浅析我国城市文化建设的现实困境及解决之路

第一篇：浅析我国城市文化建设的现实困境及解决之路

浅析我国城市文化建设的现实困境及解决之路（姓名：xx班级：xxxxx学号：xxxxxxxxxx）摘要：加强城市文化建设，需要我们要和城市整体形态、生态建设、传统文化、区域结构以及居民的社会生活相结合；树立文化理念，培育城市文化个性；辐射城市文化，构建多圈文化体系；塑造城市形象，推进城市可持续发展；建立良好的城市文化发展机制，建立健全文化保护的法律；社会各界要形成统一性认识，相关部门需提升社会成员积极性，健全管理机制。只有做到了这些，我国的城市文化建设才会走向更宽、更具文化个性的道路。

关键词：城市建设城市文化 城市文化建设城市形象

一、前言

城市形象是一个城市文化的外显，是能够激发人们思想感情活动的城市形态和特征，是城市内部与外部公众对城市内在实力、外显活力和发展前景的具体感知、总体看法和综合评价。它涵盖物质文明、精神文明、政治文明三个领域，包括政治、经济、文化、生态以及市容市貌、市民素质、社会秩序、历史文化等诸多方面。城市文化建设是城市现代化过程中继生产建设、公共设施建设之后迎来的城市发展的更高阶段，是城市品牌化的过程。近年来,人们开始认识到了城市文化和城市经济、政治和人民生活之间的关系,城市文化建设越来越受到各方面的重视,各地城市文化环境也有了很大的改善。但由于思想认识不足和行为上的急功近利,使我国的城市文化建设和发展存在许多的问题。本文将围绕着城市文化建设分析目前我国的城市文化建设存在的现实困境，并提出相关的解决对策，促进城市文化建设的更好的发展。

二、城市文化建设的内涵解释

众所周知，文化作为城市的生命和灵魂，是城市的内核、实力和形象；城市是文化的凝结和积淀，是文化的容器、载体和舞台；城市与文化是与生俱来、密不可分的统一体。那么什么是城市文化呢？城市文化是城市人群在社会实践活动中所创造的物质财富和精神财富的总和。衡量城市文化可从市民、城市文化形象、城市的历史文化资源。三个方面来进行，也是

了解并发展一个城市的出发点和归宿。这3个方面涵盖了城市文化建设的主要内容。而什么又是城市建设呢？城市建设是城市管理的重要组成部分。城市建设的内容包括城市系统内各个物质设施的实物行态，是为管理城市创造良好条件的基础性、阶段性工作，是过程性和周期性比较明显的一种特殊经济工作。而城市文化建设就是需要将城市文化与城市建设相结合，使得城市建设中包含文化性，而城市文化又是铜鼓城市建设所体现出来的，城市建设中的文化性包括两个方面的内容:一方面指建设与文化相关的项目、设施，由于其针对性强，文化特征明显，对城市建设中的文化性起着重要作用；另一方面是指在大量的建设项目及设施，包括涉及城市生活的行为要素中突出文化特性。只有充分理解了城市文化建设的内涵，才能指导城市规划和建设人员充分考虑到城市文化建设的重要性，不再忽视文化的重要性。

三、目前我国城市文化建设的现状及困境

（一）就城市建设总体上而言

1.传统文化资源的逐渐消失。城市的传统文化资源是一座城市最为宝贵最为独特的文化优势。它具有唯一性、不可再生性，易损失的特点，任何城市长久的繁荣和发展,都是以先人创造的城市文化作为依据,进行再创造的过程。城市文化空间的破坏,城市记忆的消失、传统文化印痕的抹灭,使城市失去了文化这个载体,必将失去城市独特魅力的延续和传承。在目前的中国，大量的城市传统文化资源正每天不断的从我们身边消失，很多的城市建设及规划者，只图眼前利益，没有考虑到传统文化资源的保存和继承，大量进行类似“危房改造”、“旧城改造”的大拆大建,致使大批积淀丰富人文信息的历史街区及一座座具有地域特点的民居被夷为平地,许多历史文化遗存大批消失,城市文化特色与日俱减,城市传统文化资源已经越来越少，而这还还没有引起社会领导阶层的高度重视，是城市文化建设中最重要的一个现实困境。

2.形态特征的丧失。城市形态是指一个城市的全面实体组成，或实体环境以及各类活动的空间结构和形成。它的概念有广义和狭义之分，广义可分为有形形态和无形形态两部分；狭义一般指城市物质环境构成的有形形态，事实上它们也是城市无形形态的表象形式。正因为如此，城市形态作为一种包含整个城市特征的总体，是一个城市的特色和名片。而由于中国的幅员辽阔，各个城市的发展也

2呈现出了不同的特点，因此它们的城市类型也各不相同,城市形态也多种多样。而目前政府部门为了追求城市建设的实效性，一味向西方看齐，全是以“国际大都市”作为自已建设城市的方向和目标，而忽视了各个城市的不同的城市形态，使得中国的城市都出现了千篇一律的现象。

（二）就具体的城市文化建设而言

1．文化资源配置不合理，文化区域整合、整体发展规划滞后。在我国的城市文化建设中，很多城市都存在着文化资源开发利用不充分，大量文化资源处于闲置状态；过度追求对有形文化资源的开发，商业化过浓的问题。同时在各个城市的区域文化资源整合和优化配置上，往往缺乏城市与城市的整合意识，没有做到沟通和交流。

2.文化体制改革不到位，政策措施不配套。在我国的城市文化建设进程中，城市文化管理体制与不断发展变化的文化经济形势和环境不相适应的矛盾日益凸显，很多地方都存在着各种阻力，再加上中国目前的多部门、高门槛的行政管理格局对文化产业发展造成很大影响，严重制约了文化产业的健康发展。另外我国城市文化建设的政策体制也还不够配套，没有构建一整套与城市文化建设相配套的政策体制。

（三）就城市文化建设主体及规划实施者而言

1.城市建设指导思想不够明确。目前我国的城市文化建设过程中，地方政府在城市建设思路上出现了一些偏差，他们比较喜欢做面子工程，要比较好看、能够提升城市形象的设计，重城市经济效益而忽略了非经济意义上的文化价值。

2.城市管理存在错位的现象。很多政府部门在对城市进行管理时，往往呈现出重表象轻内涵、重人治轻法治、重经验轻科学，重近期轻长远等等的趋势。正是由于管理方面上的这些趋势，同时加上政府及相关部门都是在不断发展的形势下，不断从更高层次上寻求城市管理的治本之策，所以导致往往在城市问题已经十分严重时，相关管理部门才开始采取各种应急与补救措施。

3.全民素质建设与生活水平提高不同步。许多市民由于文化和见识的程度不同，他们对于城市的发展建设及文化传承没有正确的认识，对于城市文化建设的参与程度也十分低，他们往往忽视城市生存品质，文化保存意识淡薄，导致历史遗迹的破坏和消亡。

四、我国城市文化建设的解决之路

1.城市文化建设必须要和城市整体形态、生态建设、传统文化、区域结构以及居民的社会生活相结合。城市文化建设的最终目的是保证完成城市建设与文化的完美结合，促使社会和谐，因此城市文化建设必须要充分开率到城市中的其他相关问题，比如说城市的整体形态、生态建设、区域结构以及居民的社会生活等等，只有充分考虑到了这些方面，才能更好的完成城市文化建设。

2.树立文化理念，培育城市文化个性。文化个性和特色不仅体现在外观上所有的文化形象，同时也体现在内涵上鲜明的文化气质。这种文化气质，不是在短时间内就能拥有和改变的，只能是从城市所在区域的人文生态环境和城市所在区域的文化根基中生长出来的。我们可以从历史文化、传统文化、地域文化、民族文化、红色文化五个方面来培育城市文化个性，促使每个城市都可以拥有自已独特的城市文化个性。

3.辐射城市文化，构建多圈文化体系。由于城市文化具有集聚性和辐射性的特点，因此它可以成为推动城市经济社会发展的驱动力。就目前我国的城市文化建设情况而言，我们迫切需要建立起一种服务于不同对象的多圈文化，使享受文化的对象扩大到不同民众，使城市文化不再是简单的传播符号，也不再是特定对象享受的文化资源，而要将精品文化和大众文化扩散到广大民众，使文化可以随时包围着城市居民，达到潜移默化的作用。

