2我国街头官僚的困境及解决对策10.14

第一篇：2我国街头官僚的困境及解决对策10.14

基于街头官僚理论的城管执法行为困境与破解

[摘要]城管执法行为存在消极作为、滥用自由裁量权、暴力执法等问题与困境，城管与市民的冲突构成了现代官民冲突的相当部分。针对造成基层城管执法人员执法行为困境的原因并基于李普斯基的街头官僚理论，从客观和主观层面提出破解基层执法人员政策执行困境的对策与方法，为解决基层执法人员的政策执行问题提供一定的理论基础和借鉴意义。

关键词： 街头官僚 暴力执法 自由裁量权

一、街头官僚理论综述

自1977年李普斯基发表《建立一个街头官僚理论》以来，“街头官僚”一词被正式的提出并得到广泛的引用。就其概念而言“街头官僚”是指工作在一线与公民直接打交道的最基层的政府工作人员，是政府政策执行的终端，他们构成了公务员队伍中的大多数。“典型的街头官僚包括警察，公立学校的教师，社会工作者，公共福利机构的工作人员，收税员，等等”[1]。他们主要是履行社会管理与市场监管职能的行政机关的基层部门中，直接履行行政监管、行政处罚、行政强制、行政稽查等现场执法职责的公务人员。他们拥有对公民行为是否合理、合法的直接判断能力（虽然这种判断不一定准确），因而街头官僚也直接决定着对公民的奖励和惩戒。因此他们“和大多数组织中的低层职员不同，街头官僚在决定他们机构供给的利益和惩罚的性质、数量和质量时拥有的相当大的自由裁量权”。[1]

然而“街头官僚”概念的提出并不代表对“街头官僚”的研究的开始。在西方，艾肯和海基（Aiken＆Hage,1966）、米勒（Miller，1967）、瓦斯曼(Wasserman,1971）等均从不同视角对街头官僚的行为进行过分析和论述，只是没能像李普斯基一样提出“街头官僚”这一形象的描述。但是在李普斯基之前的这些学者的研究都没能对街头官僚理论进行系统的研究和论述，因而对公共行政理论研究的贡献和影响都是有限的。紧接着，1980年李普斯基发表了《街头官僚：公共服务中的个人困惑》一文，这标志着街头官僚理论的正式确立。此后，在李普斯基街头官僚理论的影响下，更多的学者也加入到对街头官僚的研究上来，“街头官僚”也逐渐成为公共行政学中的一个非常重要的研究领域。比较有代表性的就是波纹丝和荣锐迪斯的观点。他们认为由于现代通讯技术和网络技术的发展和普及，数字化政务得以在现实中得到应用，街头官僚也逐渐演变成为“屏幕官僚”。更多的数字化操作大大减少了街头官僚与民众的直接接触，也为控制街头官僚过大的自由裁量权提供了很好的解决方法。

街头官僚理论的研究相对较晚，可以说街头官僚理论的研究还处于起步阶段。主要的研究还是停留在对西方街头官僚理论的分析阶段。理论研究的捉襟见肘，与我国庞大的街头官僚体制队伍和巨大的影响力形成鲜明的对比。在国内，比较有代表性的学者主要有叶丽娟、马俊和韩志明。在韩丽娟和马俊发表的《公共行政学中的街头官僚理论》中，两位学者主要论述了街头官僚理论的发展历程、街头官僚的政策制定能力、和信息时代下街头官僚的嬗变和控制问题。文章引起了国内对一线工作者的政策制定能力和自由裁量权的关注。

二、城管执法存在的问题与困境

（一）消极作为

城管作为一个“理性经济人”存在个人的利益追求和部门利益保护，在做出执法决策的时候，自然地也会根据具体的情况选择对自己或者部门有利而又似乎合法的决策。比如在应对复杂社会事务或者于己不利而又责任模糊的地带他们会选择视而不见或者拖延处理的消极态度。这与当前我国建设服务型政府，提高行政效率的大方向是背道而驰的。当公共服务的供给不能满足广大群众的需求的矛盾积累达到一定程度的时候矛盾便会被激化，进而引发政府合法性危机。

（二）滥用自由裁量权

“街头官僚在制定和执行行政决策的过程中与其他层次官僚之间存在明显的不同他们必须不断地做出大大小小的决策，这些决策涉及某些规则的运用，有时还涉及对这些法律或者规则的解释”[2]。在城市快速发展的背景下，城市问题也变得纷繁复杂，这就要求城管执法队伍在更多的时候当场就要做出决策，因而无法像重大的决策一样经过酝酿讨论，再得出讨论结果。比如城管本可以对街边的小商小贩乱摆摊问题进行教育劝说，但是由于法律制定的缺陷，赋予城管的自由裁量权过大或者由于城管个人的价值观、经验技能甚至是可能是城管的主观好恶、心情等原因都有可能导致城管对行政相对人施以较为严厉的处罚。

（三）暴力执法 一方面，随着我国城市化进程的快速发展越来越多的人涌进城市寻求发展机遇，但与之相配套的就业，医疗，卫生等公共事业的建设却严重滞后。迫于生计，进城人员不得不在现实面前变成流动商贩或者从事其他非固定职业，他们的流动性大大增加了城市管理的难度，加剧了城管与这些处于社会底层人员的摩擦系数。与此同时，在同情弱者的价值观取向的媒体报道下城管俨然成为了“暴力”，“野蛮”的代名词。

三、基层城管执法人员执法行为困境的原因

城管执法人员是处于我国行政执法系统最基层的行政执法人员，同时，他们 也是面对广大民众的第一线执法人员，是典型的“街头官僚”。城管执法人员作为街头官僚，具有他们十分特殊的身份、地位和工作性质，而这就决定了他们与其他行政系统有着不同的行动逻辑。而我们需要从城管执法人员的行为分析入手，才能试图探索对这个典型的“街头官僚”队伍有效的控制与管理。

（一）缺乏激励机制导致上升空间狭窄 在我国，官僚体制倾向于以晋升来调动员工的工作积极性，用来奖励员工的贡献。可是，这一招，在面对数量庞大的城管执法人员却发挥不了它应有的效果。从现实的情况来讲，相对于数量极其巨大的基层城管执法人员而言，其晋升的职位是及其稀缺的，这就导致了有限的职位设置与无限的职位需求之间的矛盾。另外，官僚体制下单一的奖励制度，也大大局限了城管执法人员的晋升之路，让广大的城管们自感其通过职位上升的空间很小，自身的价值没有得到很好的实现。

（二）规则本位导致基层工作人员消极应对

随着我国城市化进程的加快和市场化改革的深入，城管执法人员的工作面临越来越多的复杂情况，但是现有的城市管理的法律并不是完备无遗的，现有的法律法规没有也不可能穷尽地对所有问题的描述。因此，在规则缺位的地方，规则依赖实际上就成为捆绑城管执法人员的“枷锁”，也成为他们不负责任的理由。这一结果，导致了广大的城管执法队伍大大降低了对执法方式、方法的创新热情，逐渐局限于现有的处理事情的模式，甚至，更为严重的是，一旦城管们墨守成规，将会消极地应对在城市管理中的问题，并且让问题常态化，成为影响城市经济发展和人民生活水平提高的“毒瘤”。

（三）“理性经济人”思维 随着我国经济社会快速发展，公众的法制意识在不断提高，公众对于城管执法的要求也越来越高，公众对城管高素质的需求的无限性和城管能够提高的服务的有限性导致了这两者之间的供需矛盾，而这就使得这些掌握着公共资源的街头官僚们不得不考虑该如何进行现有资源的合理分配，城管执法人员在做出决策时同样也会遵循理性“经济人”的行为方式，在他们觉得认为有必要的地方投入他们的资源进行处理，然而，这些决定在很大程度上是根据城管执法人员自我价值观，阅历，经验所作出的，具有利己主义倾向和个人局限。

（四）“一线”弃权

城市管理的复杂性和不确定性，决定了城市管理人员安全的不确定性。我国的城管执法人员经常面临着危险的工作环境。比如需要经常面对无证摊贩、小广告散发者、黑车司机等在城市边缘生存的社会弱势群体。所以不可预测的对象群体以及复杂深层的矛盾根源使得理性的城管们通常会以巧妙的方式逃离“一线”执法现场[3]。与此同时，城管体制的设立本身就存在先天不足，城管面对的是纷繁复杂的城市社会事务，管理幅度之大和任务之重可想而知，但是其底层位置却常常被人们所忽视。在等级森严的政府体系中，他们甚至无法充分主宰自己的命运，并且通常是政府机构改革或权利斗争的牺牲品[4]。那么“一线”弃权在这种情况下就显得是“明智”的。

