第一篇：依法履行审计职责 发挥国家审计在国家治理中的建设性作用
依法履行审计职责 发挥国家审计在国家治理中的建设性作用
刘迎祥 马振华（审计署驻昆明特派办 新疆自治区阜康市审计局）
摘要：几十年来，我国国家审计机关坚持依法审计，通过揭示和反映体制、机制、制度方面的问题，不断推动审计法制建设、依法审计，维护和推动完善民主法治，在建设社会主义法治国家中发挥了积极作用。本文在介绍国家治理与国家审计之间关系的基础上，论述了依法审计在国家审计推动国家治理中的作用，分析了依法审计服务国家治理面临挑战，提出国家审计机关依法履行审计职责，发挥国家审计在国家治理中建设性作用的建议。
关键词：依法审计 国家审计 国家治理
一、国家治理、国家审计和依法审计的关系
2011年7月8日，刘家义审计长在中国审计学会第三次理事论坛上的讲话，从国家审计是国家治理的重要组成部分、国家审计对完善国家治理具有重要作用、进一步加强审计监督，更好地推动和服务国家治理等三个方面详细阐述了国家治理与国家审计的关系，详细阐明了国家审计在国家治理方面的建设性作用。
刘家义审计长指出：国家治理就是通过配置和运行国家权力，对国家和社会事务进行控制、管理和提供服务，确保国家安全，捍卫国家利益，维护人民权益，保持社会稳定，实现科学发展。国家审计的产生和发展源于国家治理，国家治理的需求决定了国家审计的产生，国家治理的目标决定了国家审计的方向。在国家治理中，审计实质上是国家依法用权力监督制约权力的行为，其本质是国家治理这个大系统中的一个内生的具有预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”，是国家治理的重要组织部分。
“国家审计通过依法履行职责，对权力运行进行监督和制约，发挥预防、揭示和抵御的“免疫系统”功能，推动实现国家良好治理。”刘家义审计长对国家审计、国家治理和依法审计的关系进行了准确界定。
二、依法审计在国家审计推动国家治理中的作用
（一）依法审计是发挥国家审计在国家治理中建设性作用的前提
“国家审计通过依法履行职责，对权力运行进行监督和制约，发挥预防、揭示和抵御的“免疫系统”功能，推动实现国家良好治理。”因此，要发挥好国家审计在国家治理中的建设性作用，必须依法开展审计。其具体内容包括：审计监督的职责和权限、审计机关审计监督程序、审计机关评价审计事项、揭露问题、对违法行为处理和处罚等，都必须依据有关法律、法规的规定进行实施。其实质是审计机关通过独立、主动地行使监督职权，促进国家竞争力不断增强、民众福利不断改进、经济社会持续稳定发展。
（二）依法审计是审计机关依法行政的必然要求
在现代社会中，政府接受人民的委托进行国家治理，而国家审计的制度安排则是为了确保政府有效履行这种公共受托责任。审计机关依法行政的核心是依法审计，就是要求审计机关和审计人员把“推进法治，维护民生，推动改革，促进发展”作为出发点和立足点，按照法律规定行使审计监督权和开展各项审计活动，维护法律秩序尊严的神圣职责，实现维护人民群众的根本利益的目标。因此，依法审计是国家审计发挥发挥“免疫系统”功能的基本要求，是国家审计推动实现国家良好治理的前提。
（三）依法审计是实现审计目标的有效途径
新审计准则对国家审计目标明确进行了诠释：审计机关的主要工作目标是通过监督被审计单位财政收支、财务收支以及有关经济活动的真实性、合法性、效益性，维护国家经济安全，推进民主法治，促进廉政建设，保障国家经济和社会健康发展。审计目标总是随着审计环境的变化而变化，随着审计职能的发展而发展，随着主管认识程度的提高而提高，纵观我国国家审计经过近30年的发展，尽管审计目标在不同的时期都有所不同，但每个审计目标的实现，都是以法律、法规作为保障的。当前为了发挥国家审计预防、揭示和抵御的“免疫系统”功能，在不断完善国家治理，实现国家的可持续发展等方面发挥着积极作用，审计机关必须按照相关法律法规的要求开展审计工作。
（四）依法审计是防范审计风险的最佳选择
国际审计风险是指审计机关及其审计人员未能察觉被审计单位的重大错误或发表了不恰当的审计意见，而给国家审计机关带来某种损失的可能性。审计风险包括固有风险、控制风险、检查风险等。影响审计风险的因素有很多，一般来说，固有风险是不随审计人员的主观意志为转移的，因此，防范审计风险，必须从审计机关及审计人员自身入手，提高风险意识，将风险控制机制建立在广大审计人员依法审计这一基础上。因此，依法审计可以促使审计主体按法定的程序行使审计监督权，可以规范使审计人员的审计行为，可以保证审计机关依法评价、处理处罚并向社会公布审计结果，可以促使审计客体遵守财经法规，依法办事。
三、依法审计服务国家治理面临的挑战
（一）国家审计介入国家治理的范围不断扩大
随着审计工作的不断推进，国家审计介入国家治理的范围不断扩大，产生的作用也日益明显。任何审计活动都是以特定的受托经济责任关系的存在为前提的，在现代社会中，政府接收人民的委托进行国家治理，而国家审计的制度安排是为了确保政府有效履行这种公共受托责任，国家治理超越了财政财务收支的范围，审计关注的内容从财政财务收支逐步扩展到与财政财务收支相关的各项经济社会管理活动，涉及公共财政体制的建立完善问题，国有金融机构和国有企业经营管理问题，重大基础设施投资绩效问题，教育医疗、住房和社会保障等民生问题，资源环境和生态保护问题，以及影响经济社会安全等方面的问题，这些审计内容涉及面广，涉及内容丰富，对审计机关和审计人员依法审计提出了新的挑战。
（二）民主法治进程对依法审计提出了更高的要求
