来的，这种理念反映在环境法学理论上，就是作为环境要素的资源能源属于公共财产，国家所有，可以按照先占的原则任意加以使用，向自然界索取和向空中排放一样都是合法的。在这样一种发展理念下，我国的生态补偿机制的法治化就缺乏了有力的法理支撑，存在价值取向的误区。同时作为生态环境保护的基本法《环境保护法》和相关单行法对生态补偿相关规定明显滞后于生态环境保护的现实需要，难以适应西部大开发背景下大力实施生态补偿政策的需要，极大地挫伤了西部地区民众生态环境保护积极性与后劲力。

也由于多年来西部地区经济社会发展的滞后，在以经济实力博弈论成败的背景下，导致在国家环境立法中话语权缺失，在以资源优势为其他地区发展做出贡献的同时，没能够成功运用法律手段去争取牺牲地区环境应该得到的利益补偿。在国家生态补偿法律法规缺位的情况下，地方立法也就面临了于法无据的窘境。

（二）立法速度远远落后于生态环境保护发展速度，许多新领域、新类型补偿政策得不到法律的支持

相比较其他地区而言，由于历史的原因，西部地区开发相对较晚，经发展相滞后，但是地域宽广，煤炭、石油、天然气、矿产等能源资源丰富。多年来，为国家其他地区的发展提供了大量的供给。大开发之初，为了防止出现不顾生态后果和效益的“大开挖”，除国家对西部地区给予了财政转移支付和生态林效益补偿金等支持外，西部地区也根据实际出台了一些生态补偿政策，实践证明也是行之有效的。如陕西省开征了煤炭、石油和天然气资源开采水土流失补偿费，四川省花萼山国家级自然保护区生态补偿试点等。国家和西部地区的生态补偿政策的出台虽然取得了一定的成效，但是由于法律的缺位，特别是在国家立法滞后的情况下，又加上西部地区生态环境补偿本土立法的虚伪位以待，导致补偿基金的来源，支付或征收程序、标准操作性不强、随意性大，在执行中视利益群体的博弈力量大打折扣，弱势群体老百姓的利益在生态补偿政策中难以保障，影响了补偿政策的权威性，降低了公信力，使政策实施之初就处于难以为继的尴尬境地，使补偿政策在实施之初就面临“破产”的危险。

（三）生态环境补偿政策政出多门，执行中各自为政，层层盘剥，挤占挪用，影响补偿政策功能的正常发挥，给生态补偿法治机制的构建埋下了“执法不力”的隐患

西部大开发之初，国务院出台了如生态林环境效益补偿、西电东送补偿、生态功能区建设补偿等多项生态补偿政策。但是具体实施程序、实施标准、实施范围和财政转移支付职权却下放到不同的部委行使，由于政出多门，不同时段，执行标准和程序不尽相同。从部委到村委的支付程序，也导致补偿资金雁过拔毛，层层盘剥，使得补偿政策的功能发挥大打折扣；还有的征收政策厚此薄彼，专款不能专用。这些“非法”执行现象的发生，已经严重影响了政策的公平、公开和公开，使西部地区民众对生态补偿机制的构建失去了信心和热情，也给今后构建的生态环境补偿法治机制的“执法难以有力”埋下了隐患。

（四）监督机制不健全，生态补偿政策实施中资金支付和征收等环节监督不够，导致补偿金使用和征收效率不高

由于目前西部开发中生态补偿在政策层面徘徊，未纳入法制的轨道，理论和实践中对补偿政策的执行行为未能进行有效规范核监督。由于缺少上位法，对抽象政策开展规范性文件监督管理于法无据；由于执行行为欠缺“执法行为”的相关要件，在实践中未能纳入行政复议和司法监督的渠道。在财政监督渠道内，多年来审计监督对该领域财政基金的使用和征收发挥了重要作用，但是囿于内部监督和审计机构人、财、物的局限，作用越来越有限，从媒体的报道来看，补偿金时有“出轨”现象，游离于楼堂馆所、高级交通工具、高档住宅之间，影响了财政补偿资金的使用和征收效率。

三、西部地区生态补偿法治机制的构建

建立生态补偿机制是西部大开发中保护生态环境的内在要求，而构建生态补偿法治机制更是建立生态补偿机制的首善之区。全面贯彻落实依法治国和依法行政的基本方略，也要求环境法治，按照生态安全原则、生态风险预防原则、开发者保护受益者补偿原则及直接补偿和间接补偿相结合等原则构建我国西部地区生态补偿法治机制是当前西部地区生态环境整治、维护人与自然和谐共处制度建设的重要举措。政府法制机构作为政府立法和全面推进依法行政的主管部门，在构建生态补偿机制中，从立法、执法和执法监督层面应该有所作为。

（一）努力确立生态补偿机制在宪法和环境基本法中的地位 现行宪法第九条、第十条和第十三条对生态补偿作出了提示性的设计，未能从机制层面作出明确的确立。环境保护法对生态补偿连原则性的规定都很难发现，导致生态补偿机制在基本法层面的地位缺失。为保证西部大开发中生态补偿政策的正当性，也为下位立法提供上位依据，西部地区的立法机构，包括行政立法机构和政策执行机构要积极作为，大胆实践，不断向中央立法机构建言献策，争取在宪法和环境保护基本法修改时确立生态补偿机制的法律地位。

（二）不断加强生态环补偿单行立法工作

进行生态补偿单行立法势在必行，国务院已经组成专家组，开始《生态补偿条例》立法前期调研工作。但是在地区利益博弈失衡的背景下，条例的出台注定将是一个长期的过程。西部地区应该摈弃“等、靠”的思想，积极主动去要，特别是立法机构要为条例的早日出台多调研，多收集、多提供素材。根据《立法法》的规定，地方立法的条件是：“根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规。”西部地区具有丰富的环境本土实践理念、风俗习惯、宗教信仰等本土资源，在正确处理地方环境立法和上位法关系的基础上，要注重突出西部地方特色，注重生态习惯法资源与村规民约的整理与制度现代性价值的发掘，吸纳其合理成份，增强地方环境立法生命力与适应性，将环境法治意识真正内化到西部地区民众的感情与行动中去。因而可考虑设置《西部地区生态补偿实施条例》，充分关照西部地区生态环境的战略价值，站在维护国家安全的高度，在条例中对西部生态补偿的原则、对象、范围、形式、标准及法律责任等作详细的地方通约性规定，在法的创制层面上做到国家法与西部地区习惯法的良性互动与对接。