四、城管执法行为困境的破解

近些年来，城管执法人员的暴力执法和社会弱势群体的暴力抗法事件已经成为了城市街头司空见惯的景象，一系列的负面的报道下，人民心中的“城管”逐渐演变成“野蛮”，“暴力”的代名词，似乎城管与城市社会弱势群体成为一对冤家，其最直接的影响是城管在日常执法当中的威望和公信力遭到严重的质疑与打击，在城管执法行为遭遇困境的情况下，我们该如何进行破解呢？

（一）客观控制

1．执法过程的程序控制

执行程序的前提是法律，缺乏法律的明确规定，程序也难以执行。城管执法过程的程序一旦设定并法律化之后，城管们在行使自由裁量权的时候，他们的选择的执法行为方式、方法以及步骤都必须遵循法律程序的规定有，换言之就是“按行政程序规定的方式、方法和步骤去作为，否则就要承担违反程序的法律责任[5]”。那么做好程序立法，才能真正让这些城管执法人员“有法可依”“有法必依”，从而最大限度的减少城管的“瞎指挥，乱执法”行为，保证城管执法效果的有效性。

2．法律控制

我国是社会主义法治国家，一切活动的出发点都必须坚持依法行政，依法办事的法治原则，严格地执行法律、法规和政策规定等[6]。城管执法人员，顾名思义作为法律和政策的执法者，当然必须也要做到这一点。然而，我国关于城管执法的立法工作滞后于城市现实管理的需求，至今仍然没有一部独立的城市管理的完备法律，所以造成城管执法人员借助现有的其他法律作为自己执法的法律保障的这样一个尴尬局面。因此，当务之急，我国应尽快制定相关的法律法规，明确规定城管部门的执法范围、工作职责以及他们的权利与义务等，使得城管执法人员有法可依，而不是仅凭自由裁量权来使用自己手上的权利。城管执法系统，作为我国最基层的行政机构，除了接受立法机关和司法机关的监督之外，还必须立足于广大的人民群众，发挥公民维权的积极作用，通过有效的公民维权来实现对城管部门的有效控制，从而达到法律控制的效果。

3．管理控制 城管执法部门，处于我国行政系统的末端，同时又是面向广大人民群众的第一线，通过城管这一特殊的地位，一方面可以让上级行政机关对下级行政机关以及执法人员自由裁量权的行驶进行监督；另一方面，可以提高公民的民主监督意识和法律参与意识，通过信访和行政诉讼等多种渠道对城管执法机关及其人员进行监督。发挥城管执法部门的上级与公民的“双向”同时监督，辅助必要的司法监督，能够最大程度上减少城管执法人员知法犯法的行为。

4．信息技术和网络控制 网络互联网的高速发展，微信以及微博等社交网络平台的迅速普及，网络监督正在成为一种重要的监督力量。近年来，城管的暴力执法的镜头在更多的时候是在微博等网络社交平台迅速曝光，使得公众能够在第一时间了解到城管的暴力 执法情况。可以说，利用微信以及微博等网络社交平台进行对城管执法人员的监督，能够最大限度的超越时间、空间的局限，能够及时、灵活、迅速地传播一线信息，进而形成对城管执法的媒体和舆论监督。这种监督并不是简单的单向制约，也是对城管执法队伍赢得社会认同的有利工具。今年来城管暴力执法的负面报道屡见不鲜，但其中却不乏媒体为博得眼球的夸大虚假报道。所以利用好媒体的作用，从另一个角度来还可以还原事实的真相，还城管一个“公道”。即然是互利双赢的方法，那么我们何乐不为呢？

5．引进企业管理模式 城管执法人员又称为“街头官僚”，而官僚们一般认为自己在官僚体制之内，是铁饭碗，是公务员，存在很多吃“大锅饭”的现象。所以，要打破城管执法人员对自己官僚自我认识，首先就要引进现代企业的管理模式，落实好现代企业管理当中的绩效考核，并适当增加奖励机制，目的是增强城管执法人员的工作积极性，也从另外一个方面让城管人员心中的官僚形象转变为为人民服务的公仆形象。

（二）主观控制 1．加强道德约束

城管执法人员现在面临的大环境是缺乏规则和监督机制的情况，那么在这种情况下下加强他们自身的道德约束，使得他们即使在这“破烂不堪”的监督环境下可以从事合乎道德规范的行为就显得尤为的重要了。城管执法人员应该清楚的认识到法律虽然是他们必须遵守的行为规范，但是就法律本身而言也是有漏洞和不足的。那么作为法律补充的道德就应该成为他们的执法依据，因为在很多的时候伦理道德更能得到到大家的公认。特别是现在随着公共服务理念的兴起，城管不仅要履行政治的，法律的责任，更必须对社会道德有所承担，运用道德的力量去影响甚至是教化公民和社会[6]。

2．城管自身应加强学习，提升素质以适应复杂变化的情况 城管们必须明白，他们自身的这个群体是主要为人民服务，而不是与人民对抗的，所以，城管自身应该加强学习，学习一些为人民服务的服务型执法技能，更为重要是，他们从学习当中应该学会提升自己的素质，学会在任何复杂的情况下都坚守和服务于公众的利益。城市是一个大熔炉，城市在快速发展的同时，也在不断融合着来自四面八方的不同性格，不同种类的人群，所以，城管作为直面公众的第一线执法人员，更应该提升自己的素质来面对这复杂多变的社会情况。

五、结语

本文将基层执法人员置于街头官僚理论视角下来分析基层执法人员的政策执行力问题，分析了城管执法存在的问题与困境，即消极作为、滥用自由裁量权、暴力执法，然后分析了造成基层城管执法人员执法行为困境的原因，最后从街头 官僚理论出发，提出破解基层执法人员政策执行困境的对策，以期能为解决基层执法人员的政策执行问题提供一定的理论基础和借鉴意义。

参考文献

[1]Lipsky.M.Stree-level Bureaucracy[M].New York: Russell Sage Foundation.1980 [2]叶丽娟，马俊.公共行政中的街头官僚理论[J].武汉大学学报.2003.09 [3]张静.关于街头官僚理论研究的文献综述[J]牡丹江大学学报.2013.02 [4]韩志明.街头官僚的行动逻辑与责任控制.[J]公共管理学报.2008.01 [5]戴奇峰.我国行政自由裁量权的负效应及其规制-----以街头官僚理论为分析基础.[J]法制与社会.2007.11 [6]赵亚娟.运用街头官僚理论分析城管暴力执法行为[J].法制与社会.2010(31)[7]《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》

第二篇：我国绩效考核困境与对策研究（模版）

姜晓萍：我国公务员绩效考核的困境及其对策分析

姜晓萍，马凯利

绩效管理的最终目标是充分开发和利用每个成员的资源来提高组织绩效，公务员绩效考核便是适应刺激反映模式而采用的一种有效人力资源开发手段，即通过提高成员的绩效达到改善组织绩效的目的。

公务员绩效考核是指国家行政机关按照法定权限，依据国家公务员管理的法律、法规和其他规范性文件，对所属公务员的工作成绩、能力、态度等进行的考察和评价的活动。与企业等私人部门的员工绩效考核相比，公务员绩效考核具有如下几个特征：

一是考核的法定性。指对公务员的考核须以国家公务员管理的相关法律、法规为依据，由法定考核主体依法定程序进行考核。《国家公务员暂行条例》第五章专门对公务员考核的主体、内容、方式、程序等做了详细的规定。例如，第二十三条规定了实施考核的主体，“国家行政机关在考核时设立非常设性的考核委员会或者考核小组，在部门负责人的领导下负责国家公务员考核工作。”再如，第二十四条对考核程序做了规定，“考核先由个人总结，再由主管领导人员在听取群众意见的基础上写出评语、提出考核等次的意见，经考核委员会或者考核小组审核后，由部门负责人确定考核等次。”

