论我国行政组织的改革

第一篇：论我国行政组织的改革

论我国行政组织的改革

概要：随着经济领域改革的不断深入，行政管理领域的改革也逐步推进。改革开放以来，中国先后进行了四次大规模的行政管理体制和机构改革，改革不断深入且取得成效的同时也存在不足之处，亟待改革。关键词：行政组织·改革·背景·措施

一、我国行政组织改革内容及其背景

1978年以来，我国国务院和地方各级人民政府共进行了四次较大规模的机构改革。

1.1982年的国务院机构改革

改革的主要内容是：①改革国务院领导体制，提高效率。②精简机构。③精干领导班子，一是按照革命化、专业化、年轻化、知识化的干部“四化”方针选贤任能；二是减少部、委、司、局级副职人数；三是规定正副部长和司长的任职年龄。④废除实际存在的领导干部职务终身制，实行干部离退休制度。⑤紧缩编制，轮训干部。

1981年，国务院的工作部门有100个，达到建国以来的最高峰。臃肿的管理机构已不能适应改革开放和经济社会发展的需要，亟待改革。在同年12月五届全国人大四次会议的政府工作报告中，国务院决定，从国务院各部门首先做起进行机构改革，限期完成。

1982年3月8日，五届全国人大常委会第二十二次会议通过了关于国务院机构改革问题的决议。这次改革明确规定了各级各部的职数、年龄和文化结构，减少了副职，提高了素质；在精简机构方面，国务院各部门从100个减为61个，人员编制从原来的5．1万人减为3万人。

这次改革，在领导班子方面，明确规定了各级各部的职数、年龄和文化结构，减少了副职，提高了素质；在精简机构方面，国务院各部委、直属机构、办事机构从100个减为61个；省、自治区政府工作部门从50～60个减为30～40个；直辖市政府机构稍多于省政府工作部门；城市政府机构从50～60个减为45个左右；行署办事机构从40个左右减为30个左右，县政府部门从40多个减为25个左右；在人员编制方面，国务院各部门从原来的5．1万人减为3万人；省、自治区、直辖市党政机关人员从18万人减为12万余

人。市县机关工作人员约减20%；地区机关精简幅度更大一些。改革之后，国务院各部委正副职是一正二副或者一正四副，领导班子平均年龄也有所下降，部委平均年龄由64岁降到60岁，局级平均年龄由58岁降到54岁。

这次改革不仅以精兵简政为原则，而且注意到了经济体制改革的进一步发展可能对政府机构设置提出的新要求，力求使机构调整为经济体制改革的深化提供有利条件，较大幅度地撤并了经济管理部门，并将其中一些条件成熟的单位改革成了经济组织，但没有触动高度集中的计划经济管理体制，没有实现政府职能的转变。

2.1988年国务院机构改革

改革的主要内容有五项：①转变职能，按照政企分开的原则，弱化直接管理。②下放权力，主要是政府向企事业单位，中央向地方下放权力。③调整机构，调整当政重复设置的机构。④精简人员。⑤搞好配套改革，在改革政府机构的同时，推进干部人事制度改革，抓紧建立和逐步实施国家公务员制度。

在1982年机构改革后，由于没有触动高度集中的计划经济管理体制，没有实现政府职能的转变等原因，政府机构不久又呈膨胀趋势。因此国务院决定再次进行机构改革。此次改革是在推动政治体制改革，深化经济体制改革的大背景下出现的，其历史性的贡献是首次提出了“转变政府职能是机构改革的关键”这一命题。政府的经济管理部门要从直接管理为主转变为间接管理为主，强化宏观管理职能，淡化微观管理职能。其内容主要是合理配置职能，科学划分职责分工，调整机构设置，转变职能，改变工作方式，提高行政效率，完善运行机制，加速行政立法。改革的重点是那些与经济体制改革关系密切的经济管理部门。改革采取了自上而下，先中央政府后地方政府，分步实施的方式进行。但是，由于后来一系列复杂的政治经济原因，这一命题在实践中没有及时“破题”。

3.1993年国务院机构改革

这次改革的指导思想是，把适应建立社会主义市场经济体制和加快市场 2

经济发展作为机构改革的目标，按照政企分开和精简、统一、效能的原则，要求在转变职能、理顺关系、精兵简政、提高效率等方面取得明显进展。这次改革的实际结果收效不大。

这次改革是在确立社会主义市场经济体制的背景下进行的，它的核心任务是在推进经济体制改革、建立市场经济的同时，建立起有中国特色的、适应社会主义市场经济体制的行政管理体制。这次改革的指导思想是，适应建立社会主义市场经济体制的要求，按照政企职责分开和精简、统一、效能的原则，转变职能，理顺关系，精兵简政，提高效率。改革的重点是转变政府职能。这次机构改革的历史性贡献在于：首次提出政府机构改革的目的是适应建设社会主义市场经济体制的需要。

4.1998年的国务院机构改革

改革的主要内容是：①精简人员编制50%左右。②强化宏观调控部门。国家计划委员会更名为国家发展计划委员会，扩大了国家经贸委的职能。③精简专业经济管理部门，撤销机械部、冶金部等部门。④简化了某些文体部门，将国家体委、广播电影电视部降格成国务院直属局。

1998年3月10日，九届全国人大一次会议审议通过了《关于国务院机构改革方案的决定》。改革的目标是：建立办事高效、运转协调、行为规范的政府行政管理体系，完善国家公务员制度，建设高素质的专业化行政管理队伍，逐步建立适应社会主义市场经济体制的有中国特色的政府行政管理体制。改革的原则是：按照社会主义市场经济的要求，转变政府职能，实现政企分开；按照精简、统一、效能的原则，调整政府组织结构，实行精兵简政；按照权责一致的原则，调整政府部门的职责权限，明确划分部门之间职责分工，完善行政运行机制；按照依法治国、依法行政的要求，加强行政体系的法制建设。

1998年改革的目的与目标高度协调。推进社会主义市场经济发展是目的，尽快结束专业经济部门直接管理企业的体制是目标。1998年改革历史性的进步是，政府职能转变有了重大进展，其突出体现是撤销了几乎所有的工业专业经济部门，在一定意义上说，撤销工业专业经济部门就是取消了国家 3

与企业之间的“二道贩子”，消除了政企不分的组织堡垒。

二、行政改革过程中的不足及应对措施 1.必须理顺好行政组织与其他组织的职能关系

① 理顺行政组织与人民代表大会的职能关系。长期以来，人民代表大会对行政机关的监督权、质询权和罢免权并未得到充分行使。其原因在于人大在组织上比较软弱、人大的监督权方面缺少必要的法律规定、政府工作人员观念上的问题。随着行政组织改革的深化和民主政治的发展，行政组织接受人大监督、质询的制度还应逐步加强和健全。② 理顺行政组织与执政党的职能关系。一方面，党对政府要实行政治领导、组织领导和思想领导；另一方面，在此前提下，政府要独立地行使自己的职能，不能将自己的具体工作交由党委去办。③ 理顺行政组织与企业的关系。为了改变“以政代企”、“政企不分”等现象，政府必须在具体的经营管理方面向企业放权，以把企业建成一个产权明晰、权责明确、行为规范、科学管理的独立法人实体。④ 理顺行政组织与社会事业单位的职能关系。将以前管得过多过死的具体事务交给事业单位去办，同时将部分职责交给社会中介组织去办。⑤ 理顺社会中介组织与社会团体组织的职能关系。一是健全农村和城市的基层行政组织；二是大力发挥工青妇组织的作用，通过群众自治，推动我国民主政治向更高层的方向发展；三是改变政府过去对群众性团体多以行政手段为主的管理方式，尽量以法制手段来规范其活动和目标。

2.向市场放权

必须坚持社会主义市场经济的改革方向，进一步处理好政府与市场的关系。市场在创造财富、提高效率方面有优势，政府在进行再分配、促进社会公平方面有长处，如果把握好两者的“度”，就可以获得一加一大于二的效果。充分发挥市场配置资源的基础性作用，健全现代市场体系，加强宏观调控目标和政策手段机制化建设，不能用政府这只“看得见的手”代替市场这只“看不见的手”。在市场经济条件下，政府必须承担起宏观调控的职责，但宏观调控应尊重市场运行的基本规律。

