审理提前介入在锡盟国税稽查工作中的探索与实践

第一篇：审理提前介入在锡盟国税稽查工作中的探索与实践

审理提前介入在锡盟国税稽查工作中的探索与实践

一、锡盟国税系统稽查审理工作的现状

税务稽查案件审理作为税务稽查执法活动的一个重要环节，主要职责是税务稽查审理机关，在查明案件事实的基础上，依照取得的稽查证据和相关法律依法判定纳税人、扣缴义务人或者其他当事人是否有违法行为、是否给予行政处罚、处以何种行政处罚或者做出其他处理的审查判断过程。它对保证税收执法合法性、正确处理税务违法案件、健全税务稽查机制以及促进专业化分工都具有十分重要的意义。但在稽查实践工作也存在着过于强调检查和审理环节的独立而忽视了环节间配合衔接和监督，具体表现在：

1、审理方式多局限于案头审理，直接影响案件定性的准确性。长期以来，税务稽查审理工作逐渐形成了一些固定的思维模式，认为只有在稽查实施环节的工作全部结束后才能进行案件的审理，税务稽查审理通常只是对纸质报告和相关证据资料进行案头审理，依据稽查实施环节取得的涉案资料进行判断分析。由于缺乏与被查企业的直接沟通，难以掌握稽查案件的全面情况，加之检查实施人员对案件的理解以及工作水平存在个体差异，对案件情况的描述、资料的取证等方面也会有所不同，造成审理案头材料的局限性，制约了审理工作的有效开展，从而影响案件审理定性工作的准确性。

2、理解上的偏差，造成税务稽查、审理各环节之间的矛盾。随着经济形势的日益完善，各种经济现象错综复杂，人们的知识结构、理解程度有所不同，对同一问题的看法、意见难以统一。由于 在审理过程中审理人员不清楚整个案件的真实情况，只是对实施环节上报的资料进行书面的审查，难以避免理解上的偏差，检查人员在稽查报告中对案情叙述不清，就会使得审理过程中发生争议，办案人员认为自己所查的问题已经陈述清楚了，审理人员还要多次询问相关问题，有时问题已经得到解决，但还是容易引起双方的误会，造成稽查、审理工作之间的矛盾，加之目前没有相应的解决机制，不同程度上制约了税务稽查案件审理工作的开展。

3、审理时间过长，影响税务稽查案件工作效率。

在现行的税务稽查模式下，稽查实施环节同案件审理环节相对分离，双方缺乏有效的沟通，在案件审理过程中，当实施环节取得的案件证据资料不全或有误差时，就需要由稽查人员从新补证取证，制作相关的文书及其证据资料。因此，案件审理的周期就会相应变长，一定程度上影响了稽查案件审理工作的效率，造成一些案件不能及时结案，从而延误了税务稽查工作的整体进度。

4、政策法规相对滞后，导致案件审理工作质量降低。

在案件审理过程中，经常会出现一些法律边缘性问题，对于同一违法行为，稽查、审理双方认定所适用的税收法律、法规、规章不统一，出现这种现象的主要原因：一是法律、法规、规章效力等级不同、内容冲突；二是立法的原则性与执法的复杂性之间存在差异。即各种税收法律、法规、规章都是权力机关通过法定程序，根据不同时期、不同领域的特点制定的，对于执法中遇到的实际问题，特别是带有苗头性、倾向性的问题，难以严格规范。加之对于此类问题缺少讨论，同时在日常审理工作中，大多采用封闭的审理模式，审理人员只能够就所提供的案件资料进行书面审核，对一些政策规定模糊的问题和边缘性问题，容易造成定性上的偏差，导致税务行政复议及行政诉讼屡有发生。

二、审理提前介入的可行性极其意义

提前介入是指税务稽查审理环节根据需要派员参加检查环节对于重大案件的讨论和其他检查活动的一项检查监督活动。适时介入税务稽查检查，既可以及时了解案情，掌握证据，依法从快查结案件，又可以及时对检查过程中的违法情况实行监督，是一种行之有效的办案制度和检查监督途径。一年来，审理科通过该制度的正确应用，有效地强化了案件质量，提高了办案效率，缩短了办案时限，节省了稽查资源，取得了很好的效果。1.理论上的可行性

审理提前介入符合稽查工作规程，是以人为本、和谐理念在稽查环节的具体体现。审理人员在案件取证和定性等问题上，及时和检查组沟通，提出自己的意见，使案件调查与审理的前期工作有机结合起来，彼此之间相互联系、相互沟通、相互促进，既有利于稽查部门进行综合分析，提出准确的处理意见，又有利于审理部门吃透案情，做出准确的审理决定。因此，在重大案件查处过程中，适时开展审理关口前臵程序，可以起到事半功倍的作用。一是规范工作程序。稽查审理工作关口前臵，使得审理工作与检查工作同步，能够及时了解稽查进展情况，实现动态跟踪和指导，打破了案件检查与审理之间传统的 文书传递方式，通过现场审理查错纠偏，强化对检查环节的监督，纠正了检查环节的不规范执法行为。二是提高检查质量。通过稽查、审理各环节互动，充分发挥审理人员在政策把握、法律法规运用、程序合法性界定、案件定性准确等方面的优势，有效提高了案件检查取证、定性工作质量。三是提升工作效率。通过开展稽查审理前臵，审理人员可以更加准确的掌握被查企业的检查取证过程、违法事实等内容，缩短了审理环节工作时间，确保公正、合法、及时、有效的审理税务稽查案件。由于在审理前已经对难点问题和政策界定模糊的问题和检查人员进行过沟通，同时也充分听取了被查企业的申辩陈述，因此对此类问题已经有了较为明确的处理意见，有利于化解审理人员和检查人员、被检查企业三方之间的矛盾，从而缩短了审理期限，提升了审理效率。四是增强纳税人纳税遵从度。通过现场“审理”，及时提醒并告知纳税人管理中存在的问题，同时在做出相应处理结论前已经将有关政策规定向企业进行了宣传和讲解，不仅增强了纳税人依法纳税的法律遵从度，还大大降低了企业对处理结果提出行政复议、行政诉讼的机率，进一步提高了稽查案件的质量 2.稽查实践的需求

收集运用证据时，人为的缺陷难以保证办案质量主要有以下种表现，一是，没有围绕犯罪构成收集证据。检查中没有紧紧围绕犯罪构成的四个要件有针对性地收集证据，案卷中往往充斥着大量地没有证据效力的材料，而关键证据却相对薄弱或欠缺，造成最终无法准确定案。二是，收集证据不够客观、全面。实践中存在两种倾向；一种是 有些检查人员，受指控意识的限制，只注收集有罪的证据，不注重收集无罪的证据，不能客观真实地收集证据，从而造成错案；二种是在证据审查中，查、审环节配合不够。审查人员经过审查判断，认为检查人员移送的证据材料达不到法定要求，收集的证据不够充分，犯罪构成某一要件的证据欠缺，或者收集证据的程序、手段不合法，或者证据形式有瑕疵，要求补充检查时，检查人员往往消极应付，甚至不予配合。再加上查、审人员对检查重心、证据收集方向存在分歧，从而造成查、审脱节，不能形成证据相互补充，逐步夯实的境地。三是，说情风的影响。在具体检查过程中，检查人员迫于情面影响就采取拖延、推诿等消极的态度，有的甚至出现检查“放水”的做法。此类现象的产生表面上使某些人在情与法的天秤上不能放正位臵，但实质也是机制建设不完善的体现。3.审理提前介入意义