（三）高起点规划生态补偿执法工作，加强执法监督

生态补偿是行政机关行使行政权力，对国家所有公共财产的再分配，在立法完善的情况下，高起点规划生态补偿执法工作将是构建生态补偿法治机制的重要环节。政府法制机构作为各级政府规范部门和下级政府执法工作的主要机构，要从理论研究着手，开展全方位的监督。组织政府法制系统精兵强将对与生态补偿相关的征收、给付等行为进行研究，明析行为的性质，尽可能纳入行政行为的范畴，从程序、标准、范围、条件、文书等方面进行规范，在该领域开展规范自由裁量权工作，将自由裁量权约束到最佳程度。同时将生态补偿中的相关行政行为纳入行政复议和行政执法监督范围，开展内部层级监督。生态补偿执行情况纳入上级机关对下级机关依法行政考核范围，对违反规定实施补偿，导致国家和公共财产流失的，依法追究违法行政的责任。

环境法治是一项系统工程，生态补偿法治机制的建立也绝不是行政立法和行政执法一个方面的事情，在市场经济的背景下，还需要更多市场主体的参与，也还需要司法的介入，总之，必须在法治的框架内进行。西部大开发必须实行环境法治，用法治约束生态补偿，为西部的发展节约资源，为西部的可持续发展创造良好的生态环境。西部的发展不能再走牺牲环境求发展的老路，要在科学发展观的指导下，走资源节约型、环境友好型的发展新路。

参考文献：

【1】王素芬.完善我国西部生态补偿机制的法律思考【J】.中国环境法网,2009.3 【2】陈泉生，张梓太.宪法和行政法的生态化【M】.法律出版社，2001 【2】李华.生态文明背景下流域生态补偿法律机制的构建【J】.北大法律信息网，2008

第二篇：新型生态补偿机制构建的思考

新型生态补偿机制构建的思考

改革开放以来，中国经济高速持续增长，生态环境问题日益突出，已经成为影响经济发展和社会稳定的重要因素。2003年，党中央提出了科学发展观，强调经济社会的全面、协调和可持续发展，对生态环境问题更加重视。在2010年7月召开的西部大开发工作会议上，中央明确将生态补偿政策作为西部大开发的一项重要政策内容；10月举行的党的十七届五中全会审议通过的关于国民经济和社会发展的“十二五”规划建议，也强调进一步加快建立生态补偿机制；国务院审议通过的《全国主体功能区规划》，又为建立生态补偿机制确立了空间布局框架。在这一宏观大背景下，构建和选择一个什么样的生态补偿机制，不仅关乎到能否找到解决严峻生态环境问题的有效手段，而且也关系到经济发展方式能否顺利转变、生态文明建设以及和谐社会构建。

一、现行生态补偿机制及其问题

长期以来，中国的生态补偿机制，以“单中心”的政府补偿为主，其存在的问题主要有如下三个方面。

(一)纵向补偿为主，缺少横向转移

目前在中国生态补偿的财政转移支付中，中央对地方的纵向转移 支付占主导地位。财政转移支付为生态补偿的实施提供了重要的资金支持，对生态保护地区因保护生态环境所牺牲的经济利益给予了相应的补偿。与此同时，西部集中了中国主要的生态环境屏障区，是生态环境的多数供给者，而中东部则是生态环境的受益者，生态环境的供给者和受益者在空间上的不对应导致西部生态环境供给者无法得到有效补偿，生态系统服务利益相关者之间缺少横向转移支付方式。

(二)补偿方式以项目工程为主，缺乏稳定性

目前中国以政府为主体的生态补偿多以项目工程方式进行。例如在生态补偿项目“退耕还林”和“退牧还草”中，在项目期内的5～8年中，当地农户能够得到相应的补偿金额，从而他们会保护生态环境，限制自己的生产和开发行为。同时，当地农户需要调整生产和生活方式，不再过分依附土地进行生产活动。但目前农户能够成功实现转型的比较少，大多数还是依附土地进行生产活动。由此，如果农户的利益在项目期后无法得到补偿，为了生活和发展需要，他们就不会限制自己的生产活动，可能会引发新一轮的生态环境破坏。这种有明确时限的项目工程的组织实施方式给政策实施的效果带来较大的变数和风险。

(三)补偿标准偏低，难以激励生态补偿行为

生态补偿标准关系到生态补偿行为的实施效果。过低的补偿标准导致生态补偿项目的实施难以达到预期效果。例如，在生态公益林补偿项目中，一些地区的补偿标准低于其所产生的经济效益和生态效益，无法满足农户的基本生活需要，难以激励生态补偿行为。

二、多中心视角下生态补偿机制的要素分析

以“单中心”政府为主体的生态补偿机制所存在的问题在很大程度上忽视了市场机制和社会民众为主体的自主机制导致的，市场和社会民众是参与生态补偿的重要补充，构建多中心的生态补偿机制可以对政府“单中心”的生态补偿机制的缺陷进行修复。

(一)多元的补偿主体

生态补偿主体是生态补偿行为的参与者和实施者。在组织形式上，除了强调政府责任外，更要根据生态补偿利益相关者，打破传统的“单中心”政府主体模式，使补偿主体既有官方的政府组织，也有非官方的私营部门和民间组织，形成政府、私营部门和公民社会共同参与的多元主体组织形式。

(二)多维的权力向度

生态补偿中的权力向度在生态补偿行为中发挥着穿针引线的作用。在多元补偿主体作用下，生态补偿应打破自上而下的权力向度，依靠彼此间合作和交叉的、多维的、分散的、上下互动的权力向度，通过合作、协调、谈判、契约、伙伴合作等确定集体行动目标方式，实施生态补偿行为。这种多维的权力向度的实质是建立在市场原则、公共利益和认同基础之上的相互合作。

(三)多中心的治理机制

多元的补偿主体和多维的权力向度共同构成了多中心的治理机制。埃莉诺·奥斯特罗姆的公共事务自主治理理论把多中心秩序与社 群利益关联起来，在政府机制与市场机制之外进一步拓展了自主治理机制，为公共事务治理的实践提供了处理问题的新思路。因此面对不同类型的生态补偿问题，可以选择用政府机制、市场机制和自主机制的多中心的治理机制共同治理。