二是考核标准的多样性。私营部门的绩效考核通常将效率、效益作为衡量员工工作业绩的主要标准，但这一原则在行政部门的公务员绩效考核中则行不通，也是不适当的。因为公共管理和服务的宗旨与私营组织的目标有着本质的不同。私营部门的目标是追求经济利益，公共部门的宗旨是维护公共秩序，促进公共福利，其绩效往往承担着政治统治、经济效益、社会公正、道德教化等多重责任，也导致了公务员绩效考核标准的多样性。人们往往不能简单就行政效率和成本一收益比率来判断公务员的绩效，通常的做法是根据考核对象的工作内容各有侧重，从政治效果、经济效果、社会效果等多角度进行综合衡量，以保障效率、效能、公平的有机统一。

三是考核过程的社会参与性。公共部门并非一个可以脱离公众而存在的封闭系统，它与公众有着天然的密切联系，并时刻保持着与公众之间的互动。“可以肯定的是：公众深受公共行政之影响，并经常处在与公共行政管理者的互动之中。”[1]同时，现代政治文明也日益将公众参与公共政治生活提到了新的高度，故公务员的绩效考核不能回避公众的参与。也就是要通过制度设计保障社会各界参与公务员绩效考核评价，实现公众的监督权。这种参与不仅体现了现代政治民主化理念，引导公务员由对领导负责转向对社会负责，对公众负责。同时也促使考核走向更加公开、公平的有效机制。

四是考核的公开性。虽然公务员绩效考核仅仅是行政机关内部管理行为，但政府行为的公共性以及透明政府的理念推动了考核向社会大众的公开化。作为私营组织的绩效考核则完全没有这样的义务。

一、我国公务员绩效考核存在的问题

公务员绩效考核的特性决定了公务员绩效考核的难度，尽管目前我国学术界和各级地方政府都在探索政府绩效考核制度的创新，但具体在公务员绩效考核方面仍存在很多困惑和误区，主要表现在以下几个方面：

1.激励功能失效

一般认为，公务员绩效考核主要有四种功能：评价功能、管理功能、激励功能和监督功能。[2]而激励功能被认为是其核心功能。现代人力资源管理实践追求“以人为本”，即最大可能地挖掘人的潜力，发挥人的主观能动性，因此，激励几乎是整个人力资源管理工作的核心，它直接关系组织的生存与发展。“任何一种无绩效任命和晋升都会使有能力的雇员产生受挫折感，对于那些惯以恩赐或裙带关系方式任命人员的组织而言，想把优秀人员吸引进来是很困难的。”[3]因此，无论在私营部门还是公共部门，激励功能的失效也意味着个人绩效考核工作的失败。

我国当前各级政府的公务员绩效考核工作的最大问题即是激励功能的失效，也就是说，公务员的绩效考核走向了形式化，未能发挥其应有的激励公务员积极性和主观能动性的作用。其主要表现为：

其一，平均主义倾向。平均主义是计划经济时代的产物，是缺乏激励的主要表现形式之一。我国当前的大部分政府部门中，奖惩不明显，“干好干坏一个样，干与不干一个样”、“有福同享，有难同当”等现象仍然比较严重，致使组织内部如同一潭死水，缺乏活泼的竞争局面。

其二，个人绩效等级与其对部门绩效的贡献率不对应。在人员绩效考核中，由于各种因素的作用，致使考核结果不能真实反映被考核者对组织的贡献率是比较普遍的现象。成绩显著的公务员在绩效考核结果中得不到有力的体现，这种状况很容易挫伤公务员的工作积极性。

其三，人为因素左右考核。即考核结果缺乏权威性，容易受到领导意愿、人际关系等人为因素的干涉，不能确保考核结果的客观性。例如，考核对象的求情、上级领导的所谓“指示”等都有可能使考核的结果发生更改。如果采用这样的考核结果，将会严重影响工资分配、职位晋升等工作的公正性和客观性，从而使绩效考核失去应有的激励效用，最易导致的结果就是助长“重视拉关系，轻视干实事”的反向激励现象。

2.考核主体与被考核者之间的信息不对称

绩效考核是一种双向交流活动，它要求考核主体与被考核者之间保持信息的相对对称，因为只有这样才能保证考核的公正性和可信度。但在我国的许多政府部门，人事部门对公务员的绩效考核通常都是在不公开、不沟通的情况下进行的，这样的考核就很容易产生考核主体与被考核者之间的信息不对称，造成考核结果的失真。

现行的考核方式是人事部门将个人的绩效考核表下发到每位公务员手中，先由个人作出自我鉴定，然后交由直接领导作出综合评价，最后再将考核结果通知被考核人。这一过程并没有进行有效的沟通和信息交换，也缺乏信息的公开透明，被考核者仅仅作为一个被动的客体接受考核主体的单向评价。也就是说，在这种自上而下的考核模式中，考核主体掌握的信息量远远大于被考核者所知道的信息。这种沟通双方的信息不对称不但容易造成对考核结果的误解和分歧，而且也容易导致考核的不公正和腐败的滋生。

3.考核指标的粗糙化

公务员绩效考核指标的设计是否科学合理，直接关系到考核的准确性和有效性。一般而言，考核指标应力求细致、量化、全面，避免粗枝大叶，因为那样容易给考核主体留有较大的自由裁量权，导致主观臆断成分加重。

长期以来，我国的公务员绩效考核指标一直沿用了建国初期的干部考核体系，即从“德、能、勤、绩”四个维度进行考核。但维度必须落实到具体的指标才有意义，否则，考核容易陷入“假、大、空”的困境。我国现行的这一考核指标体系的主要缺点就是指标设计的粗糙化，即缺乏细化的指标设计，定性有余，定量不足。我国的公务员队伍庞大，人数众多，职位种类繁多，职务层级复杂，所以公务员考核的标准要达到公正、合理、科学，如果不能对各个维度进行充分细化与具体化，以此适应各个层级的各类公务员，就会导致考核结果的粗糙、模糊。目前的公务员考核制度中规定的“德、能、勤、绩”四项标准只是原则性的规定，绩效测评标准过于笼统，虽然有的部门出台了一些细则，但由于工作性质、工作特点差异大，部门之间、被考核者之间缺乏可比性，考核者无所适从。过于笼统的考核标准往往导致考核结果的失真，严重损伤了考核的公正性与有效性。

4.考核手段的单

一、陈旧

随着社会分工的不断分化，现代公务员的工作内容、工作方法也发生了很大变化，如计算机数据处理技术、办公自动化(OA)、现代交通与通讯手段等极大地提高了政府工作效率，也改变了政府与社会的联系与沟通方式。这些变化都要求公务员绩效考核的手段也要与时俱进，不断改进。然而，我国现在的绩效考核手段还处在很低的水平上，极大地影响了绩效考核的效率和质量。正如周志忍教授指出的：“我国的绩效评估还处在原始的手工业水平上”[4]。

二、影响我国公务员绩效考核制度的原因分析

1.体制性障碍

制度往往被认为是绩效考核失败的深层次原因之一，这不无道理，因为它是构建各种人事工作的平台和基础。在我国，影响公务员绩效考核的体制性障碍主要是公务员管理权限的过分集中和政事统一的管理模式。

在我国，党管干部是公务员管理的一项基本原则，由于党的一元领导，这就很容易产生一把手管人的权力过大。由于缺乏对领导干部用人权的制约和监督机制，人事管理工作不是通过合法、民主、科学的程序进行，而是凭着一句话、一个指示、一纸公文得到解决的。领导用人权的过分集中阻碍了竞争机制发生作用，有竞争才有活力，组织中的人才才能脱颖而出。但过分集中的权力打破了人才同台竞技的平台，任凭领导的意愿确定人才的优劣和功绩，形成了“人人跑关系，挣表现，忽视工作绩效”的现象，使组织的竞争机制瘫痪。

根据管理学原理，将表达政治意志的政务类公务员与执行政治意志的事务类公务员统一管理固然有诸多优点，如政治意图可以在社会事务管理中得到忠实贯彻，政令统一等。但不可否认，这种政事统一的管理模式也存在不利于公务员管理的因素，尤其给绩效考核带来一些困难。政务类公务员担负着政策制定，掌舵政治、经济和社会发展方向等战略任务和政治目标，而业务类公务员则从事微观层面的管理和技能工作，因此，他们的考核目标、内容、方式、标准都应区别对待。否则，就会给考核带来一定的混乱，达不到有效考核的目的。