4.塑造城市形象，推进城市可持续发展。学者蒲实对城市形象的定义比较专业和全面：城市形象是城市整体化的精神与风貌，是城市全方位、全局性的形象，包括城市的整体风格与面貌，城市居民的整体价值观、精神面貌、文化水平等。塑造城市形象需要我们从两个方面来把握塑造城市形象，一是准确把握城市的性质定位,打造城市品牌战略；二是科学规划城市形象,高起点规划、高质量建设城市文化。同时城市文化建设可以通过各种不同的方式来进行体现，比如建设城市大型图书馆，建立音乐剧院、提现广场文化、历史古迹的保护与旅游开发等形式都是塑造城市形象的有力途径。

5.建立良好的城市文化发展机制，建立健全文化保护的法律。可以说，对于城市文化这一主题，文化产业是真正落到实处并可以有效提升城市文化的凝聚力和辐射力的操作方式，也是当前城市文化建设的主要任务。建立良好的城市发展

4规划是保证城市文化产业得到顺利实施的重要手段。同时由于文化遗产是岁月沉积的产物，在与现代化发展的撞击中，受人们认识的滞后性或其他种种因素的影响，难免会遭遇排挤。这种时候，健全有效的法律法规将成为保证城市文化的关键。

6.社会各界要形成统一性认识，相关部门需提升社会成员积极性，健全管理机制。城市文化建设要正确把握城市文化发展方向，贯彻落实科学发展观，形成统一认识，齐心协力构建城市文化建设。政府应将城市文化建设的思想融入到市民的生活领域，覆盖其方方面面，让市民真切地感受到归属感与荣誉感，感受到城市文化建设带来的效益，并让自己自觉或不自觉地加入进来。同时政府应在原有管理体制的基础上建立健全相关管理机制，充当城市文化建设的保障者、推动者与指导者。努力实现各种机制的有效结合，推动城市文化建设的进程。

五、结语

城市文化建设是城市现代化过程中继生产建设、公共设施建设之后迎来的城市发展的更高阶段，是城市品牌化的过程。那么作为一个城市，它的城市价值何在？它的城市建设过程中遇到了哪些困境？如何解决城市文化建设过程中所遇到的困境，创建更好的城市文化？归结起来，城市就是既能满足人们日益增长的物质需求，又能满足人们日益增长的精神需求；也是既能为人们身体的幸福栖居提供物质空间，又能为人们心灵的幸福栖息提供文化空间的环境。加强城市文化建设，需要我们要和城市整体形态、生态建设、传统文化、区域结构以及居民的社会生活相结合；树立文化理念，培育城市文化个性；辐射城市文化，构建多圈文化体系；塑造城市形象，推进城市可持续发展；建立良好的城市文化发展机制，建立健全文化保护的法律；社会各界要形成统一性认识，相关部门需提升社会成员积极性，健全管理机制。只有做到了这些，我国的城市文化建设才会走向更宽、更具文化个性的道路。

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第二篇：我国水资源的管理困境及其解决思路

我国水资源的管理困境及其解决思路

2007年6月，国家环保总局对黄河、长江等四大流域的污染调查得出了惊人结论：四大流域的整体污染现状已成为常态；同时，重点监控的9个大湖泊中整体水质为V类和劣V类水质的就达7个。V类水已不能和人体接触，劣V类水更是丧失基本生态功能，甚至不能用作农业用水。如何合理利用保护水资源，促进经济协调稳定发展，成为构建资源节约型社会的一个急需解决的重要课题。

一、流域性水资源管理困境

流域污染的常态性已经基本确定，水污染正伴随工业化的高速推进从支流向干流、从城市向农村不断蔓延发展。那么，为什么污染状况没有随着近年来持续的治理行动而有所好转呢？

（一）水资源的公共产品特性

水资源是公共资源，其产权常具有模糊性。流域内的每个团体或个人都难以具备界定明确的权力去维持流域环境不受污染和可持续利用。巴泽尔指出，当产权无法充分界定时，部分有价值的产权总是存在于公共领域，对公共领域中存在的可被攫取的资产价值将导致人们的寻租行为。当生产和消费行为带来水资源污染时，其污染成本由全社会共同承担，而产生的收益由排放者独自占有；而且水资源污染给排放者自身所带来的损失远远小于污染治理成本，从个人理性的角度出发，排放者没有治理污染的动机，从而必然导致对水资源的过度污染和使用，治理产品的提供不足，这就是但丁所言的公共领地的悲剧。

（二）市场失灵下的政府解决思路

解决水资源过度使用和污染的一个方法是根据科斯定理，将外部性内在化，即明晰资源产权，由排污者和受害者双方讨价还价解决污染问题。然而，公共资源产权的界定首先是非常困难的。即使能够界定，成本也是高昂的。当产权界定清楚后，确定污染赔偿的讨价还价过程本身也将增大交易成本，当涉及人数众多时，“搭便车”现象将发生，从而导致市场机制的失灵。即使采用民主投票方式确定污染的价格，根据阿罗不可能定理，也难以产生满意的投票结果。因此，单纯通过市场机制来解决水资源污染问题必然导致市场失灵。当市场失灵时，避免公地悲剧就需要依赖于代表公共利益的政府，通过政府的管制来保护水资源。政府常采取的策略是排污收费、直接管制、排污消减补贴，这些措施的强制执行将有效减少市场讨价还价的交易费用和效率低下状况，从而提高水资源保护效率。

（三）政府失灵

市场失灵条件下通过政府管制是不是就能有效解决水资源过度使用和污染的问题呢？政府作为国家权利的执行机构，并不是抽象的存在，而是由不同利益和目的的部门和人群组成的集合。由于水资源的效益涉及农业灌溉、水力发电、水路运输、地下水勘探与开采等部门的利益，水资源管理实际上由水利、电力、交通、城建、地矿、农业等14个不同或相同级别的局、部以及流域各省市区水行政管理部门共同负责。这些政府部门的行为主体和市场中的经济人一样也要受到自身权利、职位和相关物质利益的驱动，谋求个人效用最大化。根据公共选择理论，这时必然出现多数获利集团的个人边际利益大于社会边际利益，或个人成本小于社会边际成本的结果，从而导致公共目标的偏离，最终导致“政府的失灵”，从而在我国出现水资源管理“多龙治水”、“政出多门”的管理格局。“管水源的不管供水，管供水的不管治污，管治污的不管回用”，地方政府以本地利益为导向，采用宽松的排污管制措施促进当地投资和GDP增长；流域上游没有足够的动机和激励去减少不合理产业布局，常常为了增加GDP而引入高污染、高水耗的项目，导致水资源从源头就被污染。在此情况下，水资源的保护重任就只能依赖于环保部门的严格立法和执法。实际情况又怎样呢？国家环保总局近期检查的11个省份的126个工业园区，有110个存在环境违法问题；在抽查的城镇污水处理厂中，超过一半运转不正常或停运，四成以上被查企业存在环境违法行为。因此，仅仅依赖环保部门是不可能实现对水资源的有效保护的。

（四）政府监管困难

即使不存在政府失灵，政府也将面临信息不对称和隐性行为的监管困境。企业排污是私人信息，环境保护部门不可能每天24小时监督全国的所有排污者的排污状况，这必然导致一些排污者利用没有监督的空档增大排污。同时，当采用矫正性税收对污染排放量征税时，税率往往难以确定，税率过高，成本转嫁给消费者，造成消费者福利损失；当采用使用量、排放量、排放物含量标准时，若排污权数量过大，会使区域内污染物的排放量超过环境容量；数量过小，排污成本超过社会经济技术承受能力，严重影响生产和生活，甚至会导致非法排污或偷排。

（五）政府失灵下的市场失灵

当政府失灵时，水资源的污染问题该如何解决？会不会求助于市场？在我国，受计划经济体制的影响，长期以来人们缺乏对水资源经济产品属性的认识，供水作为政府提供的基本福利，供水水价不能有效体现水资源的全部价值构成，最多只能补偿生产经营成本，而不能体现资源水价（即水资源费或水权费）和环境水价（即水资源处理费）。因此，水资源的价格远远背离了水资源的价值构成，从而依赖市场价格机制不能有效调节水资源的使用和保护。许多冶污企业建起了先进的生产线，却处于闲置状态。因此，在政府失灵的情况下，我国的水资源市场也表现为失灵状态。当水资源的市场失灵和政府失灵同时存在时，此时应该求助于谁，应该采用怎样的管理机制来有效解决水资源的过度使用和污染问题呢？

