第一篇：农村残疾人的社会救助问题————一湖南某县为例
3.3农村残疾人社会救助存在的问题
通过对调查问卷的分析以及与个案的访谈，发现农村残疾人社会 救助存在以下问题: 3.3.1农村残疾人社会救助的法律法规不完善
虽然近年来政府越来越重视残疾人社会救助工作，制定了一些政 策法规，但多只是散见于各类规章制度中，随意性较大。当对贫困残 疾人不进行及时救助时，不能追究任何人的责任。新修订实施的《中 华人民共和国残疾人保障法》也只是一部指导性的法律，在实际操作 过程中缺乏约束力、制裁力。另外，关于残疾人保障法的宣传力度不 够，许多农村残疾人根本没意识到自身所拥有的权利。同时尚未开展 有关农村残疾人康复、教育、就业等方面的救助法规，对于农村残疾 人的社会救助还不能做到有法可依。
3.3.2农村残疾人目前最大的需求是生活救助
农村残疾人生活困难，缺乏经济保障，90%以上的残疾人都是靠
自己或家庭成员和亲戚的帮助维持低水平的生活状态。在农村，由于 经济条件落后，种植物很难转换成钱物，大部分年青力壮的人多出去 打工增加家庭收入。而农村残疾人由于生理上的弱势和身体上的残 缺，外出打工的机率极低，与改革开放以来的“民工潮”形成强烈反 差，缺乏像健全农民那样来自打工的经济收入。
农村残疾人在社会资源的获取，社会活动的参与，以及促进自
身发展方面都比健全人更加困难，生活问题尤为突出，应当得到更多 的社会救助。可是，当前农村社会救助制度中并没有将残疾人加以区别对待，给予优先照顾，而是将残疾人与健全人一样对待，按照统一 的贫困标准给予救助，这在一定程度上忽视了残疾人本身的特殊情况。3.3.3农村残疾人的社会支持体系脆弱‘
在农村，受国家政策普照的残疾人很少，大部分残疾人的生活起 居由自己家庭成员和亲戚承担。对于农村残疾人家庭来说，家里有残 疾人，势必影响家庭收入，因为一要有家人照顾残疾人，二要花钱看 病治疗。因此其家庭获取财富的机会就远远小于健全人家庭。由于家 庭收入低、生活水平必定低，这样对残疾人的照顾与支持也会有影响。农村残疾人生活状况的改善需要政府、社会、家庭和个人的共同努力，政府和社会在这个过程中起着主导作用，但目前政府对农村残疾人扶 助的投入有限，社会慈善组织、爱心人士的捐赠基金很少惠及到农村 残疾人。这样仅由家庭支持的状况是很难长久的。3.3.4农村残疾人的医疗康复救助不完善
虽然我国医疗保障体系的框架初具雏形，但各个层次的运行没有 纳入正轨，没有得到有效的落实。首先是医疗康复救助资金不足，政 府财政拨款有限，而社会捐赠渠道不畅通;其次是缺乏相应的法律法 规对医疗康复救助的约束，医疗康复救助规定不完善，不具体，往往 只流于形式，没有走向法制化;再次，对医疗康复救助政策的宣传不 够，当国家有些优惠的康复救助政策时，边远山区的残疾人不能及时 得到消息。医疗康复不仅可以帮助残疾人减轻生理痛苦，还可以通过 手术和训练让残疾人能够恢复正常，和正常人一样生活。每个残疾人 都渴望恢复健康，我们应该把帮助残疾人恢复健康作为发展残疾人事 业的重点，而医疗康复救助制度的不完善势必影响残疾人事业的发展。3.3.5农村残疾儿童的教育状况堪忧
目前农村残疾儿童的教育状况非常落后，令人担忧。在这次调查
中，未成年残疾人共有8名，其中3人在普通学校随班就读，其它5人己辍学在家。辍学原因一是贫困，二是没有适合自己的特教学校。
所调查的县仅在县城设有一所特殊教育学校，农村残疾人一般只能到 普通学校随班就读，而到普通学校只有轻度残疾程度的残疾人才方便 随班就读，其他视力、听力、言语、智力和精神残疾的人根本无法接‘ 受教育。现行的一些教育政策虽然要求各级各类教育机构应当接受符 合条件的残疾学生入学，但缺乏强制性。农村残疾儿童在学校随班跟 读，由于教师没有经过专业训练，缺乏特殊教育技术，大多残疾儿童 无法学习知识，这样导致残疾儿童产生厌学情绪，以致辍学。同时特 殊教育学校数量较少且多分布在城市，就湖南省的情况来看’，截止 2008年义务教育特教学校共有54所，义务教育普通学校附设特教班 62个，①相对于全省学龄残疾儿童少年 53169人来说，学校的数量是 非常有限的。儿童是祖国未来的希望，教育是一个民族振兴的基础，残疾儿童也有权得到公平公正的教育。
3.3.6缺乏对农村残疾人及残疾人家庭成员的就业扶持