2.公务员绩效的价值多元化

造成公务员绩效考核比较困难的主要原因还是政府组织本身的价值复杂化。公共组织与私人组织存在着巨大的差异与区别，政府组织具有多重目标，除了经济的发展外，贫困、道德、教育、文化、治安、社会公平、社会保障等方面都是政府组织所努力的目标，公共项目和服务的受益者与目标都是多重的，项目的结果可能对某些受益者是积极的，而对某些顾客却是消极的;或者目标的某一方面可能已被认识到，而另一方面没有被认识到，这就决定了政府组织以及公务员的绩效也是复杂的、多元化的。

公务员作为政府内部的工作人员，就要实现政府的多重目标，而政府绩效的复杂性也决定了公务员绩效的复杂性，公务员绩效既包括技术层面的技术绩效，也不能忽视政治上的正确性，必须注重政治绩效，又要保证良好的社会形象，不能无视社会绩效的存在。因此，公务员绩效自身的价值复杂化导致了公务员绩效标准制定的困难化，扩大了绩效定量分析的难度。

另外，对于政务类公务员来说，个人的绩效考核有更多的不可测变量。因为，政府机关是具有社会公共服务性的组织，其个体绩效的体现对政府群体和社会整体具有很强的依存性，且反映周期长而且不显著，测算甚为困难，考核工具与考核标准都很难确定。有时考核主体由于所处的环境以及看问题的角度不同，对同一个官员的绩效往往有不同，甚至相反的评价，比如公众和官方就很容易产生判断上的冲突，这些都会给考核带来很大难度。

3.政治文化环境的影响

“在每一个活动着的政治体系里，都存在着一种有秩序的主观性的政治领域，它使政体有了内容，机构有了规矩，个人行为有了社会联系。”[5]政治文化对于推行现代绩效管理以及进行公务员绩效考核成效也是有极大的影响的。较之西方国家的法治社会、市民社会、民主理念，由于两千多年来传统的封建主义政治文化的影响，传统的专制思想、集权思想、人治思想等，以一种超常的历史惯性渗透到社会的每个角落。以至我国的政治文化环境有着明显的人治管理、人情社会、感性等特征，主要表现在：一是官本位风气;二是官利一体化。这也是不利于现代公务员绩效考核顺利进行的重要主观因素。

我国历来是个“人治”色彩比较浓厚的国家，相对于西方发达国家来说，法治基础比较薄弱，这给我国政府部门实行绩效管理带来了很大的阻力。当前政府中的官本位思想、机会主义、平均主义倾向就是“人治”观念盛行的表现。在“人治”浓厚的环境下，对公务员的绩效考核的影响是很大的，人情关系、主观臆断往往取代科学、客观的考核标准而成为左右考核的主要因素，而工作绩效、科学考核、公众评价、法治管理等现代绩效考核理念难以深入人心。这样一来，我国的公务员绩效考核工作一直徘徊在比较低的水平，难以有所突破。

4.公务员绩效的产品特性

根据公共产品理论，政府所提供的公共产品和服务具有非竞争性和排他性，这也是所有纯公共物品所具有的共性。而公务员的工作成果通常都是以公共产品和服务的形式得以表达的，因此，基于公共产品的这种固有特性，对这种不具有可比性的工作绩效进行准确地评估变得困难重重。企业员工的工作由于具有可见性和可比性，能较容易地比较优劣;而政府公务员的工作则很少具有与其他公务员相比较的特点，从而给公务员的绩效考核带来了一定困难。

公务员绩效评估的另一个难点还在于其在组织绩效中的产品形态难以把握，公务员的绩效不像企业员工生产有形产品那样具有可见性和终端性，它们往往不具有独立价值和可见性。一个公共项目通常是以政府部门名义完成的集体行为，个人工作只是部门工作的一个无形的组成部分，通常离开整体无法准确测量具体个人在组织绩效中所发挥的作用与贡献率。例如，很难准确衡量某个公务员在一次扫黄打非行动或一次基层调查研究中所完成的工作绩效是多少，或者有他无他会是怎样的结果。

三、完善我国公务员绩效考核制度的对策探讨

1.实行公开考核，促进考核主体与被考核者之间的信息互动

实行公开考核是建立民主考评机制的前提条件，要做到公开考核首先要在制度建设上建立公示制度、告知制度。即要求考核的过程和结果都要及时对内对外公示，整个考核过程应是在各方面的监督之下进行。比如考核主体的参与人是谁，考核的程序如何进行，考核的指标如何确定，考核结果怎样，考核的救济途径是什么等都应该向考核对象和社会作出详细的公布，以促进考核主体与被考核者之间的信息互动，保障考核的客观性和公正性。

2.引入“360度考核”模型，建立民主考评机制

“360度考核”模型也被称为全方位考核或多重考核，是近些年来在企业中较为流行的一种员工绩效考核模式，它是指由被评价者上级、同事、下属和客户等对被评价对象了解、熟悉的人，不记名对被评价者进行评价，被评价者也进行自我评价，然后由专业人员向被评价者提供反馈，以帮助被评价者提高能力、水平和业绩的一种考核评价法。其本质就是在组织中实行多重考核，以全方位、多视角对组织中的员工进行评价，从更多的信息渠道增强信息的可靠性与可信度，使组织成员的绩效考核趋于科学、准确。

政府的公共性质及其承担的社会责任决定了其绩效评估不能仅由自身来进行，社会的反馈和政府工作的社会效果都需要来自政府外部的考核主体的参与，因此，引入“360度考核”模型，建立民主考评机制十分必要。这便要求考核主体不仅包括公务员的自我评估、上级领导的评估、同事的评估，还应当引进政府管理和服务对象即社会公众的评估，逐步实现官方评估与民间评估并重的考核制度。可以通过社会调查、民意测验等方法，定期了解社会公众对政府工作的满意程度，然后将其转化为公务员的工作绩效，最终以此作为对政府绩效评价的依据。对政务类公务员的工作评价主要以本届政府的政绩和人大的表决结果为依据。比如，公众对政府哪方面的工作较为满意，哪些不满意，都可以在政府相应部门和公务员个人的工作绩效上得到体现，这一点尤其适合于政务类公务员。这可以使公务员不仅对上级机关负责，更重要的是对人民负责，形成人民监督和上级监督相结合的绩效推动机制，从而建立让老百姓高兴和满意的服务型政府。业务类公务员则根据明确的职位规范，主要以完成本职位的工作实绩和上级与社会的评价为依据。

3.构建良好的法律和制度环境

评估不同于一般的研究活动，尤其是对政府行为的绩效评估，没有制度保障是很难进行下去的，制度化也是当前国际评估活动的趋势之一。我国的当务之急是借鉴先进国家的经验和做法，通过完善政策和立法使我国政府公务员绩效考核走上制度化、规范化的道路。

在我国，党管干部原则不应简单理解为执政党直接管理、任用政府公务员队伍中的各级干部。党管干部原则应体现为党确定人事管理的大政方针，党管高级干部，党管政务类公务员，党通过特定机构间接管理业务类公务员等方面。因此，我们应该加快制度创新，建立一种适合我国行政体制的、相对明晰的政务官和业务官分类制度，探索对不同类型公务员的管理模式。也就是说，通过制度的建立来保证政务官和业务官的分别管理，改变当前这种“政事一体”的混合管理所呈现出的种种弊端。例如，政务类公务员严格按照宪法和组织法进行管理，实行任期制，并接受社会公开监督;业务类公务员严格按照公务员法规进行管理，接受行政首长的领导和监督，实行常任制，非因法定事由，非经法定程序不受免职或处罚。

当然，在制度设计中，我们应充分考虑到我国的政体实际，不能照搬西方的两官分途而治的公务员管理体制，我们应该在党的一元领导体制下，探索政务官与业务官的一种相对模糊的分离模式。比如，通过法律保障业务官的常任，使政务类官员不能随意干涉业务官的一部分权利，防止像嘉禾事件中那种地方政府一把手随意解雇数百公务员的一手遮天、为所欲为的霸权行为。

4.建立标准化的考核指标体系

首先应充分考虑政务类与事务类公务员之间的本质差异和管理需求差异，确立不同的考核维度。政务官的绩效主题以负责、公正、最大限度满足民众的利益要求等为核心;事务官则侧重工作效率、政策执行力、工作态度等维度的考察。