3.建立一支高素质的，廉洁清明的行政管理队伍

政府公务人员是人民的勤务员，应始终保持艰苦奋斗的本色，保持永作人民公仆的信念。一要“俭”。俭生廉，廉生信;俭则成，奢则败。转变政风要从俭朴开始，从实实在在地减少“三公”消费做起。二要“简”。转变政风就须简约行政。应下力气减少行政审批和行政干预。三要 “谦”。政府公务人员应从自身做起，谦虚谨慎，把群众当先生，认认真真向群众学习。

三、总结

当前改革已经进入“深水区”，行政组织改革面临诸多新情况新问题。一方面，要以更大的勇气和智慧冲破传统思想观念的障碍，突破既得利益的藩篱;另一方面，还须“开门改革”，广纳人民群众的智慧，扩大社会参与，为推进政府职能转变、深化行政体制改革增加正能量。

第二篇：论我国政府行政组织结构现状及改革

论我国政府行政组织结构现状及改革

行政管理 唐雨婷 201007064020 自新中国成立到现在，短短六十多年，我国政府行政组织的设置就经历了六次比较大的改革，究竟是什么原因导致我国不停地寻求更好的改革方案？现阶段我国政府行政组织设置现状又是什么？未来我国政府行政组织的设置将会怎样改革？

作为国家行政职能的承担者、运用行政权力依法实施行政管理的主体，行政组织所发挥的作用至关重大。一个政府是否得民心、一个政党能否被百姓拥戴并长久留存于世，与他们的行政组织结构形态和运行机制有着最直接的关系。中国一句古老的名言警句“水能载舟，亦能覆舟”就很明确地指出了政府与群众的关系；政府是人民选出来的，没有人民拥护的政府只是一具空壳。真正具有服务意识的政府，其行政组织的设置也必须顺应时代发展的规律，因为只有这样才能不被时代所抛弃，只有这样才能改善民生、发展生产力，才能使自己的民族立于不败之地。

一、我国政府行政组织设置现状分析：

从行政组织的基本要素来看，我国行政组织的设置有以下一些特点：

1、从目标要素来看，我国行政组织最终目标是实现共产主义。我国的执政党是中国共产党，现阶段的行政组织也是在中国共产党领导下的行政组织，因此，党的最终目标即为行政组织的最终目标。我国目前正处于社会主义初级阶段，现阶段我国行政组织的目标就是尽快实现社会主义，使我国早日进入发达国家之列。但是，我国行政组织的最终目标是实现共产主义，实现一个生产力高度发展、物质财富极大丰富、社会成员共同占有全部生产资料、实行各尽所能、按需分配的原则、彻底消灭阶级差别和重大社会差别、全体社会成员具有高度的共产主义觉悟和道德品质、国家消亡的社会。

2、从制度要素来看，我国行政组织的组织结构是直线职能式结构，组织程序是各种行政法律、规章制度的结合。

由于单纯的纵向和横向组织结构各有优缺点，我国也同世界上绝大多数国家一样，采用了网络型的直线职能式结构。从纵向看，我国行政组织划分为中央（国务院）——省、自治区、直辖市——自治州、县、自治县、市——乡、民族乡、镇四个层次；从横向看，每级政府内部又分为几个平行部门，比如：一个县政府下辖的教育局、地税局是平行的。

行政组织规划好后，相应的制度方面的保障是必不可少的。没有行政法律、规章制度的约束，行政组织必然会腐败，因为人性都是趋利的，人们对权力和金钱的渴望必然会使其为所欲为（在没有约束的条件下）。我国及时认识到了这方面问题的严重性，因此也出台了一些政策予以保障，比如：《中华人民共和国行政法》、《中华人民共和国财政法》等，还有一些规章制度，这里就不再一一赘述了。

3、从人员要素来看，我国行政组织主要由公务员、其他非公务员编制的后勤人员构成。

行政组织作为国家这样的阶级产物的执行者，它的组成成员的素质高低与否直接影响了它的发展好坏和快慢。在我国，公务员很受追捧，被奉为“铁饭碗”、“金饭碗”，可见公务员在千变万化的社会的受欢迎程度。这

么好的职位必然会有激烈的竞争，竞争所带来的好处就是我国行政组织的构成人员素质会越来越高，我国行政组织的执政能力会得到很大提升。其它非公务员编制的后勤人员的素质也随着社会的发展而逐渐提高，这会给我国行政组织的发展提供强有力的后勤保障。

4、从物质要素来看，我国行政组织的场所、经费、设备等都是由国家财政保障的。

众所周知，我国的财政收入主要来自税收，而缴纳税收的正是人民，因此，政府是在拿人民的钱为人民办事。政府在利用财政改善办公环境的同时一定要注意加大监管力度，坚决杜绝利用“改善办公环境”的口号贪污或买一些奢华的物资。政府要做到“取之于民，用之于民”，只有这样才能让人民的血汗钱真正发挥其作用。

5、从观念要素来看，行政人员应具有正确的组织观念和价值观念，树立“全心全意为人民服务”的思想。行政人员大多数都是高学历的人，这里的“高”不只是单纯的学习成绩高，还要有高尚的服务意识。行政人员应更多地树立一种“服务”意识，而不是“权力”意识，他们应该明确：政府是为百姓服务的，而不是在百姓头上作威作福。

（二）我国行政组织设置所面临的问题：

1、“民主集中制”中“民主”体现越来越少，“集中”越来越多。① 我国作为一个多民族的大国，民主是必不可少的，随着人民文化水平的提升，越来越多的人正在呼吁民主之风。但是目前的现实却是：政府的领导往往一人独大，什么事都是一个人说了算，其他人都只是陪衬，几乎不影响领导的决策。这还只是在政府内部，普通老百姓呢？他们的苦可有几个领导懂得？这些老百姓 有话却无处说，这就是“民主”吗？

2、行政组织设置不合理、超编人员较多。我国目前的行政组织设置并不合理，有些地方政府会设置一些并不是很需要的临时单位，这样做的初衷是好的：仅仅是为了使一些任务尽快完成，但是这些临时单位过后又不撤销，最终导致我国行政组织的规模越来越庞杂，开支也越来越大。我国行政组织里的人员并不都是公务员，很多人是非事业编制的，有些政府部门就是通过超额招收办事人员来增加财政拨款从中抽取利润的。

3、行政组织设置时职能不明确导致行政效率低下。② 中国公民大概都很头疼去政府办事，因为有很多情况下会被告知“某人不在，稍后再过来”抑或“这事不归我们管，是归某某局管”。到底是什么原因导致这样的现象呢？归根结底是我国行政管理体制的不健全造成的。政府职能划分的不清晰使得出现重大事故或突发事件时政府手足无措的尴尬场面，很多领导也因此而丢了官职。

4、行政组织的地方利益意识较强，不利于经济的发展。③ 现在的很多政府机构有很强的地方保护主义，他们为了保护本地企业不惜加高进入门槛，这样的做法虽然会对本地企业起到很好的保护作用，但是这样的做法会严重妨碍到我国经济的快速发展。这就是行政组织没有严格遵守相关规章制度的后果，国家应该设立专门机构来监督这样的不公平行为。

5、我国行政组织中监管机构设置不到位，无法实现对使用权力者的有效监督。④

权力的行政组织内部权力设置不科学，很多领导在其机构里就类似一个个“小皇帝”，什么事都是他说了算，这样的设置是腐败产生的一个客观条件。我

国虽然也有专门的监管机构，但这些机构设置很不健全，而且也受到了很多因素的影响，特别是上级部门的压力，很多监督机构比如：检察院、反贪局等等都不能很好地履行其使命。

二、我国政府行政组织设置的改革方案：

既然有这么多问题，而且可能会触动党的根基和国家的稳定，那改革就势在必行了。因此，我运用所学知识，简单地提出了一些自己浅薄的看法：

1、加快行政组织改革的科学性、可行性的论证，深化行政组织改革。行政组织设置的改革不是一句话能说清的事，在改革之前必须做好充分的论证，以免出现失控的局面。我国曾经有过几次比较大的改革，但是其中有成效的只有1998年的机构改革，其它很多次改革都以机构数量反弹而失败，这是一个警世钟。国家应召集有关专家进行严格而科学的论证，同时也可以参考国外行政组织改革的成功案例，努力精简机构，聘用高素质人才，争取建成一个科学、高效、民主的政府。