随着我国经济社会的不断发展和民主法治进程加快，人民参与国家治理的积极性不断提高，权利意识越来越强，利益诉求越来越具体，人民监督与舆论监督成为依法行政、依法治国的重要推动力量。政府审计作为国家治理的重要组成部分，近年来，国家审计通过向社会公布审计结果，充分保障社会公众的知情权与参与权，引导和调动公众对政府部门和有关市场主体实施有效社会监督，成为公众参与国家治理的有效途径，对推动我国民主法治进程发挥了重要作用，树立了国家审计在社会上的地位和形象，但社会公众对政府审计期望和要求也在不断提高，要求通过国家审计参与国家治理的诉求不断增强，而政府审计有其独特的程序和规定，甚至会涉及国家秘密，这对依法审计提出了更高要求。
（三）从体制、机制、制度层面反映问题和提出改进建议对依法审计提出新的挑战
国家审计机关通过依法审计，揭示和反映体制、机制、制度方面的问题，其视野已超越了财政财务收支的范围，以审计查实的数据和事实为依据，将重点放在对国家经济社会运行状况进行独立的监督和评估上，放在公共权力机构行使权力的效率、效果和效益上，放在有关机构和个人履行职责的守法守纪守规尽责上，其目的是维护国家经济安全、推进民主法治、促进廉政建设、保障科学发展和人民利益。审计机关改革开放三十多年来，我国经济社会发展日新月异，部分不能适应经济社会发展的法律法规不能得到及时废除，甚至被部分单位为了部门利益或小集体利益严格执行，而揭示这类问题往往是“无法可依”，而揭示这类问题以发现法律法规执行过程中的问题和漏洞是审计工作的重要组成部分，是从体制、机制、制度层面反映问题和提出改进建议的重要方面，这也给依法审计带来了一些困难。
（四）政策法规不断调整和完善对审计人员依法审计提出了更高要求
当前我国经济社会快速发展，围绕全面建设小康社会、走向共同富裕经济社会发展目标，发展的重心将转移到加强社会管理，构建和谐社会，促进经济社会全面协调可持续发展上来，体制改革的重点将放在促进经济发展方式转变、构建和谐社会及其相关领域。致使我国一系列制度、体制、规则、程序和方式不断发生调整和变化，新的法律法规规章制度不断出台和调整，如，近几年为了规范房地产业的发展，各部门针对房地产业的不同情况从土地、规划、银行信贷等多方面出台了各种调控政策，这些政策的不断出台和调整变化需要审计人员不断学习相关法律法规，对审计人员依法审计提出了更高的要求。
四、依法履行审计职责，发挥国家审计在国家治理中建设性作用的建议
（一）继续推动审计法治建设，做到“有法可依”
1994年审计法正式颁布，并陆续颁布了38个审计规范以及20多个审计准则；特别是2006年审计法修订后，国务院修订了审计法实施条例，中办、国办下发了《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》，审计署制发了国家审计准则，审计法规制度更加完善，形成了以宪法为依据、以审计法及其实施条例为核心内容、以审计准则为工作标准的法律规范体系，不仅实现了审计工作有法可依，也丰富完善了社会主义国家法规制度体系，推动了依法治国方略实施。但目前国家审计在部分领域和审计执行过程中，相关法律法规仍存在需要完善的地方，而且随着审计对象的不断变化和调整，审计机关也需要相应的规章制度、技术方法，如在资源环境审计、绩效审计、计算机审计以及尚未拓展的审计领域，对新的审计领域拓展必须要有相关法律法规进行支持，仍需要审计相关法律法规的不断完善。
（二）严格执行相关法律法规，做到“有法必依”
做到有法必依，要求审计机关和审计人员应当依照法律规定行使审计监督权，开展各项审计活动。一是审计程序规范。国家审计监督属于行政执法范畴，审计人员在执行审计监督时，必须认真贯彻执行审计法律法规，必须遵守法定的方式、方法、步骤、时限和顺序进行审计。二是审计范围恰当。审计人员要严格按照审计目标和审计实施方案确定的审计范围开展审计，审计范围做到不越权、不越位。三是审计取证充分。审计证据要具有客观性、相关性充分性和合法性，不能似是而非，更不能主观臆断、凭空杜撰。四是审计评价客观。审计评价要以事实为依据，以法律、法规和规章为准绳，站在客观公正的立场上，不带任何偏见或成见，做到客观公正、实事求是。五是审计意见公正。针对审计发现的问题，要充分征求被审计单位的意见后，分析存在问题的原因，并根法提出处理处罚意见。六是审计建议合理。审计建议是审计成果的最终体现，是解决问题的具体办法和措施，因此，审计机关在提出审计建议时既要做到符合国家政策，又要符合客观实际，还要有针对性和操作性。
（三）加强审计独立性建设，做到“执法必严”
国家审计的制度安排是为了确保政府履行公共受托责任，以满足人民群众对政府履行职权、承担责任的监督要求。审计是一种经济监督,而审计监督区别于其他经济监督的根本特征在于其独立性更强。目前，我国国家审计在审计组织、审计经费、审计人员等方面都有很强的独立性，但还有值得加强和改进的地方。一是完善地方审计机关管理体制。地方审计机关受本级人民政府和上一级审计机关双重领导，其业务上属于行业垂直管理，人事制度和领导干部的任用及经费来源则是地方政府和地方财政负责安排，在审计的管理体制上，实行审计垂直领导体制符合我国的实际情况，有利于从组织、人员、经费上保证审计人员的独立性，但这种管理体制一定程度上影响了地方审计机关的独立性，因此，审计署应加强对地方审计机关的管理，推动对地方审计机关行政管理和业务管理都实施垂直管理的改革。二是继续加强审计廉政建设。廉政纪律是审计工作的“生命线”和“高压线”，关系到审计事业的发展，对审计人员也是一种保护。自从审计署实施审计纪律“八不准”以来，取得了良好的效果，保障了审计机关的独立性，为审计机关树立了良好的审计形象，得到了广大人民群众的信任，审计机关要继续立足于教育，依靠于制度，培养审计干部的廉政意识、勤政意识，以保障审计的独立性。