在农村对残疾人的就业扶持有限，针对性不强，已有的就业扶持 倾向于生活相对富裕、能力较强的残疾人。而没有充分考虑如何帮助 特困、能力较差的残疾人。在残疾人的家庭中，由于要照顾残疾人及 医治，往往家庭经济收入低。目前的扶贫政策在落实时，主要考虑残 疾人本人情况，而没有对残疾人家庭成员进行考虑。在国家救助有限 的情况下，农村残疾人生活主要依靠家庭。因此，在扶持残疾人就业 中，可以考虑帮助残疾人家庭成员就业，通过扶持残疾人家庭成员就 业而帮助残疾人。
3.3，7忽视农村老年残疾人服务救助
随着人口老龄化的到来，由于年龄带来的机体老化导致的各种老
年残疾人的数量在不断攀升。本次调查，60岁及以上农村老年残疾人有22人，占总样本的23.6%。目前对于农村贫困老年残疾人的救
助是非常匾乏的。老年残疾人由于年老以及残疾双重障碍，行动不便，再加上农村老年残疾人大多没有经济收入，在家地位极其低下，导致 其在生活中遇到严重的困难。在农村老年人是没有退休年龄的，只要 能行动，就要做事。目前，在农村对老年残疾人的看法是，不但不能 帮家里做点事，反而是家里的负担，因此农村老年残疾人得到的关心、照顾非常少，他们的生活质量非常低。但农村老年残疾人的日常生活 问题没有引起社会的足够重视。第四章国外残疾人社会救助经验借鉴
自从西方发达国家建立了现代福利国家体系之后;社会救助发生
了很大改变，虽然其理念仍然是缓解贫困，但与传统的社会救助不同 的是，它强调受助者的权利、政府的责任和义务以及社会融合。社会 救助是社会保障的重要组成部分，也是发展较早、制度比较成熟的一 种保障制度。残疾人是社会中有困难的特殊群体，一直以来都受到社 会的特殊关怀与照顾。发达国家对残疾人的救助十分重视，并建立了 相对独立、制度完善的社会救助体系。4.1英国残疾人社会救助制度
英国是第一个宣布建立福利社会的国家，其完善的残疾人社会救 助是建立在健全的社会福利制度基础之上的。英国的贫困救助出现得 很早，17世纪初的旧贫困法就己经形成法制化的社会救助，到第二 次世界大战之前，英国的福利制度己经涉及到老年、疾病、残疾、贫 困等生活事件，也出现了家属津贴福利和住房方面的福利。英国对残 疾人的社会救助政策主要有: 生活方面:对于65岁以下的设有残疾人生活津贴，这是一项免
税津贴，分为须照护者和可行动者两部分。照护部分分三种费率，即 每周44.9英镑、30英镑和n.95英镑;可行动部分分两种费率，即 每周31.4英镑和n.95英镑;①对于65岁以上的残疾人实行看护津 贴，此项津贴的支付额取决于残疾对申请者的影响程度，享受照护津 贴的人同时可享受住房福利、财产税抵免、养老金税收抵免等政策。医疗康复方面:在英国国民健康服务体系中，大多数医疗康复都
是免费的，且设立了完备的残疾人保健服务体系。英国将残疾人分为生理残疾和精神残疾，分别对这两种残疾类型进行医疗康复。对于生
理残疾人的医疗康复形式分为集中式康复和分散式康复两种。集中式 康复是让残疾人到康复中心和康复医院接受医疗康复;分散式是指残 疾人在自己社区或家庭接受医疗康复。而对于精神残疾人，首先进行 一个精神健康评估，然后根据症状的轻重，转送不同部门治疗。同时 国民健康服务体系还向残疾人免费提供或者低价提供医疗设备和辅 助工具。
教育方面:英国政府非常重视残疾人教育并投入大量资源。在环
境上重视学校无障碍设施规划，如改善物理环境、改进信息提供方式 和改善课程安排。在主流学校的特殊教育实行全纳教育，英国的全纳 性学习强调不把学生按残疾类型分成不同类别，所有的学生都应该在 一起学习并由相同的教师负责，以达到真正意义上的教育融合。残疾 学生有不同的困难以及学习进度，教师不能用同一个标准要求所有的 学生，也不能用同一个进度进行教学，因此全纳性学习需要教师根据 每个学生不同的特点和学习需要对残疾学生制定个人教育计划(工 ndividualEduCati。nPlan)。①对于在主流学校接受教育困难的 学生，由家长要求可以送入特殊教育学校，但当地教育机构会对残疾 学生进行评估，确定学生的特殊需求，这项评估每年进行一次并根据 学生的情况进行调整。英国非常重视儿童启蒙教育，对有特殊教育需 求的儿童，幼儿园和托儿所可以提供早年行动计划，如果早年行动计 划不能给予残疾儿童帮助，则由专家进行评估提供特别早年行动。同 时残疾儿童还能得到许多的组织帮助。英国也重视高等教育和继续教 育，给残疾学生提供残疾学生津贴、进入学习基金等，同时发展远程 教育，开展职业技能培训。