其次是建立定量分析和定性分析相结合的绩效考核体系。定量化的指标比较明确，便于比较，客观性强，更有说服力，所以应该在设计考核指标体系时以标准化的量化指标为主。与企业员工的考核不同，公务员的工作绩效由于目标多元，产品复杂而具有较大的伸缩性，难于进行完全的客观量化，所以一般采用主观与客观指标相结合的指标体系，但主观指标的设计并不意味着只要原则性的指标就可以了，主观指标同样应该进行标准化的设计和量化。例如对工作态度的考核，可以将其细化为工作纪律性、协作性、积极性和责任心等;对工作能力可从文化水平、业务知识熟悉程度、岗位经验、表达力、理解力等方面进行细致考察。

西方国家已形成了一些行之有效的量化指标，且已形成了一套标准的指标模型，对我国的指标体系构建有一定的借鉴意义。例如英国在公务员年终考核指标报告中明确列出了评价文官工作表现的十个考核项目;日本的考核的内容有四个大的方面：工作、性格、能力、适应力，每一项都有细化的指标。这种考核的标准化做法，有利于实现考核的科学化、现代化，减少主管人员的主观随意性。

5.采用现代考核手段

考核任务的繁重、复杂使得广泛应用计算机、网络、心理学等手段进行公务员绩效考核变得越来越必要。例如利用Internet进行的民意测验，公众反馈就是一种有益的尝试。政府部门可以利用网上调查的方式及时收集民众对本部门公务员的总体绩效的反馈信息，这些信息通常都可以作为公务员绩效考核的重要参考加以利用。再如，相对比较法也是在企业中应用较为广泛的一种考核手段。相对比较法是由评估者对每一被评估者与其他被评估者一一对比，两者之中优胜者为“+”，较差者为“-”，最后根据比较结果得出每个组织成绩状况，按“+”号的多少进行排序。

另外，一些西方国家所采用的一些使用成熟的考核方法也有很好的借鉴意义。例如英国采用的因素三级法考核公务员，即事先制定考核报名表，依表内所列因素与标准分别加以考察，决定其优、中、劣。美国采用人员比较法，即预先设定几项因素，各项因素分为不同的等级尺度来对考核者作出判断。[6]还有一些国家采用因素臆断法、图表测度法、浦洛士考绩法等

第三篇：我国民营企业人力资源管理困境及对策

我国民营企业人力资源管理困境及对策

2012-02-10

提要：在我国经济蓬勃发展的今天，民营经济对国民经济增长的贡献日益呈现出来。然而，我国很多民营企业在发展过程中却遭遇了人力资源管理困境，已成为制约民营企业发展的瓶颈。如何提高民营企业人力资源管理水平，是当前亟须解决的重大问题。关键词：人力资源管理，民营企业，对策

改革开放以来，我国民营企业得到了迅猛发展，在国民经济中占据了重要地位。民营企业在国民经济和社会发展特别是扩大城乡就业方面发挥了重要作用，已经成为中国经济发展的重要力量。但是，在民营企业的发展过程中还存在着诸多问题，严重阻碍和制约了民营企业的进一步发展，尤其是民营企业人力资源管理中出现的问题或缺陷，已经成为民营企业由成长期进入成熟期的瓶颈，成为大多数民营企业走向成功之路难于逾越的鸿沟。

一、民营企业人力资源管理现状

1、人力资源管理观念淡薄。民营企业的大部分决策者还没有对人力资源管理有一个深层次的认识和了解，人力资源管理的基本观点是：建立一种有效的管理机制以最大限度地获取人才、培养人才、发挥人才的潜质。人力资源管理强调与员工的交流，重视公司文化和凝聚力，培养员工对公司的责任和认同感。而目前我国的许多民营企业对这一观念的理解仍然停留在事务性管理层面，以组织、协调、控制、监督人与事的关系为职责，谋求人与事相宜为目标，以事为中心，要求人去适应事，强调使用而轻培育，将人视为成本，算人头账，而不算人力资本账，使人力资源管理水平停留在较低的层次上。

2、缺乏人力资源战略规划。人力资源是企业的重要战略资源，它在一定程度上决定着企业战略的成败。随着企业规模的不断扩大，经济效益的不断提高，人力资源规划对企业发展日益凸显其战略意义。而相当数量的民营企业并未重视本企业的人力资源规划工作，未制定与企业发展相适应的人才需求规划，更未建立一种有效的人才需求机制以最大限度地获取人才、培养人才、发挥人才的潜质，以适应企业的战略目标、经营计划、生产计划、财务计划所形成的企业人员替补及发展所需要的各类人才。多数民营企业深切感受到高级管理人才

和技术人才的缺乏，但由于事先没有相应的人力资源规划，深切体会到了“人”到用时方恨少的感受，只能是望人才而兴叹，严重影响了企业的持续发展。

3、管理人员素质偏低。现代企业，需要高素质的管理人才，成功的民营企业主就是一个成功的企业家，企业家是生产要素的组织者，是市场的开拓者，是商品和服务的提供者，是社会财富的创造者。在竞争日益激烈的市场中，企业家素质的高低对一个企业的兴衰有着至关重要的作用。然而，从当前的情况看，民营企业管理者普遍存在文化素质低，管理水平低，缺乏战略眼光和市场应变能力，致使大多数民营企业难以走出小生产的经营模式，难以适应商业竞争日趋激烈的现代社会。除了一些集团化发展的企业及一些从事高科技行业的人才素质较高之外，由于民营企业大多数是家族式管理，其管理人员多是家族成员或企业的创业元老，而他们当中大部分的学历偏低。一般来说，在民营企业中从事人力资源的管理者缺乏现货企业管理的基本认识，不大懂得按现代企业制度运行企业，在管理方式上，大部分仍处于经验管理阶段。尤其在一些民营高科技企业中，大部分管理人员都是单纯学技术出身的，知识结构太单一，缺乏必要的相关管理知识。民营企业如何拓宽提高人才素质途径的渠道，如何通过科学配置，整合人力资源、充分发挥人才整体效应、实现素质与结构的和谐，就显得非常重要。

4、注重培训的形式和数量，忽视培训的内容和质量。随着民营企业的不断发展壮大，企业本身也认识到培训是人力资源开发的重要手段，许多企业投入了大量的人力、物力、财力搞培训，结果却是受训者对培训内容兴趣不大，参训的积极性不高，培训对促进管理及人员素质的提高作用不明显，培训的整体效果并不理想。究其原因，在于国内许多民营企业的培训往往“头痛医头，脚痛医脚”，具有被动性、临时性和片面性，缺乏系统性和科学性。培训目标并没有与岗位相联系。培训并没有与员工的工作绩效的提高相联系。培训并未与员工个人发展相联系。缺乏培训要求的调查，并且缺乏培训体系的规划，培训手段落后，培训形式单调，培训方法不适应成人学习特点，培训者专业化素质不高，培训资料和教材缺乏，培训政策不到位等等都给培训工作带来了挑战。

二、克服民营企业人力资源管理缺陷的对策建议

1、重新确立人力资源管理在民营企业中的地位。民营企业的决策者要改变、更新观念，不要将传统的人事管理和现代人力资源管理相混淆。要从根本战略上重视人力资源管理，从

长远发展上支持管理体制的变革和人力资源工作的推行。应由企业改进内部管理制度，把人力资源管理提高到关系企业命运的位置上，重视对人力资本的投入，形成吸引人才、凝聚人才、搞活人才的良性机制；也可与其他企业联合起来，优势互补，加速造就适应国际竞争的各层次经理人才和新技术人才。只有决策者真正意识到人才培养、开发人才的重要，人力资源管理才能迅速走上正轨，促进企业的快速发展。

2、建立科学合理的人才聘用机制。由于受各种客观条件的限制，民营企业难以吸引优秀人才，所以应该积极创造条件，克服家族式的裙带作风，营造尊重知识、尊重人才的良好氛围。首先，企业的生产经营者必须更新观念充分认识到知识就是生产力、知识就是效益、知识就是财富，努力为各级各类人才提供相应的工作环境和生活条件；其次，要本着企业动态发展的原则，适时适量引进，企业应制定合理的人才引进方案要对企业自身的人力资源状况心中有数，对企业近期、中期、远期的人才需求有着合理分析和科学预测，从而做到有的放矢；最后，要对各级各类人才进行定期或不定期的考核评价。此外，企业还需要分层次、分重点、有步骤地实施人才培养工程和人才滚动开发计划。