三、多中心视角下的生态补偿机制的实现形式

改革开放三十多年来，随着社会主义市场经济体制的建立和完善、市场化改革不断深化，构建一种多中心的生态补偿机制即突破政府机制、市场机制和自主机制“非此即彼”的单一僵化的制度设计，针对生态环境的具体属性相关利益主体所面临的激励因素以及业已存在的正式的、非正式的制度实践，选择适当的生态补偿机制可以成为构建中国生态补偿机制的一种理性选择。

(一)政府机制

生态环境具有非排他性和非竞争性，是应由政府提供的公共产品。在建立生态补偿机制中，强调的是政府主体责任，一方面政府要承担起生态环境公共物品的供给责任，另一方面要引导社会中的其他成员参与到生态环境的治理中并提供相应的制度保障。政府在生态补偿的主体作用主要是由政府的强制性和权威性所决定的。这种强制性和权威性为生态环境公共物品的供给提供了一种制度环境和秩序。同时政府代表了公共利益，具有“公仆人”的行为动机。

政府在生态补偿机制中的作用可以表述为：政府拥有公共资源和公共财政的支配权，在公共利益和“公仆人”动机下，在赋有公共责 任和履行公共监督后，提供公共物品和公共福利。生态环境作为一种公共物品，是由政府提供的。政府供给公共物品的目的，是为了维持一种公共秩序。政府供给公共物品的动力，来自维护公共利益“公仆人”的行为动机，即在一系列制度框架下，由政府代表民众实现公共利益。因此，政府作为公共利益的代表，在公共物品供给中发挥着重要作用。政府经由民众权力让渡后会拥有公共权力。由此政府可以动用公共资源实现公共物品的供给和社会福利的最大化，使政府在公共物品供给中须承担公共责任，接受公共监督。

(二)市场机制

市场参与生态补偿源于“经济人”的动机以及消费者对于生态公共物品的超额需求。市场参与生态补偿的前提是能够在增进社会福利的同时也能够带来自身效益最大化。消费者对于生态公共物品的超额需求和“经济人”动机的有机结合是市场机制参与生态补偿的前提。为了激励市场参与生态补偿行为，政府在相关政策方面要有一定的诱导性，包括优惠政策、税金减免等。市场参与生态补偿有效作用的制约条件是明晰生态环境资源的产权。对物品产权的界定通常是在政府指导下做出的。对于生态环境资源来说，需要政府明确产权界定的规则和提供产权交易的市场。只有这样才能实现市场有效参与生态补偿。同时，市场经济条件下所需法律制度的构建也需要政府保障。因此，市场参与生态补偿的运行更需要理性政府的保障。

(三)自主机制

生态补偿的自主机制可以表现为以下两种形式。

1.自主补偿的组织及其制度安排。在小规模的生态补偿实施中，可以通过彼此信任和有效地沟通实现自主治理。这是因为在这种条件下，利益相关者掌握大多数生态环境资源属性的信息，通过其建立的长期低沟通成本的网络，利益相关者能够自主实现生态环境资源的永续利用，而不过分依赖政府和市场的制度安排。在这种情况下形成的组织形式和制度安排可以成为生态补偿的自主机制。埃莉诺·奥斯特罗姆等学者实证研究了森林资源、近海渔场、农业灌溉系统等生态环境资源可持续发展和利用的自主治理制度，并指出了这些自主治理制度运行的内在规律。她认为，在政府机制与市场机制这两种主要的公共事务治理机制之外，还应该注意由社区自主形成的机制。自主补偿机制不是唯一和万能的，但在一定的条件下，它却是一种高效率的制度安排。

2.非政府组织。这类组织与政府和企业不同，它们追求生态效益的最大化。在生态补偿行为中，非政府组织往往发挥着独特作用。在不同的生态补偿领域，这些组织和机构往往拥有丰富和充分的专门知识或具体信息，有些甚至是其他部门或组织所不具有的，大大提高了生态补偿活动的绩效。因此，有学者将这类生态环境保护组织称为政府和企业之外的“第三部门”。通过志愿的形式为人们提供公益性服务的“第三部门”迅猛发展的根本原因在于生态补偿中不可避免地存在着政府失灵和市场失灵，而“第三部门”这一组织能在一定程度上有效地解决了上述问题，从而成为政府部门和市场的有效补充。

四、主要结论和政策建议

针对生态环境的利益相关者所面临的激励因素，通过构建多元补偿主体和多维权力向度，构建一种多中心的生态补偿机制即突破政府机制、市场机制和自主机制“非此即彼”的单一僵化的制度设计，可以成为解决生态补偿问题的新思路。

(一)进一步完善政府补偿机制

进一步加大财政对生态补偿的支持力度，加大对自然保护区和生态功能脆弱区的保护和投入力度，增强各种资源税(费)的生态补偿功能，进一步区分中央与地方在生态补偿实施中的控制范围，积极探索区域间生态补偿模式。

(二)积极探索市场补偿机制

积极探索资源使用权、排污权交易等的市场化生态补偿模式。逐步实现区(流)域内污染物排放指标的有偿调配机制，逐步建立政府监管下的排污权交易模式及机制。引导鼓励生态环境保护者和受益者通过自愿协商实现合理的生态补偿。

(三)逐步建立自主补偿机制

政府要加大宣传生态补偿的重要意义，逐步提高民众生态环境的保护意识和法律意识，鼓励民众积极参与生态环境保护活动。鼓励建立非政府类环保组织，多渠道筹集社会闲散资金投入到生态补偿项目中。逐步转变政府在生态补偿中的角色，构建一个对个人参与者开放的制度环境和市场，促进社会自治组织发展，鼓励社会自治组织通过各种途径参与生态补偿。

第三篇：生态补偿机制建立的理论思考

生态补偿机制建立的理论思考

西北政法大学经济法学院环境与资源保护法专业2009级

张征

【摘要】 本文介绍了生态补偿的概念及其理论来源，建立生态补偿机制面临的基本问题，重点探讨建立生态补偿机制的途径和方法，最后分析了生态补偿机制在中国的现状。

【关键词】 生态补偿 生态补偿机制

一 生态补偿的定义和必要性

（一）生态补偿的定义

生态补偿是目前比较热门的一个话题。德国1976年开始实施的Engriffsregelung政策，美国1986 年开始实施的湿地保护No-net-loss 政策等都体现了生态补偿原则，对促进生态环境的保护起到了良好的作用，这些可以看成是生态补偿的起源。