税收违法案件在稽查实施过程中审理环节先行介入，对实施检查环节进行业务指导，在了解有关案件的查处情况下，就证据资料的取得、违法事实的认定同检查人员进行有效沟通，就相关疑问听取被查单位的陈述、申辩，特别是对于一些有争议的问题，可以组织相关人员召开案情分析会，通过稽查实施人员分析介绍情况，集体研究讨论，提出可行性办法，使涉税问题得以很好的解决。

三、我们目前尝试审理提前介入的具体做法及收效

今年以来，兰州市国税稽查局案件审理科在开展案件审理过程中，结合本局实际情况，创新工作思路，并在实际工作中率先尝试使 用了审理关口前臵程序，取得了一定的成效。2008年6月，我局在专项检查案件审理工作中，随机挑选了2户水泥企业、2户啤酒企业、3户其他企业进行了审理提前介入，在对一户水泥企业涉税案件审理过程中，稽查人员同被查企业在所检查出的问题上存在分歧，审理人员先行介入，和检查人员一起讨论案情，就证据资料的取得、疑难问题的处理、定性等问题进行了深入的探讨、分析，在此基础上查找相关政策规定，同时充分听取了被查企业的申辩陈述，在广泛征求意见的基础上，做出了准确的税务处理决定，该企业主动地交纳了相关税款,稽查、审理人员提前9天圆满完成了此项稽查任务。审理部门对其他6户企业做出的处理意见也得到了检查人员和被查企业的认可，各项税款已经陆续追缴入库。由于使用了审理工作的前臵程序，没有1户企业对税务机关做出的行政行为，提出行政处罚听证、行政复议和行政诉讼。

四、注意的问题1、2、3、把握的原则：介入不定论，参与不干预，建议不决议的原则。规范介入的制度，杜绝介入的随意性，不确定性 与规范性文件对接

第二篇：关于国税文化建设的探索与实践

关于基层国税文化建设的思考与探索

文化是民族的血脉，是人民的精神家园。党的十七届六中全会提出“中华民族伟大复兴必然伴随着中华文化繁荣兴盛”、“要推动社会主义文化大发展大繁荣，进一步兴起社会主义文化建设新高潮”，更是将文化建设提到了前所未有的高度。同样，一个行业、一个单位的发展也离不开特色文化的精神支撑，越来越成为民族凝聚力、创造力的源泉。近年来，XX县国税局按照“文化兴税”战略，结合实际，大力开展国税文化建设，积极培育自己的国税文化，让人文精神与国税文化和谐相融，营造温馨和谐的工作环境，有力地促进了国税工作的开展。

一、开展国税文化建设的背景及意义

党的十七大将文化建设提升到“国家软实力”的战略高度。国税文化作为社会主义先进文化的重要组成部分，是国税部门进步与发展的标志。针对经济大潮所带来的理想信念淡化、价值取向物化、宗旨观念弱化的不良影响，进一步深化国税文化建设，对基层国税机关健康、持续、快速发展有着极其重要的意义。

（一）开展国税文化建设是适应时代发展的必然要求。随着社会主义市场经济体制的逐步完善，税收在社会各个领域的参与度和渗透力逐步增强。通过开展国税文化建设，以正确的价值观念、良好的道德风尚，抵制社会上各种腐朽思想、庸俗文化和不良风气的侵蚀和影响，树立起国税部门的形象，主动承担起应承担的社会责任，是适应时代发展、融入社会发展、实现 持续发展的必然要求。

（二）开展国税文化建设是实现国税事业科学发展的重要途径。

面对不断变化调整的经济和税收政策，税收工作如何发挥在扩大内需拉动消费、改善投资环境、调节收入分配等职能中的作用，是国税文化建设急需破解的重要课题，要将文化的导向、凝聚、渗透、辐射等功能，与聚财为国、执法为民为宗旨的税收工作有机结合起来，探索税收事业又好又快发展的新路子，使国税工作不断适应新形势、取得新发展、开创新局面。

（三）开展国税文化建设是推动国税事业发展的关键一环。纵观近年来国税文化建设的发展历程，各级国税机关在国税文化建设上做了很多有益的探索和实践，无不对税收征管、纳税服务、内控预防等各项工作起到极大地推动作用。但是，随着经济社会形势的发展和国税工作水平的提升，客观上要求我们与时俱进，结合地区和部门实际，运用先进科学理论指导文化建设，增强文化建设的感召力和生命力，不断丰富国税文化体系内涵，促进国税文化向更广领域、更深层次拓展，从而推动国税事业更好地实现科学和谐发展。

（四）开展国税文化建设是增强队伍活力的内在保障。和谐高效的国税团队，是个人进步、事业发展的基础保证；国税事业的发展，需要有一支充满活力、素质过硬、作风优良的税收团队。在目前的社会经济形势下，人的思想观念发生了深刻的变化，大力开展国税文化建设，以其特有的灵活多样、以人为 本、科学和谐的特点，弥补传统教育培训方法的不足，实施更具人性化的管理，将会有效推动干部队伍素质和良好行为习惯的养成。

二、国税文化的理论架构及内涵

国税文化是国税部门在长期的税收实践活动中积累形成的价值观念、职业道德、管理制度、行为规范和各种物质形式的总和，包括精神文化、制度文化、行为文化和物态文化四个层面。

国税精神文化是国税人员共同信守的基本信念、价值标准、职业道德观念及精神追求，是国税制度文化、行为文化、物态文化的集中体现，是国税文化发展的内在活力、力量源泉和精神支柱。

国税制度文化是国税机关在一定的经济文化环境和税收征收过程中运用制度进行管理实践所形成的共识。加强国税制度文化建设，首要的是将以人为本、可持续发展和统筹兼顾的科学发展观贯穿于税收各项法律法规中，在税收制度中体现科学发展、和谐税收的理念和价值取向。同时，将国税精神、共同愿景贯穿于国税机关内部行政管理制度中，使国税系统倡导的执法理念、服务理念和管理理念内化为国税人自觉遵循的行为规范和工作准则，保证各项工作有章可循，有据可依，促进管理专业化、科学化、规范化和精细化。

国税行为文化是指国税人员从事税收工作以及日常学习、生活过程中的活动文化，是国税机关工作作风、国税人员精神风貌、素质修养的动态体现，也是核心价值观、国税精神的最终折射。国税物态文化是与长期税收实践活动相关的一切物质形式的总和，是保证税收活动得以实施、国税文化目标得以实现的物质基础，包括国税行政设施、税收服务场所、国税网络、国税报表、国税标识以及税服、税徽等。

三、国税文化建设的税收实践

国税文化在建设过程中必须坚持以人为本的理念，使这种文化能够看得见、摸得着，使干部职工切身体验到国税文化的魅力。几年来，围绕国税文化核心理念，XX县国税局紧密结合工作实际，在实践中探索，在创新中发展，走出了一条欠发达地区基层国税文化管理的新路子。

（一）坚持共性与个性相结合塑造精神文化

精神文化在整个国税文化体系中处于核心地位，是国税文化的精髓和灵魂。我局在传承历史的基础上，随着税收工作的不断发展，及时赋予新的内涵，使国税精神文化建设不断得到丰富和完善。

确立局训、局魂。局训局魂即组织使命，是一个组织存在的理由和价值。国税部门既要紧紧围绕税收中心工作尽职尽责，又要为承担社会责任发挥积极作用。为此，我局以“创新驱动、素质奠基、德厚法严、人和税兴”的治局理念为指针，在集思广益、总结凝练的基础上，提炼出了“厚德、弘毅、致公、敏行”的局训和“卓越、和谐”的局魂。