就业方面:在1995年颁布的《反残疾歧视法案》中，明确规定雇主因为残疾而歧视雇员或求职者是违法的。对于残疾人就业救助有
专门的服务机构，如2002年成立的特别就业中心。特别就业中心对 于前来求助的残疾人首先是充分了解求助者的基本情况和求职意向，并提供岗位信息和培训，以及其他方面的帮助。如果3个月内没找到 工作，就业中心会进一步进行职业指导;如果6个月还没找到工作，就业中心的专家会再进行分析，找出问题所在。同时对于残疾人就业 实行了很多项计划，如
AccesstoWork计划、职业开始计划、残疾 人新政和准备工作计划等。4.2瑞典残疾人社会救助制度 瑞典被称为“福利国家的橱窗”，建立了“从摇篮到坟墓”的社
会福利制度。其残疾人社会救助非常完善，对残疾人社会救助的政策 有: 救助理念上:提倡正常化的理念。为达到此理念，对于残障者的
援助，在生活各种领域的相关立法当中综合的加以贯彻实施。瑞典没 有特别为残障者单独立法，即将对残障的相关规定，分散于建筑法、儿童福利法、教育法、劳动环境法等各项法案中，在当中加.入特别条 款。当然采取这种作法，也是考虑到实际运作的便利性。
生活方面:提供残障年金、短期暂时残障年金、残障津贴、儿童
照顾津贴等。残障年金的给予对象是十六岁到六十岁，目的是提供基 本的经济保障。六十五岁以上者，则改领一般老龄年金。暂时残障年 金支给的方式和残障年金规定相同，但他考虑导致残障的原因，对于 短时间的，经过一段时期，有恢复健全的机会的人给予某一段时间的 救助。残障津贴是除前二项年金外，其他援助的项目，以提供生活、工作、就学或基于其他残障因素，有必要接受经费援助时，所提供的 加算。儿童照顾津贴支给照顾十六岁以下残障儿童的父母，支给金额
约略等于残障年金的全额。就业方面:为使残障者能顺利就业，由中央提供辅助款，以推展 环境改善及学习特别技术的援助等。另外，由就业服务行政人员、雇 主与工会共同成立协会，促进残障者能顺利的投入一般就业市场。具 体做法是规定企业在雇用员工满五十人以上时，必须雇用一定比率的 残障人数。
住房方面:为残障者提供社会住宅、残障者专用公寓以及服务之
家等供残障者使用，以使其能达成自立的生活为目标。特别在建筑法 中规定，必须针对残障者的行动能力与适应能力，对住宅加以设计与 提供所需设备，并规定这项工作为地方政府应尽的义务。同时，对于 旧房舍的修缮，不论是个人住宅还是社会住宅，均由公家支付所需的 修缮费用。对于所谓的精神衰弱者，提供大家庭用的社会住宅房舍，以团体之家的方式使其居住，此项措施有增加的趋势。另外，对于无 法自立或无法独立生活者，设有家庭扶助员提供二十四小时的服务。4.3日本残疾人社会救助制度
日本是亚洲的发达国家，社会救济是日本社会保障中历史最长的 一项制度。二战后，基于宪法所定的生存权与生活权，积极的推展残 疾人救助工作。日本残疾人分为身体残疾者、智障者、精神病患者三 类。经过长期的发展和演变，日本残疾人救助工作逐渐趋于完善。日 本在残疾人社会救助方面的政策有: 法律法规方面:日本政府1969年颁布了《残疾人对策基本法》，将其作为保障残疾人的基本法。此后，日本政府又制定了《残疾人福 利法》、《残疾人教育法》、《残疾人雇佣促进法》、《残疾人福利协会法》、《残疾人职业训练法》、《特殊儿童抚养补贴法》和《精神卫生法》等 具体领域的法律，通过完备的法律法规保障残疾人的各项福利。这些 法律的最大特征在于明确中央与地方政府的责任，综合性地推展各种
救助措施。立法先行是社会保障制度发展的前提，只有完善的法律法规，才能明确各方的权利和义务，才能保障各项制度在正常的轨道上 运行。
生活方面:对重度残疾人家庭给予特别福利津贴，如对20岁以 下的残疾人给予家庭补助，重度残疾每月5.09万(重残每月另补助 特殊照料费1.443万日元)，中度残疾每月3.39万日元;20岁以上 的残疾每月8.28万元(重残每月另补助特殊照料费2.65万日元)，中度残疾每月6.62万日元。但如果达到一定收入就不能领(2004年 日本工薪阶层平均工资440万左右)。①对于康复疗养费用，政府补贴 90%，家庭困难的全部由政府承担。同时政府还对残疾人提供所需要 的辅助器械和特殊器材(假肢、轮椅等);向弱智儿童、重症智力残