二、水资源的有效管理机制

对于水资源市场失灵和政府失灵的双重管理困境，必须系统设计水资源管理机制，从制度、文化、领导力、执行力等方面着力，建立一个强有力的水资源管理体系，避免“多龙冶水”的割裂格局。

（一）构建以流域为核心的水资源一体化管理模式

目前的流域、部门和行政区域三结合的水资源管理体制导致各部门常基于部门利益、地区利益，而不是自觉地从全流域和全社会的可持续发展角度来使用水资源。因此，建立一个统一的管理权威对水资源实施一体化的全面管理就显得尤为重要。一体化管理的途径一是按照行政区域划分，以行政辖区为基本单元的开发模式；二是由一个单独的部门统筹、管理全国的水资源。地方政府维护公共资源的出发点是地区利益，出于这种目的，上游城市必然不是从全流域的经济发展出发来配置水资源，分割管理状态依然难以改变。纵观法国、英国、荷兰等国的水资源管理体制，最突出的一点是由一个部门统筹管理。如英国环保局一管到底，不设水利部，水管理直接进入市场，政府只是宏观调控。同时，对于跨省、跨地区的大江大河统筹采用以流域为单元的水质与水量统一管理模式。法国按大流域分设了几个水务局，荷兰以流域为单元设立水董事会，由水法赋予权力，依法管理水量水质。借鉴各国的成功经验，我国有必要建立一个单独的政府部门统筹负责全国所有水资源的取水、排水、供水、节水、防洪、防涝、治污、灌溉、污水回用等事务，实现水资源的统一规划、调度、运营和监督治理。同时，该管理部门内部按照流域设立不同的分支机构，统一管理流域内的水量和水质，从而避免各部门相互争权、推诿、扯皮，缓解政府失灵的状况。

（二）政府管制下的市场交易机制

一体化的水资源管理机制使具有决策权、执行权、监督控制权的权威管理部门通过计划、命令、协调等方式实现对资源的统一配置。但通过指令性计划来配置资源的计划经济形式，由于决策者的有限理性和信息不对称，常常导致资源配置的低效率。在此情况下，引入市场机制，通过政府管制和市场机制的双重结合可提高水资源的配置效率。即，政府首先制订相关政策、法规，然后水资源使用者再根据自身利益在可供交易的市场中进行使用量、排污量的抉择。这些市场化交易机制包括：市场化的水价体系、排污权交易和流域水资源补偿制度等方式。

（1）市场化的水价体系。目前的福利型水价体系无法激发使用者和排污者内在的节约和创新思想，冶污企业由于长期亏损也没有冶污的积极性。国外经验表明，利用市场定价原则，发挥价格杠杆作用，能够达到合理使用水资源的目的。因此，我国需要建立和完善市场化的水价体系，通过市场定价机制，在国家宏观调控下按照水资源的用途、地区等因素制订灵活多样的交易价格，通过买卖双方的自主谈判实现市场化水价体系的正常运行。

（2）排污权交易。排污权交易是指政府根据流域的承载能力规定污染物排放总量，企业按照市场价格向政府购买排污权，包括排放污染物的种类和数量、排放地点和方式、有效时间等，这是排污权交易的一级市场（政府一排污者）；如果企业减少排污，购买的排污权得到节省，可在市场上售出排污权而获利，这就是排污权交易的二级市场（排污者一排污者）。这种市场化运作机制可以调动企业治污积极性，使其可以选择更有利于自身发展的方式主动减排。

（3）流域水资源补偿机制。在流域中，上下游地理位置的不同使上游拥有使用权的优势地位。如果上游用水过多或者排污过多就意味着下游水资源生态环境的恶化。为了使下游的水资源满足自身经济发展和人们生活用水的需要，下游需要提供一种补偿机制弥补上游节约用水、减少排污的机会成本，从而激励上游保护水资源。

（三）节水文化的建立

水资源一体化管理体制和市场交易机制仅仅是从“拉”的角度运用经济、行政手段来引导人们的行为，而不是人们发自内心的自愿“推”动水资源的保护。但是，公众的监督参与更能克服信息不对称和隐性行为带来的监管困境，怎样形成公众参与的节水文化呢？首先，要尊重价值规律，将水价调至真正体现其价值的价格水平上，使人们意识到水的宝贵，这是树立节水文化的根本之举。其次，文化的建立常取决于支持这种文化的领导权威和倡导者，节水文化在我国现阶段是～种全民节水文化，不可能依赖于某个公益组织，而必须依赖于政府的推动，应把水资源保护作为政府业绩考核、干部选拔和奖惩的重要依据，使官员成为全社会节约用水的倡导者、领导者和监督者，使政府成为节水文化的主导者。再次，提供公众参与水资源保护的途径，包含预案参与、过程参与、末端参与、行为参与和信息完全公开机制。最后，增强全民族的水资源忧患意识和节约意识，培育节约用水的社会风尚。

三、水资源管理机制的实施要点

水资源管理机制是一个庞大、复杂的系统工程，在建设过程中需要科学的处理好以下矛盾。

（一）处理好水资源管理机构和地方政府之间的关系

流域水资源一体化管理机制将改变现有管理体制和利益格局，在改革中要妥善调整各部门的分工、人员；其次，水资源管理总部、流域水资源管理分部也将与各地方政府部门发生相关业务往来，彼此之间如何分工、合作、协调等都是需要解决的关键事项。

（二）处理好政府宏观管理和市场交易之间的关系

水资源管理机制是通过制订政策、法律、法规等实现水资源的宏蹰调控：依赖于市场化的价格交易机制自主实现资源的有效配置。这就要求明确政府的权力范围和市场的作用范围，避免政府权力过大压抑市场的积极性；同时，又要避免政府权力过小，难以干涉市场不合理的交易活动。

（三）处理好上中下游水资源分配的关系

流域一体化管理体制直接关系到上中下游的水资源权力和经济利益，这就需要解决好以下关系：（1）上中下游合理分配水量，可以按照地区经济发展水平和经济成长能力为基本指标；（2）合理确定流量控制关系，合理调节各区段对水资源的利用时差；（3）合理确定利益分割比例；（4）合理确定水资源污染成本分担原则，可依照“谁污染，谁冶理”和预留“污染治理费用”的原则进行。

（四）处理好流域区与非流域区水资源使用的关系

水资源不仅是本流域的资源，同时还是整个国家的战略资源。流域水资源的配置不仅要考虑本流域的经济生活环保发展需要，还要结合国家的整体战略部署，处理好流域区和非流域区水资源调用量、使用效率、使用时段等关系。

（五）处理好生活、生产和生态用水的关系

工业生产的经济收益高于农业和公益事业，因而工业企业的水资源价格承受能力也更大。在建立水资源市场交易机制时，要满足农业生产和维系生态平衡对水的基本需求，防止无序竞争对农业和公益事业产生破坏作用。

（六）发展低耗水产业，推进循环经济

支持低水耗产业的发展，从源头上减少水资源的使用量和污染量；同时，积极推进水资源的循环使用，发展循环经济，建立水资源节约型经济结构。

第三篇：困境与根源：我国行政问责制的现实考察

困境与根源：我国行政问责制的现实考察

2013年11月15日来源：《政治与法律》2009年第10期作者：高志宏

一、我国行政问责制的立法实践及动因

从历史的维度看，对行政权力的监督以及对行政行为的矫正自古有之，如我国古代的监察制度。虽然我国古代社会行政权力监督制度已经蕴含现代行政的理念、渊源和形式，但囿于历史条件、政治体制等因素，并没有真正形成具有现代民主和法治意义的“责任政府”，作为现代吏治习惯的行政问责制度也没有建立起来。

新中国的成立，为我国建立健全现代意义上的行政问责制度提供了政治条件和社会基础。尤其是改革开放后，党中央在重大责任事故和党风廉正建设方面建立了许多责任追究制度，如1989年3月29日国务院发布了《特别重大事故的调查程序暂行规定》,1993年4月24日国务院颁布了《国家公务员暂行条例》等，这些有关行政责任追究的规章制度对我国行政问责机制的建立起了重要探索作用。2001年4月21日，国务院颁布实施了《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》，意味着我国开始真正实施行政问责制度。2003年“非典”以后，我国行政问责制度建设明显加快了步伐，中央和地方相继出台了一系列规定。