2、国家应该积极推动监督机构的设立，加快规范行政组织的法律、规章制度的制定。

目前，我国在行政组织的监督力度方面很薄弱，很多情况下都是已经发生、被大众知道的事监督机构才会出手摆平，这也导致很多人钻了空子。所以我国应大力推进监督机构的设立，可以把监督机构与其它部门分开，减少串通的可能性；与此同时，国家也应加强立法，把有关行政组织违规的具体行为详细地罗列出来，对蠢蠢欲动的官员起到一个警示作用。

3、行政组织应聘用高素质的专业人才，提高行政人员的整体素质。

行政组织是为人民服务的产物，如果让一群素质低下的人去管理政府，人民必然会处于水深火热之中，而且目前我国也出现了不少有关“民怨”和“民愤”的恶性事件，所以聘用高素质的人才迫在眉睫。国家在公务员招聘这方面正在努力改进，但还是有些营私舞弊的现象发生，为此国家应在未来加大考核力度以确保所招聘的人是否符合社会和人民的需要。

4、明确行政组织的职能划分同时禁止地方保护主义。

为了提高人民的满意程度、保证人民正常的生活需要，国家应出台相关规定明确行政组织的职能划分，避免再出现互相推诿、办事效率低下的尴尬局面。国家应该明令禁止地方保护主义，促进整个国家的经济发展。

总之，在当前, 我国要敏锐地辨别各种纷繁复杂的理论和思潮, 立足我国具体国情,充分借鉴发达国家的成熟经验，创建适合我国特色的组织理论，防止画虎类犬、南橘北枳等错误,以把我国建设成为一个真正“廉洁高效、运转协调、行为规范，管理科学”的社会主义现代化国家。

第三篇：乡镇行政组织改革探讨

乡镇行政组织改革探讨

摘要：乡镇行政组织是我国行政组织体系的基本单元，是维护我国社会稳定、推进我国社会主义新农村建设有重要力量。乡镇行政组织改革是我国行政组织改革的重要组成部分。由于乡镇行政组织有基础性功能，其改革必将从加大对资源配置监管，行政组织责、权、利的协调统一，实现定岗定编法制化，转变政府服务理念，优化人员配置，加强重构干部的激励机制，全面实现上下联动、整体推进等方面着手。

关键词：乡镇；行政组织；改革

当前，新一轮乡镇行政机构改革正在我国持续、深入开展，它的成功与否、成败如何，直接关系到我国社会主义新农村建设乃至整个国家经济社会的长远发展、和谐稳定，因此有必要将乡镇行政组织改革作为论题进行探讨。下面我将从三个方面加以探讨。

一、乡镇行政组织的历史进程及其意义

乡镇行政组织是我国当前行政组织中最基本的工作单元，该组织的运行状况直接关系到行政组织体系的稳定和发展，从很大程度上说，其运行状况是我国政治体系的晴雨表。虽然乡镇行政组织并不像其他级别行政组织那样拥有相应的权力，但她却是维护社会稳定的最基本因素。因为我国当前尚处于社会主义初级阶段，农业人员仍占居着全国总人口的70%以上，而且这绝大部分农业人员都生活在乡镇，故此乡镇行政组织的运行好坏直接关系到我国的社会基础，进而说乡镇行政组织是国之基本。

近年来，特别是改革开放以来，我国经济、社会、政治、文化等发生了巨大变化，使得我们原有的乡镇行政组织的运行模式已渐渐不适应经济社会的发展，甚至成为生产力发展的阻碍。哲学的基 本原理为生产关系是一定要适应生产力的发展的。那么生产关系怎样去适应生产力的发展呢？答案很简单，那就是通过革命或改革的手段来实现。如果生产关系不主动去改革，势必被动地被革命掉。而政府行政组织作为上层建筑，是维系现存生产关系的主导机构，如果我们跟不上生产力迅速发展的要求，一成不变或变之甚少，我们必将被经济所抛弃、被时代所抛弃。为了我们来之不易的发展形势和取得的改革成果，我们只有不断地改革不适应的行政组织形式、特别是乡镇行政组织体系，我们中国才能跟上时代步伐，才能屹立于世界民族之林，才能长久立于不败之地，最终才能实现中华民族的伟大复兴，乡镇行政组织是怎么运行和发展的呢？乡镇行政组织运行和发展是为了适应各时期社会发展的。先让我们一起回顾我国乡镇行政组织各时期的运行状况吧。新中国成立之初，整个国家由乱转治，乡镇行政组织的运行是为了维护社会稳定，防范反动势力的反革命行径，并适时指导社会主义的经济改造；随后的经济建设时期，乡镇行政组织的主体职责仍然是维护社会稳定，同时完成好各类经济指标；再往后，由于国家领导人的错误判断，在国内掀起了轰轰烈烈的“文化大革命”，乡镇行政组织变成了造反派、革委会的老巢。

二、乡镇行政组织改革面临的问题和挑战

那么我们现行的乡镇行政组织的状况又是怎样的呢？随着费改税的落实，政府机构改革便大刀阔釜地进行着，辞退冗员、精减机构一度高涨，切实藏富于民，实现农民增收，农业增效，农村 稳定的局面开始逐渐拉开。目前正在运行着的乡镇行政组织体系正是本轮行政机构改革的结果，总体说，当前的乡镇行政组织体系应该是相对适宜的，但也出现了很多不足。由于本轮改革并不彻底，特别是相关配套改革没有跟上，导致经费落实不到位，职能尽其人，但却人浮于事、趋利避害。结果是乡镇行政组织缺乏活力，干部的工作主动性、积极性不仅得不到充分调动，相反是不比工作比待遇、不比奉献比享受。各单位部门的工作职责得不到发挥，乡镇行政组织与人民群众的关系松驰，金钱之争、权力之争较为凸现。如此长期发展下去，势必出现党联系广大群众的纽带将会割断，群众眼中的行政组织将会是权力的象征、金钱的奴隶，党将无法联系人民群众、并最终脱离群众甚至成为群众的反面。其影响是深远的，其结果是危险的，为此我们不得不慎重地对待乡镇行政组织改革。

三、深化乡镇行政组织改革的基本思路

为了保证我国的长治久安，人民群众安居乐业，维护来之不易的改革成果，我们就有必要继续深入加强行政组织自身变革，特别是乡镇行政组织改革。那么怎样才能全面完成乡镇行政组织改革呢？我个人认为总体说表现为乡镇行政组织改革重点是乡镇行政组织功能的重构上，具体应该从如下几个方面突破：

（一）、乡镇行政组织改革要以县域为单位推进农村综合改革，改革并不限于乡镇政府本身，也应包括县直部门及事业单位，实行上下联动、整体推进。

迄今为止，我国农村基层仍实行的是“条块结合“的管理 体制。这种管理体制在原有计划经济体制下确实发挥了很重要的作用，但随着市场经济的加大推进，这种管理模式已不适应经济、社会的全面快速发展，而且更深入说，这种体制确实是造成事责不清，各种矛盾形成的制度性根源。因此，在推进乡镇行政体制改革过程中必须以县域为单位，实行县乡联动、整体推进，从而将乡镇改革扩大到乡镇及县直部门。现行“条块结合”的管理体制使得现存的乡村公共管理体系和公共体系存在着机构林立、条块分割以及“小而全”、效能差的状况，而这正是乡镇行政体制改革必须解决的问题。故此乡镇行政体制改革必须打破条条块块，严格按照精简、统一、效能的原则，结合公共管理和公共服务体系的要求设置用事机构和人员。同时，县级单位要以乡镇为主体，在本着乡镇一盘棋的思想，适当放活乡镇事责权，配合乡镇，实行上下联动、整体推进。