3、建立学习型企业，促进人才资本自我优化。人才资本与其他资本不一样，在一个环境中可以增值，但在另外的环境中也可能贬值。增值的环境就是学习型企业，它帮助人才资本增值，使人才资本持续地自我优化。通常在一个学习型企业中，能够营造有利于员工生成、交流、验证知识的宽松环境，提供员工友好交流的机会；建立一个内部信息网，便于员工进行知识交流；制定各种激励政策，鼓励员工进行知识交流，促进员工知识更新；大力加强培训和继续教育，提倡终身教育。为建立真正的学习型企业，必须树立“以人为本”的思想，推行“订单教育”，为人才资本积累、开发、增长打下坚实的基础；打破家族式的管理模式，积极采取现代化的管理方式；民营企业主要重视自身修养的提高；为高级人才设计个人职业生涯发展计划，使其专业能力得到提高、职务得到提升与人力资源的战略目标相吻合，助其实现个人理想，并与企业目标相重合。

4、民营企业管理体制创新。一是要制定公正合理的绩效考评制度，充分调动员工的积极性和创造性。在企业里形成公平竞争的机制氛围，激励员工奋发图强，使优秀的人才脱颖而出并留住人才。高层管理人员流动的五个根本原因是“个人发展”、“学习机会”、“工资福利”、“成就感”和“人际关系”。在当前和今后一段时间里，民企的任务是既要采取多种有效措施保持骨干队伍的相对稳定，也要伴随经济的不断发展，使企业内部人才流动的渠道畅通，大力促进各类人才的合理流动，在流动中实现人才的优化组合和科学配置；二是要重视人才培养，建立科学的人才培养机制，包括建立后备队伍，通过传帮带、换岗、担任助理等形式及时把优秀的年轻员工补充到后备人才队伍中来，同时要扩大视野，把有潜力的员工也纳入进来，进行培养、考察；对员工实行终身教育。企业要不断地对员工进行岗位在职培训，让员工能够跟得上或领先于专业领域的发展动态；注重培养“复合型”人才；三是要建立有效的激励约束机制。民企应双管齐下，建立一套自我激励、自我约束和推动优秀人才成长的机制。

三、结束语

民营企业的决策者只有转变观念，真正把人才当作企业最宝贵的资源和事业发展的合作伙伴，从心里认识到人才对于企业的价值，赢得人才忠诚，实现管理行为和经营理念的创新；以人为核心，认知人性，尊重人性，树立人力资源管理的核心本质就是创造效益的现代人力资源管理观念。这样，民营企业才能赢得人才、赢得市场，得到永续发展。

主要参考文献：

[1]戴园晨。民营企业的人才战略[J].乡镇企业，民营企业，2009.1.[2]陈春根。论职业经理体制在民营企业的推行[J].乡镇企业，民营企业，2008.[3]赵曙明。人力资源管理研究[M].中国人民大学出版社，2007.7.作者： 王平来源： 《合作经济与科技》2011年第20期

第四篇：我国水资源的管理困境及其解决思路

我国水资源的管理困境及其解决思路

2007年6月，国家环保总局对黄河、长江等四大流域的污染调查得出了惊人结论：四大流域的整体污染现状已成为常态；同时，重点监控的9个大湖泊中整体水质为V类和劣V类水质的就达7个。V类水已不能和人体接触，劣V类水更是丧失基本生态功能，甚至不能用作农业用水。如何合理利用保护水资源，促进经济协调稳定发展，成为构建资源节约型社会的一个急需解决的重要课题。

一、流域性水资源管理困境

流域污染的常态性已经基本确定，水污染正伴随工业化的高速推进从支流向干流、从城市向农村不断蔓延发展。那么，为什么污染状况没有随着近年来持续的治理行动而有所好转呢？

（一）水资源的公共产品特性

水资源是公共资源，其产权常具有模糊性。流域内的每个团体或个人都难以具备界定明确的权力去维持流域环境不受污染和可持续利用。巴泽尔指出，当产权无法充分界定时，部分有价值的产权总是存在于公共领域，对公共领域中存在的可被攫取的资产价值将导致人们的寻租行为。当生产和消费行为带来水资源污染时，其污染成本由全社会共同承担，而产生的收益由排放者独自占有；而且水资源污染给排放者自身所带来的损失远远小于污染治理成本，从个人理性的角度出发，排放者没有治理污染的动机，从而必然导致对水资源的过度污染和使用，治理产品的提供不足，这就是但丁所言的公共领地的悲剧。

（二）市场失灵下的政府解决思路

解决水资源过度使用和污染的一个方法是根据科斯定理，将外部性内在化，即明晰资源产权，由排污者和受害者双方讨价还价解决污染问题。然而，公共资源产权的界定首先是非常困难的。即使能够界定，成本也是高昂的。当产权界定清楚后，确定污染赔偿的讨价还价过程本身也将增大交易成本，当涉及人数众多时，“搭便车”现象将发生，从而导致市场机制的失灵。即使采用民主投票方式确定污染的价格，根据阿罗不可能定理，也难以产生满意的投票结果。因此，单纯通过市场机制来解决水资源污染问题必然导致市场失灵。当市场失灵时，避免公地悲剧就需要依赖于代表公共利益的政府，通过政府的管制来保护水资源。政府常采取的策略是排污收费、直接管制、排污消减补贴，这些措施的强制执行将有效减少市场讨价还价的交易费用和效率低下状况，从而提高水资源保护效率。

（三）政府失灵

市场失灵条件下通过政府管制是不是就能有效解决水资源过度使用和污染的问题呢？政府作为国家权利的执行机构，并不是抽象的存在，而是由不同利益和目的的部门和人群组成的集合。由于水资源的效益涉及农业灌溉、水力发电、水路运输、地下水勘探与开采等部门的利益，水资源管理实际上由水利、电力、交通、城建、地矿、农业等14个不同或相同级别的局、部以及流域各省市区水行政管理部门共同负责。这些政府部门的行为主体和市场中的经济人一样也要受到自身权利、职位和相关物质利益的驱动，谋求个人效用最大化。根据公共选择理论，这时必然出现多数获利集团的个人边际利益大于社会边际利益，或个人成本小于社会边际成本的结果，从而导致公共目标的偏离，最终导致“政府的失灵”，从而在我国出现水资源管理“多龙治水”、“政出多门”的管理格局。“管水源的不管供水，管供水的不管治污，管治污的不管回用”，地方政府以本地利益为导向，采用宽松的排污管制措施促进当地投资和GDP增长；流域上游没有足够的动机和激励去减少不合理产业布局，常常为了增加GDP而引入高污染、高水耗的项目，导致水资源从源头就被污染。在此情况下，水资源的保护重任就只能依赖于环保部门的严格立法和执法。实际情况又怎样呢？国家环保总局近期检查的11个省份的126个工业园区，有110个存在环境违法问题；在抽查的城镇污水处理厂中，超过一半运转不正常或停运，四成以上被查企业存在环境违法行为。因此，仅仅依赖环保部门是不可能实现对水资源的有效保护的。

（四）政府监管困难

即使不存在政府失灵，政府也将面临信息不对称和隐性行为的监管困境。企业排污是私人信息，环境保护部门不可能每天24小时监督全国的所有排污者的排污状况，这必然导致一些排污者利用没有监督的空档增大排污。同时，当采用矫正性税收对污染排放量征税时，税率往往难以确定，税率过高，成本转嫁给消费者，造成消费者福利损失；当采用使用量、排放量、排放物含量标准时，若排污权数量过大，会使区域内污染物的排放量超过环境容量；数量过小，排污成本超过社会经济技术承受能力，严重影响生产和生活，甚至会导致非法排污或偷排。

（五）政府失灵下的市场失灵

当政府失灵时，水资源的污染问题该如何解决？会不会求助于市场？在我国，受计划经济体制的影响，长期以来人们缺乏对水资源经济产品属性的认识，供水作为政府提供的基本福利，供水水价不能有效体现水资源的全部价值构成，最多只能补偿生产经营成本，而不能体现资源水价（即水资源费或水权费）和环境水价（即水资源处理费）。因此，水资源的价格远远背离了水资源的价值构成，从而依赖市场价格机制不能有效调节水资源的使用和保护。许多冶污企业建起了先进的生产线，却处于闲置状态。因此，在政府失灵的情况下，我国的水资源市场也表现为失灵状态。当水资源的市场失灵和政府失灵同时存在时，此时应该求助于谁，应该采用怎样的管理机制来有效解决水资源的过度使用和污染问题呢？