就中央层面而言，2003年5月9日，国务院颁布实施了《突发公共卫生事件应急条例》；2004年3月22日，国务院印发了《全面推进依法行政实施纲要》。这两个文件中都明确规定了各级政府领导在突发公共卫生事件中的职责、办事程序以及违反条例所应承担的法律责任。2004年3月29日，中共中央颁布了《党政领导干部辞职暂行规定》，该规定对党政领导干部因公辞职、自愿辞职、引咎辞职和责令辞职作出了严格的规定。2005年4月27日通过的《中华人民共和国公务员法》更是对公务员的行为规范、法律责任作出了具体明确的规定，其中第82条规定：“领导成员因工作严重失误、失职造成重大损失或者恶劣影响的，或者对重大事故负有领导责任的，应当引咎辞去领导职务”，“领导成员应当引咎辞职或者因其他原因不再适合担任现任领导职务，本人不提出辞职的，应当责令其辞去领导职务。”这些关于行政首长负责制和公务人员承担责任方式的规定，为建立和实行行政问责制提供了法律上的依据。温家宝总理在2006年4月召开的十届全国人大四次会议《政府工作报告》中提出，要“建立健全行政问责制，提高政府执行力和公信力”。2006年9月4日，温家宝总理又在“加强政府自身建设，推进政府管理创新”电视电话会议上的讲话中强调，要“按照权责一致、依法有序、民主公开、客观公正的原则，加快建立以行政首长为重点的行政问责制度”。2007年4月5日和29日，温家宝总理相继签署第492号和第495号国务院令，公布《中华人民共和国政府信息公开条例》和《行政机关公务员处分条例》，将政府政务公开法律化，明确公务员违纪处分的种类和适用情况，为行政问责提供了更为有力的法律支持。2008年2月国务院新闻办公室发布的《中国的法治建设》白皮书也明确指出要加大行政问责力度，努力建设责任政府。2008年4月30日，新一届国务院组成后召开的第一个全国性廉政工作会议明确提出推行行政问责和绩效管理制度，强调行政问责制度是强化行政监督的有效形式。2008年中央开始选择部分省市和国务院部门开展试点，加快实行以行政首长为重点的行政问责和绩效管理制度。

就地方层面而言，“非典”之后，随着中央加大行政问责的力度，各地也颁布了大量地方性规定，更加有针对性，大多直接冠少问责，之名。2003年8月15日，长沙市通过了《长沙市人民政府行政问责制暂行办法》，该办法被视为我国第一部有关行政问责的地方性规定；2003年11月21日，四川省制定了《四川省党政领导干部引咎辞职暂行办法》;2004年1月13日，天津市颁布了《天津市人民政府行政责任问责制试行办法》;2004年5月11日，重庆市通过了《重庆市政府部门行政首长问责暂行办法》，被视为国内首个省级行政首长问责办法；2004年11月23日，浙江省出台了《浙江省影响机关工作效能行为责任追究办法（试行）》，规定了30种被问责的行为，在全国率先建立“庸官问责制”;2005年1月30日，海南省人民政府公布实施了《海南省行政首长问责暂行规定》（已于2008年1月14日废止）;2005年4月，昆明市监察局制定了《昆明市国家行政机关及其公务员行政不作为问责办法（试行）》等等。许多省、自治区、直辖市以及较大的市都颁布了“问责办法”或“问责规定”。这些规范的出台，为完善我国行政问责制作出了有益探索，标志着我国基本解决了自非典以来的“有问责之事，无问责之法”的尴尬问题。

行政问责制是西方国家比较成熟的政治法律制度，为什么能够在我国兴起呢？其现实依据又是什么呢？笔者将作出如下解释。

全球行政改革的浪潮、社会主义市场经济的发展和民主法治的进步是我国实施行政问责制的根本动因。从20世纪80年代起，为了应对经济全球化的外部挑战，解决传统官僚体制低效的内部问题，提升国家的竞争能力，世界各国政府纷纷进行政府治理变革运动，在全球范围内掀起了行政改革的浪潮，对政府管理理念、管理体制、组织结构、管理方式等多个方面进行变革，行政问责制应运而生。处于社会转型时期的我国政府，不仅需要优化管理结构，提高管理水平，促进社会主义市场经济更快更好地发展，更需要接受来自公众和社会的审视与监督，以保证其决策的科学合理。行政问责制的启动和推广是中国政府在新的时代形势下，完善政府管理体制和方式，探索行政管理的新方法和新模式，提高政府管理效能的必然抉择。

行政管理责任追究中存在的种种弊病是我国实施行政问责制的直接动因。责任制度是保证国家机关及其工作人员合法合理行使职权和履行职责的必要条件，但由于种种原因，我国行政管理仍然存在个体责任主体缺位、责任内容模糊、责任承担流于形式等问题。最突出的是，我国现行的责任承担机制与行政领导体制不匹配、不吻合。行政首长负责制是我国各级行政的领导体制，全局性、关键性重大问题需要全体行政组成人员的共同讨论通过，行政首长负责统揽协调并承担领导责任。行政首长这种特殊的政治地位决定了他们应比一般政府官员承担更多的责任，即除了承担一般的法律责任外，还应当承担特定的政治责任、领导责任和道义责任。但是，我国长期以来的责任制度中对行政首长责任规定几乎是空白，导致行政不作为与行政轻率行为不断发生，严重损害了政府形象和权威。行政问责制是改变行政主体职责不明、责任意识淡薄的内在需要，是改变行政监管不力、监督制度弱化的需要。

二、我国行政问责的执法实践及特征

2003年中央为应对“非典”危机，免去了张文康卫生部部长职务、孟学农北京市市长职务，被认为“开了中国问责制的先河”。随后，在全国掀起了一场“问责风暴”，上千名各级政府官员，因隐瞒疫情或防治不力而被查处。这是新中国历史上首次在突发事件中，短时间内就同一问题连续地、大范围地追究官员责任，其不仅成为我国战胜“非典”危机的转折点，也标志着我国行政问责制的全面推行。

战胜“非典”危机后，我国在实践中更广泛、更深层次地运用行政问责制，对失职官员的追究力度也不断加大。尤其是自2008年9月份以来，全国掀起了新一轮的“问责风暴”。因重庆开县井喷事件、北京密云踩踏事件、吉林火灾事件、阜阳劣质奶粉事件、山西襄汾溃坝事故、三鹿奶粉事件、深圳龙岗火灾、黑龙江鹤岗市煤矿火灾、河南登封矿难等重大安全事故，一大批官员受到处罚。

回顾“非典”之后六年多来的一系列问责事件，我们可以看出，我国的行政问责制是在实践中磨砺出来的，日益走向成熟。其作为一种初创的制度，在产生和发展过程中呈现出下列特点和发展趋势。

第一，行政问责逐渐由个案走向常态，公众参与的作用逐步提高。我国的行政问责首先发生在突发性公共危机事件中，随后体现在处理重大恶性事故（如密云踩踏事件）、行政不作为(如阜阳奶粉事件)、政府部门滥用行政权力行为（如嘉禾非法拆迁事件）等之中，“审计风暴”更是将问责扩展到了对政府的财政监督领域。同时，随着社会公众民主法治意识的提高，越来越多的人关注政府行为，出现了媒体和社会合力监督推进问责制的趋势。在华南虎照事件、三鹿奶粉事件等案中，人们可以清楚地看到，民众的积极参与和媒体的苦苦追问最终形成了巨大的社会舆论压力，使案件的真相浮出水面，并得以解决。

第二，行政问责由中央层面向地方层面辐射，次第展开。我国行政问责从2003年“非典”时期的中央开始，随后在中央和国务院的要求和部署下，地方逐步开展了行政问责，不断追究在重大安全事故、环境污染等方面失职渎职或负有重要责任的行政官员。2008年中央又选择部分省市和国务院部门开展试点，加快推行行政问责制。

第三，行政问责由“权力问责”向“法制问责”转变，逐渐制度化。随着行政改革的深化，各级政府的责任意识、法治意识和服务意识不断增强，中央和各地方政府都陆续出台了行政问责的办法和规定，尽管这些法律制度还有许多不完善的地方，但毕竟标志着我国行政问责制正向制度化、法制化方向深入发展。