（二）、乡镇行政组织改革要立足于对乡镇政府功能的明确定位，强化维稳和公共服务功能，转变对资源的配置监管模式。政府职能的转变是乡镇行政组织改革的重点和核心。随着费改税政策的深入落实，政府职能已从过去直接抓经营、催种催收，转到落实政策，强化政府的社会管理和公共服务职能上来，特别是要强化为“三农”服务、推动区域经济协调发展的职能。而经济的快速发展，更需要安定团结稳定的社会局面，乡镇行政组织在这方面充当着重要角色。具体如加强农村基础教育和公共卫生服务体系，努力培育农村劳动力素质，提倡合 理的人口生育观念，繁荣农村经济、文化、卫生市场，扩大社会保障覆盖面，切实维护社会稳定，加大持续发展力度，全面搞好安全监管。坚持科学发展，突出以人为本，造就全面可持续发展的经济、文化、卫生、社会环境。资源是社会发展的前置因素，乡镇对资源配置就应采取效益调节模式，切实加强对不可再生资源的监管，培育新型节约型发展理念，引导经济走向良性循环轨道。

（三）、乡镇行政组织改革要合理统筹职责权限，权力适当下放，真正做到经费、人员、权力下移，全面实现职权责相统一。

要在明确乡镇行政组织功能定位上，科学合理地配置乡镇的权力，坚持简政放权，理顺条块关系，增强乡镇的管理协调能力，将乡镇政府建成真正统一、效能的农村社区政权组织。上级政府应按照政治、经济和社会功能分化的要求，对乡镇行政组织机构进行重组，使其政治、经济、社会资源得到有效配置，将行政组织权力重心下移，特别是充实乡镇行政组织处理基层基本问题的能力，实现乡镇行政组织职责与权利充分统一，以强化乡镇政府管理本区域政治、经济、社会发展的功效。彻底实施以钱养事机制，严格按事责确定经费标准，并适当加以浮动，实行专帐专户管理，待遇与事责挂钩，以充分调动干部工作积极性。融合条块格局，实行一事一岗，避免交叉重叠、工作相互推诿。为了确保责任落实到位，必须加大事责待遇，高薪养廉，解决干部后顾之忧。强化乡镇政府的统一领导，全面协调事责单位工作权限，使事责部门能相互配合，形成合力，建立起政令畅通、协调有序、运转高效的乡镇行政组织管理体系。

（四）、乡镇行政组织改革要根据乡镇职能定位和责任权限，重新配置行政组织机构、岗位和人员，并逐步实现定岗定编的法制化。

要根据职能需要严格规范乡镇机构和岗位、人员设置。按照精减机构、合理配置资源、以提高效率为目的设置要求，结合乡镇规模和经济实力以及当前经济社会转型时期的工作要求，从精配置乡镇内设机构，从严控制乡镇领导职数和人员编制。对于不必要的或业务相近的机构和部门予以坚决地撤并，实现社会化和市场化管理。打破行政区划的界限即“块块”，按“需”设立相应的专业性管理机构和部门。对于人口少、范围小、业务量少的乡镇可以实行跨区域共同设立管理机构，以减少机构和人员，降低行政管理成本。反之，对于业务量大的乡镇则可增加机构。不搞上下对口，也不搞一刀切，应根据不同机构的特点及其需要设立机构，在对不必要的机构精简的同时,对于需要加强的机构应当充实和加强。如当前农村一些地方社会治安秩序混乱，税务部门征税能力不足，应适时加强公安部门和税收部门，以强化社会秩序和税收征管能力。

同时，必须把乡镇行政组织改革纳入到法制化轨道，加强 和完善对乡镇政府机构、人员编制的依法管理，此即依法定编。对乡镇政府今后应承担的职能及其履行职能的能力尤其是财力，进行科学论证，对乡镇政府职能机构、人员编制做出明确规定,重点是对机构的规格、数量、人员实行定编定员定岗。在保持机构、人员总体相对稳定的前提下，根据农村发展和社会需求的变化，依法逐步进行扩充、增减。

（五）、乡镇行政组织改革要旨在转变政府社会管理和公共服务的模式，从单纯的依赖政府直接提供服务向通过市场化“购买”部分服务的方式转变。

正如经济改革中所有权与经营权的分离一样，政府社会管理和公共服务的责任与政府直接提供相应的服务并不能等同起来。从各地的实践来看，即使是社会治安这样需要政府直接提供的公共产品，也并不是完全由公安部门独立承担的，也需要其他社会组织的参与和协助。在乡镇体制及“七站八所”的改革中，要严格本着“养事不养人”的原则，坚持市场取向，大力推进“七站八所”的市场化、社会化及民营化，将竞争机制引入公共产品的生产和供给领域，鼓励和支持私营企业和社会组织参与和提供公共服务，实现公共服务和社会管理的社会化、多元化和契约化，并建立政府与这些社会组织和经济组织之间的“伙伴关系”和“合作关系”形成以县域为基础、以乡镇政府为主导、公私合作的多元化乡村社会服务体系。在公共服务的方式上，不能是政府完全垄断公共服务，而应是尽可能 动员和利用社会的力量参与提供公共服务；不能是政府直接提供所有的公共服务，而应是通过市场和社会“购买”部分公共服务。将某些社会公益性事务面向社会进行公开招标，优先委托给原站所改制后组建的经营性服务实体实施，并由政府通过合同契约形式明确责权利，按实施情况给予相应的报酬；积极探索相关职能公共服务的市场化、社会化和民营化，这样有利于节约管理成本，提高公共服务的质量和效率。

（六）、乡镇行政组织改革要深化人事制度改革，加强乡镇干部队伍建设，实现人才创新、形成人才流动、激励和培训机制，合理配置人员格局，将优秀人才吸纳到基层政权组织中来。

（七）、乡镇行政组织改革还应充分调动广大干部职工的工作主动性、积极性，重构行政干部的激励机制在生产关系与生产力之间的关系中，人是最能动的因素、最活跃的因素。一项工作部署下来，干得好坏与否，人是最决定的因素。因此乡镇行政组织的正常开展，就必须充分调动广大干部职工的工作主动性、积极性。那么怎么去调动干部职工的工作主动性、积极性呢？我个人认为要从以下五个机制上下功夫。

（1）突出干部的服务、责任理念，强化理念机制。随着市场管理理念的引入，我们的政府管理工作要树立效率意识，增强活力；构建服务型政府理念，突出民主观念、责任观念、绩效观念，强调依法行政；树立“顾客上帝”理念，充分让市场去配置资源。

（2）重科学讲民主，注重考核机制。干部工作干得好与坏，只 有经过考核才能分辨得出。为此我们应严格实行分层、分类考核，并将考核指标细化，具有操作性强的特点；充分引入社会公众评估机制，实现官方评估与民间评估并重；反复酝酿，设计一套参入程序、渠道、回馈网络，充分吸纳被考核对象广泛参入，并真实反映被考核者实际情况；加大绩效考核结果兑现力度，落实考核激励作用。

（3）强调公开透明、责任追究，重视晋升机制。挖掘干部的工作潜力，就有必要适时给予晋升。坚持公开原则，完善晋升制度；全面搞好监督，加强晋升工作的责任追究。

（4）促进公平、合理，调整薪酬机制。建立完善的薪酬立法，形成稳定的薪酬机制；其次是优化薪酬结构，突出激励措施，重在发掘人才。

（5）采取严密、严格方式，兑现奖惩机制。我们应建立完善的行政干部奖惩制度，采取严格执行方式，并积极完善行政干部的正负激励机制，同时严密兑现该项机制，充分调动各方积极性。乡镇行政组织是最基层的行政政权，维护着广大人民群众的生命财产安全，所以，我们不能削弱基层政权，更不能取消基层政权，而是要通过改革基层政权来加强基层政权。当然，乡镇行政组织改革并不能一蹴而就，马上见成效，而是一个循序渐进的过程。既不能操之过急，也不能一成不变，而应该根据当时的社会、经济等各种客观环境及软环境的发展需要，分阶段逐步实施，切实维护好好社会稳定，全面促进经济、社会协调发展。