明确核心价值观。我局把“全心聚财、铁心执法、真心服务、爱心奉献”作为全局的核心价值观。围绕这一核心价值观，我局 努力做到法治公平、规范高效、文明和谐、勤政廉洁。大力推进依法治税，规范税收执法，营造良好的税收法治环境；积极稳妥地推进税收专业化管理，大力实施税收科学化、专业化、精细化管理，规范税收管理制度和业务流程，加强信息化建设，不断提高税收管理的质量和效率；不断改进和优化纳税服务，提高纳税服务水平，共建和谐的税收征纳关系；大力加强国税干部队伍建设，努力营造干事创业的良好工作氛围，激发广大干部职工开拓进取、勤奋工作；大力推进党风廉政建设和行风建设，认真解决纳税人反映强烈的不正之风，树立国税部门良好的社会形象。

弘扬国税精神。国税精神凝聚着国税人员对国家的忠诚、对党和人民赋予神圣使命的认知和现实感受，积淀着国税人员对税收事业深层次的精神追求和行为准则。我局将与时俱进的时代精神、理想信念、奋斗目标和价值观念同税收工作实践密切融合，在广大国税人员中大力弘扬“顽强拼搏、求实创新、加压争先、勇创一流”为主要内容的XX县国税精神，引导激励广大国税人员开拓创新，推动税收事业不断发展，（二）坚持科学与规范相结合塑造制度文化

制度带有根本性、全局性、稳定性和长期性，我局通过建立健全各项管理制度，形成科学的制度体系，彰显丰富的国税制度文化，保障各项工作的有序开展。

完善税收管理制度。我局按照“简税制、宽税基、低税率、严征管”的原则，以创新的精神健全和完善税收制度和办法，相继出台了《招商引资纳税服务工作实施意见》、《深化“两权监督” 推行”一案（件）一监督”廉政监督机制》等规章制度，为XX县大招商环境创造更加良好的税收环境。

统一执法规范。我局按照加强管理、有利服务、讲求效率的要求，以税源专业化管理为抓手，修订完善征管考核办法和奖惩激励措施，对一般纳税人实行风险等级制管理等，确保各税种、各行业规范管理措施到位。进一步明确职责分工，建立岗责体系，规范工作标准，客观、公正地评价国税人员的工作实绩。按照法定权限和程序行使权力、履行职责，实行政务公开，积极探索保证审批权力正确行使、后续管理科学有效的制度和机制，形成权力层层分解，工作环环相扣，相互联系制约、科学严密的管理链条。

构建服务体系。我局牢固树立征纳双方法律地位平等的理念、公正执法是最佳服务的理念、纳税人正当需求应予满足的理念，做到依法、公正、文明服务。建设了设施完备齐全的办税服务厅，在办税服务厅设置了共产党员示范岗、实行县局领导例征期带班服务制、完善“一窗式”、“一站式”、等纳税服务管理制度。开展征纳换位体验、流动税法宣传车上门服务等活动，不断丰富纳税服务内容，改进纳税服务手段和方式。规范办税服务厅礼仪服务标准，建立完善以“始于纳税人需求、基于纳税人满意、终于纳税人遵从”为主要内容的纳税服务考核指标体系和纳税人对国税机关纳税服务质量评议、评价和监督制度，不断提高服务效率。

优化行政管理。我局下大力气修订了28项工作管理制度，每页配以睿智隽永的文化格言装订成册，人手一本，让习惯服从制度，让制度成为习惯。制度在XX县国税局是“刚性”的，无论是谁，在制度面前一律平等。在一次县局监察室牵头组织的着装规范检查中，按照严格的着装管理制度，县局对6名未按规定规范着装的人员进行了经济处罚。受到处罚的人员中有科室长，也有一般同志。因为一视同仁，大家并没有什么怨言。在这种规范管理、自我管理的工作态势下，我局人员遵从度和执行力强，系统内人员各司其职、各负其责，各项工作有条不紊、卓有成效地开展。

加强廉政建设。由廉政建设发展起来的廉政文化建设，是国税文化建设的重要组成部分。我们按照建立健全国税系统惩治和预防腐败体系的要求，在教育、制度、监督、改革、纠风、惩处等各方面齐头并进推动党风廉政建设。在推进反腐倡廉教育方面，通过举办廉政宣誓、领导干部上廉政党课、警示教育、“廉洁兴税”教育月、廉政作品征集、家属协税助廉座谈会等方式方法加强国税干部廉洁从政教育、党的作风和纪律教育。在健全反腐倡廉法规制度方面，进一步健全领导干部廉洁自律制度、党风廉政责任制领导体制工作机制的具体制度、违纪违法行为惩处制度等，形成完善的制度体系。在强化监督制约方面，开展查找廉政风险点活动，向系统内人员每人发放《XX县国税局廉政教育防控机制手册》，加强对税收执法权和行政管理权重要领域和关键环节的监督。在纠正损害纳税人利益的不正之风方面，定期召开特邀监察员座谈会、开展税务人员向纳税人述职述廉活动，深入 开展专项治理，建立防治长效机制。在坚决惩治腐败方面，制定明察暗访管理办法，加大查处力度，充分发挥案件查处的综合效应，防微杜渐。

（三）坚持宣传与教育相结合塑造行为文化

国税人员的行为体现国税文化的丰富内涵，国税行为文化建设重点是发挥各级领导的表率行为，弘扬先进人物的模范行为，规范国税人员的群体行为。我局通过大力加强国税行为文化建设，进一步提高领导干部治税、带队能力，规范国税人员执法、服务行为，展示国税系统忠诚、敬业形象。

发挥领导表率行为。领导干部自身言论、行动、作风表现的好坏，不仅影响到领导班子的凝聚力和战斗力，而且直接影响到一个单位、一个部门的风气和工作。我局注重加强县局党组及中层两级班子建设，召开“提高执政能力，加强两级班子建设”座谈会，开展争创“优秀基层领导班子”、“优秀税务分局长”、“优秀科室长”活动，促使两级领导班子在各项工作中发挥表率和示范作用，坚持从自身做起，从具体事情做起，规范自己的一言一行、一举一动，真正做到勤奋好学、真抓实干、心系群众、艰苦奋斗、令行禁止、秉公用权、廉洁从政、生活正派，自觉在实际工作和社会生活中践行国税文化。将决策、指挥、检查、协调、激励等领导行为上升到文化层面，以文化意识改变传统管理模式和习惯，以自身的表率行为影响团队、带动部属。

规范干部群体行为。我局根据社会主义荣辱观、公民道德、公务员职业道德、纳税服务礼仪规范和税收执法责任制、税收管 理员制度的要求，结合地域、民俗、部门、岗位特点，在对待工作、纳税人、自己、同事、上级、下属等方面制定了详实的国税人员行为规范，比如在对待纳税人方面，要求把纳税人的需求作为我们的行动指南；把纳税人的愿望作为我们的改进方向；把纳税人的满意作为我们的追求目标。以此规范国税人员的税收执法行为、行政管理行为、纳税服务行为。同时加强教育培训，不断提高国税人员的税收业务能力、工作水平和纳税服务意识，增强综合素质。局党组时常提醒大家：“你就是国税形象！你的言行，凡有损于国税形象的，将遗憾终生！”促使国税人员养成规范、文明、符合礼节礼仪的行为习惯，成为社会公德、职业道德、家庭美德的传播者和实践者。

弘扬先进典型行为。我局重视先进典型的示范导向作用，不断增强国税行为文化的鲜活性、亲切感、认同度。近年来我局相继树立了勤政务实先进个人、扎根基层大学生、孝老爱亲模范、文明个人、读书之星等典型，并开展学先进、见行动、比贡献、创业绩活动，引导广大国税人员培养健康高雅、文明规范的行为习惯，自觉践行良好的行为方式，以此带动办税服务“窗口”建设和行风建设，展示国税机关的整体精神风貌，树立国税部门的良好社会形象。