疾者的家庭派遣专业护理人员，协助家务、护理以及外出时的各种护 理;定期向残疾人提供咨询服务，协助诊断和治疗。虽然这些是建立 日本人口少，经济实力雄厚的基础之上的，但是充分体现了日本以人 为本的理念，重视残疾人群体，让残疾人共享经济社会发展成果的决 心。
医疗康复方面:为使残疾人获得良好的复健与治疗，日本设有各
类更生机构，以服务残疾人士之所需。有肢体残疾人更生机构，视觉 残疾人更生机构、聋哑者更生机构、内部残疾人更生机构和重度肢体 残疾人更生援护机构。
服务方面:促进残疾人参与社会活动，以增进人际关系的机会，是残疾人救助中最受重视的部分。如无障碍空间，为使残疾者能独立 而且安全的行动，对于可能使用的生活环境设备，创造无障碍空间的 环境。同时开展各种有益于残疾人身心健康和参与社会的文化、体育、娱乐活动，发挥他们的特长，实现他们的人生价值，使残疾人与健全 人一样能够平等地享受各种物质和文化生活。4.4国外残疾人社会救助制度对我国的启示
虽然英国和瑞典是福利国家，日本人口少、经济发展，三国完善 的救助制度是建立在强大的经济基础之上的，但是英国的教育和就业 救助措施、瑞典的救助理念和住房救助、日本完善的法律法规和经济 上的援助是值得我国借鉴的。
4.4.1建立健全的残疾人社会救助法律制度
立法先行是现代社会保障制度的内在要求，表现的是国家负责任 的态度，充分汇集了群众的意愿。如日本政府制度了《残疾人福利法》、《残疾人教育法》、《残疾人雇佣促进法》、《残疾人福利协会法》、《残 疾人职业训练法》、《特殊儿童抚养补贴法》等一系列保障残疾人充分 享受社会救助的法律，在法律上做到有法可依。我国虽然也制定了一 些对于残疾人救助的政策，但是不完善，在实行中缺乏有效的监督、处罚机制。只有把制度上升到法律层面，真正做到依法行政，才能使 得残疾人社会救助制度公平化、法制化，沿着正常的轨道发展。4.4.2发挥政府的主导作用，鼓励社会各界积极参与 政府只有认识到残疾人社会救助制度尤其是农村残疾人社会救
助制度的重要性，统一思想认识，加强各项工作管理，才能主动参与，真诚服务，形成合力。只有政府的高度重视，才能加强对农村残疾人 社会救助工作的组织、协调和领导，从而为农村残疾人社会救助的发 展与改革提供有力的保证。同时应该鼓励社会各界人士积极参与残疾 人救助事务，如捐赠资金、参与管理和监督残疾人社会救助的实施 等。发展残疾人社会救助不仅是政府的责任，还需要社会的广泛参与，才能使得残疾人社会救助更具有经济基础。4.4.3制定科学合理的救助标准
国外在制定残疾人社会救助制度时，充分考虑到不同残疾人群体 的需求，在生活、教育、医疗康复、就业和服务政策上都制定了科学合理的标准，使这些救助政策在实践中具有可行性。我国在制定救助
制度时应充分考虑不同类型残疾人的救助需求，同时应考虑我国的国 情。
对比国际残疾人社会救助的经验，在中国建设社会主义和谐社会 的大背景下，我国现有的残疾人社会救助制度尤其是农村残疾人社会 救助制度的效果是不尽人意的，当务之急是将农村残疾人社会救助制 度设计好、实施好，以使其能够真正对每个残疾人的生活水平起到“保 底”作用。第五章完善农村残疾人社会救助的构想
社会救助是最低层次的社会保障制度，其首要目标是克服贫困，保障全体公民的基本生存权利;其次是维护社会公平，促进社会发展，实现社会公正。残疾人社会救助应以充分挖掘受助者的能力和潜力、提高受助者的素质为目标，鼓励和支持有劳动能力的残疾者通过就业 逐步摆脱贫困。
5.1完善农村残疾人社会救助的基本原则
建立健全农村残疾人社会救助制度，应以机会均等、规范化运行，资金保障和确立分层分类救助等原则为出发点。
5.1.1机会均等原则
《残疾人机会均等标准规则》(联合国大会第48届会议1993年 12月20日第48/96号决议通过)中把“机会均等”定义为:使社会 各系统和环境诸如服务、活动、信息和文件得以为所有人特别是残疾 人享受利用的过程。要保证残疾人获得与其他公民平等的机会。①由 于残疾人群体间存在着残疾类型、残疾等级和收入水平等的较大差 异，而要使农村残疾人在事实上成为社会平等的一员，享有社会经济 发展所带来的物质文化成果，在完善农村残疾人社会救助制度时必须 遵循机会均等原则。我国正在构建社会主义和谐社会，而他的基本理 念是公平正义。因此，完善农村残疾人社会救助遵循机会均等主要表 现在享受社会救助的条件均等，只要符合条件，就可享受。