【参考文献】：

[1]徐勇.乡村治理与中国政治.江苏社会科学,2003,(6)[2]于建嵘.乡村政治-转型期中国乡村政治结构的变迁.商务印书馆,2001

09秋行政管理专科 欧传娣

第四篇：论我国环境行政管理体制的弊端与改革

论我国环境行政管理体制的弊端与改革

【摘要】环境行政管理体制主要由环境行政机构的组织结构、职权配置、职权运行机制三个部分有机组成。考察我国现行环境行政管理体制，主要存在以下问题：

1.环保机构的组织结构不合理，职权分工不科学，横向分散，多头管理，行政权异化，难以形成执法合力；2.环保部门地位尴尬，缺乏独立性与权威性，难以有效抵制地方保护主义；3.协调机制欠缺、参与机制稚嫩、监督机制无力,导致环保执法运行不畅。应以“地位独立、分工明确、办事高效、运转协调的、监督有力”为原则进行有计划有步骤的改革，以早日构筑我国科学化的现代环境管理体制。

【关键词】环境行政法;管理体制;弊端;改革

【正文】

一、环境行政管理体制的含义

对于“环境行政管理”，一般可概括为环境行政主体运用技术、经济、法律、教育等手段，对人类损害或影响环境的活动加以干预，以协调发展与环境的关系，从而在不超过环境的容许极限下发展经济以满足人类不断增长的需要。

（一）组织结构。指国家对享有环境行政管理权的行政管理机构的具体设置以及机构之间的相互关系。拥有一定职权的环境行政管理机构是环境行政管理体制的核心和重要组成部分，其主要包括环境行政机关、授权的环境行政机构、受委托的机构与社会组织三部分。环境行政机关指按照宪法和组织法的规定设立的，以行使环境行政权，对国家的环境事务进行管理的机关，根据所辖区域范围的不同，可以分为中央环境管理机关和地方环境行政管理机关，在我国主要是国务院、环保部、地方人民政府以及地方各级环保局。授权的环境行政机构，指并不因组织的成立而从宪法和组织法获得行政职权，而来自于有权机关以法律、法规形式的授予而获得相应环境行政权力的环境行政主体。在我国这类授权主体比较多，如《环境保护法》第7条第2、3款规定的授权主体.（二）权力配置结构。指各种环境行政管理机构横向的职权分工、权限划分以及纵向的职权位阶等。权力的配置是垂直分工，水平分工，还是交叉分工？具体可分为四个方面的内容：一是环保行政权力在中央和地方之间的配置；二是环保行政权力在同级政府之间的配置，如省与省之间的配置；三是环保行政权力在没有隶属关系的同级政府的不同部门或机构之间的配置，例如在环保局、林业局、水利局、农业局等部门之间的配置；四是环保行政权力在具体的一个部门的内部机构之间的分工，如在综合处、污控处、生态保护处、监察大队、监测站之间的配置与分工。

另外，如果从权力的来源进行分类，职权的配置结构也可指在环境行政机关、授权的环境行政机构、受委托的社会组织之间和各自内部的环境行政职权范围的具体分工，以及分配的环境行政职权在整个环境行政权力体系中的位阶态势。如《噪声污染防治法》第40条授予民航部门负责减轻机场噪声的职责；第50条、57条、58条授予公安部门对城市噪声和交通噪声污染给与警告与罚款的职权；第57条第2款授予港务监督机构对违法排放噪声的机动船舶的警告与处罚职权等，这就涉及作为职权主体的环保部门与作为授权主体的公安部门、民航部门以及港务监督机构等部门之间在环境噪声方面环保行政权力的分工与衔接问题。

（三）职权运行机制。指享有环保行政权力的环境行政管理机构各自的职权运行方式、行政程序以及各机构之间开展环境事务进行行政协作的方式等，如行政决策的机制、行政命令的执行机制、环保行政事务的部门协调机制、公众参与机制以及监督机制等。

以上三个方面在环境行政管理体制中相互独立但又有机联系，共同构成统一的整体，组织结构是环境行政管理的组织形式和组织保证；行政权力结构是环境行政管理的职能形式和功能保证；运行机制是环境行政管理的组织结构与职能分工的动态结合方式和环保功能的实现形式。只有环境行政机构的设置合理、各机构之间的职权分工科学、环境行政机构运用环境行政职权的运行机制流畅、高效，整个环境行政管理体制的设置才算科学合理，但以此考察我国现行的环境行政管理体制，发现问题重重，亟待进行改革。

二、我国环境管理体制的弊端

（一）机构设置的结构不合理，环保行政职权分工不科学——横向分散，多头管理，行政权异化，难以形成多部门执法合力

1．管理机构之间权限不清，责任不明

依行政合法原则，要求行政主体的行政行为都必须符合法律与法规的规定，其核心要求是行政主体必须在其行政权限的范围内开展行动。然而，环境立法中关于部门之间职责范围的规定是很不清晰的，尤其是关于部门之间如何开展协作的规定更是语焉不详，这样使得行政自由裁量的空间过大。而行政主体出于本部门利益的不正当考虑，对于法律规定不是很明确的低方，不同部门对有利可图的事务竞相主张管辖权，而对于不利的事物则主张没有管辖权，当缺乏上级权威部门进行协调的时候，执法部门之间往往出现相互扯皮“打篮球”、互相推诿“踢足球”的现象，严重影响法律的执行。

现实中，一般认为与环境保护有关的事务应有环保部门负主责，而其他部门进行配合，但真正在一线开展环境执法行动的主要还是环保系统，由于得不到其他部门的配合经常出现环保部门唱“独角戏”的尴尬局面。譬如在日常执法中，往往是环保部门单打独斗，该断电的不断电、该断水的不断水、该吊销执照的不吊销，严重影响执法效果。在已初步实施移送制度的15个省级环保部门移送的850件违法案件，涉及工商、经贸、司法和监察等部门，结案率却不足60％。

2．管理机构重叠

这主要是我国机构改革不彻底而留下来的负面效应。由于我国的环境管理体制是从各部门分工管理逐步变为统一监督管理和分工负责相结合的管理体制的，而在这种变化过程中只注意对新机构的授权，而没有顾及或没来得及对原有机构及其相关职能的撤销或合并，于是就发生了某些管理机构相重叠的现象。

3．管理机构职能的重叠或交叉

据学者的统计，至少存有如下几种类型的重叠与交叉：(1)规划职能的重叠和交叉；(2)监测职能的重叠和交叉，如国家环保总局和水利部的水资源水文司以及国家海洋局都具有水质监测的职能，而且实际中环保局与水文司的监测结果往往还存在重大的冲突，导致人们无所适从；（3）保护职能的重叠和冲突，如国家环保总局与国家林业局之间都有监督检查各类型自然保护区以及风景名胜区等保护工作；（4）污染纠纷处理职能的交叉和重叠，如发生渔业污染纠纷或船舶污染纠纷时，则依照《水污染防治法》第28条的规定，县级以上环保局与渔政监督管理机构或交通部门的航政机关都有处理污染纠纷的职能。

（二）环保部门缺乏独立性与权威性，受制于地方各级政府，难以抵制地方保护主义

1．环保部门财政不独立

（1）由于财政不独立，环境管理部门缺乏独立性，受制于地方政府

在现行的财政体制下，基层环保执法部门的工资和福利待遇是由当地政府提供，而不是由国家统一拨款的。而在实践中，地方的重要污染源主要是当地的各类企业，这些环境执法的对象同时又是当地的纳税大户，是解决当地政府的就业压力、增加财政收入的主要力量，因此，这些污染企业往往受到当地政府的保护。俗话说“吃人的嘴软，拿人的手短”，在这种财政体制下，由于环保执法部门人员的位子、票子均受到地方政府的制约，所以基层环保执法部门说话就要看当地政府的脸色行事了，失去自身的独立性何谈坚持环保的原则啊。同时，地方政府又不受上级政府的环保部门的领导，由于缺乏有力的制约力量，而无所顾忌地走牺牲环境发展经济的道路，可见，地方主义的久禁不止也就不足为怪了。

（2）由于受地方财政影响，各地基层环境管理部门发展很不平衡，贫穷地方的环保部门力量薄弱

由于不是由国家统一拨款，基层环保机构的规模与力量往往受到当地的经济状况和当地政府的制约，因此基层环保机构的发展很不平衡，许多贫穷地方的环保执法力量相当薄弱，有的地方甚至都没有环保部门。据悉，2005年底，全国平均每个机构只有1.5辆车左右，300多个县没有执法机构，200多个县的执法机构没有执法车辆，更没有取证设备。然而，如此“贫穷”的环保部门却监管了近30万家工业污染企业、70多万家三产企业、几万个建筑工地，还要面临十分繁重的农村及生态环境监察任务、承担着120多亿元/年排污费的征收工作和6万多件/年的污染事故与纠纷调查处理工作。