（四）继续揭露违法犯罪和滥用权力行为等问题，做到“违法必究”
长期以来，国家审计机关在审计过程中始终把查处重大违法违纪案件、促进反腐倡廉建设作为重要职责，十多年来，全国审计机关向司法机关和纪检监察部门移送案件3.8万多件，为国家挽回了大量经济损失，有力地推动了反腐倡廉建设。做到违法必究还要完善以下几方面的工作：一是继续研究和分析新形势下腐败案件发生的特点和规律，针对腐败现象易发多发的重点领域有针对性的加强审计监督，继续发挥国家审计在反腐败、维护法治和国家治理方面的警示作用；二是继续建立和完善与公安、检察、监察等有关部门建立协调配合机制，加强与这些部门的沟通配合，使发现的重大违法违规问题得到及时处理;三是健全审计结果公告和信息发布制度，在依法公开审计结果、审计计划的同时，及时公开审计过程和进展情况，加大审计违法情况及处理整改情况公告力度，发挥国家审计惩治腐败的威慑作用，也为社会公众了解政府部门履行职责情况、监督政府部门财政收支等活动提供了重要渠道。（刘迎祥 马振华）
参考文献：
1．刘家义.国家治理与国家审计[J].中国审计.2011年第16期
2．地方审计机关在依法审计中有关问题的思考[J].http://www.xiexiebang.com
/new/287/289/314/2006/1/ad93622***23264.htm
3．蔡春、蔡利、朱荣.关于全面推进我国绩效审计创新发展的十大思考[J].审计研究.2011年第4期
4．陈骏、吴青川.政府职能转型背景下的国家审计治理功能[J].审计与经济研究.2009年第24期
第二篇：发挥政府审计建设性作用促进农村改革发展
推进农村改革发展是党的十七届三中全会作出的战略部署，既关系着和谐社会构建和经济社会的科学发展，也关系着我国未来发展的走向和趋势。为了保证党的政策、方针贯彻落实，大力促进农村改革发展，为农村发展注入新的动力，必须重视和加强涉农领域的审计工作，充分发挥政府审计在农村改革发展中的建设性作用。
政府审计的建设
性作用主要表现在对违纪违规问题的查处与揭露、通过对政府履职的监督促进依法行政、提出审计建议与对策，促进政府管理机制的完善。从促进农村改革发展的角度看，审计应当以科学发展观为统领，牢固树立审计为民的服务理念，坚持走群众路线，科学制订审计项目，深入农村搞好审计调查研究，以便于维护广大农民的切身利益。
一、以科学发展观为统领牢固树立服务为民的审计理念
党的十七届三中全会通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，表明了党中央要以新的理念和思路破解农村发展难题的决心，也明确提出了推进农村改革发展，加快推进社会主义新农村建设，大力推动城乡统筹发展，促进社会主义经济社会和谐发展。国家审计作为国家经济和社会运行的“免疫系统”，要从讲政治大局出发，紧紧围绕党和国家的中心任务，以科学发展观为统领，牢固树立服务为民的审计理念，这既是政府审计发展趋势的必然要求，也是建设服务型政府的现实需要。所以，国家审计要紧紧围绕促进农业改革发展这一宏伟目标开展审计，深入农村调查研究，科学选题与立项，加强对涉农领域的审计监督，确保农业项目质量和安全，提高支农资金的使用效益，通过审计促进农业生产的发展和农民生活的改善。
二、确保国家政策法规落实到位维护农民群众的切身利益
农村的改革发展要着力解决农业、农村、农民问题，加强农业基础，确保国家粮食安全和主要农产品有效供给，促进农业增产、农民增收、农村繁荣，为农村发展注入新的动力。农民是农村改革发展的生力军，要搞好农村改革发展就必须调动好、保护好农民的积极性、主动性和创造性，要维护好和发展好广大农民群众的根本利益。审计机关要认真围绕党的农村政策落实情况加强监督，开展涉农资金和项目的审计，对扶贫专项资金、新型合作医疗基金、农村基础设施项目等农村公共事业给予重点关注，既要监督各级政府部门依法履行职责和服务为民情况，又要检查监督国家惠农政策法规落实情况，促进各级政府依法履行自身职责，牢固树立服务理念，加快建设服务型政府的步伐；关注对权力运行的监督和制约，加大力度查处涉农违纪违规问题，推进农村惩治和预防腐败体系建设，以维护农民权益为重点，切实纠正损害农民利益的行为，追究有关部门和个人的行政责任和法律责任；建立长效沟通机制，加强审计回访力度，建立健全审计整改制度，督促被审计单位对审计查处的问题积极进行整改，确保审计意见和建议得到贯彻落实，维护广大农民切身利益。
三、从宏观视角提出促进农村改革发展的合理化建议
实现农村改革发展战略目标，推进中国特色农业现代化，必须按照统筹城乡发展要求，优化农村发展外部环境，强化农村发展制度保障。政府审计是整个宏观调控体系中监督保证系统的重要组成部分，在促进农村改革发展方面，政府审计要从健全体制、完善政策、补充漏洞、改善管理等宏观视角向中央及有关部门提出建设性意见和建议，促进更多的惠民、便民政策尽早出台。针对发现的损害农民利益、妨碍农民增收的热点和难点问题，对现有的农村基本经营制度、土地管理制度、省直接管理县（市）体制、社会保障制度等进行客观评价，查找其中的漏洞与不足；认真审视农村改革发展中面临的新情况、新问题，促进农村金融保险、农村民主管理、农村科技创新等制度得以建立健全；不断加强涉农资金和项目的审计综合分析与调查研究，科学预见社会经济发展趋势及可能存在问题。