5.1.2规范化运行原则
首先是要加强残疾人社会救助政策法规建设，做到有法可依，依
法救助;其次要统一政策，对救助范围、对象、资金来源、发放办法、管理监督程序等方面要有统一的政策;再次要加强社会救助工作机构
和队伍建设，形成高效率的救助机构和高素质的救助队伍，保证农村 残疾人社会救助的有效性。5.1.3资金保障原则
残疾人社会救助资金应主要由各级政府负责筹措，列入财政预 算，中央对贫困地区、保障任务重的区(县)给予支持。另外，国家 应该通过制定各项优惠政策，拓宽残疾人救助资金来源渠道，吸引社 会各界捐助资金，增强残疾人社会救助基金的实力。残疾人救助资金 保障机制应该是多层次、多渠道的，同时随着经济发展和居民生活水平提高而相应增长。
5.1.4确立分层分类救助原则
残疾人由于年龄、残疾类型和残疾程度的不同，在救助中，应该 分类救助，可分为对残疾儿童的救助和成年残疾人的救助。而对成年 残疾人的救助又可分两种情况对待:一是对具有部分劳动能力的成年 残疾人，可提供“输血式”的社会救助，积极创造就业机会，对他们 免费进行职业培训，给予小额金融信贷，拓宽农村残疾人就业渠道;二是对符合五保条件，以及重度或完全丧失劳动能力的成年或老年残 疾人，当地乡(镇)政府可把他们集中到福利院供养。5.2完善农村残疾人社会救助的对策
农村残疾人社会救助制度的建设，不仅要放在整个农村社会保障 体系建设的背景下来考虑，更要按照残疾人事业发展和全面建设小康 社会的总体目标要求来研究和推进。社会救助制度建设是我国解决困 难群体社会保障问题的关键和核心。农村残疾人社会救助是残疾人事 业发展的重要内容，与残疾人的各项权益保障密切相关;没有农村残 疾人的小康，就没有全社会的小康。为此，加快推进农村残疾人社会
救助制度建设，全面推动残疾人的生活、医疗康复、教育、就业、住房等各项救助工作的深入开展，不仅必要，而且非常迫切。
因此，农村残疾人社会救助的未来发展思路应当是:建立以生活
救助、医疗康复为核心、以教育救助、就业援助为重点、以住房救助、法律援助为辅助，公平与效率相统一、统一决策与分层救助相结合，救助资金以财政投入为主、社会捐助为辅，低水平、广覆盖、多层次、规范化的农村残疾人社会救助体系。5.2.1农村残疾人生活救助
生活救助是农村残疾人社会救助的核心，它的目标是保证农村残 疾人基本生活，并随经济发展和总体生活水平的提高而得到提高。农 村残疾人生活救助可以以农村最低生活保障为主，辅之以残疾人福利 津贴和“普惠”的农村养老金来保障农村残疾人的基本生活。第一，加大政府资金投入，充分调动社会资源。社会救助的完善 离不开救助资金的保证，政府是残疾人社会救助最主要、最直接的责 任主体，在残疾人社会救助资金的来源中财政投入始终居于主体地 位，因此，需要调整我国财政支出结构，增加对残疾人救助资金的投 入，覆盖更多的残疾人，让贫困农村残疾人能分享社会经济的发展成 果。此外，政府财力毕竟有限，而社会资源具有可持续性，应该积极 广泛地调动社会资源，充分发挥福利彩票的作用，发扬我国助残扶弱 和社会慈善的美德，大力发展慈善机构和社会志愿者的支持作用，逐 步加强社会、个人对残疾人的救助和帮助，吸收更多的团体和个人捐 赠资金。第二，继续扩大农村最低生活保障的覆盖范围，实行分类施保。对处于贫困线边缘的残疾人应尽量纳入最低生活保障范围;对有残疾 人的家庭，也可考虑将残疾人纳入最低生活保障，使他们能享受定期 的社会救助，减少负担，保证基本生活。同时在发放农村最低生活保 障金时，应该实行分类施保，对那些特困、重度残疾人在差额发放最低生活保障金的基础上，提高补助标准。比如在低保金的基础上，上 浮10%一30%。