2．环境行政管理部门权威有限

在我国的现行环境管理体制与立法之下，由于受制于当地政府，环保行政部门“权力小”、“手段软”，环保权威十分有限。权力“小”，主要体现在环保部门只有限期治理、停产治理的建议权，而没有决定权，在地方保护主义严重的地区，由于当地政府出于经济的考虑一般并不采纳这种建议，对此，环保部门无能为力。

手段“软”，主要体现在环境处罚的主要手段只是罚款，缺乏查封、冻结、扣押、没收、强制划拨权等行政强制性手段。就连唯一的处罚手段，其可以处罚的数额也受到的很大限制，远远低于污染治理成本。譬如，我国环境立法对罚款大都规定了一个上限，如《水污染防治法》第43条第2款规定：“对造成水污染事故的企业事业单位，按照直接损失的20%计算罚款，但是最高不得超过20万元”，就连最新出台的《固体废物污染环境防治法》也只规定为50万元。在这种“守法成本高，违法成本低”的畸形法制状态下，多数企业往往选择缴纳罚款而不愿意建设治理设施整治污染。据此，有关部门曾统计，我国环境违法成本平均不及治理成本的10%，不及危害代价的2%。

（三）缺乏高效的部门协调机制我国的环境管理体制是一种横向的各部门并立的所谓“统一管理与分部门相结合”的管理体制。由于立法或历史上的原因，存在部门之间权限不清、管理机构重叠、部门管理职能重叠或交叉、管理部门错位等多种弊端而严重影响环境法律的有效实施的情况，但另一方面我国又缺乏应对措施——即没有设置对这些冲突与矛盾进行有效协调的权威性部门或机构。当然，有的地方有一些很好的协调经验，如武汉建立了社区居民自治和部门联动的新型管理机制，但总的说来这

种协调和联动没有形成一个规范化、法律化的制度，由于每次都要临时组织协调，往往由于各方面的原因导致久拖不决而效率低下。再者，就是这种不成熟的联动机制也还没有在全国得到很好的推广。

三、以“地位独立、分工明确、办事高效、运转协调、监督有力”为原则，改革现行环境管理体制

1．建立独立的财政体制

要改革现行的体制，最根本的办法是把地方政府从目前的“准企业”状态还原为真正意义上的公共政府和福利政府，通过完善的制度设计来规制政府的行为，刨掉地方保护主义的土壤，并严厉打击政府的寻租现象。因此，我们应借鉴西方发达市场经济国家的管理体制，把目前“分灶吃饭”、“自主创收”的财政体制，转变成“先集中、后返还”、“收支两条线”的体制。由国务院统一拨款，解决环境管理机构的办公经费与劳务、津贴、福利问题，同时排污费与环境税费则统一上缴国库，即采用“先收后放，收支两条线”的体制形式，加强监督，并启用有力的惩罚机制和切实的奖励机制，规制政府的环境行政行为。试问，在这样的体制下，地方保护主义还有多少生存的空间？（当然，这一措施改革的力度很大，为了维持稳定大计，应该循序渐进的进行。）

2．科学分工各部门的职能，并清晰其权限范围

科学分工各部门的职能和权限范围，可以从以下三个方面进行考虑：第一，部门性质。不同性质的部门只能从事与其性质相适应的工作，不能甲管乙事，如资源部门主要负责对资源的持续、合理利用与公平分配问题，而相应的环保事务则主要由环保部门来负责处理。

第二，“效率原则”。不同的部门所掌握的知识、技术、设备是不同的，职能的分工应充分发挥他们的长处，扬长避短才能提高其工作的效率。如民航和铁道部门以及环保部门都是行业性比较强的部门，民航和铁道部门负责管理控制民用航空器和铁路的经营效率较高，而管理航空器噪声，铁路噪声则不太合效率原则了，而应由环境监督管理部门来行使。

第三，“公正原则”。依据诉讼法 “自己不能审理自己的案件” 的基本原则，一个部门不能“既当球员又当裁判员”。国家经贸委本是一个负责国家经济事业的综合决策性的部门，法律不能完全把淘汰严重污染环境的工艺设备的决策权和监督管理权授权经贸委，而应完全交由环保部门行使；或者环保部门享有最高的监督权，可以通过国务院办公会议或主管副总理而对经贸委进行直接的监督，只有这样才能保证淘汰的公正性与合理性。

3．设立并完善跨行政区的区域协调机制

基于环境要素本身的流动性、整体性、不可分割性等特点，流域水污染、酸雨污染、海洋环境污染、生物多样性等环境问题具有很强的地域空间整体性，不受行政辖区界线的限制。因此，解决这些问题的根本途径是设置相应的强有力的跨行政区的机构，尤其是强有力的流域环境管理机构，如流域水行政管理机构。许多国家的环境管理主管部门非常重视这种跨行政区环境管理机构的设置，他们将这种跨区环境管理机构作为环境管理主管部门的派出机构或直属机构，人员编制属于环境管理主管部门。

当然，我国也可在已有的行政建制上设立适合我国国情的跨行政区的协调机构。根据第一种类型，我国已经进行了卓有成效的改革：根据2006年7月的《总局环境保护督查中心组建方案》，在全国设立东北、华北、西北、华中、西南、东南、华南七个分区管理机构，而这些分区机构在性质上都属于国家环保总局的派出机构，均垂直从属于国家环保总局，其职能之一便是在委托权限内“承办跨省区域和流域重大环境纠纷的协调处理工作”和“负责跨省区域和流域环境污染与生态破坏案件的来访投诉受理和协调工作”。根据第二种类型，我国可根据国内的几大主要河流而设立流域管理机构，如长江流域环境管理委员会、黄河流域环境管理委员会等，目前我国已经开始了这方面的实践，但在处理流域管理委员会与中央环保局以及地方政府的关系上还没有理顺，还存在诸如流域机构的权力缺乏、地方保护主义影响水资源统一管理、流域管理信息采集难度大、流域规划监督无力等弊端，有必要进行大胆改革。

除了对企业要进行有力的监管外，对于监督企业的环保部门也要进行有效的监督，防止其违法行政。环保行政部门在行政执法中经常发生诸如环境行政不作为、环境行政越权、滥用环境行政权、违反法定环境行政程序等现象，因此，也需要对此进行大力监督。在以后的环境立法中，国家应该要有意识的规定有关监督机制的内容，以监督环保行政部门合法、正当地开展环境行政管理工作。在这方面，我们应该学习美国等西方国家，把发展环保非政府组织作为今后加强和改善环境行政管理的努力方向之一。

结语

环境行政管理体制的改革与完善是对原有体制的梳理、调整、甚至否定，因此必须综合考虑诸如传统行政文化对我国环境行政管理体制的影响；社会公众尤其是非政府组织在环境行政管理体制改革中的作用；改革、发展与稳定的关系；国外管理体制改革的经验与教训以及本土化等各种因素，要防止过于保守和过于急于求成的两种极端思想。总之，由于原有体制的巨大惯性，以及改革内容和目标的重大性决定了此项改革是一个长期、艰难的转型过程，绝不能一蹴而就，我们必须循序渐进，进行有计划有步骤的考察、设计、论证、试点和推广，方能成功。