四、增强审计机关执审能力确保建设性作用充分发挥
充分发挥政府审计在农村改革发展中的建设作用，必须加强各级审计机关建设，全面提高审计业务能力和服务技能。首先，从中央到地方四级审计机关应做到动作协调，在确定审计项目、审计实施、审计质量提升等环节进行沟通协调，实现良性互动；其次，实现各级审计机关协调发展，大力加强对县级审计机关的技术和资金支持，强化对县级审计机关的业务指导，逐步提高地方审计机关工作质量，做好乡村两级审计，突出村级集体经济组织审计和领导履职审计；再次，要强化审计公告制度，通过各种媒体及时向社会通报审计结果，实现政务公开透明，主动接受广大农民群众的监督，推动审计整改措施尽快落到实处；最后，注重提高审计人员素质，加强审计队伍建设，不断创新审计组织形式，整合现有审计资源，充分挖掘审计潜力，不断增强执审能力服务农村改革。
第三篇：国家审计与国家治理调研报告
浅议国家审计在国家治理中发挥作用的四种途径
摘要：正确认识国家审计在国家治理中的位置与作用，找准国家审计在国家治理中的定位是充分发挥其作用的先决条件和关键节点。本文从国家审计的定义、地位、功能、性质等四个方面分析了国家审计在国家治理中的定位。从经济运行、改革攻坚、政策执行、权力监督等四个方面阐述了国家审计如何在国家治理中发挥应有的作用。
关键词：国家审计
国家治理
发挥途径
一、国家审计在国家治理中的定位
从国家审计的定义来看：国家审计，也称政府审计，是指由国家审计机关代表国家所实施的审计。国家审计具有明显的个性特征。一是独立检查会计帐目，监督财政、财务收支真实、合法、效益的行为。二是独立于管理者之外，不参与具体的管理活动，不履行决策、计划、组织、指挥、协调职能，对财政、财务收支专司监督的例行行为。三是不论被审计单位有无问题，审计机关均应当履行其监督职能，进行例行审计。以上个性特征表明，监督是国家审计的基本职能。具体来讲，审计监督就是检查被审计单位在经济活动中是否按授权或既定目标履行经济责任，有无弄虚作假、违法违规、损失浪费行为，并督促其采取措施加以改进，促使其依法行政、依法管理、依法经营。在履行监督职能的同时，审计机关还可以对某些管理职能履行情况作出评价，如被审计单位经济效益的优劣、内部管理制度是否健全、有效等，并提出改进经营管理的建议。
从国家审计的地位来看：国家审计是国家政治制度的重要组成部分，是国家治理的监督控制系统之一。在实现国家治理的过程中，不同的部门担负起了决策、执行和监督控制的职责，审计承担的是监督控制职责，审计机关是代表国家进行监督的部门，它地位超脱，客观公正，不受其他行政机关团体和个人的干涉，在国家治理中具有重要的地位并能发挥积极的作用。
从国家审计的功能来看：国家审计主要是监督决策的执行情况，审计监督的内容很广泛，涉及宏观与微观的诸多部门，涉及经济活动的不同层次、不同方面和不同环节，它是国家治理系统中内生的监督控制系统，通过依法用权力制约权力，服务于国家治理的决策系统，对国家治理的执行系统实施监督和约束。
从国家审计的性质来看：审计的性质职能与其他部门也不同，审计是对其他部门进行监督和制约的部门，也是对经济活动进行综合监督的部门。由于监督的全面性，能够取得各方面的材料，便于综合总揽全局从宏观和整体上看问题，从而发现一些薄弱环节，将这些信息传递反馈到有关部门能够引导或促进有关部门加强监督作用。从这个角度讲，审计并不排斥各部门的职能，也不是对其他部门监督的重复，它不但不会削弱各部门的业务和作用，而且在对整个经济监督体系中发挥着充实和完善作用，最终促进监督体系更加正确地发挥作用，从而保证国民经济的良性运行。
二、国家审计在国家治理中发挥作用的四种途径
1、国家审计在经济运行中发挥着守护卫士作用。腐败的实质就是运用权力谋取个人利益，近年来，反腐倡廉形势严峻，一些岗位腐败案件多发，一些领域违法违纪问题突出，一些群众反映强烈的问题屡禁不止。如决策失误、违法乱纪、损失浪费、会计信息不真实等，违法违规和犯罪手段不断翻新，也更加隐蔽和高智能化，查处的难度也越来越大。在审计过程中揭露和查处重大违法违规问题和经济犯罪案件、促进反腐倡廉建设仍然是国家审计的工作重点，也是国家审计义不容辞的责任。然而揭露和查处重大违法违规问题不是审计的目的。这只是一种手段、一种方式，要通过查处问题促进反腐倡廉建设，进一步促进经济社会各项事业的可持续发展在维护国家经济安全方面发挥了十分重要的作用，保障了国家的根本利益。
2、国家审计在改革大潮中发挥着探路先锋作用。我国当前改革进入了“深水区”和攻坚期，转变职能成为政府改革的主线，机构改革、行政审批制度改革、财政管理体制改革、投资体制改革、大部门制改革、公共服务体系建设、社会管理创新„„这些都是近年来我国在转变政府职能方面的重要举措。在2013年政府工作报告中对今后的工作建议中就明确提出了深化医药卫生事业改革发展这一任务，作为审计部门当身先士卒，为国家的改革决策提供详实的第一手资料，目前我省正在开展的基本公共卫生专项资金审计。其审计的目的一方面是通过审计摸清情况，进一步加强公共卫生专项资金管理，完善公共卫生服务体系，另一方面就是从体制、机制层面分析问题产生的原因，提出切实可行的审计建议，为推进医疗卫生体制改革提供决策依据。
3、国家审计在政策执行中发挥着参谋助手作用。温家宝总理曾指出，审计机关要进一步深化改革、完善制度，充分发挥审计监督的建设性作用。刘家义审计长也指出“建设性决定着审计的生命力，决定着审计能够在多大程度上维护国家安全、保障国家利益，决定着审计能够在多大范围内促进经济社会全面协调可持续发展”。因此在审计中发现问题的同时，充分发挥建设性作用。通过揭示反映的问题，深入分析原因，及时的向决策部门反馈信息、并提出防范和化解风险的对策建议，促进政策的调整与完善，促使有关部门强化管理和监督。