第三，建立农村残疾人福利津贴。在配合最低生活保障的基础上，为农村低收入家庭中完全丧失劳动能力的残疾人提供残疾人福利津 贴。残疾人福利津贴可按年龄分为残疾儿童福利津贴、残疾中青年福 利津贴和残疾老年人福利津贴。农村残疾人福利津贴的资金来源可由 两部分构成，一是残疾人就业保障金，二是村集体筹集(可以鼓励村 民捐赠)。福利津贴主要由县残联负责。残联按各村残疾人人数每年 从残疾人就业保障金中提出一部分资金，村集体根据本村残疾人人数 从村里也拿出一部分资金用于残疾人福利津贴。残疾人福利津贴的发 放，按照年龄分类。福利津贴的目的是维护重度残疾人的生存权、健 康权和生活质量权，从功能上体现的主要是消极补救性质，是对最低 生活保障制度的补充。
第四，重视对老年残疾人的日常服务帮助。根据第二次全国残疾 人抽样调查，60岁及以上的老年残疾人占农村残疾人总数的比重为 51.45%。而通过调查发现，大部分农村老年残疾人一个人居住，日 常生活不能自理。对于这些老年残疾人可进行集中供养，目前各个村 镇多建立了敬老院，可把这部分老年人安排进去，资金由政府和村集 体负担。对于那些不住进敬老院的老年残疾人，可由村委会组织村民 志愿者或学生定期开展服务，‘帮助他们准备柴米油盐、搞卫生等。5.2.2农村残疾人医疗康复救助
2002年8月，国务院转批了《关于进一步加强残疾人康复工作 的意见》，提出了到20巧年实现残疾人“人人享有康复服务”的目标。①残疾人社会地位的提高离不开教育和就业，而要接受教育和实现就
业就离不开良好的身体素质，残疾儿童、残疾青年更渴望获得高质量的康复训练。残疾人的康复医疗救助不仅关系到残疾人的生存，而且 关系在整个社会医疗事业的发展。
第一，完善农村新型合作医疗和医疗救助制度。农村新型合作医 疗制度发挥的作用是不可忽视的，但目前还不够完善，如存在报销医 药费的“门槛”过高，一些治疗精神残疾者的药品不在医保范围内等 等。因此，应加快完善农村新型合作医疗制度，将残疾人全部纳入其 中，降低门槛费，扩大药品的报销范围，减少报销程序，对于参保困 难的农村残疾人家庭一律由政府出资投保。医疗救助制度还在试点发 展中，应简化申请程序，考虑救助对象的实际情况，降低自付部分的 比例，事先救助和事后救助相结合，让贫困的农村残疾人能及时享受 救助。
第二，把进城务工因公致残人员纳入工伤保险。针对进城务工人 员在工作中致残情况，应根据《劳动法》将他们纳入工伤保险体系，使在工作过程中致残返乡的村民能享受国家对工伤的康复补助措施，使他们能够通过康复训练恢复部分或全部劳动能力。
第三，建立农村残疾人信息网络。各县残联可建立一个关于农村 残疾人的信息平台，把各村残疾人的年龄、残疾情况、住址等信息汇 总。每次有康复救助项目时，方便进行动态管理，避免重复救助。以 避免因信息传达不及时，有些住在偏远山区的残疾人不知道。同时，对于康复救助对象要跟踪调查，了解康复效果，并进行登记。第四，加快建立残疾人康复站。残疾人康复工作的开展主要靠政 府的重视，如果地方政府不重视这方面的工作，残疾人康复工作就会 停滞不前。目前康复工作没有制度化，政府可以选择投入或者不投入 建设，随意性强。①大部分经济发达地区都建立了残疾人康复训练中 心。但经济落后的贫困地区别说农村就是县城也没有康复训练中心。但康复训练对残疾人来说非常重要，因此各级政府应该加强重视，加
快建立残疾人康复站。同时，加强康复训练专业人员的培训，可让专 业康复指导老师定期到各县、乡开展短期的指导训练。5.2.3农村残疾人教育救助
教育是民生之基，是公民立足社会的基础，更是残疾人平等参
与社会生活、工作的基础乙在我国财力日益雄厚、教育经费拨款逐年 增长的背景下，应当优先并重点考虑农村残疾儿童教育救助问题，确 保农村残疾儿童能够平等的接受义务教育。同时，中、高等教育和职 业技能培训，都应当确保农村残疾人能公平享受这些教育的权益和机 Z火 2又。
第一，加大对农村残疾人教育事业的投入。发展农村残疾人特
殊教育需要资金，因为需要建立无障碍设施、对残疾学生免除其学杂 费、寄宿费，以解决其生活等负担，这些都需要比普通教育花费更多 的资金。因此，政府应该把这部分投入列入财政预算，可借鉴我国台 湾地区的做法，规定义务教育阶段残疾学生在校期间每人每月补助伙 食费3528元，重度残疾学生在家教育者每月补助3500元。①同时可 为在普通学校上学的残疾孩子提供教育津贴或青少年救济项目。第二，加快建设农村地区的特殊教育。应当注重农村特殊教育