（四）坚持普遍与重点相结合塑造物态文化

国税物态文化是外显的文化形式，是易于推广的文化类型。我局通过国税物态文化建设，营造良好的国税文化环境，宣传国税文化的性质和理念，展示了良好的国税文化发展前景。统一国税形象标识。我局在全县国税系统内建立系统化、规范化，具有丰富内涵的国税视觉标识系统，通过形象标识，蕴含和反映国税系统特有的管理理念、审美意识和价值观念，充分体现国税精神。我局印制了统一规范、配有税务文化格言的桌签、职责牌、水杯等办公用品，各办公室内悬挂文化格言和岗位职责，对内营造出良好的工作氛围，对外树立鲜明的国税机关形象。

完善办税服务设施建设。我局投资10余万元修建了标准化办税服务厅。新修建的办税服务厅标识清晰、功能齐全、优美整洁，充分体现人性化管理和诚信服务理念。我局严格落实《着装管理规定》，要求所有办税场所的国税人员工作日都要着装上岗，所有国税文书、表格、证照等国税资料样式规范统一，简约实用，并结合工作实际及时更新，确保其既符合相关法律法规的要求，又适应日常税收管理和纳税服务的需要。

加强文化设施建设。文化设施建设主要是加强国税机关内部管理硬件和文化载体建设。一方面我局坚持简朴实用、美观大方、温馨和谐的原则，根据实际可能和需要改善办公及配套设施，为广大国税人员安心税收事业创造良好的工作环境。另一方面，不断加强文化设施建设，为国税人员提供安全实用的文化体育活动场地，搭建更多更好的沟通交流平台，建立更多更好的教育学习阵地，满足国税人员的文化需求，提升文化品位，活跃文化气息，丰富文化生活。在投资近5万元装修图书荣誉室、健身房、配齐健身器材的基础上，我局今年重点对县局办公楼楼道进行文化布局、文化装饰，采用漫画、绘画、图形、文字等多种形式，在县局办公楼各楼层楼道制作悬挂120余块文化版面，建设了国税文化长廊，并于7月1日，建党90周年之际正式启用。我局的国税文化长廊分三个部分，一个楼层一个主题，自一楼楼道到三楼楼道，分别是国税文化——格言篇，国税文化——党建篇，国税文化——廉政篇，形成了独具特色的文化教育园地。国税文化长廊的建设，创新了教育学习阵地，使国税人员在工作、学习、日常生活中浸润在浓厚的国税文化气息中，增强了国税文化的辐射力、影响力。有的同志深有感触地说：“国税文化长廊三廊三韵，是国税人洗涤思想的过滤器，报国效党情感的催生剂，塑造提升素质的指向标，公正廉洁行为的明鉴镜。”

四、国税文化建设成效初显

通过深入开展国税文化建设，我局激发了队伍活力，凝聚了干部人心，树立了国税形象。

（一）干部职工的心态更加积极、健康。国税文化建设开展以来，随着国税文化的浸润，广大干部职工形成了平和、健康、尊重、感恩的氛围，主动想工作、干工作成为干部职工的自觉行动。

（二）尽责高效的流程形成，干部职工的工作更加规范、舒心。在XX县国税文化理念的引导下，我们按照依法、简约、科学、高效的原则，对现行制度进行了重新梳理、整合，克服了重制度、轻教育，重要求、轻落实的现象，较好纠正了有令不行、我行我素的不良风气，使被动的约束行为转变为干部规范的自觉行为。干部职工自我加压，工作每年都有新提升；组织收入质量 显著提高，连年超额完成税收任务，形成了良好的发展势头。今年上半年累计组织税收收入1.43亿元，创上半年收入历史新高；占年计划1.64亿元的87.02%；增长108.21%，增幅全市第一。

（三）文明务实的形象确立，税收工作环境更加和谐、有序。在国税文化的感召下，广大干部加强学习，升华思想，积极创新服务举措，优化纳税人的诉求渠道，纳税人的满意率始终保持在99%以上，XX县国税局政风行风评议连续3年获得全县第一名的好成绩，县局办税服务厅还相继获得河南省“群众满意的基层站所评创先进单位”、河南省“优质服务窗口”等荣誉称号。

第三篇：审理农村土地承包合同案件的探索与实践

审理农村土地承包合同案件的探索与实践

关 键 词：农村土地承包合同、成因、特点、对策、探索与实践

内容提要：土地历来是中国农民赖以生存的基础。在当前民事审判中，农村土地承包合同案件呈现了较快的增长趋势。此类案件处理的好坏直接关系党和政府在人民群众中的威信和形象，关系我国农村的社会秩序稳定和农民的生产和生活，关系农业的发展前景。但目前由于我国法律对此类案件还缺少一个完整、统一的规定，在具体审判实践中往往对某些案件出现不同的认识和裁判，极大影响了法律的权威性和统一性。研究这类案件的审判已成为民事审判人员的一个重大而紧迫的课题。

一、当前农村土地承包合同案件的成因

通过深入60多个村庄调查，我认为当前农村土地承包合同案件的成因主要有以下几个方面：近年来，随着我国经济的迅猛发展，因农村土地承包引发的矛盾纠纷越来越多，如处理不好，不但不利于农村的和谐稳定，而且还会给我国改革开放的继续深入带来不利影响。所以，对审理农村土地承包合同进行积极的探索和实践就变得非常重要。

（一）地方基层组织作为发包方未按实体法进行发包。在实践中，有的村委会和乡政府不认真执行相关法律的规定，为了眼前利益而不顾可能带来的后果，将留用地、废弃地私自发包给承包人进行耕种，收起部分群众不满。

（二）地方基层组织作为发包方未按程序法进行发包。因为对土地、山林、滩涂、荒山、荒地的承包都会直接涉及农民的最根本利益，涉及农民赖以生存的土地，因此在发包中，必须严格依照有关法律规定的程序进行。但有的基层政府在发包时超越职权，对本无权发包的土地、河流等进行违规发包；有的村党支部以党代政，违规行使村委会职权。

（三）地方基层组织以权谋私，实行“一言堂”。有的村委会领导以权谋私，不经村民大会或村民代表大会的讨论就擅自将集体土地发包；有的乡、镇领导插手承包合同的招标活动，搞“暗箱操作”。

（四）地方基层组织政策执行不连续，失信于民。有的村委会或乡、镇政府对法律的严肃性认识不够，往往在换届后，工作缺乏连续性。下一届班子由于和上届班子闹意见，就轻易否定上届班子对外所订立的发包合同，从而使承包合同受行政意识的干预，处于不稳定状态。

（五）部分农民有嫉妒心理，故意破坏他人的承包成果。承包人在履行合同中，付出了劳动和精力，理所当然地会享受一定的收益。但有些农民看到别人富裕后，心理不平衡，想方设法破坏承包合同，从而产生纠纷。

二、当前农村土地承包合同案件的特点

此类案件由于其标的特殊性，具有与其他民事案件不同的特点。

（一）大多案件涉及人员众多。有的案件涉及农村经济农、林、牧、渔业，承包人数十人，甚至上百人。特别在承包经营权流转案件中，承包土地征用案件和土地补偿费分配案件涉及人数之多尤为突出。

（二）易引起矛盾激化和涉法涉诉信访。土地承包案件涉及的是农民最为敏感的土地使用权、开发利用权和流转权的争议。此类案件如果处理不当，很容易引起农民的不理解和不满，从而引发刑事案件或农民群体性上访。