国内外对生态补偿有不少定义，但由于侧重点不同及生态补偿本身的复杂性，到目前为止还没有一个统一的定义。如Cuperus 等将生态补偿定义为:“对在发展中对生态功能和质量所造成损害的一种补助，这些补助的目的是为了提高受损地区的环境质量或者用于创建新的具有相似生态功能和环境质量的区域。”毛显强等将生态补偿定义为:“通过对损害（或保护）资源环境的行为进行收费（或补偿）,提高该行为的成本（或收益）, 从而激励损害（或保护）行为的主体减少（或增加）因其行为带来的外部不经济性（或外部经济性），达到保护资源的目的。”“总的来说，在上世纪 90 年代前期的文献中,生态补偿通常是生态环境加害者付出赔偿的代名词;而 90 年代后期以来，生态补偿则更多地指对生态环境保护、建设者的一种利益驱动机制、激励机制和协调机制。到今天，生态补偿已经不是单纯意义上对环境负面影响的一种补偿，它也包括对环境正面效益的补偿，涉及的范围也不是单纯的项目建设，它包括到政策、规划、生态保护等多个方面。尽管生态补偿的定义没有统一，但其基本理论来源是一致的，即环境外部成本内部化原理，其目的就是为了解决资源与环境保护领域的外部性问题，使资源和环境被适度、持续地开发、利用和建设,从而达到经济发展与保护生态平衡协调，促进可持续发展的最终目标。

（二）建立生态补偿机制的必要性

改革开放30 多年来，我国经济持续高速发展，年均GDP 增长接近10%。但是，这种快速发展是建立在大量消耗能源、资源和付出巨大环境代价基础之上的。目前，我国生态安全居国际倒数18 位。我国沙化土地面积高达174 万平方公里，占国土总面积的18.1%，影响着4 亿多人民的生产和生活。我国2009 年的森林覆盖率为20.36%，低于世界平均水平。我国水土流失严重，每年流失土

壤50 多亿吨，其中2009 年水土流失面积356.92 万平方公里，占国土总面积的37.2%。水土失加剧了山体滑坡、泥石流、洪涝、沙尘暴等自然灾害的频繁发生。这不仅带来巨大的直接经济损失，而且还导致生态系统服务功能下降，并直接危及着国家生态安全。

鉴于国内资源与生态环境面临的严峻形势，我国再也不能延续以牺牲资源环境和危及国家生态安全为代价来片面追求经济增长的发展方式。当然，在目前的社会主义初级阶段，我们既不能以停止发展的方式来保护生态安全，也不能以“生产第一主义”为借口放纵污染。经济发展是关系人类生活水平高低的问题，而环境则是事关能否生存的问题。面对这种局面，在经济发展中我们必须在确保经济平稳发展的同时，采取综合而有效的环境控制措施，特别是采取具有激励机制的经济措施，即建立生态补偿机制，以确保经济与环境的协同发展。

二 我国现行生态补偿机制及其缺陷

（一）我国现行生态补偿机制

长期以来，中国的生态补偿机制，以“单中心”的政府补偿为主，其存在的问题主要有如下三个方面。

（1）纵向补偿为主，缺少横向转移

目前在中国生态补偿的财政转移支付中，中央对地方的纵向转移支付占主导地位。财政转移支付为生态补偿的实施提供了重要的资金支持，对生态保护地区因保护生态环境所牺牲的经济利益给予了相应的补偿。与此同时，西部集中了中国主要的生态环境屏障区，是生态环境的多数供给者，而中东部则是生态环境的受益者，生态环境的供给者和受益者在空间上的不对应导致西部生态环境供给者无法得到有效补偿，生态系统服务利益相关者之间缺少横向转移支付方式。

（2）补偿方式以项目工程为主，缺乏稳定性

目前中国以政府为主体的生态补偿多以项目工程方式进行。例如在生态补偿项目“退耕还林”和“退牧还草”中，在项目期内的5~8 年中，当地农户能够得到相应的补偿金额，从而他们会保护生态环境，限制自己的生产和开发行为。同时，当地农户需要调整生产和生活方式，不再过分依附土地进行生产活动。但目前农户能够成功实现转型的比较少，大多数还是依附土地进行生产活动。由此，如果农户的利益在项目期后无法得到补偿，为了生活和发展需要，他们就不会限制自己的生产活动，可能会引发新一轮的生态环境破坏。这种有明确时限的项目工程的组织实施方式给政策实施的效果带来较大的变数和风险。

（3）补偿标准偏低，难以激励生态补偿行为生态补偿标准关系到生态补偿行为的实施效果。过低的补偿标准导致生态补偿项目的实施难以达到预期效果。例如，在生态公益林补偿项目中，一些地区的补偿标准低于其所产生的经济效益和生态效益，无法满足农户的基本生活需要，难以激励生态补偿行为。

（二）我国现行生态补偿机制建立的难题

生态补偿的意义可以很清楚地被理解，但生态补偿机制的建立是相当困难的，它是一项复杂的系统工程。建立生态补偿机制需要解决的三个基本问题是:谁补偿谁，补偿多少，如何筹集资金补偿。这三个问题看似简单，但到目前为止尚未得到很好的解决。

第一个基本问题就是确定补偿者和补偿接受者问题。在解决这个问题时必

然会涉及到生态环境产权界定的问题，产权的界定是生态环境补偿的前提，只有生态环境的产权明晰了才能确定谁补偿谁的问题。但在资源和环境领域，产权界定是一个很复杂的问题，许多生态环境的产权往往是模糊和虚化的，甚至是不可能清楚界定的, 在不同国家或同一国家的不同地区，环境和资源的产权的内涵也不一致，这样在实践中往往使生态环境的权利和义务失去主体，导致无法清楚地确定补偿承担者和接受者。