建设，使更多的农村残疾儿童能够接受特殊教育。可以在残疾儿童比 较集中的乡镇开设特殊教育学校，由专门的特教教师授课。对于轻度 残疾学生可安排在普通学校随班就读，但应该对普通学校的教师进行 特殊教育培训，让他们更了解随班就读的残疾学生心理，更好的与残 疾学生沟通、交流，让残疾学生真正学到知识。· 5.2.4农村残疾人就业援助
就业是公民参与社会生活的基本途径、是谋生的重要手段。通过就业，能实现个人的人生价值。帮助残疾人就业是促进残疾人回归、参与社会生活的重要途径。目前可以从以下三个方面来完善残疾人就 业援助: 第一，发挥政府的主导作用，加强农村残疾人就业机制建设。各 级政府应加强对农村残疾人的就业指导，特别是乡政府在农村残疾人 就业工作中居于核心地位。乡镇可建立农村残疾人数据库，对农村残 疾人的劳动能力进行评定，对有劳动能力的残疾人，及时提供就业信 息。同时政府部门应充分利用残疾人就业保障金，并加强和社会各界 的配合，努力增加就业岗位，让更多的残疾人能自食其力。第二，广泛开展职业培训，提高残疾人和残疾人家庭成员的就业 技能。对于农村残疾人和残疾人家庭来说，拥有一门技术是就业的关 键。政府应该根据劳动力市场的需求，提供多种形式、多种层次的职 业技术培训。也可根据农村残疾人对职业技术的需求提供培训，也就 是说在开展技术培训前，了解农村残疾人希望获得的技术，并制订确 实可行的培训计划，让他们学到自己想学、实用的技术。扶助残疾人 家庭成员就业，是为了通过家庭的经济状况改善来提高残疾人的生活 状况。同时还应发展残疾人高等教育和职业教育，大大提高农村残疾 人的就业技能。
第三，大力扶持福利企业，鼓励残疾人自主创业。扶持福利企业 就是扶持残疾人就业，因为福利企业是安排残疾人就业的重要渠道。政府应该加大对福利企业的投入;放宽对福利企业的行业限制;同等 条件下，政府应优先购买福利企业产品。同时对于有创业想法的农村 残疾人应鼓励，并给予政策支持，如提供低息贷款，税费减免，提供 技术帮助，帮助销售产品等。5.2.5农村残疾人住房救助
住房是人类社会存在和发展的基本要素，住房问题一直是我国社会的热点问题。对农村残疾人的住房救助能解决了贫困残疾人的住房
问题，是保障农村残疾人生存权的重要措施，对于维护社会安稳具有 十分重要的意义。
第一，建立健全的法律法规，通过立法确定残疾人住房救助的地 位。住房救助作为给予弱势群体提供基本生活所需的住所，是在残疾 人社会救助制度中的延伸，也是保障残疾人生存权的重要措施。目前 我国缺乏对残疾人住房救助的政策法规，致使对于残疾人住房救助不 能做到有法可依，残疾人的住房救助权利得不到保障。因此，需要政 府建立残疾人住房救助法规，确定残疾人住房救助的地位。任何制度 只有上升到法律层面才能得到长久、有效的执行。如把危房改造做为 一项长期的制度来开展。
第二，继续开展农村危房改造项目。从已有的危房改造成果来看，效果是显著的，有力地改善了农村贫困残疾人的住房问题，得到残疾 人群体的称赞。政府应该加大危房改造的投入力度，在实施过程上严 格监督，避免资金用做其它项目;同是可以鼓励社会资金参与危房改 造，扩大危房改造资金的来源渠道。通过实施五年来，取得了一定的 经验，这些将有利于政府完善危房改造政策，并更加有效的实施。结论
现阶段残疾人社会救助还面临着许多问题，成为制约残疾人事业 发展的一个重要因素。全面建设社会主义和谐社会，必须高度关注残 疾人社会救助，重点解决农村残疾人社会救助中存在的问题，才能维 护社会稳定，才能更好地促进社会和谐。
本文在研究的过程中，由于资金、人力、时间之限制，问卷调查 样本有限，访谈对象主要是选择肢体残疾人和视力残疾人，在信息的 收集上可能还不够全面，特别是对于一些触及访问对象内心深层感受 的问题，在回答上受访者有所保留。同时受客观条件限制，缺乏对农 村残疾人社会救助与城市残疾人社会救助进行比较研究，希望以后有 机会可以在这方面进行继续研究。
在论文行将定稿之时，温家宝总理在第十一届全国人民代表大会 第三次会议上所作的政府工作报告中指出，2010年要加快完善覆盖 城乡居民的社会保障体系，加强残疾人社会保障和服务体系建设，进 一步落实好扶残助残的各项政策，为他们平等参与社会生活创造更好 的环境。促进义务教育均衡发展，加强特殊教育学校建设。加强出生 缺陷干预，开展免费孕前优生健康检查试点。可见残疾人问题和残疾 人社会保障越来越受到政府的重视，相关的政策体系也会进一步的健 全和完善。