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来加以分析，而应是立足予零土他的思考，同

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营利组织公共责任缺失，促进非营利组织

布的题为“慈善资金的投资”的 蠹：黧燕叠鬻篙慧淼熟鬻裂篓健康发展等方面发挥了较大作用，但是，年英国政府签署的《政府与志口 织合作框架协议》等。

在对慈善组织的监管方面 会的主要做法如下：a．在注册{ 莳有选择地借鉴吸收他国的有益经验。据此理 我国非营利组织监管体制在实践当中暴

黪，我国非营利组织监管体制改革的基本思路 露的问题也越来越突出。因此，改革和完

包括树立有限监管的理念、建立有效的社会监 善非营利组织监管体制已成为当前我国

Abstract：The chmcterthat cllina’s non一 管体制的借鉴 有设立“业务主管部门”且必须

8880c18咖“ol”8‘nuno珏ah”6”山8 P8‘h fo” of 在的历史久远，目前已基本形成体系相对 完备成熟的监管体制。从世界范围内看，似的社会团体”和“全国性机十 方设立分支机构”等要求和限a ”n”’““甥em”‘8攀8“d“de引h8h”8，Ⅲ8‘”哆8础矾8k“‘“。^88吣。‘8 i“‘“6 吼nd’“篡。⋯of_8m砒：81把?、oi【ihi“，8 】_0。菠二。ithi。king一。d幽。optionally ab．

。rb。嗍。ief；【ll。。ri嘲。雒。凼。。un哦。瓢 |I-}I。。d。瑙|ED0d，t“b鼬沁id。of。fo。f 依据政府监管主体是否多元化，非营利组 织监管体制可分为专门化的监管体制和 多元化的监管体制。前者是指国家通过立

督管理上，着重于对慈善组织} 活动的性质应否给予财政优惠 公开、投资活动是否违规、是{平竞争以及是否已登记注册鲁 审查。在此方面，较有特色的j 法规定由某一特定机构专门负责对非营 利组织实施统一管理职能的一种监管体

chi醯，。。一p躺t矗函。i。ti。。incl。dg溉te，mechanism。f social supe 制，以英国为代表。后者是指国家通过立

国对慈善组织依据其规模大，j l|ishing”ef＆etive nri-营利组织实施某一方面管理职能的一种 小慈善组织，不予以注册登记 监管体制，以美国为代表。

审查，但接到公众举报时，对j 醚涮，i nurtufillg”d deVel。pi{llg￡he self—disci-Keyw。r；d”璺婵一Pr商t ==协把ry o唱njz“Dn；Regu’ 8ys塘瞄K幽?1de8 干1853年英国颁布的《慈善法》。1860年 须提交报告，包括财务j 慈善委员会(虽设置于政府之内，但性质 细，其中1000万以上的慈善l

34符区经万济方Sp∞iaI数据 zomE∞咖此拉开了英国对非营利组织统一监管的 在对非营利组织监督管理

y 2008年2月

公众公开其财务、活动、管理等方面的信 息，捐款者和受益者等可以随时到慈善组 益性机构只免一部分税种，但不能免捐赠 税等。

规定过于原则化且相当粗糙，而对于非营 禾Ⅱ组织的自律组织，迄今未作任何规定。总体而言，我国非营利组织监管体制 织查阅财务报告等相关信息，一般小的慈

善组织不敢去民间的权威评估机构进行 评估等等。

英国专门化的监管体制的优点在于

通过严格入口，较大程度上地避免了慈善 在美国，舆论监督力量渗透到社会各 个角落。例如1995年藁国联合之路总裁 的贪污行为及其他丑闻，虽躲过了理事会

及全国慈善活动中心的审查，但最终在记 者不懈的努力下曝光。与此同时，美国非

基本上是以政府作为改革推动的主导力 量，通过逐步建立起一系列相关的法律法 规突出政府监管的强势地位，社会监督作 妁象征性补充的一种单向压制型的监管

体系。

不可否认，我国非营利组织监管体制 对非营利组织的发展和稳定做出了较大 贡献，但从现行法律规定和非营利组织监 组织鱼龙混杂的局面出现；依托统一的监

管机构，提高了监管的权威和效率。其不 营利组织的自律组织诸如董事会资源、基 金会理事会等，通过制定慈善组织问责性 的标准、筹款和信息材料披露以及提供非 营利组织的法律地位查证服务等方式发 挥了较大的作用。

美国多元化的监管体制的优点在于

营利组织的社会需要；借助多元主体监管

专业化，提高了监管的实效。其不足之处 足之处表现在法规之间欠缺协调性，法律 条文过于笼统，监管范围较窄等方面。

迄今为止，美国尚未一部专门规范非

管实践看，其仍存在一定的欠缺之处，主 要表现如下： 营利组织的法律，有关促进和规制非营利 的宪法、税法、商法或公司法等法律法规 之中。以税法为例，先后颁布的代表l生法

律法规就有1924、1938、1950年税法，内税收条例》和《国内税收条例实施细则》 等。根据相关的法律法规规定，对非营利 组织实施监管的职权主要由美国联邦和 各州的税务机关和检察部门共同行使。

在对非营利组织的监管上，美国的主 可以自由选择是否注册，不登记注册的不 具有法人资格，但可以合法存在，只是不 能获得政府的财政支持和享受免税待

遇。对于经过登记注册获取法人资格的非 及弊端 组织的各种法律条款，均散见于联邦和外| 放松入口管制，较大程度上满足了发展非 ①法律规范欠缺和不盟晰。一是法律 规范欠缺，主要有：a．迄今为止，在财务、人事与外交等方面，社会团体仍然沿袭事 业单位的做法，没有建立起适应自身特性 的组织建设规范．b．在捐赠方面，既对受 赠财产的所有权及其占有、使用、收益和 是监管主体缺乏动力和必要的资源，监管

二、我国非营利组织监管体制的现状 1969税制改革法，《国内税收条令》，《国 欠缺主动性和连续性。

使用的权能归属缺乏细致的界定，又对各 种形式的“募捐”和“收费”缺乏统一且明 根据现行法律规定，我国非营利组织

监管体制可概括为“归口登记、双重负责、确的程序法和实体法规定；c．仅原则性 分级管理”。其中，“归口登记”是指国务院 地规定监管部门应当对非营利组织实施

年检，而对年检的内容、’程序和违反年检 制度的法律责任等缺少具体性的规定；d． 虽规定社会公众对非营利组织享有监督 权，但对权利的行使缺乏保障性的规定即 民政部门是本级人民政府的非营利组织 的登记机关，非营利组织的设立必须统一 要做法有：．a．在登记注册上，非营利组织 民政部门和县级以上地方各级人民政府

到各级民政部门登记注册，否贝U未经登记

开展活动即属违法。“双重负责”是指非营 非营利组织在拒绝社会公众监督时，法律 利组织设立时必须先经过县级以上各级

上应当对其采取什么措施。二是法律规范 营利医院、学校等特定机构来说，要领取 执业证书还必须通过政府有关部门的审

查批准；b．在监督管理上，着重于对非营 人民政府及其有关主管部门或业务主管 单位批准或审查同意，然后才能向各级民

不明晰，突出表现在对业务主管单位范围 的界定过于宽泛。

利组织根据从事活动的性质是否应当给 予税收优惠、财务是否公开、投资活动是 否违规、是否存在不公平竞争、是否从事 政治活动等方面进行审查。在整个的政府

监管体系当中，州是非营利组织监管的关 政部门申请登记注册。“分级管理”是指按 ②政府有限监管理念欠缺。非营利组 照非营禾U组织活动的地域分级登记管理，织登记设立及对其成立后的持续性监管 即全国性的社会团体由民政部负责登记

管理，可在全国范围内发展成员和活动，的法律规定表明，民政部门和业务主管单 位的监管不仅是全方位的，而且是深层次 的。以人事任免为例，目前，有近2／3的 非营利组织的干部或者直接来源于业务 主管部门的派遣和任命，或者由组织提名 再通过业务主管部门批准。目前，非营利 组织政府监管中存在的主要问题是：一是 监管内容繁多与受制于人员、物质等条件 的监管能力有限之间存在矛盾，造成了或 是监管走走过场，或是干脆不履行监管职 责的局面。例如，在“希望工程”中。对其审 而地方性的社团则由所在地的县级以上

民政部门负责登记管理，只能在相应的区 键点。州检察长是责任官员，其主要责任 在于确保从公众募集的钱用于慈善目的，确保公众可以取得准确而可靠的财务和 项目信息。在联邦层面，联邦税务局主要 负责对非营利组织的所得税和财产税减 免，在此方面，较有特色的做法是美国对 税收优惠采取了分类管理，例如，公益性 机构可以免税，对其捐赠可免所得税；互 域发展成员和活动，不得跨界。此外，我国 现行法也确立了限制竞争的原则，即在同 一行政区域内，不允许成立相同或相似的 公益性社会团体。