第二个基本问题就是补偿强度问题。要建立科学、合理的生态环境补偿机制必须对生态环境保护和重建的投入成本及效益进行科学的计算，只有这样才能保证保护和重建行为的科学性。一般来说，对生态环境保护和重建的直接投入成本进行计算相对比较容易，可等同为将受到破坏的生态环境恢复到正常或预期的状况所需支付的费用。但是由于生态环境的公共物品特性,它的保护和改善对社会提供的服务以及它的破坏对社会造成的影响比较容易感受，但是很难评价到底得到多少利益或受到多少损失，并且在不同地区及社会发展的不同阶段，人们对生态环境的评价值和需求是不同的，对生态环境影响的认识水平也是不同的，因而很难计算出间接成本或收益，从而无法科学确定补偿的强度。

建立生态补偿机制面临的第三个基本问题是资金筹集问题。资金积累和筹措不足,是建立补偿机制面临的一个瓶颈问题，没有充分的资金来源，生态补偿机制的建设也就无从谈起。

除此之外，建立生态补偿机制还必须考虑到生态系统的自然特征;补偿手段实施的具体环境，包括经济状况、制度状况、政治状况等;公平性、可承受性和可操作性等多方面的因素。

三 建立生态补偿机制的途径

针对如何建立生态补偿机制，有一些学者对此进行了探讨，但很少见有系统论述的文章。一般来说，生态补偿机制的建立应该从解决三个基本问题入手，综合考虑其他因素进行。

（一）环境资源产权界定

环境产权界定应该是对环境归属、环境质量及环境侵权程度，从质和量、近期和长期、局部和整体上的，权威性、可操作性的行为规定和使用约束。环境产权的界定可尝试通过以下途径进行: 第一，强化社会经济主体的环境产权意识，把环境资源视为环境资源资产，逐步将其划入资产领域进行有效管理，将环境产权界定和资产的管理逐步纳入法制化轨道。如对于矿产、土地、水体、森林等可明确界定产权的自然资源,给予其法律依据，明确产权责任主体，而对于诸如空气、水质等难以界定产权的生存质量资源，必须通过强有力的措施和机构使其利用得到有效的监督管理，做到利用透明化、公开化、规范化。

第二，通过政府的示范作用，推进环境产权的明晰化和规范化。如在重大工业污染的控制和治理、自然资源的开发和利用项目中，政府可以确定自己的主导地位，通过自己的监测、治理系统把环境资源纳入国民经济核算体系，通过政府的示范作用，逐步在全社会推广。

第三，建立相应的经济激励机制，完善资源税制，建立环境资源代价共担机制。通过经济激励机制，使环境产权所有者在担当风险的同时能够得到有效的回报，从而促进环境产权制度的建立和完善;通过对不同资源、不同税种税率的科

学测定，制定切实可行的、便于监督与操作的资源税种税率及环境污染测定指标，迫使资源破坏者在自身利益和所付代价中进行权衡，以有力度的惩处措施遏制破坏生态、危害环境产权主体利益的行为。

第四，通过市场机制建立环境产权的作用和流转机制。目前资源和环境保护的较大缺陷是管理机制和压力机制过多而利益驱动机制和动力机制缺乏，市场机制作用缺乏。如可以在环境立法中确定环境产权的中心地位，通过市场机制使环境产权的流转及环境财富的生产和“负生产”、交换、分配及使用各有自己的利益机制自动地加以调节，从而走上良性循环的轨道。

第五，加强国际合作，建立跨国、跨省、跨地区的环境资源保护组织，形成网络化、国际化的环境管理体系，建立协调机制解决涉及到不同国家或地区间的环境利益和损害纠纷问题。

（二）生态补偿中资源环境价值的评估

目前对资源环境价值评估的方法论述比较多，比较常见的方法有以下几种:（1）效果评价法

这种方法主要是根据环境资源提供的环境效果, 计算出效果的定量值。如森林资源的环境价值，可以通过森林资源每年涵养水源的吨数、每年制造氧气的吨数等，再根据市场货物代替非市场货物法，求出森林环境效益的“影子价格”。（2）收益损失法

这种方法主要是从环境资源效益的损失角度评价环境资源的效益。如森林保护土壤的效益评价,可根据因土壤退化而放弃使用的机会成本来计算森林在减少土壤侵蚀方面的价值。（3）旅行费用法

这种方法主要是建立旅行费用—游憩需求模式将某一旅游地的旅游者所支付的旅行费用作为内涵价格，其主要适用于具体旅游地的评估，它是目前世界上尤其是发达国家中应用最广泛的一种游憩价值间接评价方法。（4）随机评估法

通过访问或发放调查问卷直接询问消费者对环境商品的最大愿意支付量，以获得环境商品的个人价值，进而推出环境商品的经济价值。在生态补偿机制的实践中，往往要综合几种方法来确定环境资源的价值，从而确定出科学的补偿金额及补偿形式。

（三）生态补偿资金的来源

生态补偿资金可以从以下途径进行筹集:（1）生态补偿费与生态补偿税

政府可以征收生态补偿费和生态补偿税，建立生态补偿基金，作为生态补偿资金的一个重要和稳定的来源。

（2）生态补偿保证金制度

如1977年,美国国会通过的《露天矿矿区土地管理及复垦条例》规定:任何一个企业进行露天矿的开采,都必须得到有关机构颁发的许可证;矿区开采实行复垦抵押金制度,未能完成复垦计划的其押金将被用于资助第三方进行复垦;采矿企业每采掘一吨煤，要缴纳一定数量的废弃老矿区的土地复垦基金，用于复垦实施前老矿区土地的恢复和复垦。英国1995 年出台的环境保护法,德国的联邦矿产法等也都作了类似的规定。这种形式的生态保证金制度可尝试在其他行业和部门逐步推广。

（3）各级财政生态专项补偿

目前进行得较多的是国家财政专项补偿，但这种单一的补偿渠道离实际需要相差甚远，今后要逐步建立起起国家财政补偿同区域内财政补偿及部门补偿相结合的补偿机制。在补偿方式上可以以间接的方式进行，如对于有利于资源保护的经济行为可以通过减免税费的方式补偿，如对农民减免农业税、特产税、教育附加费等等,都可以起到鼓励正确的环境行为方式的作用。