4、国家审计在监督权力中发挥着治病救人作用。温家宝总理在政府工作报告中明确提出，“各级政府都要自觉接受人大监督和政协民主监督，强化监察、审计等专门监督，高度重视人民群众监督和新闻舆论监督，做到行政权力运行到哪里，监督就落实到哪里，财政资金运用到哪里，审计就跟进到哪里。国家审计作为国家以宪法或者法律形式明确的权力制度安排，通过履行法定职责，促进规范权力的配置和运行。依照我国宪法、审计法和其他相关法律的规定，国家审计机关对所有管理和使用国有资金的单位、项目和事项进行审计监督。通过审计，促进政府机构和官员依法行使权力，使权力与责任相匹配，有效发挥了规范、制约和监督的作用。
可以说，国家审计是实现国家良治的重要途径和有效方式，无论国家治理模式和国家审计体制如何，国家审计都是通过有效制约权力，充分发挥“免疫系统”的预防、揭示和抵御功能，在维护民主法治，保障国家安全，推动责任、透明、法治、廉洁、公平和正义等原则和理念的落实，进而为国家治理发挥积极作用。
主要参考文献：
（1）刘家义.2009.树立科学审计理念 发挥审计监督“免疫系统”功能。
（2）刘家义.2008.以科学发展观为指导 推动审计工作全面发展.审计研究。
（3）溪 源.2012.关于深化改革问题的几点思考.理论网
第四篇：发挥财政在国家治理中的重要作用
发挥财政在国家治理中的重要作用
——财政部部长楼继伟就深化财税体制改革答记者问
2013年11月23日 来源：中国财经报
十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），对深化财税体制改革进行了部署，提出要改进预算管理制度、完善税收制度、建立事权和支出责任相适应的制度。就此相关问题，财政部部长楼继伟于11月19日接受了记者采访。
财政是国家治理的基础和重要支柱
楼继伟指出，刚刚闭幕的党的十八届三中全会，是在我国改革开放新的重要关头召开的一次重要会议。全会通过的《决定》形成了改革理论和决策的一系列重大突破，是我们党在新的历史起点上全面深化改革的科学指南和行动纲领。《决定》指出，财政是国家治理的基础和重要支柱，这是对财政职能作用的重要论断，也是一大亮点。
十八届三中全会把深化财税体制改革确定为全面深化改革的重点内容。这是中央立足全局、面向未来提出的重要战略思想，是科学把握现代国家发展规律做出的重大决策部署，充分表明了新一届中央领导集体对当前财税领域形势的清醒认识和准确把握，对财税体制改革在整个改革中基础和支撑作用的准确定位，以及对财政改革发展的高度重视。
《决定》提出要建立现代财政制度，楼继伟从三个方面概括了其主要内容：一是改进预算管理制度，建立全面规范、公开透明的预算管理体制。预算编制和审查的重点由现在的收支平衡状态向支出预算和政策转变。税收将不再是预算确定的任务，而是转为预期目标，从而克服以往预算执行中的“顺周期”问题。二是完善税收制度。稳步推进增值税、消费税、资源税、个人所得税等税种的改革，逐步提高直接税比重，使税制更加合理化，保持宏观税负总体稳定。三是建立事权与支出责任相适应的制度。在明晰政府间事权划分的基础上，界定各级政府间的支出责任，明确划分政府间收入，再通过转移支付等手段调节上下级政府、不同地区之间的财力分配，补足地方政府履行事权存在的财力缺口，实现事权和支出责任相适应。
改进预算管理制度
楼继伟指出，当前，预算管理制度改革取得了积极进展，但仍有不少需要继续改进的地方。这次三中全会提出要改进预算管理制度，内容十分丰富，主要包括：
一是改进预算控制方式。目前我国预算审批包括收入、支出和收支平衡三个方面，但核心是收支平衡，而不是支出规模与政策。如果预算以平衡状态为重点，每年财政收入就必须完成预算安排，否则就会造成赤字扩大。这样一来，客观上容易带来预算执行的“顺周期”问题：当经济比较热的时候，完成收入任务比较容易，财税部门会倾向于少收点，民间的钱越多，经济就会越热；当经济比较冷的时候，完成任务不容易，财税部门为了完成任务就倾向于多收，民间的钱少了，经济就会更冷。因此，《决定》明确提出，审核预算的重点由财政收支平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展。这是一项重大转变，带来很多变化。比如，税收不再是任务，而是预期，财政收入依法征收，该收多少就收多少。
二是建立跨预算平衡机制。预算审核重点由收支平衡转到支出政策上，收入预算从任务改为预期，预算确定的收支平衡状态在执行中有可能被打破。为确保财政的可持续，就要建立跨预算平衡机制，一方面是建立跨弥补超预算赤字的机制，另一方面是建立中长期重大事项科学论证的机制，对一些重大项目不能一年一定政策，要有长远考虑，通过实行中期财政规划管理，强化其对预算的约束性，增强财政政策的前瞻性和财政可持续性。
三是实施全面规范的预算公开。现在的预算公开更多的是财政收支情况的报账，简单公开账目。以后预算将更多地推进政策公开，增强预算的透明度，让公众更好地了解预算。
楼继伟同时表示，清理规范重点支出同财政收支增幅或GDP挂钩事项，是解决当前预算管理中存在突出问题的重大举措。
据统计，目前与财政收支增幅或GDP挂钩的重点支出涉及7类、15项规定。2012年仅财政安排的上述7类与财政收支增幅或GDP挂钩的重点支出就占全国财政支出的48%。