三、我国行政问责制的成效及困境

从2003年行政问责制启动以来，行政问责越来越广泛地应用于我国行政领域，取得了巨大的成效。有权无责、权责不一的现象有所好转；滥用行政权力、行政不作为的蔓延势头得到有效遏制；重行政权力、轻政府责任的倾向已开始逐渐扭转；党和政府形象得到大幅提升，政府公信力大大增强。我国行政问责制的逐步成熟，表明了“责任政府”理念在我国行政改革中得到全面推行，体现了党中央、国务院依法执政、依法行政的决心。可以说，行政问责制从“非典”危机中的非常举措逐步走向理性建制，从个案整治走向制度规范，彰显了政治文明的进步，极大地推进了建立高效廉洁的服务型责任政府的进程，促进了相关制度的配套改革，建立行政问责制正在成为中国新一轮政治改革和政府管理改革的聚焦点。然而，不可否认的是，我国各级政府在行政问责制的构建进程中还存在诸多困境，行政问责在实践中还存在诸多问题。

第一，行政问责制泛滥化与简单化倾向并存，甚至成为平息民愤的“遮羞布”。行政问责制不是包罗万象的责任综合体，而应当具有严格的独立空间，具有严格的内涵和外延。但是，目前我国对行政问责制认识混乱，在立法和执法中存在许多误区，比如把问责制混同于行政问责制，把行政问责制简单化为引咎辞职等。在西方国家，官员被问责后政治生命基本结束。而在我国，行政问责存在避重就轻的现象，即使是最严厉的方式—引咎辞职，其公务员身份不变、职级不变，待民怨消退后可能很快被易地再度任用，不免陷于“问而不责”、惩而不实的怪圈。近来发生的诸多“问题官员”的复出不仅引起舆论一片哗然，更严重的是导致民众对行政问责制的质疑。行政问责制泛滥化貌似对行政问责制价值的扩张，实则对行政问责制的建立健全有害无益；行政问责的简单化更不利于行政问责制的有效实施，而且极有可能发生扭曲、变形，沦为替代更大范围内更严重法律责任的工具。所以，应严格将行政问责制限定在一定范围内，依法“行政问责”，避免泛滥化、简单化倾向。

第二，行政问责还没有完成由“权力问责”向“制度问责”的过渡，还停留在“风暴式”、“运动式”的执法阶段。行政问责制作为制度创新在我国诞生，即具有强烈的功利性、工具性和随意变动性，在很大程度上还只是一种紧急状态下的临时措施。为政者往往将其作为权宜之计，作为对原体制进行局部微调的工具，带有浓厚的人治色彩。这种“运动性问责”、“政策性问责”、“人治式问责”，虽然在一定的时期起到了“立竿见影”的作用，但是，从长远来看，其必然会直接影响行政问责制的社会效果。国家不能仅仅依靠“问责风暴”来进行问责，也不可能天天刮“风暴”。所以，我们必须建立一种长效机制，即制度化、常态化、透明化的行政问责制。

第三，行政问责制的发展呈现出阶段性，各地发展不平衡。我国推行政问责制目前仍处于试点阶段，呈现出阶段性制度变迁的特征。有些地方，如海南省、山西省等，不仅省级政府制定了相关的规章制度，省属地市也结合本地具体情况制定了相应措施；而有些地方，行政问责立法和执法都还比较薄弱。总体看来，我国还没有形成良好的行政问责的惯例和传统。

正是上述问题的存在，使我国行政问责缺失还相当突出，重大生产安全责任事故居高不下，造成了巨大的经济损失，严重影响了政府的公信力和执行力，导致群体事件频发，政府信任危机严重。

四、我国行政问责制存在问题的原因

任何一项制度的建设都不是一蹴而就的，若想构建良好的行政问责机制，就要对我国行政问责乏力的原因进行深入细致的解析，寻求和设计能有效加强政府责任性和建构问责机制的方式，为依法问责奠定坚实的基础。我国行政问责制存在问题是由多方面的原因造成的，主要包括文化原因，政治原因和制度原因。

在文化传统方面，“官本位”和权力崇拜是我国数千年封建社会的主流思想，行政文化建设严重滞后，“一言堂”现象普遍存在；责任行政观念缺乏，官场“潜规则”盛行，官员责任意识缺失，道德自律意识弱化。“真正的„问责‟，既来自于制度的硬规定，也来自民众与舆论的软压力，还来自于官员自身的道德自觉，以及更为深厚的政治氛围。如果仍然是„组织安排‟，并不是人们期待的真正的„问责‟。可见，中国走向真正的„问责制‟，尚需时日。”可以说，传统政治文化是阻碍我国行政问责制建立健全的最根本原因。

在政治体制方面，权责不清，权责不平衡。由于缺乏科学职能划分与职位分类，我国党政之间、行政机关上下级之间、正副职之间、不同行政机关之间职能交叉严重，导致行政人员职责不清，致使责任虚置或责任无法追究。出了问题无从确定责任人，或随便找个人充当“替罪羊”暂时平息民愤。其结果违背了行政问责制的本质和初衷，难以让受处罚的被问责人心服口服，也难以让民众信服，不能有力地促进问责制的推行。

在法律制度方面，“制度是为约束在谋求财富或本人效用最大化中个人行为而制定的一组规章、依循程序和伦理道德行为准则”。我国原有的行政问责制度供给不健全且相对滞后，新的行政问责制建设还刚刚起步，缺乏整体系统的先进理念支撑。这主要体现在以下三个方面。

第一，行政问责制度有效供给不足。当前我国行政问责面临的主要问题是存在严重的制度资源稀缺，行政问责制适用的规定散见于各种政策文件中，既有党的条例，也有政府的法规；既有中央出台的，也有地方政府制定的：尚无全国统一的法律，各地标准不一。只有从国家意志的高度制定一部全国统一的行政问责制法才能从根本上保证行政问责的程序化、制度化和法制化。

第二，行政问责制度存在缺陷。我国现行行政问责的规定比较笼统、抽象，不够具体、科学，对政府及其人员追究责任的程序缺乏可操作性。例如，在问责事由的规定中，对于“重大损失”、“重大事故”，对引咎辞职中的“咎”的性质和轻重的程度，都没有统一、具体和明确的界定。甚至把日常行政管理中“机关效率低下”、“服务质量差”、“工作态度生硬”等应通过其他责任追究制度来处理的行政问题规定在行政问责之中。行政问责作为一个专门制度，应当具有严格的内涵，不应当“泛化”，其追责前提具有特殊性，应当是对法律没有规定的责任情形（法律真空）作出规定，应当是“非常”情况下时“常态”制度，不是一切公共领域的行政失责都应当通过行政问责来实现。行政问责重点应放在重大安全事故或者社会民众反映强烈的社会问题上。

第三，行政问责制度创新乏力。行政问责制度设计也需要创新，设计出科学合理、积极有效的制度。我国处于社会转型时期，由于“路径依赖”，新旧体制转轨必然会产生很大的摩擦和冲突，原有的制度设计不能有效满足现实行政生态的需要，亟需与时俱进的制度创新来保障对政府行为的规范调控。我国的行政问责制毕竟才刚刚起步，与之相配套的机制并不健全，如监督机制、救济制度、考核制度、政府绩效评估机制、信息公开制度、申诉机制等等，这也必然制约了行政问责制度的创新。

五、我国现行行政问责制度设计的缺陷和矛盾

我国经济和政治体制改革是一个制度变迁的过程，行政问责制度效力的有效发挥和我国责任政府目标的实现需要一系列的制度安排来保证。但是，我国目前的行政问责制度设计存在诸多缺陷和矛盾。

第一，从法的形式来看，我国问责法律体系不健全，没有统一立法。正如马怀德教授所言：“一个健全的制度体系，不是„头疼医头、脚疼医脚‟，也不是旧有的运动和„风暴‟；而是一旦面对问题，法律可以自动运转来应对，从容而有序。”“建设„责任政府‟，需要制定更为规范、更加稳定、更有可预见性的法律制度，并严格予以执行。”虽然《突发公共卫生事件应急条例》、《公务员法》和地方行政问责规章的出台和实施，使我国的行政问责摆脱了“有问责之事，无问责之法”的尴尬处境，但是，我国现有行政问责制法律规定仍然比较零散、薄弱，没有一个科学性、规范性、操作性很强的问责法律体系，没有一套统一的行政问责制度，更没有一部统一的行政问责法，存在法律制度虚化的问题。就全国行政问责制度而言，行政问责制无法覆盖全部问责客体，使得行政问责制度无法具体详尽地落实。如《中国共产党党内监督条例（试行）》和《中国共产党纪律处分条例》这两个中央文件均是针对执政党内成员及其党内领导者的，并不涉及党外成员及其领导者：《党政领导干部辞职暂行规定》中的问责针对的是党政领导干部，不包括非党政领导干部；国务院出台的《特大安全事故行政责任追究的规定》、《公共卫生突发条例》，问责的事项限定在特大安全事故和突发公共卫生事件，范围比较窄；全国人大制定通过的《行政许可法》和《中华人民共和国公务员法》不专门对行政问责作出规定，前者主要涉及行政许可中的政府责任，后者则是全面规范公务员的一个总法。