（4）优惠信贷

优惠信贷是以低息贷款的形式向有利生态环境的行为和活动提供一定的启动资金,解决资金缺乏问题，鼓励当地人从事有利生态环境的行为和活动，同时贷款还可以刺激借贷人有效地使用贷款,提高行为的生态效率。

（5）其他途径

建立市场机制促进补偿，如建立排污权交易市场，促进企业之间的相互补贴;建立生态补偿捐助机构，接受来自社会的各种捐赠;发行生态补偿彩票等，多方位进行资金筹措。一般来说，生态补偿规模越大,涉及的利益相关方就越多,协调他们共同行动的成本也就越高，开发和实施的难度和复杂性就越高。没有任何一种策略对所有地区都有效,真正起作用的补偿机制应该是因地制宜的,需要发挥多种补偿机制的优势综合进行。

四、进一步建立健全我国生态补偿的基本思路以及政策建议

（一）进一步建立健全我国生态补偿的基本思路

1．生态补偿的基本原则。一是让保护者得到合理的补偿。这是建立生态补偿机制的核心。二是政府主导。无论是生态补偿范围和标准的确定，还是有关补偿资金的筹集、分配和使用，都需要发挥各级政府的主导作用。三是以经济补偿为主。发挥生态作为资本的属性，解决生态环境保护和建设资金短缺、重要生态地区基本公共服务水平严重落后、人民群众生计困难等问题。四是要逐步实现生态领域的全覆盖。要从目前的森林、流域、草原生态补偿，逐步拓展到包括湿地生态补偿等在内的所有生态领域，并逐步过渡到以区域生态补偿为主体的生态补偿体系。五是要分层次推进。实行国家、省区、流域和局部地区等多层次的生态补偿。六是循序渐进。要从关系国家生态安全的重点地区，特别是国家确定的限制开发和禁止开发区域开始，逐步推进。

2．生态补偿的基本框架。一是对禁止开发区域的生态补偿，包括有代表性的自然生态系统、珍稀濒危野生动植物物种的天然集中分布地、有特殊价值的自然遗迹所在地和文化遗址等重要生态功能区的补偿等。二是对限制开发区域的生态补偿，包括水源涵养型、水土保持型、防风固沙型和生物多样性维护型生态功能区的补偿等。三是对重点和优化开发区域的生态补偿。重点开发区域和优化开发区域，是未来我国工业化、城镇化的重点区域，但区域内的一些次区域要发挥生态功能，对这些次区域也应该建立以地方为主的生态补偿机制。

3．生态补偿的标准。一是对各类生态建设成本的补偿。对以生态效益为主的林业和生态建设工程，所给予的补偿应该能够支付工程建设的所有支出；同时，还应该有合理的经济回报。二是对生态环境保护成本的补偿。主要是各类自然保护区、重要生态功能区等为保护生态所付出的补偿。三是可能破坏生态环境、必须进行生态建设的补偿。包括各类矿山开采、工程建设等可能对生态环境造成破坏的，要对破坏后恢复的成本进行合理核算，按照“谁破坏、谁赔偿”的原则收

取破坏者的赔偿费用。四是对生态环境提供者为保护生态而放弃发展的机会成本的补偿。要作为计算财政转移支付的重要因素加以考虑。

4．生态补偿的资金筹措。一是向生态环境的受益者收费。生态环境的受益者应该向生态环境的提供者付费。对涉及国家生态安全的大江大河源头地区、防风固沙区、国家级自然保护区等，受益范围是整个国家乃至世界，国家应向服务提供者付费。对区域性受益的生态项目，应该由受益区域按照一定比例共同付费。二是向破坏生态环境者收费。对资源开发、工程建设等会造成植被破坏、水土流失、生物多样性减少的，要对其行为可能对生态环境造成的损失进行合理评估，并按照重置成本由破坏者给予赔偿。三是向生态环境的使用者收费。良好的生态环境，还具有休闲观光、科学考察等多重功能，可以对这些使用者合理收费。四是向社会广泛筹集资金。通过推行生态产品标识、设立生态补偿基金等方式，鼓励社会各界自愿为推进生态补偿作出贡献。

（二）加快建立生态补偿机制的政策建议 1 完善生态补偿的相关法律法规。加快完善法律法规, 使生态补偿进入法制化、规范化轨道, 是建立健全生态补偿机制的重要前提和基础。目前, 我国开展的生态补偿试点, 主要是依据有关行业法律法规中的有关条款, 而在执行这些条款时又缺乏统一的法律法规及细化的实施细则和操作办法, 影响实际工作效果。要按照国家主体功能区规划的战略部署和基于主体功能区规划的生态补偿框架, 尽快制定综合性的生态补偿法律法规, 对我国生态补偿的基本原则、补偿对象、补偿标准、资金筹措、工作分工及职责、监督评估等作出全面系统的规定。同时, 各地各部门要依据国家的综合性法规, 研究出台本地本部门的实施办法和规章, 形成一整套分工明确又相互衔接的规章制度体系, 做到有法可依、有章可循、照章办事。

发挥财税政策在生态补偿中的主导作用。要按照主体功能区规划要求, 加大生态因素在均衡性转移支付中的权重, 充分考虑成本差异, 不断完善对重要生态功能区的转移支付办法, 加大各级财政对重要生态地区的转移支付力度。对生态重要区域的转移支付, 既要能够弥补地方政府为保护生态环境所支付的费用, 还要考虑地方政府因限制经济发展而付出的机会成本。要充分发挥税收杠杆调节和政策导向的作用, 加大对生态环境有负面影响的经济活动主体的税收征收力度, 逐步建立有利于减轻生态环境损坏、促进生态环境改善的税收制度。完善现有生态建设工程的投入政策。对以生态效益为主的生态公益项目建设, 投入资金应该全部由政府分担;对于有一定经济效益的生态建设项目, 要按照生态效益所占比例的大小, 合理确定政府投入比例。3 尽快建立生态效益指标和监测体系。这是建立生态补偿机制的重要基础性工作。国家有关部门要尽快开展生态效益测算的专项研究工作, 包括生态系统服务功能的物质量和价值量的核算方法, 资源开发和工程建设活动等的生态环境代价核算方法, 合理生态补偿标准的确定等;与此同时, 还要加强对生态环境情况的动态监测, 建立科学的生态环境监测和生态效益指标评价体系, 为科学合理地开展生态补偿提供理论支撑和科学依据。