楼继伟指出，支出挂钩机制在特定发展阶段为促进有关领域事业发展发挥了积极作用，但也不可避免地导致财政支出结构固化僵化，肢解了各级政府预算安排，加大了政府统筹安排财力的难度，全国财政从中央到县四级都要求挂钩，不符合社会事业发展规律，容易引发攀比，部分领域甚至出现财政投入与事业发展“两张皮”、“钱等项目”、“敞口花钱”等问题。这也是造成专项转移支付过多，资金投入重复低效的重要原因。他表示，下一步财政部门将按照中央的部署要求，对现有挂钩规定进行认真清理，提出具体实施方案，切实增强财政投入的针对性、有效性、协调性和可持续性。同时，各级财政部门要继续把这些领域作为重点予以优先安排，确保这些领域事业发展的正常投入。完善税收制度
谈到完善税收制度问题，楼继伟指出，根据十八届三中全会要求，当前和今后一个时期推进税制改革的方向是，根据“五位一体”总布局、总要求，改革税收制度，优化税制结构，推进依法治税，理顺国家与企业、个人之间的税收分配关系，在保持宏观税负总体稳定的基础上，充分发挥税收筹集财政收入、调节分配、促进结构优化和产业升级的职能作用。加快形成有利于科学发展、社会公平、市场统一的税收制度体系，更大程度、更广范围发挥市场在资源配置中的决定性作用，为完善社会主义市场经济体制和全面深化改革开放奠定更具适应性、有效性的税制基础。
深化税制改革的重点内容包括：全面推进增值税改革，建立符合产业发展规律、规范的消费型增值税制度，消除重复征税问题。调整消费税制度征收范围、环节、税率，进一步发挥消费税的调节功能。加快房产税立法和改革步伐，减少房产建设和交易环节税费，清费立税，提高保有环节的税收。推进资源税从价计征改革，推动资源环境保护费改税，进一步发挥税收促进资源节约和环境保护的作用。加快完善个人所得税征管配套措施，逐步建立健全综合与分类相结合的个人所得税制度。完善国税、地税征管体制，特别是征管职能划分，充分发挥中央、地方两个积极性。
《决定》还明确提出，要按照统一税制、公平税负、促进公平竞争的原则，加强对税收优惠特别是区域税收优惠政策的规范管理。楼继伟对此解读说，税收优惠政策是税收制度的重要组成部分，在实现经济社会发展目标方面具有重要作用。但也要清醒地看到，我国现行税收优惠政策尤其是区域优惠政策过多过滥。据统计，目前已出台实施的区域税收优惠政策共有30项，同时还有一些正在申请的区域性税收优惠政策项目。同时，一些地方政府和财税部门执法不严或者出台“土政策”，通过税收返还等方式变相减免税收，制造税收“洼地”，严重影响了国家税制规范和市场公平竞争。这些都必须下大力气清理整顿。下一步，财政部门将扎实推进清理规范税收优惠政策工作，清理已出台的税收优惠政策，对执行到期的应彻底终止不再延续，对未到期限的要明确政策终止的过渡期，对带有试点性质且具有推广价值的，应尽快转化为普惠制，在全国范围内实施。区域发展规划应与税收优惠政策脱钩，今后原则上不再出台新的区域税收优惠政策，税收优惠政策统一由专门税收法律法规规定。同时，严格禁止各种越权税收减免。建立事权与支出责任相适应的制度
谈到建立事权与支出责任相适应问题，楼继伟指出，事权与支出责任相适应，实际上是涉及一个国家治理体系和治理能力建设的问题。在事权划分中，首先应明确哪些是中央事权并由中央承担支出责任、哪些是地方事权并由地方承担支出责任，哪些是中央委托地方事权、中央相应承担支出责任，哪些是中央与地方共同事权相并明确各自支出责任。
目前我国中央地方政府事权和支出责任划分不够清晰、不够合理、不够规范，一些应由中央负责的事务，交给了地方；一些适宜地方负责的事务，中央承担了较多的支出责任；中央和地方职责交叉重叠、共同管理事项较多。这种格局造成目前中央财政本级支出只占15%，地方实际支出占到85%，中央通过大量专项转移支付对地方进行补助，客观上会不同程度地干预地方事权，地方也无动力做好本不适于地方承担的事务，造成行政效率偏低，制约市场统一、司法公正和基本公共服务均等化。
他表示，今后要按照建立事权与支出责任相适应的制度要求，在转变政府职能、合理界定政府与市场边界的基础上，充分考虑公共事务的受益范围、信息的复杂性和不对称性以及激励相容性，合理划分中央地方事权和支出责任，适度加强中央政府事权和支出责任，减少委托事务，中央和地方按规定分担支出责任。
楼继伟强调，完善事权和支出责任划分以后，要保持现有中央和地方财力格局总体稳定，结合税制改革，根据税种属性，进一步理顺中央和地方收入划分。
楼继伟还谈到了完善转移支付制度。他指出，下一步财政部门将按照中央要求，下大力气完善转移支付制度。一是建立一般性转移支付的稳定增长机制。增加一般性转移支付规模和比例，重点增加对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区的转移支付。中央出台减收增支政策形成的地方财力缺口，原则上通过一般性转移支付调节。二是清理、整合、规范专项转移支付项目。归并重复交叉的项目，逐步取消竞争性领域专项和地方资金配套，严格控制专项转移支付规模，对保留的专项进行甄别，属于地方事务且数额相对固定的项目，划入一般性转移支付，并根据经济社会发展及时清理专项转移支付项目。
第五篇：国家审计在完善国家治理中的功能及路径选择
国家审计在完善国家治理中的功能及路径选择
（陕西省汉中职业技术学院陕西汉中）
赖秋萍