第二，从法的效力看，我国已有的行政问责制主要体现在规章制度、政策层面，没有上升为法律，已有的专门的行政问责法只是地方性的政府规章而不是全国性的法律或法规。我国涉及问责方面的制度不少，但就全国范围而言，无论是《中国共产党党内监督条例（试行）》、《中国共产党纪律处分条例》，还是《全面推进依法行政实施纲要》、《党政领导干部辞职暂行规定》，或是温家宝总理在十届全国人大二次、三次会议上的《政府工作报告》，都是中央的政策而不是法律，无法发挥法律的效力。不可否认，推行行政问责制离不开中央和国家的政策指导，然而，要切实规范行政管理活动中的违法、失职、渎职等行为，没有相应的法律制度作支撑，而仅仅依靠政府的政策和命令，也许一时会奏效，但不能长远地根本地解决问题。需要通过立法的形式完善行政问责制度。虽然许多地方发布了行政问责规章制度，但地方政府规章在法的效力上处于较低的地位，仅在本地区有效力，适用范围有限，更何况并不是所有的省市都已经制定了问责规章。另外，行政权力地方化、地方权力利益化、地方利益法制化使我国行政立法中“立法割据”现象严重。一些地方政府在制定行政问责的规定和办法时照抄照搬，内容过于笼统，缺乏针对性和实用性，在实践中难以操作，往往流于形式。所以，完善行政问责制，统一的中央立法司法体制必须到位、有为，必须颁布统一的法律效力更高的法律法规。

第三，从法的内容看，现有的行政问责制度设计不完善，冲突严重，主要体现在问责不明、问责不公、问责不准、问责不全、问责不透明、救济途径不完善等方面。

（1）问责不明。拥有清晰的权、责、利是问责的前提。在我国的传统体制之下，政府、党组织、权力机关、司法机关、第三部门的权力行为边界还不够清晰；中央政府与地方政府的职责权限存在重叠多变的现象；政府部门内部权力范围不明、正副职之间的责任模糊，政府部门及其官员的责权利不平衡，个人责任与集体责任难以界定。不清晰的权责关系常常使得问责主体出现权力冲突、利益冲突，给行政问责有效实施和发挥作用设置了体制性的障碍。有的地方规定行政问责是异体问责，如《四川省党政领导干部引咎辞职暂行办法》等：有的地方规定行政问责是同体问责，如《长沙市人民政府行政问责制暂行办法》等；有的地方规定行政问责则是双重问责，如《吉林省行政问责暂行办法》等。

（2）问责不公。缺乏一个全国范围内普遍适用的问责法律制度，而各地自行制定的行政问责规章、规定的内容又不尽相同，没有统一的问责标准，必然导致针对同一行为，是否问责以及问什么责，各地处理不一。有的地方规定行政问责制的对象限于行政首长(行政机关主要负责人），如《哈尔滨市行政机关领导问责暂行办法》；有的地方则规定行政问责制的对象限于所有公务员，如《甘肃省人民政府办公厅首问责任制（试行）》等。没有明确责任体系的问责制度不仅是一种摆设，而且为权力斗争和铲除异己增加了新的工具。“问责对象局限于政府机关及其公务人员会影响到体制内人员的公平，问责机关的自由裁量权过大，势必导致某些官员为逃避问责而采取非法手段，跑官要官，调动职位，甚至不排除个别人欲借问责打击异己的可能。”所以，问责应当公平，即执行标准一视同仁，调查机构要具有公信力，要接受社会舆论和方方面面的监督，尽量做到不枉不纵。

（3）问责不准。目前我国行政问责制的内容和范围存在一定的不确定性、不可预测性，问责标准弹性较大，随意性和选择性较强。如果问责不准不公，那就没有说服力，也就不会有威慑力。如果标准定得很低则不免有作秀之嫌，过高又会成为一纸空文。所以，问责应当准确，也就是说，要在充分考虑我国政治体制和领导体制特殊性的情况下，制定出定性和定量相结合，更加具有操作性的问责办法，实行起来可以对号入座，尽量排除人为因素。比如，《重庆市政府部门行政首长问责暂行办法》、《南昌市行政首长问责暂行办法》都把“效率低下、服务质量差、工作态度生硬”类似的规定作为问责事由，但什么是“效率低下”？如何判断“工作态度生硬”？诸如此类的规定都很抽象，不利于行政问责的有效实施。

（4）问责不全。就目前情况看，问责范围还较窄，问责事件仅限于重大公共安全事故领域，对其他领域发生的过失责任追究，问责内容比较少、尚处于探索阶段。如决策失误、用人失察、领导过失等，至今尚未纳入问责范畴，或者说虽已纳入问责制规范的范围，但尚未有真正落实之举，这也是被学界广为诟病的原因之一。如《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》中问责的范围也仅仅是针对特大安全事故，不包括一般的安全事故，更不包括不属于安全事故领域的其他可问责事项。

（5）问责不透明。行政问责程序的完善是行政问责从权力问责走向程序问责的根本和关键。“合法正当的程序是行政问责沿着法治的轨道健康、持续发展的保证。正是程序决定了法治与人治之间的分野，也只有程序才能把内在扩张的行政权约束在法律架构中。问责之所以被称作„风暴‟，定然意在其严厉、果敢、迅猛，同时也反映了行政问责在程序设计上尚需完善。”目前我国的行政问责程序在操作层面上还存在诸多问题，缺乏法定操作性，没有形成完整的程序链条，如政府信息公开有限，公众缺乏知情权，启动程序不健全。如《公务员法》对引咎辞职的规定就一条，没有规定引咎辞职的具体程序，更谈不上对引咎辞职进行监督。对问责对象的处理程序缺失，无疑会影响行政问责效能的提升，导致行政问责实际效能偏低，造成了有法但无从适用的局面。

（6）救济制度不健全。被问责公职人员是“一棍子打死”、永不叙用，还是规定再用的时间和条件，允许“东山再起”，目前还没有相关规定可以遵循，被问责官员的抗辩申诉权利没有得到充分保障。

笔者认为，作为一种独立的责任追究机制存在的行政问责制，其主体应仅限于行政系统内部，客体应限于政府主要负责人，范围应重点放在社会领域、经济领域的重大安全事故或者社会民众反映强烈的社会问题，程序应仅限于行政机关内部的责任追究程序，内容主要是指政治责任和领导责任。同时，行政问责的后果不应是责任人承担责任的终结而应当是追究其他法律责任的开始，相关责任人员被行政问责后，应交相应部门追究其他责任，如行政责任、刑事责任等。

注释：

[1]我国在夏商周时期已有监察活动，西周时期开始设立专职监察官员(称为小宰、宰大或御史），春秋战国时期的御史兼有监察的使命；秦汉时期，秦创建了御史大夫府为中央监察机构，西汉则由御史中丞执掌监察职务，行政监察制度真正形成：魏晋南北朝时期，中央御史台脱离少府，直接受命于皇帝，废司隶校尉，监察机构初步统一，监察权扩大，自王太子以下无所不纠；唐宋元后，明朝改御史台为都察院，又罢谏院，设六科给事中，成为六部的独立监察机构，科道并立；清朝以都察院为最高监察机构，负责监察各级官吏，还以皇帝的名义制定了我国古代最完整的一部监察法典《钦定合规》。历代封建统治者为了充分发挥监察机关对百官的威慑制约作用，都赋予了监察官广泛而充分的权力，如弹劾权、司法权、审计权、处置权等。