（三）案件季节性强，要求审理周期短。涉及到种植业和养殖业承包合同案件，受自然条件的约束，其季节性强，“人误一时，地误一年”，如果不能尽快立案、审理和执行，就会造成更大的损失。对此类案件，应及时采取先予执行或保全措施，以充分保护农民利益。

（四）新类型案件增多。随着经济的发展和人们经营思路的拓宽，农村土地承包案件不再局限于宅基纠纷和常见的承包方或发包方违约等旧类型，而是出现了形式多样的案件，如开发商对城市周边土地的“圈地开发”而引起的土地征用和开发纠纷；国家或集体的矿产资源开采利用中的占地补偿和毁地补偿纠纷等。

（五）缺少统一的法律依据。由于对此类案件审理缺少一个统一的、具体的法律法规，土地的特殊性又决定了国家对其有特殊的要求和规定，它不但受合同的约束，还受到《土地管理法》、《农业法》、《森林法》、《物权法》等法律的调整，而且有专门法即《农业承包合同法》的约束，但在法律适用上没有统一的标准，使得对此类案件的审理出现“仁者见仁，智者见智”的局面，对同类案件的审判可能出现不同的理解和裁判，极不利于农村的社会稳定。

三、审理农村土地承包合同案件的指导原则

此类案件的审理涉及到社会的安全与稳定，涉及市场经济的可持续发展和投资环境的优化。在此类案件的审判活动中，人民法院应坚持以下原则：

（一）坚持依法审理和促进生产、减少矛盾的原则。审判机关要通过运用法律手段，解决有关纠纷，稳定农村经济秩序，鼓舞农民发展农业的劲头，保障和促进生产力的发展，提高经济效益。切忌单纯为了办案而办案，要考虑办案的社会效果，用是否有利于农民生活改善、是否有利于农村经济发展、是否有利推动农业体制更新与完善的标准来衡量案件的审理质量。对于承包方搞破坏性、掠夺性生产经营的或是私自变更承包性质，破坏土地利用的，要立即采取措施制止，防止或避免损失扩大。

（二）坚持维护大多数农民利益和尊重村民自治的原则。审理此类案件，一定要注意审查某种行为的存在或变更是否经过村民大会的表决和审议，站在大多数群众的立场上考虑问题，避免受个别村干部利用职权、以权谋私的行为的干扰和迷惑。对于属于村民自治范畴的村务，原则上尊重村民自治的意见，法院不作过多干预。

（三）坚持注重协商和调解的原则。此类案件有其自身的特点，如农民大多不愿对薄公堂；很多纠纷争议标的不大；有些案件强制执行存在很大难度等。因此，对此类案件注重协商和调解有利于社会稳定，有利于生产经营，防止激化矛盾。但在调解中，也要有一定的原则性，如不能将国家或集体的财产权以调解的方式转归个人所有；不能将应办理的许可证等证件的程序简化或删除等。对于协商和调解不成的，应及时判决，防止因“久调不决”而影响生产经营活动的正常进行。

四、农村土地承包合同案件中的突出问题和对策

（一）承包程序的强制性和规范性。由于农民法律意识不高，加之部分村干部有特权思想，因此，在一些承包合同的订立中会出现“以权代法”、“以

言代法”的现象。如村委会对外发包耕地时，采用村支书或村主任“一言堂”，根本不召开村民大会或村民代表大会，由村领导擅自在承包合同上加盖公章。这种做法不仅侵害了村民自治权，而且还会造成国家或集体财产的流失，也会滋生一些由“权力出租”而导致的腐败现象。

对于未经法定程序而订立的承包合同，人民法院不应对合同效力予以认定。2003年3月1日开始实行的我国《农村土地承包法》第十八条

（四）项规定：“承包程序合法”，即要遵守民主程序的有关规定。《中华人民共和国农村土地承包法》第十八条规定“承包方案依法经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意。”对于集体经济组织以外的单位或个人作为承包方的情况法律还有特别的规定，《土地管理法》第十五条

（二）款规定：“农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准”，《农村土地承包法》

（四）十八条也有相同的规定。以上这些都认是关于农业承包合同订立的民主程序的强制性规定，是必须遵守的。否则，承包合同应认定无效。

（二）发包主体的正当性和适格性。主要有两类案件需要注意：

一是村支部有无土地发包权。2003年某县某村村委会和部分村民订立一个土地承包合同，但在同一天该村村支部以自己的名义就同一地块和另外部分村民订立了承包合同。致两个合同的不同承包人就合同效力问题进行诉讼。

二是村委会是否有权未经矿管部门批准而擅自将本集体经济组织范围内的矿产资源发包给村民。如某县某村委会将一荒山承包给某村民，除允许其进行养殖和种植外，还允许其开采。承包人就在荒山上挖取矿土出卖。这两类案件中，我们要严格审查承包合同的主体资格。在（一）个案例中，村支部是无权对外订立承包合同的，因为它是党的基层组织，只能对村内党务工作和党员进行管理和教育，无权代表村委会行使行政权利，这也是我国一直强调的“党政分开”的要求。在（二）个案例中，村委会无权处分矿产资源。因为矿产资源属于国家所有，国家授权当地矿产管理部门对此进行管理，对矿产资源的发包必须要经过矿管部门的批准，承包合同才能有效。

（三）发包方单方违约的合理性与违法性。对于土地承包合同案件中出现的发包方单方违约情况，我们要区别对待。

一种情况是由于国家征用土地，如根据规划修路，这种情况下不得不将承包方土地收归国有，形式上看，发包方违约，但这是有合理的前提条件的，是服从国家或当地政府的规划，是政府行为，承包人必须无条件配合。如果承包人就此提出诉讼，追究发包人的违约责任，人民法院要驳回其诉讼请求。当然，对于征用行为造成的承包人的损失，必须由征用人进行合理赔偿。

另一种情况是发包人无合理根据而擅自违约，单方撕毁合同。例如，比较常见的村委会班子调整后，新任班子不认可老班子订立的承包合同。对这种情况引起的诉讼，人民法院一定要维护承包合同的稳定性和统一性，不能因村委会班子的更迭而随意废除或更改合同。还有，某些村委会不顾农民的意愿强制推行规模经营，集中种植。农民不接受的，发包方便假借少数服从多数的方法，强迫农民放弃或者变更土地承包经营权。这也是不能

得到法院支持的。

（四）承包方违约的审查与判定。对承包方的违约情况，也要区分不同情况而定。如果由于承包方不按合同规定缴纳承包费用或是擅自改变承包性质，那么其要承担违约责任。

但是，还有一种情况，承包方的违约并不必然导致承包合同的无效。例如，孟村县某村部分村民在几年前和村委会订立承包本村果树的合同，由于果树不多是50年代所栽种，到近两年不仅品种落后，而且很少挂果。部分承包人就将果树砍伐，改种玉米。村委会对此行为予以认可。但当其他承包人也改变承包地用途时，村委会提出异议，形成诉讼。后经县委和乡政府进行群众评议，大多数群众同意承包方继续承包，但应增加承包费。在此案中，我们就不能简单地认定承包人私自改变承包地用途而判定其违约，而要结合承包果树的实际和群众意见，作出合理判决。经审判人员到现场查看，承包果树确实不能挂果，继续种植果树势必造成土地资源的浪费。最后，法院综合考虑本案情况，判决承包合同有效，并继续履行，但适当调高了承包费用，双方对此都比较满意。