摘要：前不久国家中央局组织并召开了十八届三中全会，在此次会议中，国家首次提出了完善国家治理机构的概念。审计机构在国家的治理系统中担当着重要的监督管理职能，它涉及的领域极其广泛，它本身具有预防、抵御等带有特殊性的免疫功能。根据此次会议的精神要求，——提高国家对整体的监管以及治理功效，同时深化当前社会中的变革，使得权力运行跟监督体系能够相一致。在此，笔者提出国家审计在完善国家治理中的功能及路径选择方面的看法，若有不当之处，还望大家能够批评指正。
关键词：促进作用审计功效作用治理完善
一． 论述国家治理的内涵
治理理论这个概念兴起于九十年代期的西方学术界，其中的一些政治学家跟政治社会学家对治理提出了很多新的说明。最终，在1995年，全球治理委员会在一份研究报告中对其作出了明确的定义：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和，这是一个宽泛的界定，它是一个过程，作为一种制度跟规则，它有权迫使人们去服从。同时治理还意味着作为一种制度跟传统，来使得国家的政权得以顺利运行。治理的深层含义就是对于国家的治理。另外，国家治理的过程是政府—市场—公民社会的一个协调过程。本质特征，强调了政府，市场，以及公民的在整个公共事业中的协调作用。
国家治理在整个国家的宏观调控中，占有一个非常重要的地位。国家治理的实质是国家在政府，市场，跟民众之间的协调作用处理。治理理论要对三者这种关系应该有一个准确并且清晰的定位。在改革的具体实施过程中，能够使得政府转变其之前的一些管理理念，不断地结合社会的具体现状，来完善当前的各种法律法规，进一步加深当前的政府改革进程，这才是符合十八届三中全会的具体会议精神目的。
二． 地方审计在国家治理中的角色定位
国家治理概念是一个宽泛的概念。从总体上讲，它是一种权益分配跟权力制约相结合的制度。它跟国家所有者，以及掌控者之间有错综复杂的政治关系。在具体实施国家治理中，需要结合法律手段，经济手段，行政手段以及管理手段，成为经济社会中一只看不见的手，对当下的经济社会进行管理。国家治理的根本目的就是从实际出发，最大程度地确保广大人民群众的利益，来不断提高国民的生活水平，使我国早日进入小康社会。而国家审计在这一过程中，发挥着关键性的作用，这也是此次十八大三中全会中涉及到的内容。
国家审计是国家治理中的重要组成部分。宪法作为我国最高的法律章程，就对其明确的规定，国务院各部分跟地方都需要设立相应的审计部门，来对相应的财政收支进行审核，这其中就包括国家的财政机构以及一些企业组织。尤其重要的一点就是，要依照并且遵循相应的法律章程。
时代在进步，相应的制度也应该完善，相应的体制应该创新，同时要符合时代的需求。要对一些法律的漏洞进行弥补，来完善并且加强它的执行作用。审计部门在工作中，要结合具体情况具体分析。另外，审计部门承担的主要职责，就是监督管理。而有关审计部门在具体工作的时候，就可能存在监管不力，或者包庇纵容等现象发生，这些现象在当下中国国情中，屡见不鲜。这就要求审计部门能够担负起自身相应的职责，依照法律对其它的权利进行相应的制约，来发挥本身监督约束的能力。除此之外，还应该其它方面的职责，例如，揭露查出罪犯，以及预防风险等政治经济方面的问题。
地方审计，作为国家审计的下属单位，也有其非常重要的地位，同时它也是国家审计系统中尤为关键的一个系统组成成分，因此，它本身同样也需要承担相应的职能监控责任。地方审计在当代社会中，就要符合相应的规范，在具体的实施过程中，就要担当好自己的“四中角色”，分别是：推动发展的谋士，揭露腐败的勇士，经济秩序的卫士，以及规范财经的医士，这四大方面也涉及到我过经济社会中的极大主要体系，关系到具体的民计民生，因此只有从根本上加强这些方面的执行能力，才能更好地促进地方政治的科学管理，更好地为百姓造福，这也是国家当前发展的具体环节。
三． 国家审计在国家治理中的突出功能
国家审计在国家治理中占据着重要的地位，它有很多方面的作用。如果要用一句话来概括，那就是“免疫功能”.在国家治理的大系统中，它就更发挥出了本身的关键性作用，将其分解来看，主要包括四项功能，它们分别是：抵御功能，预防功能，揭示功能跟改进功能。这四个方面涉及到国家管理跟治理中的许多细小部分，只有在平时的审计工作中，落实这些相应的政策体系，审计部分才能真正发挥出自身的职责功效。下面就来具体地谈谈这四方面功能。
1.防御功能
“抵御”这个词在不同的语境下，有不同的解释概念，从国家审计的角度来论述，它指的是通过审计的执行能力，来揭示相关问题存在的不足，同时来保证国家治理的一个过程能够持续有效地进行，尽量不出现一些额外的事情，或者之前没有判断的漏洞。同时，它要求审计部门能够分析国家当前存在的一些不完善的事项，并且能够分析出发生这种事情背后的深层含义，从体制，制度跟机制的层面去采取相应的解决对策，在治理的过程中，去不断完善整个国家的治理系统，这样可以防止一些不利因素对国际审计部门的影响，从而带来一些不必要的麻烦。
在国家治理的过程中，要充分发挥出审计作为免疫系统抵御作用，这样从深层次的角度分析，可以增强国家健康运行的能力，同时还能防止一些消极因素进入到我国现代化的进程中，阻碍我国现代化进程的脚步。这就要求审计工作者，在平时的工作中，及时地发现经济社会中出现的各种不良反应，同时，能够从中发现问题，进而找出相应的解决对策，这样才能逐渐促进经济社会运行的稳定。另外还要注意能够具有分析能力，尤其是对当前的审计免疫环境进入深层探索的能力，同时，能够使其与相关的其它经济监督部门相配合，建立起统一的合作关系结构，才能从整体水平上，提高审计免疫系统的抵御功能。
2.预防功能