[2]据笔者不完全统计，仅含有“问责”之名的各地方法规、规章和规范性文件就达近200件，如：《哈尔滨市行政机关领导问责暂行办法》、《海口市行政首长问责暂行规定》、《大连市政府部门行政首长问责暂行办法》等；含有“执法责任”之名的各地方法规、规章和规范性文件也有近100件，如《辽宁省行政执法责任制规定》、《江西省行政执法责任制办法》、《银川市行政执法过错责任追究办法》等。

[3]唐铁汉：《我国开展行政问责制的理论与实践》，《中国行政管理》2007年第1期。

[4]如重庆市在制定《重庆市政府部门行政首长问责暂行办法》的同时，相继出台了《重庆市政务信息公开暂行办法》和《重庆市行政决策听证暂行办法》等政府规章，使行政事务更加透明公开，便于公众了解信息、进行监督，也便于根据权责一致的原则进行问责。

[5]如因山西襄汾溃坝事故请辞的山西省省长孟学农就曾经在2003年因处理SARS疫情不力被免职，其也成为公众视野中第一个两次请辞的省部级官员；因2003年处理SARS疫情不力的卫生部部长张文康后转任宋庆龄基金会副主任，并当选全国政协科文体委员会副主任；因2003年12月23日重庆开县井喷特大事故于2004年4月才提出引咎辞职的中石油老总马富才后复出任国家能源办副主任；因2005年11月13日松花江污染事件引咎辞职的国家环保总局原局长解振华的名字在2007年1月5日出现在国家发改委网站新领导名单中；2009年5月4日媒体报道因“华南虎照事件”，被撤职的陕西省林业厅副厅长朱巨龙、孙承骞官复原职，仍是厅党组成员，享受副厅级待遇；2009年5月6日媒体报道因“三鹿奶粉事件”被国务院给予行政记大过处分的国家质检总局食品生产监管司原副司长鲍俊凯已回京重新赴任国家质检总局科技司副司长，等。

[6]在西方成熟的制度下，官员引咎辞职多数并不是基于某项制度规定，而是根据政治惯例，是基于深厚的积淀多年的政治文化。就我国而言，由于对官员责任的划分不清、追究不够，还没有形成有利于“可问责政府”的官场文化和政治氛围。

[7]刘英丽：《从“问责运动”到“问责革命”》，《新闻周刊》2004年5月17日。

[8][美]道格拉斯·C·诺斯：《经济史上的结构和变革》，厉以平译，商务印书馆1999年版，第195-196页。

[9]黄健荣、梁莹：《建构问责制政府：我国政府创新必由之路》,《社会科学》2004年第9期。

[10]、[12]刘厚金：《我国行政问责制的多维困境及其路径选择》，《学术论坛》2005年第1期。

[11]周亚越：《行政问责制研究》，中国检察出版社2006年版，第34页。

作者单位：南京大学法学院

本文系南京大学研究生科研创新基金项目“我国行政问责制:理论、实践及重构”(项目编号:2009CW01)的成果之一

第四篇：对如何解决城市环卫管理困境的思考

对如何解决城市环卫管理困境的思考

随着城市化进程的加快和我县城市拓展的提速，建成城区街道、广场面积已达120多万平米，日产生活垃圾100吨，常住人口近12万，城区商铺林立，街上车辆遍布，如何确保能常态化地给广大市民营造一个干净整洁的生活工作环境，作为环卫主管部门深感压力巨大。在党的群众路线教育实践活动开展以来，我深入基层一线，访群众、问工人、询商铺、学理论，就目前我县城市环卫管理的现状及解决的思路在调查研究的基础上，产生了一些思考和探索，现形成文字，供领导决策时参考。

县城环境卫生管理工作中存在的主要问题：

（一）市民要求高，卫生习惯差。

近年来，随着人民生活水平的提高，一方面市民对生活环境的要求也越来越高，特别是对自己生活居住地的卫生越来越关注，稍有不满意就到处投诉。另一方面市民的良好卫生习惯尚未养成，乱丢乱倒垃圾现象十分普遍。每遇门市部开关门、职工上下班、学生上放学以及周末、节假日，不仅街上人多车多，随意丢弃果皮、瓜壳、烟蒂、纸屑的更多。店铺随时把垃圾扫到人行道上，将污水泼到街上；居民将家中产生的垃圾随意丢弃在街边、路旁；建渣乱到等现象比比皆是。一些地方虽修建了垃圾投放池，但市民只图自己方便，垃圾投不到池中。有时干净的街上你可看到市民在前面边走边吃瓜子、边丢瓜壳，保洁工紧随其后忙个不停的清扫。你叫她不要乱丢，她还十分生气的说：我不丢你就没事干，就要失业了。这些都是市民卫生习惯未形成造成的，同时也是不尊重别人劳动的表现，不仅给环卫工作带来了很大难度，更严重损害文明、卫生县城的形象。

（二）环卫基础设施严重缺泛，垃圾无处投放。

近年来，政府对环卫设施的规划建设十分重视，但由于历史欠账太多，弥补实施实在太难；加之近几年在旧城改造和新区开发中，开发商往往只重视追求利益的最大化，将环卫设施建设用地占用，从而导致人入住后垃圾无处投放。如原电影院片区、壁秀花园、江岸御园、九九祥和小区、红军路黄家岩等等，再加之较早建成的绝大部分小区及小街小巷、院落未修建垃圾投放池，居民垃圾无处投放，只得随意乱丢，露天堆放。目前，城区有7座垃圾中转站，全城日产的100多吨生活垃圾通过这些地方转运至垃圾场；因此有的垃圾收集单边要跑3公里多路。更为典型的是九曲溪东段两旁居民更是直接将垃圾抛进溪内。基础设施的缺少不仅给环境卫生管理工作带来了很大困难，也影响到市民的正常生活，更成为制约苍溪环卫发展的瓶颈。

（三）作业工具落后，工人工作时间长、劳动强度大。

环卫工人作业仍采用的是人工清扫，手工装载和处理垃圾的原始方式进行，不仅工人劳动强度大，工作效率低，也直接影响工人的身心健康。由于环卫工作365天不能缺岗，又无多余人员顶班；不说节假日轮休，就连本人生病或是有事请假，还得自己找人顶班，工资全额支付给所找顶班人员，有时还要倒贴。她们每日清晨4点要进行清扫，上午7点又要开始保洁，全天每班工作时间在10个小时以上。如遇重大活动、重要节日加班，工作时间长达15小时以上。常年的超负工作，造成环卫工人身心疲惫。加之近年来城区建设施工活动频繁，建设施工工地未采取任何防护措施，车辆进出所带泥沙、敞拉敞运沿街抛撒对街道造成严重粉尘污染，手工清扫又难以将其清除，从而影响到整体城区环卫管理质量。

（四）生活、建筑垃圾混投，清收难度大。

由于城区一直没有建筑垃圾消纳场，再加之对建筑垃圾的管理未跟上，致使城区建筑垃圾乱倒现象十分严重。市民将装修、修缮产生的建渣直接倾倒在生活垃圾点内，不仅增加了环卫工人清运难度，更影响到市容。我们不得不定时、不定时高价请人出车进行清除。

（五）“门前三包”责任制不落实。

由于“门前三包”责任制没得到真正落实，县城各单位、院落、小区公共场所经常无人打扫。临街店铺门前清洁，店主不但不打扫，反而经常将店内垃圾直接扫到街上。还有城市街道开挖后没有及时清除渣土和按要求恢复；出殡时沿街抛撒纸钱、燃放烟花爆竹等缺少有效监管，时常严重影响市容。

（六）管干一体，缺少创新意识和发展动力。

政府大包大揽，职工无后顾之忧，缺少创新意识和工作的动力；环卫管理只有投入，没有直接的经济效益产生，随着人们对身边生活环境的要求越来越高，所需政府的财力投入压力就会越来越大；管干不分，政府既当运动员，又当裁判员，难以确保激励和长效机制的建立；随着劳动成本的不断增长，用工的矛盾越来越突出，工作中发生的工伤矛盾十分难以化解，不仅政府为此要化大价钱买单，还要承担社会稳定的重压。