加强对生态补偿工作的组织管理。建立生态补偿机制的目的是为了充分调动各有关方面开展生态环境建设和保护的积极性, 使我国生态环境状况能够得到明显改善。目前, 我国生态建设中重建设轻管理、边建设边破坏等问题还相当突出, 部门分割、分业监管等体制矛盾依然存在。建议配合国家生态补偿机制的

建立, 理顺国家生态环境建设和保护的管理体制, 变多头监管为统一管理, 为生态补偿机制的实施提供强有力的组织保障。

五、主要结论和建议

针对生态环境的利益相关者所面临的激励因素，通过构建多元补偿主体和多维权力向度，构建一种多中心的生态补偿机制即突破政府机制、市场机制和自主机制“非此即彼”的单一僵化的制度设计，可以成为解决生态补偿问题的新思路。

（一）进一步完善政府补偿机制

进一步加大财政对生态补偿的支持力度，加大对自然保护区和生态功能脆弱区的保护和投入力度，增强各种资源税（费）的生态补偿功能，进一步区分中央与地方在生态补偿实施中的控制范围，积极探索区域间生态补偿模式。

（二）积极探索市场补偿机制积极探索资源使用权、排污权交易等的市场化生态补偿模式。逐步实现区（流）域内污染物排放指标的有偿调配机制，逐步建立政府监管下的排污权交易模式及机制。引导鼓励生态环境保护者和受益者通过自愿协商实现合理的生态补偿。

（三）逐步建立自主补偿机制政府要加大宣传生态补偿的重要意义，逐步提高民众生态环境的保护意识和法律意识，鼓励民众积极参与生态环境保护活动。鼓励建立非政府类环保组织，多渠道筹集社会闲散资金投入到生态补偿项目中。逐步转变政府在生态补偿中的角色，构建一个对个人参与者开放的制度环境和市场，促进社会自治组织发展，鼓励社会自治组织通过各种途径参与生态补偿。

参考文献 ［1］埃莉诺·奥斯特罗姆.公共事务的治理之道［M］.上海：上海三联书店，2000.［2］埃莉诺·奥斯特罗姆.制度激励与可持续发展：基础设施政策透视［M］.上海：上海三联书店，2000.［3］麦金尼斯.多中心治道与发展［M］.上海：上海三联书店，2000.［4］麦金尼斯.多中心体制与地方公共经济［M］.上海：上海三联书店，2000.［5］陈艳敏.多中心治理理论:一种公共事务自主治理的制度理论［J］.新疆社科论坛，2007，（3）.［6］罗文君.论政府在环境公共物品供给中的角色［J］.湖北行政学院学报，2009，（3）.［7］肖建华，彭芬兰.试论生态环境治理中政府的角色定位［J］.中南林业科技大学学报（社会科学版），2007，（2）.［8］杜常春.环境管理治道变革———从部门管理向多中心治理转变［J］.理论与改革，2007，（3）.［9］高有福.环境保护中政府行为的经济学分析与对策研究［D］.长春：吉林大学，2006.［10］郭建卿，靳乐山.中国生态补偿研究综述［J］.林业经济问题，2004，（4）.［11］林燕.生态补偿中的政府主导作用研究［D］.济南：山东师范大学，2009.

第四篇：建立健全生态补偿机制相关工作

国家发展改革委召开座谈会，就建立健全生态补偿机制相关工作听取代表意见。

国家发展改革委结合办理代表建议继续推进生态补偿机制法律文件起草工作浏览字号：小 中 大日期： 2013-02-20【打印本页】【关闭窗口】

图为国家发展改革委召开座谈会，就建立健全生态补偿机制相关工作听取代表意见。

中国人大网讯 2012年，全国人大常委会办公厅将十一届全国人大三次会议期间代表提出关于建立健全生态补偿机制的建议，交由国家发展改革委继续牵头追踪办理。

其中，关于建立健全生态补偿机制问题，2011年3月，国家发展改革委组织召开起草工作小组会议，认真讨论修改了《关于加快建立健全生态补偿机制的若干意见》初稿。2011年3月，分别组织召开了西、中、东三个片区座谈会，广泛听取各省（区、市）的意见和建议；2011年4月，组织召开咨询专家座谈会，征求了中国工程院院士等资深专家的意见；2011年5月后，多次书面征求国务院有关部门的意见。目前，《意见》已经委主任办公会议审议，待进一步修改完善后上报国务院。

关于制定生态补偿法律制度问题，国家发展改革委起草了《生态补偿条例》基本框架和思路，并进行了认真研究讨论。2010年10月，会同亚洲开发银行在四川省雅安市召开生态补偿立法与流域生态补偿国际研讨会，2011年11月，在江西省九江市组织召开生态补偿立法与湿地生态补偿国际研讨会。针对《条例》起草过程中发现的突出问题，结合代表们在建议中提出的相关意见，又组织相关部门同志和专家学者分成九个调研组，分赴16个省（区、市）进行实地调研；根据调研掌握的实际情况，逐一解决相关问题。目前，《条例》草稿已经形成。

下一步，国家发展改革委将加大工作力度，全力推进相关工作，争取《意见》和《条例》早日颁布实施，确保代表们提出的意见和建议真正落实到位。（简仪初）

来源： 中国人大网 2013年2月20日责任编辑： 余晨相关文章中卫市二届人大六次会议议案建议办理情况良好襄阳市人大常委会审议议案建议办理情况

第五篇：关于胶州湾填海造地的生态补偿机制初探

胶州湾填海造地的生态补偿机制初探

宋文娟 侯怀洲 兰幸

（中国海洋大学经济学院，山东 青岛 266100）

摘要：胶州湾是青岛市赖以生存和发展的重要条件。然而，过去的几十年里，无度的围填海工程使胶州湾面积急剧缩小，由此带来了一系列经济、社会问题。建立切实可行的填海造地的生态补偿机制是解决这些问题的关键。明晰界定填海造地生态补偿的内涵，确定补偿的主体与对象，制定切实可行的标准和补偿方式，探索并建立较为完善的填海造地生态补偿机制。这样，才能更快、更好的建设山东半岛蓝色经济区，加快青岛经济腾飞。