国家审计中的预防功能，有其特定的概念。它的主要作用就是能够及时地预警跟防范，找出一些影响经历的不利因素，特别是那些短时间内未被发现的，但是有危害的潜在意向的问题，审计部门在找到这些相关的不利因素之后，能够及时地采取相应的防范措施，来尽最大的努力将其消灭掉，这样就从一定程度上降低了它们对经济的破坏性，使经济系统能够稳定运行。在具体实施的过程中，要注意将审计免疫体系与其它的经济监督抵御功能相互结合，同时完善相应的法律法规，提升审计免疫功能的整体效果，这是一个长远的发展目标，需要的是很多人的共同努力。
3.揭示功能
国家审计的揭示功能也是一个宽泛的概念，它主要指的是，国家的审计部门通过实际的监督跟管理，在平时的工作中，能够查处一些重大的违法违规现象，同时能了解到一些相关的经济犯罪的有关线索，从而揭示并且反映出国家治理整个过程中的种种不合理的现象，找出一些阻碍国家治理过程中的障碍，跟制度缺陷，从而进一步加强社会的建设，能够真正做到反腐倡廉，来推动我国当前现代化的进程，同时，来进一步深化当前的改革，这也是此次十八届三中全会的要求所在。
审计部门的职责是多方面的，它的揭示功能是其中比较重要的一个方面。归其原因，可以通过审计的工作，去找到影响国家肌体健康的真正原因，进而找出相应的解决对策。在实施这一过程中时，就要遵循国家经济社会发展的一些基本理论规定，同时能够根据当前的具体问题，合理定相应的审计重点，同时更要关注到国家的其它财政部门的具体问题，能够了解到相关的环保，水利等国家具体的事项，能够从百姓的角度出发，着实地了解到广大人民群众的切身利益，从多角度，多方面去了解到国家真正发展的动向，以及在该过程中出现的相关问题，这样做的目的，就是审计工作跟经济社会健康的运行能够互相有个关联，从而使得审计工作更能够发挥出自己的本身作用。
4.改进功能
改进功能在国家审计工作中，同样也发挥出了巨大的作用。而改进功能，它主要指的是通过改革相关的政策，来促进改革工作的顺利进行，同时这样做，能够保证国家治理系统能够稳定地运行。国家在运行阶段，必然会遇到很多的问题，这些问题有的是社会本身出现的，有的是在改革的过程中，由于社会的很多恶劣现象，必然出现的很多方面，这些从某一定程度上都阻碍了我国现代化进程的进步。这些不良的方面，对我们的经济改革进步的环境造成了很大的影响跟破坏，比较严重的情况，还会对社会中青年人士，造成不同程度上的误导。在具体的审计工作开展中，就要尤其注意审计的修改，纠正等问题的滋生，要将政府跟财政中具体出现的相关问题，进一步地落实，同时根据情况，制定出符合情形的解决措施。同时，还要遵照高层次会议制定出的一些制度以及策略，使棘突的实施过程能够按部就班地执行，这样做的目的就是来从整体水平提高审计工作的强制性，以及效应性。从我国当前的经济中
分析可以得知；我们审计局的相关研究报告中指出，在过去的七年中，已经召开过相关身居预算财经工作会议，从中找到了一些当局工作存在的弊端，之后又制定出相应的策略，来从整体角度来对当前的经济状态，以及政府的管理，提出改革的问题的实质，同时挖掘潜在的价值，去探索，进而将目前的相关工作做好。
四． 国家审计可以促进国家选择一个良好的治理路径
1.可以从多方面来改变当前的经济发展方式
加快经济发展方式一直以来就是我国经济发展战略中至关重要的一点，同时它也是我国经济发展的主线，根据此次十八届三中全会中有关经济改革的要求，我们可以看到它在促进经济又快又好发展中的重要作用。同时从更深层的角度分析，我们可以了解到这种方式，会影响到我国经济社会发展的未来前景，同时从审计机关的角度出发，在具体的行政工作中，正确地运用这种方式，可以履行审计机关本身的相应职责。根据这次会议的具体要求，我们可以看出审计机关在运行中，应该紧密地结合相关的审计项目，能够报以公平公正的态度，同时加大自身的审计力度，来配合好党中央对一些重大政策的指定以及执行。从更长远的角度来分析，这样做的益处就是可以更好更快地推动科学技术的进步，来为国家的科技事业贡献出力量。同时对于我们整个国家而言，可以从整体上提高国家的战略性目标，可以促进国家相关政策的进一步落实。
2.可以维护国家的经济安全
国家审计工作的开展，可以反映出国家经济社会中出现的一些潜在风险，可以更加系统地维护国家的财政安全，这样就能更好地发挥国家治理中的预防功能，换句话说中，这个„免疫系统机'会发挥出本身更强大的作用。才能更好地保障当前的经济社会体系能够良好正常规范地运作。审计工作要未雨绸缪，不能等损失形成，或者风险发生之后才去亡羊补牢，这样做的积极意义不大。这就要求审计工作能够自身工作的额有效性，能够防范于未然，真正做好维护国家经济安全的工作。
结束语
国家审计在完善国家治理的过程中，发挥出了自身巨大的作用。根据此次十八届三中全会的具体会议精神，审计部门能够深入贯彻并落实会议的精神纲领，在具体的工作中，能够严谨认真，公平公正，担当好自身的角色，真正地为国家的现代化进程贡献出自己的力量。参考文献：
（1）中国国家审计网[J]，中国审计；2010年19期
（2）张平；国家审计发挥作用的机制与评价[J]，中国审计；2010年24期
（3）王换娥，崔铭，国家审计在促进转变经济发展方式中的作用[J]。合作经济与科技；2011年16期
作者简介：赖秋萍（1967.09--），女，陕西汉中人，汉中职业技术学院经济与管理系党总支书记，副教授，经济学学士学位。研究方向：注册会计师审计、国家审计。现为中国注册会计师协会非执业会员，有国际注册内部审计师资格。
通讯地址：陕西省汉中市汉台区宗营镇
汉中职业技术学院经济与管理系 赖秋萍（收）电子邮箱：lqp168868@126.com
联系电话：***
点击咨询 