在确认政府对非营利组织负有监管

职责的同时，法律法规也规定了社会公众 享有对非营利组织进行监督的权利，但其

万方数据

济35

2008年2月sp∞龇zo鹏Ec哪my犄区经

计监督本应由法定的政府审计部门负责，最终却演变为由“民间”审计事务所承担； 二是监管内容的重点不突出，“胡子眉毛 一把抓”，其结果是监管精力分散，监管绩 效甚微。

③监管主体职责界限不明。自在立法 民间组织管理局也难于协调与其他政府 部门之间的关系，使得现行体制做不到对 民间公益组织的有效监管，因此，应当取

1．树立有限监管的理念

有限监管的理念落实到实践中，就是 要求政府做到监管重点突出。要实现以上 目标，务实的做法应当是首先从以下方面 消业务主管单位，同时改革登记部门，改

为在全国人大下面设立公益慈善委员会，专门负责对各类公益组织的监管。对此，我们不敢苟同。

着手：a．保留业务主管单位对社团负责 人进行政治思想教育，对社团负责人换届 选举的审核、工作调动、工资调整、职称评

定等方面的管理以及对社团接受资助和 上首次确立双重管理体制以来，业务主管 单位与民政部门之间的职责界限一直处 不可否认，设立业务主管单位确实加

于模糊状态，较大程度上影响了对非营利 组织监管的有效性。为了克服这一弊端，1998年修订的《社会团体登记条例》做出

了相当大的努力，进一步明确了各自的职

责范围。但是，从现行法律规定看，监管主体相互之间的职责范围仍然存在部分实

质性的交叉：a．在登记方面，民政主管部 门负责登记或备案，而业务主管单位负责

登记前的审查．b．在检查方面，民政 部门负责对社团实施检查，而业务主 管单位负责检查的初审；c．在监督 遵守法规方面，民政部门负责对社团违法 进行监督检查并处罚，而业务主管单位负 责监督指导社团遵守法律法规等。实践当 中，其容易导致民政部门与业务主管单位

之间相互推诿。

④社会力量边缘化。从我国非营利组

织发展的历程来看，社会力量在对非营利 组织监督制约上发挥的作用是极其有限 的。虽然在中国青少年基金会实施的“希 望工程”或类似活动当中，也曾发生过～ 些公众举报、媒体暴光捐助基金被不当使 用的事件(有些后来经查不实)，但毕竟是

针对个案的特例而非常态。此外，公开的

资料很少显示社会公众在此方面有所作 为。造成上述状况的原因比较复杂，但不 可否认的一点是在整个的非营利组织监 管体制当中，社会力量被边缘化，成为可 有可无的“点缀物”。

三、我国非营利组织监管体制改革的

基本思路

在对我国非营利组织监管体制改革 的研究当中，一些人认为设立业务主管单

位提高了非营利组织设立的门槛，不利于 非营利组织的发展，而且设在民政部下的

大了非营利组织设立的难度，但是以此作

为取消业务主管单位的理由并不充分，因

为任何事物都是辩证的。我国非营利组织 产生发展的时间相当短暂，在其自律机制

尚为有效建立起来的情况下，取消业务主

管单位而完全依赖于力量有限的登记管

理部门审查的做法有可能加剧非营利组

织的不规范运作，并且我国非营利组织被

学术界普遍认为具有浓厚的“官方性”色 彩在今后较长的时期内也不会得到彻底

地改变，这就意味着充分体现这种色彩的 对非营利组织进行政治思想教育、人事任 免等做法仍将以一定的方式持续，显然它 不在民政部门的职责范围之内。因此，业 务主管单位的存在就具有相应的合理性 和必然性。

多年以来，我国政府～直扮演着国家

和社会治理当中惟一权力主体的角色，其 影响力不仅渗透到社会的各个角落，也促 成了民众对其过分依赖。虽然近些年来，我国的政治体制改革和政府职能转变取 得了一定的成绩，但是巨大的历史惯性决 定了今后较长时期内政府的威权难以彻 底消弭，只是以不同于以前的方式存在，其结果：一方面，政府仍以积极的态度干 预社会；另一方面，民众仍期望政府而不

是代议机构继续发挥作用；其次，在政府

之下设立一个}生质独立于政府的机构，将会面临着法律如何构造、如何协调与政府 之间关系等一系列难题，也与目前我国政 府下属机构设置的做法相悖。因此，目前

及今后一定时期内比较妥当的做法应是

维持登记管理机关设置的现状。

综上所述，我国非营利组织监管体制

改革的基本思路是：

外事活动进行审查及管理等相关职责规

定，取消业务主管单位其他方面的职责规

定，以逐步淡化社团的“官方性”色彩，增 加社团的自主性和独立性；b．对非营利 组织实行严格的财务监管是英美等发达 国家非营利组织健康发展的重要保证之

一。目前，我国也应在此方面有所强化。具 体的做法是在我国非营利组织登记设立

时将其是否有严格的财务管理制度作为

重点审查对象之一，在非营利组织运作过

程中，要求其提供详细完备的财务报告等 相关财务资料并予以公开，按期接受财务 审计，以及在接到公众举报时及时介入审 查等。

2．建立有效的社会监督机制

有关社会监督的理论研究和英美等

发达国家非营利组织监管实践均表明，在

非营利组织监管体制中，社会监督乃是一 个不可或缺的机制。在不断推进民主法治 建设的今日中国，重视社会力量，并通过 建立有效的机制保障和促进社会监督的 顺利实施应是趋势所在。它要求做到：a． 明确社会公众的监督主体地位；b．确立

社会监督的基本原则为信息公开原则，其 含义是指非营利组织必须向社会公众公 开而且社会公众有权随时查询、质疑其财 务、活动及管理等方面的信息；c．规定拒

绝社会监督的制裁措施。在对非营利组织 的社会监督制约上，目前理论界普遍对媒 体监督寄予了厚望。我们以为，在社会监 督体系中，媒体监督虽然始终是其重要的 一环，但要想在今后发挥更大的作用，仅 仅大力倡导加强是远远不够的，因为它自 身也存在一个体制需要改革的问题。如何 破解这一难题，仍需要进一步研究。36特区经万济方sp∞ial数据 zo眦Ec蚰伽y 2008年2月

3．培育发展行业自律组织 在对非营利组织监管上，英美等发达 国家的成功做法之一在于依靠大量的自 律组织实施内部监管。我国非营利组织监 管实践也显示，政府监管屡屡失效的原因 除了监管任务繁重而不堪重负以外，一个 重要方面的表现就是制定的非营利组织 的活动规范和行为规则缺乏应有的针对 性。同政府监管相比，自律组织监管的价 值优势主要体现在监管更有效率、更具有 灵活性和预防性，因为自律组织汇集了一 大批专业人士，他们懂得非营利组织如何 利用现有法律空隙，逃避监管，也懂得应 当制定什么样的规范才能更好地指导和 约束非营利组织。因此，培育发展自律组 织应是当前我国非营利组织监管体制改 革的主要措施之一。其基本思路是：a．舆 论上积极引导； b．法律上明确规定包括 其组织地位、职权及主要从业人员的资格

等设立条件；c．政府资助、税收优惠上倾 斜。4．逐步完善法律规范 在法律规范的完善上，结合现实需 要，基本的做法应当是： a．对前文分析的 法律规范弊端进行针对性的修补；b．将 以上对策中提出的基本思路和做法在法 律上作相应规定； c．取消限制竞争的规 定。为了说明非营利组织之间能否展开竞 争，康晓光从理论上进行了分析。他认为，社会物品可以分为“私人物品”、“垄断}生 公共物品”和“竞争性公共物品”，而各种 各样的第三部门(非营利组织的集合态)则是“竞争性公共物品”的主要生产部 门。因此，非营利组织之间不仅能够而且 应当相互竞争。从国外非营利组织立法规 定及实践来看，大多数国家都无禁止在同 一地区设立相同或相似的公益机构的做 法。理论与实践表明，限制竞争违背了非 营利组织的职能，也是造成当前我国较多 的非营利组织不能获得合法身份的重要 原因之一。口

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2008年2月Special Zo眦Eco呻my特区经济37