（五）多个承包合同并存与排异。盐山县某村委会先和两个承包人订立了土地承包合同，未到期时，又和另两个承包人就同一地块订立了承包合同。两方承包人由此引起纠纷。

对于多个承包合同并存的情况，人民法院首先要审查，承包合同在主体资格上是否适格，此案中两个合同在主体上都是适合的；其次，要审查承包合同在程序上是否有瑕疵。本案中，前一个合同未经村民大会或代表大会表决通过，而后一个合同则严格按照《村民组织法》和《中华人民共和国农村土地承包法》的规定履行了表决程序，且经过公证部门的公证，并得到乡政府的认可。因此应认定

（二）个承包合同有效。

退一步讲，如果两个合同在各个方面都是完全一致的，那么，这个案件最好驳回起诉，交行政部门处理，或由村委会按村民自治的原则进行选择。

（六）土地补偿费给付中的村民自治。当承包方的土地由于国家征用或其他原因而不能承包时，由占用方给付的土地补偿费用在分配时要掌握两个原则：

一是由于不能耕种土地造成承包人的青苗补偿费和预期利益的收入应直接给付承包人，对于土地复垦费和环境污染费则原则上由村委会统一掌握和使用。如沧县某采油井因采油造成某村土地污染，由油田给付的各种费用，就应按上述原则进行分配。

二是对于城市郊区的农村土地开发占用而给付的补偿费，原则上应由村委会按照村民自治的要求，召开村民大会决议此款项的分配。如运河区某村根据村民大会的决议规定，2001年后落户本村的人不享有土地补偿费。这就属于村民自治的村务，如果不符合分配条件的村民以侵权起诉，人民法院不能简单地以村委会侵犯了该批村民享有村民资格而判令给付补偿费。

第四篇：在基层国税机关实施问题管理的探索与实践

问题管理是以解决问题为导向，以挖掘问题、表达问题、归结问题、处理问题为线索和切入点的管理理论和管理方法。近年来，***市***区国税局密切结合本局实际，在管理工作中引进了问题管理方法，较好地解决了重点和难点问题，推动了全局整体工作水平的跨越提升。

一、实施问题管理的必要性

新科技的发展应用和社会经济发展形式的多元化，对传统的管理观念和方式提出了新的挑战，要适应经济发展变化要求，就必须更新管理理念，改进和优化管理体制和管理手段。就税收工作来看，随着税收改革的深入推进，各项工作的标准更细，要求更高，基层税务机关在政策的贯彻落实和上级精神的执行方面也出现了一些问题急需要解决，综合起来主要表现在以下三个方面。一是缺乏科学的管理理念。有的基层国税机关实施科学管理的意识还不够强，对管理的复杂性、系统性、综合性研究不深，缺乏目标的系统管理、过程的控制管理、信息技术的应用整合管理等。二是管理的方式方法还不够科学。在具体管理工作过程中，客观分析多、发现情况多、解决问题少，解决管理中新矛盾和新问题的创新思维、创新机制、创新手段、创新方法少。三是管理过程中的统筹兼顾不够。在具体管理过程中，运用发展和联系的观点不够，往往是“头痛医头，脚痛医脚”，不能从根本上彻底的发掘问题、分析问题、解决问题。因此，当前在基层国税部门引进问题管理，有利于建立不断自我改进的管理机制，将深层次的问题和有针对性地解决问题变成经常性的活动和制度，并强化领导和干部职工的权责意识、危机意识、协作意识，更好地贯彻落实上级税务机关工作方针政策，进一步推进依法治税，强化科学管理，有效地推动整体工作水平的提高。

二、实施问题管理的基本模式

实行问题管理，就是按照一定的程序，并运用科学的理论和最有效的方法进行发现与确定问题、分析与评价问题、影响与解决问题，确保按时按质按量甚至创造性地完成工作任务。

（一）发现与确定问题

实行问题管理首先要发现问题，确定问题。国税部门可以利用许多方法来发现和识别现时的问题，如调查研究、信息数据分析、督查督办、民意测验等，也可以通过一些方法来预测较长时期内可能出现的问题或趋势。通过调查研究，可能会遇到一定数量对工作有影响的问题，对此，有必要对这些问题进行识别、检查和筛选，缩小问题范围，集中注意实际的和有现实可能的问题。这一过程既有助于国税机关制定工作目标和工作计划，也有助于如何制订解决问题的方案和措施。

（二）分析与评价问题

只有当问题发现并得以分析，才能有效把握，进一步制订和完善措施。一是根据问题的性质对问题进行整理分类，确定这些问题是税收管理方面的问题，还是行政管理方面的问题；是制度制定方面的问题，还是执行落实方面的问题；是税源监控方面的问题，还是纳税服务

方面的问题等等。二是对造成问题的原因进行分析，究竟哪些因素促成了这些问题，是个别人员的素质问题，还是全局的工作思路出了问题；是制定的制度办法跟不上形势的变化，还是纳税人的意愿和需求不合理；是技术力量太薄弱，还是管理水平跟不上等等。三是对问题的影响进行评价。分析每一个问题对国税工作的开展和发展会产生什么影响，以及问题的迫切程度，决定哪些问题需要尽快制订措施，哪些问题需要继续跟踪观察、调查研究。四是要注意做好已发现问题的综合评价。对问题不能就事论事，要运用联系的、发展的观点来看待问题，根据问题的表象去研究和发现问题的实质，查找解决问题的规律。

（三）提出与解决问题

确定问题、分析问题，都是为了解决问题。在制定计划方案时必须考虑以下七个方面的情况：(1)检查所有可能有影响的问题或趋势；(2)确定需要考虑的具体问题；(3)估计这些问题对本单位工作推进和整体发展的潜在影响；(4)确定对各种问题的应对态度；(5)决定对一些需要解决的问题采取的行动方针；(6)实施具体的解决问题的行动计划；(7)不断监控行动的结果，根据需要修正具体方案。另外，提出问题对策时应注意广泛收集局内各部门、干部职工以及广大纳税人的意见，通过开座谈会、调研等形式集思广益，并与干部职工、纳税人商讨解决问题的措施，以此提高干部群众参与解决问题的积极性，增强问题管理的能力。

三、开展问题管理的初步探索与实践

近年来，***区国税局根据自身工作实际和特点，在管理工作中引进问题管理方法，对问题管理进行了有效的探索与实践。

（一）建立问题发现机制，确保发现问题的真实及时全面

一是畅通问题发现渠道。每年年末都针对当年工作中存在的问题，开展一次全局范围内的问题调研。针对问题调整和改进工作决策，制订和改进工作措施，确保各项决策更有针对性，操作更有执行力。实行了每周问题通报制度，大到执法错误，小到着装仪表等，从行政管理、税收收入、纳税评估、税务稽查等方面工作进行查找，做到及时发现，及时改正。二是建立问题发布平台。依托综合办公系统，建立了内部监控管理信息交流平台，将区局政务服务、财务管理、后勤保障、教育培训、廉政建设、国税文化等重点项目，全部纳入监控平台，开展监控监督，对发现工作中存在的各种问题，及时发布到区局信息交流平台，并督促各单位对号入座，进行有针对性整改。今年以来，共发布各类监控信息70余条，督查整改有关事项85项次，促进了重点工作项目的推进和落实。

三是建立问题过程控制体系。为提高发现与确定问题的广度和深度，成立了由机关科室中层领导，一般干部组成的民主监事会小组，定期对有关问题进行搜集整理、分析评估，对发现的重点疑难问题，通过组织召开干部职工座谈会、与干部职工采取单独谈话等形式开展具体分析，确保各类问题处理的更加科学、及时、准确。同时，实行领导干部下基层调研制