二、水资源的有效管理机制

对于水资源市场失灵和政府失灵的双重管理困境，必须系统设计水资源管理机制，从制度、文化、领导力、执行力等方面着力，建立一个强有力的水资源管理体系，避免“多龙冶水”的割裂格局。

（一）构建以流域为核心的水资源一体化管理模式

目前的流域、部门和行政区域三结合的水资源管理体制导致各部门常基于部门利益、地区利益，而不是自觉地从全流域和全社会的可持续发展角度来使用水资源。因此，建立一个统一的管理权威对水资源实施一体化的全面管理就显得尤为重要。一体化管理的途径一是按照行政区域划分，以行政辖区为基本单元的开发模式；二是由一个单独的部门统筹、管理全国的水资源。地方政府维护公共资源的出发点是地区利益，出于这种目的，上游城市必然不是从全流域的经济发展出发来配置水资源，分割管理状态依然难以改变。纵观法国、英国、荷兰等国的水资源管理体制，最突出的一点是由一个部门统筹管理。如英国环保局一管到底，不设水利部，水管理直接进入市场，政府只是宏观调控。同时，对于跨省、跨地区的大江大河统筹采用以流域为单元的水质与水量统一管理模式。法国按大流域分设了几个水务局，荷兰以流域为单元设立水董事会，由水法赋予权力，依法管理水量水质。借鉴各国的成功经验，我国有必要建立一个单独的政府部门统筹负责全国所有水资源的取水、排水、供水、节水、防洪、防涝、治污、灌溉、污水回用等事务，实现水资源的统一规划、调度、运营和监督治理。同时，该管理部门内部按照流域设立不同的分支机构，统一管理流域内的水量和水质，从而避免各部门相互争权、推诿、扯皮，缓解政府失灵的状况。

（二）政府管制下的市场交易机制

一体化的水资源管理机制使具有决策权、执行权、监督控制权的权威管理部门通过计划、命令、协调等方式实现对资源的统一配置。但通过指令性计划来配置资源的计划经济形式，由于决策者的有限理性和信息不对称，常常导致资源配置的低效率。在此情况下，引入市场机制，通过政府管制和市场机制的双重结合可提高水资源的配置效率。即，政府首先制订相关政策、法规，然后水资源使用者再根据自身利益在可供交易的市场中进行使用量、排污量的抉择。这些市场化交易机制包括：市场化的水价体系、排污权交易和流域水资源补偿制度等方式。

（1）市场化的水价体系。目前的福利型水价体系无法激发使用者和排污者内在的节约和创新思想，冶污企业由于长期亏损也没有冶污的积极性。国外经验表明，利用市场定价原则，发挥价格杠杆作用，能够达到合理使用水资源的目的。因此，我国需要建立和完善市场化的水价体系，通过市场定价机制，在国家宏观调控下按照水资源的用途、地区等因素制订灵活多样的交易价格，通过买卖双方的自主谈判实现市场化水价体系的正常运行。

（2）排污权交易。排污权交易是指政府根据流域的承载能力规定污染物排放总量，企业按照市场价格向政府购买排污权，包括排放污染物的种类和数量、排放地点和方式、有效时间等，这是排污权交易的一级市场（政府一排污者）；如果企业减少排污，购买的排污权得到节省，可在市场上售出排污权而获利，这就是排污权交易的二级市场（排污者一排污者）。这种市场化运作机制可以调动企业治污积极性，使其可以选择更有利于自身发展的方式主动减排。

（3）流域水资源补偿机制。在流域中，上下游地理位置的不同使上游拥有使用权的优势地位。如果上游用水过多或者排污过多就意味着下游水资源生态环境的恶化。为了使下游的水资源满足自身经济发展和人们生活用水的需要，下游需要提供一种补偿机制弥补上游节约用水、减少排污的机会成本，从而激励上游保护水资源。

（三）节水文化的建立

水资源一体化管理体制和市场交易机制仅仅是从“拉”的角度运用经济、行政手段来引导人们的行为，而不是人们发自内心的自愿“推”动水资源的保护。但是，公众的监督参与更能克服信息不对称和隐性行为带来的监管困境，怎样形成公众参与的节水文化呢？首先，要尊重价值规律，将水价调至真正体现其价值的价格水平上，使人们意识到水的宝贵，这是树立节水文化的根本之举。其次，文化的建立常取决于支持这种文化的领导权威和倡导者，节水文化在我国现阶段是～种全民节水文化，不可能依赖于某个公益组织，而必须依赖于政府的推动，应把水资源保护作为政府业绩考核、干部选拔和奖惩的重要依据，使官员成为全社会节约用水的倡导者、领导者和监督者，使政府成为节水文化的主导者。再次，提供公众参与水资源保护的途径，包含预案参与、过程参与、末端参与、行为参与和信息完全公开机制。最后，增强全民族的水资源忧患意识和节约意识，培育节约用水的社会风尚。

三、水资源管理机制的实施要点

水资源管理机制是一个庞大、复杂的系统工程，在建设过程中需要科学的处理好以下矛盾。

（一）处理好水资源管理机构和地方政府之间的关系

流域水资源一体化管理机制将改变现有管理体制和利益格局，在改革中要妥善调整各部门的分工、人员；其次，水资源管理总部、流域水资源管理分部也将与各地方政府部门发生相关业务往来，彼此之间如何分工、合作、协调等都是需要解决的关键事项。

（二）处理好政府宏观管理和市场交易之间的关系

水资源管理机制是通过制订政策、法律、法规等实现水资源的宏蹰调控：依赖于市场化的价格交易机制自主实现资源的有效配置。这就要求明确政府的权力范围和市场的作用范围，避免政府权力过大压抑市场的积极性；同时，又要避免政府权力过小，难以干涉市场不合理的交易活动。

（三）处理好上中下游水资源分配的关系

流域一体化管理体制直接关系到上中下游的水资源权力和经济利益，这就需要解决好以下关系：（1）上中下游合理分配水量，可以按照地区经济发展水平和经济成长能力为基本指标；（2）合理确定流量控制关系，合理调节各区段对水资源的利用时差；（3）合理确定利益分割比例；（4）合理确定水资源污染成本分担原则，可依照“谁污染，谁冶理”和预留“污染治理费用”的原则进行。

（四）处理好流域区与非流域区水资源使用的关系

水资源不仅是本流域的资源，同时还是整个国家的战略资源。流域水资源的配置不仅要考虑本流域的经济生活环保发展需要，还要结合国家的整体战略部署，处理好流域区和非流域区水资源调用量、使用效率、使用时段等关系。

（五）处理好生活、生产和生态用水的关系

工业生产的经济收益高于农业和公益事业，因而工业企业的水资源价格承受能力也更大。在建立水资源市场交易机制时，要满足农业生产和维系生态平衡对水的基本需求，防止无序竞争对农业和公益事业产生破坏作用。

（六）发展低耗水产业，推进循环经济

支持低水耗产业的发展，从源头上减少水资源的使用量和污染量；同时，积极推进水资源的循环使用，发展循环经济，建立水资源节约型经济结构。

第五篇：浅析我国民生问题及解决对策

浅析我国民生问题及解决对策

摘要：民生问题，简单的说，就是与百姓生活密切相关的问题，最主要表现在吃穿住行、养老就医、子女教育等。关注民生、重视民生、保障民生、改善民生始终是国家工作的重中之重，同党的性质、宗旨和目标一脉相承。而上学难，就业难、看病难、住房难一直是老百姓最关心的问题。因此从老百姓最关心、最直接、最现实的利益问题入手，力所能及地帮助他们解决他们迫切需要解决的问题，是改善民生最根本的途径。只有着力保障和改善民生，经济发展才有持久的动力，社会进步才有牢固的基础，国家才能长久治安。关键词：民生 教育 就业 医疗 住房

一、当前我国存在的主要民生问题

民生问题是随着社会的发展而不断升级变化的,不断地会面临新的民生问题。我国现在主要面临的民生问题已不仅仅是温饱问题,更是关系国家能否持续发展进步的民生问题,如上学难、就业难、看病难、养老难、住房难等问题,这些问题关系到改革的成败与和谐社会的构建。重视民生，是当今中国的时代主题，是事关改革发展全局和构建社会主义和谐社会的大问题。因此，解决民生问题成为我国社会主义建设的重中之重。