关键词：胶州湾；填海造地；生态补偿机制

1.研究背景

胶州湾被誉为青岛的“母亲湾”，是青岛市赖以生存和发展的重要条件。然而，在短短75年的时间里，胶州湾的面积缩小了35%，1928年，胶州湾的海域面积为535平方公里，而目前，胶州湾的总海域面积仅为367平方公里。无度的围填海工程是胶州湾面积缩小的主要原因。胶州湾海域面积的缩小，导致了水体对城市的净化和调节温度作用减弱，海域污染加剧，生态环境恶化等一系列严重的问题。这些问题严重制约着青岛的经济社会发展。要解决这些问题，关键在于建立切实可行的填海造地的生态补偿机制，调整相关利益各方生态及经济利益的分配关系，保证胶州湾的可持续发展。

2.填海造地生态补偿的内涵

20世纪70 年代美国经济学家塞尼卡和陶希格提出了从环境与发展关系方面考虑补偿问题的补偿发展论。他们认为，当生态环境成为“稀缺物品”时,在使用环境和资源时就必须付出越来越高的代价，作为对环境破坏和资源浪费的补偿,并且提出应该立法收取污染税解决环境问题。20世纪80年代 “可持续发展” 思想被提出来，基于可持续发展思想的生态补偿理论和思想得到长足发展，西方发达国家在生态补偿方面对补偿主体的行为与选择的问题,对补偿的经济原因、市场化的补偿途径、补偿的具体机制等做了细致地研究。

目前，国内外尚无公认的生态补偿的概念。本文认为，生态补偿是以保护和可持续利用生态系统服务为目的，以经济手段为主，调节相关者利益关系的制度

安排。并将填海造地生态补偿的内涵概括为：为了达到保护生态环境，实现区域可持续发展的目的，充分发挥政府和市场的功能，由填海造地活动的“受益者”支付相应的费用给 “受损者”,使填海造地的外部效应内部化。

3.补偿主体与补偿对象的确定

3.1补偿主体的确定

关于生态补偿主体的确定，目前比较公认的是“谁受益谁补偿”和“谁损害谁补偿”的原则。同时，考虑到生态补偿过程中的效率以及交易成本问题，又把补偿主体区分为责任主体和支付主体。责任主体即直接受益者或直接环境损害者；支付主体即政府。

具体运用到胶州湾填海造地的生态补偿实践中，责任主体确定为因填海造地而受益或因填海造地而直接对环境造成损害的单位，如填海造地修建码头的企业，填海造地进行房地产开发的企业等。考虑到实际运作过程中，由于补偿主体众多且复杂，实际支付以及监管必定是低效率且高成本的，而当地政府作为社会管理者，可以充分发挥其优势，因此支付主体定为青岛市政府及环胶州湾各区（市）级政府。

3.2补偿对象的确定

填海造地生态补偿对象的确定，应该遵循“谁受损补偿谁”的原则。受损者又包括直接遭受损失者和间接遭受损失者。直接遭受损失者是指由于填海造地工程而迁居、丧失捕鱼等经济收入或遭受污染的单位和个体。间接损失者是指由于填海造地工程而引起间接经济收入变化或居住环境恶化的单位或个体。

4.补偿标准的制定

补偿标准是生态补偿的核心，关系到补偿的效果和可行性。目前，国内并没有统一的关于如何确定补偿标准的观点，尤其在填海造地生态补偿标准的制定仍是空白。

本文认为，胶州湾填海造地的生态补偿标准应该属于恢复和保护价值型标准，即为了让受补偿者恢复到先前的状态，而补偿其受到的损失或为保护生态环境而付出的代价。

具体补偿标准的合算应包括：（1）因迁居、失去收入来源等而带来的直接经济损失；（2）由于迁居、变换工作等放弃发展机会，带来的机会成本；（3）海

洋生态系统服务功能的效益，例如海洋的调节气候，净化空气等功能。但是在这方面的计算尚不成熟，计算方法应该在具体实践中加以摸索。

此外，制定补偿标准时还必须考虑到地区经济发展水平，既不能过高也应该避免过低，因地制宜，给出恰当的标准。

5.生态补偿的支付形式

5.1直接资金或实物补偿

直接资金补偿是最常见的形式，是指作为支付主体的政府直接支付补偿金或补贴款给受补偿者。实物补偿是指政府对于填海造地受损失者给与相当于其损失的物质补偿，如对于迁居者直接补偿房屋等。

5.2 政策补偿

指政府利用政策资源、制度资给予受补偿者政策优惠。填海造地的受补偿者在一定的期限和区域内，享有一系列的政策倾斜待遇，以补偿其损失，同时促进该地区的生态经济建设。

5.3智力补偿

即技术补偿，是指政府给予受补偿者一定的技术支持。如政府对于因填海造地而失去经济收入或工作者，给予适当的技能培训，使其可以重新获得工作技能。

5.4 建设项目补偿

指政府将补偿资金转化为技术项目安排到受补偿方,帮助受损害区建立替代产业,形成造血机能和自我发展机制,使外部补偿转化为自我积累能力和自我发展能力。

6.结论

2010年5月1日，青岛将正式实施《青岛市海洋环境保护规定》。《规定》对胶州湾的保护做出了专章规定，明确指出“严格保护胶州湾内的岸线，向填海造地说“不”，禁止一切破坏和擅自改变岸线的行为”。这充分体现了青岛市严格限制填海造地项目，切实落实“环湾保护、拥湾发展”战略的决心。

在这样的大背景下，如何处理过去七十五年里胶州湾填海造地所带来的一系列问题，仍是我们不得不面对的重要课题。生态补偿机制就为此提供了一个很好的参考方法。明确补偿的主体与对象，制定合理的补偿标准，采用恰当的支付形式，最大程度的减轻填海造地对青岛市经济、生态建设的影响，更好地打造山

东半岛蓝色经济区，加快青岛经济腾飞。

参考文献：

1、刘洪滨,孙丽.胶州湾围垦行为的博弈分析及保护对策研究.海洋开发与管理[J].2008,（06）

2、贾怡然.填海造地对胶州湾环境容量的影响研究.硕士生学位论文, 20063、王 淼,段志霞.关于建立海洋生态补偿机制的探讨.中国渔业经济.2008,(03)

4、刘春江等.生态补偿研究现状与进展.环境保护科学.2009,(02)