度，每天都有一名区局领导和两名机关工作人员到基层分局上岗，现场了解基层工作情况，帮助基层发现和解决税收管理中存在的问题与薄弱环节。

（二）建立问题讲评机制，提高整改工作的针对性

一是开展税收管理质量讲评。制订区局、分局两级税收管理质量讲评制度，每季度组织一次税收管理质量讲评会，根据税收执法、税收征管、税务稽查等各方面工作情况开展讲评分析，对工作发现存在的问题进行通报、剖析，根据问题开展有针对性整改落实。

二是实行税源“查管互动”。制定了“查管互动管理办法”，对管查环节发现的问题开展双向分析。稽查部门对在检查中发现的涉及税收征管方面的薄弱环节或存在的问题，提出管理建议反馈给管理部门。管理部门根据稽查建议研究加强管理的措施，将稽查有问题的纳税人作为日常监管的重点，并将在日常管理、纳税评估中发现的问题和异常纳税人作为稽查重点向稽查部门提出，方便稽查部门准确选案。同时稽查部门将在专案检查中发现的涉及某纳税人的个案问题，以具体事例向管理进行反馈，管理部门对稽查反馈的问题进行扩展，延伸排查，实现了管查环节问题管理的闭环运行。

三是加强数据分析。结合税收管理质量讲评和“管查互动”中发现的相关问题开展多角度选题，对现有数据资源开展比对分析，对异常数据分析问题成因，查找到薄弱环节，及时向征管部门、稽查部门、管理分局等发布侧重点不同的数据分析报告，保证了各层次对信息数据和问题分析的需求，增强了问题管理的针对性和有效性，为问题管理模式的建立提供了数据支持。

（三）建立问题解决机制，保证工作改进目标的落实

一是改进目标管理控制体系。制订了系统和机关目标管理考核办法，把区局各项工作目标设定为基本职责和重点工作，并根据工作的难易程度，设定工作目标，根据工作目标制订工作标准，并逐项落实到每个单位。对基本职责部分，由各科室负责具体执行，并督导分局落实。对重点工作部分，由各科室负责直接落实，由督查部门负责检查督导，确保各项工作的落实。建立重点工作调度机制，修订了《督查工作办法》，对区局重点工作项目，实行重点工作推进配档表制度，并实行每周一调度，每周一通报，加强了过程控制，督促相关单位做好工作落实。今年以来，全局共下达督查计划36项，督查发现和解决问题52项次。二是强化对比考核。把科室工作与全市国税系统其他区县局相同科室的工作在全市进行横向对比，解决了因考核对象的岗位和工作性质不同产生的考核差异。根据税收管理员管户的性质实行企业税收管理员、个体税收管理员分别考核，增强了考核针对性，促进了税收管理员制度的落实。根据办税服务厅工作特点，对办税厅工作人员实行了工作质量和工作数量的“双量”考核，内部考核和外部考核的“双向”考核，实现了对岗位人员工作的科学评价。同时，制定了《行政过错责任追究办法》，加强对工作过程的有效监督和持续改进，确保了工作责任的落实。

三是完善税收管理制度。针对涉税信息交流不畅、职能部门配合不积极的现状，提请区政府制订了《关于加强综合治税工作的意见》，明确了税务、工商、统计等相关经济部门的职责和分工，并把各单位对税收工作的配合情况，纳入全区目标管理考核。同时，每年都由地方政府牵头，组织国税、工商、地税、民政等部门联合开展以税源普查为主要内容的税收整治工作。加强税源分类管理，对重点税源实行“个案评估模型”监控管理模式，专人重点监控管理，按月进行监控分析，按季开展讲评；对一般税源企业，实行“行业评估模型”监控管理模式，重点加强对占收入比重大的行业、税负率偏低行业的纳税评估监控管理；对中小企业税源，实行“指标控制下的自行申报”为主体的监控管理模式，抓住生产经营关键指标进行评估，促进企业提高申报质量。今年以来，全局共评估入库税款784.61万元，进一步提高了税收征管的质量和效率。

四是大力提高干部队伍素质。针对干部职工凝聚力不强、工作积极性不高等问题，加强国税文化建设，制订了“国税文化建设规划”，开展了国税文化建设大讨论、读书活动，以及乒乓球比赛、拔河比赛、爬山等集体活动，进一步提高了干部职工的团队协作意识，提升了组织凝聚力。针对干部专业知识素质不强的问题，重点开展财会知识达标和“六员”培训工作，加强集体学习培训，通过聘请专业教师集中辅导、区局兼职教师以师带徒、开通了在线问题答疑等方式，方便职工学习，提高了学习效果。在今年省局组织的“六员”抽考中，我局平均成绩名列全市第一名。修订完善了《争先创优办法》和《创新工作奖励考核办法》，鼓励全员参与创建文明机关、文明单位、服务标兵、业务能手，增强干部工作创新意识。

第五篇：30--提前介入在建高铁的实践与思考

提前介入在建高铁的实践与思考

贾金民 徐瑞岗 田伟 北京铁路局天津工务段，300010 摘要：本文从实践出发，对在建高速客专工务提前介入工程安全质量过程监督工作进行了回顾和分析，并在此基础上对下一步监督重点以及如何进一步完善监督管理制度和程序，更好地发挥提前介入人员的作用提出了建设性的意见和建议。关键词：客运专线 工务提前介入 实践思考

1、前言

为适应大规模铁路客运专线建设的需要，确保高速客专工程质量，进一步充实客运专线建设期间质量安全的监督力量，同时也为后期高速铁路运营维护管理培养高素质的技术和管理人才，按照铁道部要求，北京局09年开始对管内京石、津秦等在建客运专线实行了提前介入制度，相继成立了在建客专工务提前介入质量安全监督分站。

由于工务部门对新建客运专线的质量安全监督工作是一项新事物，加之对客专建设工程质量标准的不熟悉，如何尽快熟悉标准、适应工作和发挥作用，是摆在每个监督分站面前的首要课题。通过半年多的现场监督实践，监督分站从加强学习和建立健全各项管理制度入手，使客专提前介入工作逐步走上了正轨。

2、提前介入工作的必要性

随着08年8月1日我国第一条高速客运专线--京津城际的开通运营，我国高速铁路建设正处于快速发展的黄金机遇期。按照我国高速铁路网规划，到2012年，初步形成“四纵四横”客运专线，规划里程约1.25万公里。大规模高速客运专线的建设和相继开通，对缓解铁路“瓶颈”，加速国民经济发展，起到至关重要的作用。但是面对如此大规模的铁路建设，如何发挥好铁路局建设主体作用，把客运专线建设成标准一流、质量一流、安全一流、服务一流的不朽工程，是摆在全路各级领导和建设者运营管理单位面前的新课题。

2009年7月石太客专的水害事故，再次给铁路客专建设者们敲响的警钟。为此，铁道部卢春房副部长在分析石太客专质量事故会议时明确提出：铁路局运营部门应提前介入，做好客运专线建设和运营准备工作。通过提前介入，对关键工序、隐蔽工程实施全过程监督把关，实现建设与运营的无缝对接，从源头上防止工程遗留问题。将铁路局的介入范围延伸到客运专线的预可行性研究、可行性研究、初步设计和工程建设等阶段，通过建立协调联动机制，提前参与施工文件审查、设计方案优化，有效控制设计施工的

全过程质量。通过控制好工程建设质量,组织好客运专线开通前的联调联试,以及建立完善的规章制度、生产组织、教育培训等准备工作,确保客运专线高标准建成、高质量开通、高品质运营目标的实现。