（一）、上学难问题

由于教育产业化、教育资源分配不公、应试教育等因素造成的影响，造成了教育不公平问题的日益凸显，突出表现为城乡之间、地区之间、社会各阶层之间教育差距的不断拉大，农村教育薄弱和边缘化等问题。当前，在广大农村、中西部贫困地区、在城市贫困群体中间，上学难问题依然非常严峻。

（二）、就业难问题

我国是一个有十几亿人口的发展中国家，就业问题比其他国家更复杂，解决就业的任务更繁重。因此，就业工作历来受到党和政府的高度重视。但从上世纪90年代以来，由于城市下岗人员和进城务工农民的逐渐增多以及大学扩招所带来的大学生就业问题，就业形势开始变得越来越严峻。

（三）看病难问题

我国的医疗卫生事业的发展与人民群众对医疗卫生的需求之间仍然存在较大差距。由于医疗保障制度的缺失和医疗费用的逐年上涨，看病难问题已是困扰很多家庭，特别是贫困家庭的重大问题。而且目前农村医疗卫生机构房屋设施简陋，设备缺乏，人才队伍总量不足，医疗水平还是相对落后，最终导致许多农民生病不能及时治疗，病情严重不能得到治疗，最终遗憾地死去。

（四）住房难问题

改革开放以来，我国住房制度改革带来的进步是不容否认的，但我国住房制度存在市场化过度、经济发展功能过强、货币化分配不到位等问题，并且住房保障机制还很不完善，存在操作性差、实效性差的问题，导致我国房价上涨过快，超出普通居民的承受能力，致使城镇中低收入群体普遍存在住房难问题。

二、民生问题形成的原因及解决对策

（一）上学难的成因及解决对策

教育乃民生之基，是强国富民的基础，要努力提高国民素质，就要把教育放在优先发展的战略地位。目前教育不公，资源配置不合理，尤其是一些重点学校吸引了大量的社会资源和优秀学生，加剧了教育资源分布的不均衡，甚至造成了同一区域内学校之间两极分化的局面。而且教育经费的投入不足，严重制约着教育条件的改善和教育资源，特别是优质教育资源的扩展。

为解决其问题而采取的措施：（一）积极推进教育体制改革。实现教育的科学发展，进一步解放思想，树立现代办学理念。

（二）落实和扩大学校的办学自主权。学校要以教学为中心，发挥教师的主导作用和学生的主体作用，改变教育的行政化倾向。

（三）努力促进教育公平，使教育资源更多向农村地区、边远贫困地区和民族地区倾斜，确保每个适龄儿童少年不因家庭经济困难等原因而失学。

（四）大力倡导教育家办学。充分发挥教育家的办学才能和特长，让那些有终身办学志向的人不受任何名利干扰诱惑，完全献身于教育事业。

（五）是加大教育经费投入。加大对教育经费使用的监督和管理，提高教育经费的使用效益，切实保障教育经费取之于民，用之于民，真正使教育发展的成果惠及千家万户。

（二）就业难的成因及解决对策。

就业被称作民生之本，因为其不仅关系着劳动者生活的改善，更关系着家庭的希望、人生的尊严、价值的实现，关系着一个国家的稳定和发展。近阶段，高校毕业生就业形势严峻、大学生就业结构不合理、大学生就业市场不完善、用人单位的盲目人才高消费、高校就业指导滞后。农村劳动力自身文化素质较低,部分劳动者年龄偏大,又缺少技术,在劳动市场缺乏竞争力,与城市劳动力相比明显处于劣势。此种种因素最终造成大学生和农民工就业难。加之近阶段在就业问题上经常出现就业腐败现象。解决此问题需要政府、学校以及整个社会的努力。

可从以下几方面做：

（一）政府应不断深化改革，完善就业市场，采用积极的就业政策，积极疏通就业渠道，不断完善就业市场。

（二）用人单位要树立科学的人才观。

（三）各高校要强化内部改革，主动适应市场，适时灵活的调整专业结构，加强基础学科及应用学科的建设。其次要更新教学内容，重视教学方式的改革，提高教学质量，加强对大学生的就业指导。

（四）大学生应提高自身素质，更新就业观念。

（五）国家必须健全劳动力市场和农民工公共就业信息和服务体系；发展农村劳动力职业教育和技能培训制度；加快建立公共服务制度，深化社会管理制度改革；制定有关法律，依法保护农民工就业权利。

（六）国家政府要加强制度建设，细化管理规章；事业单位招聘制度进一步规范和完善。(三）看病难的成因及解决对策。

当前，看病难、看病贵已成为全国普通存在的问题。具体表现在以下几个方面：一是医疗资源配置严重不均。设备相对较好、实力相对较强、医务人员技术水平相对较高的医疗机构都集中分布在城市比较发达的区域，而在广大农村，医疗资源配置却十分稀缺，大多仍处于缺医少药的状态，群众健康得不到基本保障。二是农民群众收入增长缓慢，新型农村合作医疗发展滞后。农民的收入比较微薄，看一次病的费用往往不堪重。三是药价虚高和现代检测设备费用过高。一些实力相对较强的医疗机构在竞争中为了追逐利润最大化，往往利用其垄断的医疗资源对患者进行不必要的重复检查，开大处方，用高价药，小病大治，违规收费，大大加重了患者负担。四是群众对看病的态度偏差与认知不足。部分群众缺乏对基本医疗和健康知识的了解，不管大病小病都直奔大医院，部分患者甚至主动要求医生提供大检查、多开贵重药品，这些都在一定程度上加重了看病难问题。

为解决其问题而采取的措施：

（一）进一步完善城乡公共卫生体系，推进公立医院改革，实行医药分开、管办分开，破除以药补医机制，为广大群众提供更优质的公共卫生服务。

（二）加强卫生执法监督工作，大力保障食品卫生、学校卫生、环境卫生、职业卫生、生活饮用水卫生、药品安全。

（三）控制医疗费用的增长。医疗机构必须公示医疗服务收费的项目、标准。

（四）加快完善医疗保障制度，健全全民医保体系，提高基本医疗保障水平和管理服务水平，大力推进医药卫生事业改革发展。

（五）巩固完善基本药物制度，加强基层医疗卫生服务体系建设。

（六）鼓励引导社会资本办医，加快形成对外开放的多元办医格局。充分调动医务工作者积极性，建立和谐的医患关系。

（七）加大宣传医疗知识的力度，提高人们对医疗知识及健康的意识。

（四）住房难成因及解决对策

城市人口及外来人口的增加，增加了对住宅的有效需求，土地资源的稀缺性以及税收的增加，促使房价居高不下。其次设计标准的提高、钢材、水泥等建筑原材料价格提高等，这些都会导致供给成本的提升。成本提高必然导致房屋销售价格的提高，增加了中低收入家庭的购房压力。而且随着经济的发展，常常出现拆迁的现象，拆迁安置价一般要比商品房市场价少一半左右，所以拿到货币还建的价钱往往买不到一套商品房。

因此为解决住房难问题可采取以下几点措施：

（一）规范政府职能，协调政府与市场的关系。

（二）严格土地审批制度，依法规范用地。

（三）完善拆迁补偿制度，保障被拆迁人居住条件。

（四）加大住房保障力度，发展保障性住房，完善住房保障体系。

（五）理性看待房地产业的经济发展职能，防止经济发展对其的过度依赖。

（六）加强相关领域配套建设，为房地产市场健康发展提供良好的制度环境。

（七）鼓励年轻人改变住房观念。

（八）大力实施廉租房建设，进一步建立健全廉租住房制度，改进和规范经济适用住房制度，并进一步扩大低保家庭住房租赁补贴范围。

（九）为低收入住房困难家庭发放租赁房屋补贴，逐步改善农民工等其他住房困难群体的居住条件。

三、结语

民生问题影响社会和谐发展，需要及时解决。只有积极扩大和促进就业，解决民生之本，使人民住有所居、衣食无忧、病有所医、老有所养，才能真正让全国人民共享改革发展成果。参考文献：

[1] 卢继元.中国特色社会主义视域中的民生问题与改善[J].理论学刊.2012(1):76-81.[2] 任玉秋.发展民主政治是解决民生问题的根本保障[J].中共长春市委党校学报.2007（4）:43-45.[3] 庞 超，张远新.改革开放以来我国民生建设的演进逻辑及经验启示[J].湖北行政学院学 报.2009（4）:66-70.