上述这些问题是城市环卫管理中存在的一些主要问题，如何才能解决呢？

（一）教育与处罚相结合，促成市民良好卫生习惯的养成。

“苍城是我家，卫生靠大家；少丢一粒渣，清洁你我他；垃圾装进袋，清洁自然在；垃圾不乱丢，环境自然优；感谢你支持，我们更努力。”这是我们向广大市民发出的号召。市民是城市的主人，只有广大市民成为自我约束、自我管理、自我监督的城市管理主体，一个环境优美、清洁有序的城市人居环境才会自然形成。一是加强新闻宣传和舆论引导，利用广播电视、宣传专栏对市民开展讲卫生、爱清洁的教育，并加大对破坏公共设施和不文明行为的人和事的曝光力度，从而形成爱清洁高尚，不讲卫生可耻的舆论氛围。二是结合开展“四月爱国卫生月”、创建“爱国卫生单位”、“精神文明单位”、“文明示范岗”等活动，大力营造人人讲文明，个个爱卫生的社会氛围。三是坚持开展以单位、社区、院落、店铺、家庭为单位的周末大扫除活动，由爱卫办、城管局、文明办、环卫局等部门组队检查评比，实行奖惩，并将结果通报或公示。重大活动和重要节日组织开展全民保洁和学生定期参加“爱护环境，捡拾垃圾”等活动。四是从学生抓起，幼儿园、中小学要将讲清洁、爱卫生的教育纳入日常对学生的思想品德教育之中，让他们从小养成一种良好的行为习惯，并成为城市文明监督员。五是推行垃圾袋装化和垃圾“不落地”的清收方式，制止在城区内的垃圾站点捡拾垃圾行为。六是充分发挥现有城管队员、文明劝导员、治安员、环卫工人等群体的作用，依法加强对市民日常不良行为的监管和处罚；也可组织由老同志组成的城市卫生志愿者，一方面开展劝导，一方面依法酌情给予违规人员实施处罚。通过“宣、教、罚”相结合，逐步引导市民养成良好卫生习惯。

（二）科学规划建设环卫设施，根除制约环卫发展瓶颈。

一是科学合理规划。在城市总体规划和祥规时，要按国家环卫行业标准，将垃圾中转站、投放点、公厕的设置纳入其中，严格监督开发商在房屋建设时同步施工，一并纳入竣工验收。以避免在房屋建成后再规划建设环卫设施时选址难、实施更难的两难境地。二是想尽千方百计解决已建成的生活工作区域内无环卫设施的问题，单位或有临近的单位要带头和主动配合落实。三加大环卫作业工具更新换代，提高机械作业水平和工作效率，减轻工人劳动强度。四是在环卫基础设施上科学实行建管分离，从有利于管理，有利于服务群众，有利于节约资源出发，该分则分，该合则合。五是抓住灾后重建的难得机遇，建设一批较先进的环卫基础设施，以提高城市环卫管理水平。

（三）市场运作，各司其职，齐抓共管。

根据《四川省城乡环境综合治理条例》的责任区划分规定，城区内的清扫保洁及垃圾收集处理，分步实施市场化运作，逐步实现环卫作业主体企业化、投资主体多元化、服务价格市场化，让政府只当裁判员。在城区滨江路清扫保洁市场化试点的基础上，尽快将城区所有街道推向市场。城乡结合部由陵江镇负责日常保洁和垃圾清除工作；农贸市场由工商部门负责清扫保洁；绿地绿带由园林部门负责日常保洁；单位、车站、码头、河滩、景区、院落、物业小区、店铺、住户等由管理者或业主负责做好辖区内日常的清扫保洁；“门前三包”责任制由陵江镇社区和执法局负责督促落实。

（四）加强对建筑施工场所和建筑垃圾的管理。

县城建设施工场地必须坚持围栏作业，施工场地进出车行道必须采取防泥沙污染街道措施；坚决杜绝敞拉敞运；尽快设立建渣消纳场。城管局要切实履职，加大对乱倒建筑垃圾、敞拉敞运、施工不打围、完工不及时清除建渣等行为的查处力度。我局主动承担负责定期组织清除乱倒的建渣，以减少粉尘对街道的污染。

（五）增加投入，确保企业和环卫工人的合法权益。

财政对环卫事业的投入，真正体现了财政资金的公益性。增加对环卫工作的投入，就是对每一个人自己身边环境优化的投入。根据市场变化增加对环卫作业企业的投入，让其能获得合理的利润。监督企业认真落实国家相关法律法规对环卫工人的福利待遇，让环卫工人也能有自己的节假日，让那些365天坚守岗位的工人，得到相应的酬劳，以激发企业和环卫工人工作责任心及工作热情，让他们能更好地为苍城市民服好务。

第五篇：企业文化建设面临的困境与解决途径2

二是复制。相当多的企业在开展文化建设时，喜欢寻找参考模式，一些成功企业的文化建设经验一度成为厂厂皆学的样板。其实企业文化建设无固定模式，企业必须从实际出发构筑自身的文化理念和文化模式，“它山之石”可以学习、借鉴、参考，但绝不能“按葫芦画瓢”一一照搬照抄。创新是一切文化发展的本质特征，企业文化重在建设，贵在创新。长期以来，一些企业的生产和经营习惯听命于上级机构。不少企业领导不求创新，但求无过。近年来，这种现象虽有所改善，但缺乏创新，强调稳步前进仍然是许多企业文化的一大特点。2.2企业文化建设流于形式

很多企业其实并没有实实在在地将企业文化置于企业经营战略的高度，只是热衷于作表面文章，追时髦，赶任务，搞花架子。相当多的企业文化建设在形式上热热闹闹，实际上却缺乏失效。企业文化建设流于形式的表现有[3]：

一是思想意识滞后，把企业文化等同于企业文化活动或企业形象设计。有的企业把把组织员工唱唱歌、打打球等活动、在媒体上打几则广告、设计几个产品包装，便认为是进行了企业文化建设。

二是认为企业文化建设就是搞形象包装。这是相当一部分企业搞文化建设的初衷。他们认为，定位于形象塑造，既工作具体，又容易见效，便于得到大家的认同，于是轰轰烈烈的形象设计和形象宣传，一度成为企业推进文化建设的主要形式。

三是认为企业文化建设就是出钱买文化。企业文化决不是出钱就能买到的。有不少效益好的企业为了走捷径、赶进度、上水平，往往把企业文化的设计权委托于专门的公司或专家，意图通过大把的投入，提升企业文化的水平，却忽视了企业文化建设是每一位员工的共同责任，要靠员工的积极性和创造性的事实。

2.3企业文化建设与企业制度脱节

很多企业把企业文化等同于企业精神文化，总结了大量的文词讲究的理念纲领，看上去的确给人一种该企业拥有优秀的企业文化之感，但当真正深入了解时，却发现公司的制度、员工的行为等多个方面与这些理念纲领相去甚远。企业的精神理念并没有被企业家和员工所信奉和实践，并没有在制度中实现和保证。

我国许多企业家都容易产生企业文化与企业制度互不相关的错觉，有些企业家抱着“理想主义”甚至“空想主义”的心态去建设企业文化，完全脱离企业制度的要求，最后的结果是企业文化自我创新能力的丧失和企业的低效率，文化与制度发生了内耗。事实上，企业制度与文化是紧密相连的，现代化制度本身是一个空壳，人的执行使其具有了客观和实际的意义。而人在执行过程中的心理、态度、行为方式正与企业文化息息相关。没有文化的制度是僵化的，没有制度的文化也是不切实际的[4]。

3我国企业文化建设存在问题的解决途径

为解决企业文化建设中存在的种种问题，必须坚持以人为本和因企制宜的原则，采取妥善措施，提升企业文化执行力，加强企业文化宣传普及，充分发挥员工主体作用。3.1树立不断开拓进取的创新精神

先进文化离不开创新，创新是一切文化发展的本质特征，没有创新，就谈不上先进文化。对企业来讲，创新意味着创造性地破坏，就是要把自己原来成功与平衡破坏掉，创造一个动态平衡，要把自己原来成功的经验否定掉，不断地战胜自我，否定自我，这样，企业将会在所有的竞争中取胜。

一是要树立不断开拓进取的创新精神。在激烈的市场竞争中，一个企业如果没有不断开拓的创新精神，是很难找到立足之地的。西方世界激烈竞争的市场经济培育了富有冒险精神和创新精神的企业文化，使冒险、创新成为民族的心理特征。而中国几千年传统文化缺少创新的意识和开拓的精神，宣扬的是“出头的椽子先烂”，“枪打出头鸟”。所以谁也不敢冒尖，人云亦云，随大流，成了行为的准则。而现代经济的发展，靠的就是开拓、创新。敏锐的市场反应，极强的创新能力，果敢的开拓精神，才能够在激烈的竞争中站稳脚跟。