应该说部领导的讲话是对提前介入工作重要性的最好注释。

3、津秦客专工务预介入组织运转模式

3.1成立工务预介入质量监督分站。按照路局要求，我段于2009年9月正式成立了津秦客专工务预介入质量安全天津监督分站。小组共有五名同志组成，都是从全段范围内精心选拔的有学历、有现场经验、有责任心的年轻技术骨干，由一名主管副段长牵头，设组长1名，日常工作接受路局质量安全监督站和天津工务段双层领导，路局工务处、建设处进行业务指导。

为便于监督小组开展工作，经路局协调，建设单位为小组提供了办公场所，配备了必要的交通工具、笔记本电脑和数码照相机等，同时在正式介入前，小组成员还先后接受了铁道部质量监督总站和路局监督站组织的现场培训，段为小组购买了大量客专工程学习资料和相关标准，为预介入工作的顺利开展打下了基础。

3.2监督小组的日常管理制度。随着介入工作的逐步深入，小组本着边介入边学习、边提高、边完善的原则，在路局、段两级领导指导下，先后制定和完善了两个管理办法即：《高速客专工务预介入工作管理办法》、《客运专线工务现场质量安全监督问题库管理办法》，建立健全了小组岗位责任制、日常学习制度、考勤制度、会议制度、汇报制度、写实制度、廉政制度、考核制度等八项工作制度。小组每周五召开一次碰头会，段预介入分站每月底前组织召开一次专题会，对本月的工作情况和工程进展、工程质量、发现的问题进行分析、总结，结合客专公司相关工作安排，制定下月的工作重点及计划，做好会议记录。对日常监督检查发现的问题，按《高速客专工务预介入工作管理办法》逐级进行反馈和落实，并按《客运专线工务现场质量安全监督问题库管理办法》及时纳入问题库进行管理。通过以上各种管理办法和制度的建立，使监督分站的工作尽快步入了正轨。

3.3监督检查的工作方式。

3.3.1监督分站人员根据月度监督检查计划，每周下现场检查部少于3次，发现问题后首先进行详细调查记录，确定具体地点范围和问题性质及程度，并用相机进行多方位拍照。

3.3.2组织施工单位负责人和监理就当天发现问题情况进行研究，依据性质及问题的严重程度。将问题分为：特别重要问题、重要问题、一般问题、当时立即整改问题等。对特别重大问题下发通知单，并形成专题报告汇报工务处、监督站、建设单位等请示解决；对重要问题除下发通知单外，要求建设单位监督施工单位限期整改，监督分站进行

复查；对一般问题下发问题通知书，要求施工单位立即整改，监理单位现场盯控整改，监督分站对整改情况进行抽查；对当时能立即整改的问题及时向施工单位和监理通报并要求签字确认。

3.3.3将当天检查发现的问题通知单以电子版等形式汇报工务处、监督站等有关部门。并将检查出的所有问题输入问题库。

3.3.4监督分站人员每周安排计划对有关问题整改情况进行复查和抽查，符合有关规范的及时销号。

3.3.5监督分站人员每周对管内在建工程进行一次全面检查或重点抽查。3.4预介入质量监督的工作重点。

结合客运专线提前介入的经验，小组将以下10项内容纳入工务预介入监督重点： 3.4.1三级精密观测网（CPⅠ、CPⅡ、CPⅢ、沉降变形观测）；主要项目：设置标准、观测点稳定性及保护、型（样）式、标注、观测记录。

3.4.2路桥过渡段、有碴、无碴轨道过渡段处理；主要项目：过渡段设计范围（长、宽、深）、级配碎石质量、分层碾压、顶面平整状态、接口处理。

3.4.3路基工程路基填筑、地基处理、护砌；主要项目：地基处理型式、填料质量、分层碾压、顶面平整状态、护砌型式、路基边坡处理、护砌质量。

3.4.4涵洞工程；主要项目：涵底标高及进出口汇排水状态、外观及沉降缝质量、防水层铺设质量。

3.4.5墩台支承垫石；主要项目：强度指标、外观质量、顶面平整度、预留螺栓孔保护情况。

3.4.6梁端止水带和泄水管的安装；主要项目：止水带外观质量，接口安装牢固及导流情况。

3.4.7轨道板的铺设、定位控制，CA砂浆层的灌注；主要项目：轨道板定位控制过程及质量、轨道板间连接筋的紧固情况、宽窄接缝的封堵质量、CA砂浆层厚度、外观处理。

3.4.8钢轨焊接及接头打磨；主要项目：焊接类型、打磨质量、探伤情况。3.4.9无缝线路、道岔铺设及锁定轨温确定；主要项目：铺设工艺流程及作业情况、锁定轨温的确定、相邻单元轨节标准实施情况、过程记录内容详实情况。

3.4.10排水设施；主要项目：设计的标准及类型是否满足实际需要，排水沟基底处理、材料质量、排水坡度设置、接缝处理，排水设施外观质量。

4、取得的效果

客运专线工务预介入组织成立以来，经过半年多的实践，初步取得了以下效果： 4.1发现和纠正了一大批施工质量问题和安全隐患，为确保客专质量起到了积极的

作用。自09年9月份至今，小组共发现严重质量隐患问题129个，其中重要及设计变更问题17个，一般问题112个；监督分站督促落实整改86个，通知监理落实整改43个。

4.2通过建立日常质量监督问题库，对在建客专施工质量问题进行追踪写实，一方面促使施工单位进一步提高了工程质量意识，另一方面为设备管理单位对新建客专的验收接管做好了第一手资料准备。

4.3通过边介入、边学习，大大提高了工务人员有关高速客专技术业务素质，同时通过各种形式的层层培训，为高速客专维护管理储备了大批专业技术人才，为高速客专的运营管理打下了坚实基础。

5、问题及建议

实践证明，高速客专预介入组织已经成为适应当前铁路建设快速发展形势、确保客运专线建设优质、高效、安全推进的必要组织，是建设单位、质量监督单位不可缺少的补充力量，为进一步规范客专预介入质量安全监督工作，提出如下建议：

5.1要加强预介入人员的自身素质建设。应该说既有线施工监护是设备管理单位的强项，新建工程项目尤其是客专工程的质量监督是弱项。为确保预介入工作真正发挥作用，首先从人员选拔上要严格把关，确保技术业务精、责任心强的同志担任此项工作；其次，工务预介入人员要充分利用各种手段和资源加强自身业务学习，在边干边学的基础上，尽快掌握施工的每一道工序质量监督的技能，以适应高速客专工程质量安全监督工作的需要；第三，预介入人员日常监督检查要讲求文明执法，严格质量标准。由于质量监督工作责任重大，每名工务预介入人员都要秉公办事，不殉私情。同时要公开办事制度、监督程序、规章制度，做到文明监督、文明执法。

5.2要进一步规范预介入组织的管理。由于客专预介入组织是一项新生事物，部、局主要领导十分重视此项工作，并要求建设部门、监督站、工务系统加强管理，但多头管理容易造成重复管理和相互推脱想象。为此建议路局：第一要从路局角度成立专门临时管理机构，以便归口管理、加强管理；第二要制定提高预介入人员待遇的相关政策，确保预介入人员专心工作；第三要进一步完善监督分站责权利体系，加大对建设、施工、监理部门的考核力度，确保质量隐患能够及时得到整改。

5.3建议将监督分站的介入范围延伸到客运专线的预可行性研究、可行性研究、初步设计和工程建设等阶段，通过建立协调联动机制，提前参与施工文件审查、设计方案优化，有效控制设计施工的全过程质量。

联系人：贾金民 联系电话：0317-7942865 路电：02342865 4