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第二篇：农村社会救助
农村社会救助
农村社会救助是指国家和集体对农村中无法定扶养义务人、无劳动能力、无生活来源的老年人、残疾人、未成年人和因病、灾、缺少劳动能力等造成生活困难的贫困对象，采取物质帮助、扶持生产等多种形式，保障他们的基本生活。
农村社会救助工作坚持依靠集体、依靠群众，开展社会互助互济和扶持生产自救、辅之以国家必要的救济，形成了国家、集体、个人相结合的格局，走出了一条具有中国特色的农村社会救助路子。
一、国家救济与集体补助相结合我国农村的贫困人口较多，全国有85.2%的贫困对象分布在农村，农村社会救济的任务十分艰巨。由于国家的财务有限，单纯依靠国家救济难以全部保障农村贫困对象的生活。因此，随着集体经济的产生和发展，采取国家救济与集体补助相结合，改变了单纯依靠国家救济的状况，形成了农村救济依靠国家和集体“两条腿走路”的新局面，进一步提高了农村的社会保障能力。农村社会救济坚持贯彻依靠集体，辅之以国家救济的原则，立足于集体，以集体补助为主，国家救济给予必要的补充，二者紧密结合，成为农村社会救济的主体力量。
二、国家救济与社会互助互济相结合社会互助互济是中华民族的传统美德，也是农村社会救济的重要方式。各级人民政府动员和组织城市支持农村，非贫困地区支援贫困地区，广泛开展村邻互帮、邻里互助，形成社会、集体、个人相结合，多层次、多种形式互助的新局面。
通过开展社会互助互济，不仅及时有效地解决了贫困对象的生活困难，也减轻了国家和集体的压力，而且还扩大了社会的参与和影响，取得了社会广泛的关心和支持，确立了互助友爱、扶弱济困的良好社会风尚，促进了社会主义精神文明建设。
三、救济与扶持生产相结合扶持贫困对象生产自救是救济工作的发展和延伸，它使救济的主体与对象密切合作，进一步提高了救济效率。从实际出发，积极探索创新，采取无偿扶持与有偿扶持相结合，对有偿还能力的贫困对象实行扶持生产资金有偿使用，收回的资金作为扶贫周转金滚动使用，使扶持贫困对象生产自救进入了新的发展阶段。
四、救济与以工代赈相结合以工代赈是中国传统的救济方式之一。组织有劳动能力的贫困对象以工代赈，使贫困对象通过参加国家的工程建设解决生活困难，是进行社会救济的一种有效方式。
责任编辑：张毅
社会救助的范围分为两部分：一是急难、灾害救助。这是暂时的、应急的，被救助者并非都是低收入者。如果接受救助后，被救助者仍面临困难无法解决，就将被当地部门依法纳入低收入贫困群体，接受长期救助。二是一般性的救助，它包括家庭补助、收容安置、伤残病疗补助、失业救助等，通常又分为贫困地区和贫困户的救助。
各国社会救助的标准有较大的差异。这主要取决于一国的经济发展水平和居民的生活水平。一般说来，接受社会救助的社会成员大部分属于社会贫困群体。现在，国际社会基本上都能接受了贫困是指国民个人的收入无法满足该国居民所能接受的最低标准生活需求的概念。按照国际惯例，衡量贫困状况的标志是贫困线，或称为“最低生活保障线”。贫困有绝对贫困和相对贫困之分，绝对贫困是指低于当地居民必需的最低标准的生活状态。一般缺乏维持生存所需的基本物质条件，即衣食主行等基本物质条件不能得到满足。处于绝对贫困状态的人多数是老、伤、病、残、孤、寡、独以及长期无工可做的失业者。相对贫困指对于社会平均生活水平而言存在较大差距的贫困。即一个人、一个家庭或一个群体的生活水平比其他所在社区的中等生活水平低，并且经常缺乏某些必要的生活资料或服务设施。其主要表现是贫困者的生活属于最低水平，即勉强度日，不能享受所谓“象样”的生活和现代社会所具有的基本要求。一般说来，衡量公民是否贫困，多数国家是以绝对贫困线为标准的，即“最低生活保障线”。
一定时期内社会贫困线或最低生活保障线，由政府在家庭经济情况调查和其他调查基础上加以确定和颁布。或者以当地居民生存必需的最低生活开支来表示，或者用与当地中等收入水平的一定来表示。社会救助对象及救助的条件
按一般的规定，享受社会救助者需要具备一定的条件。首先必须由申请者提出申请，并由主管部门对申请者财产和收入进行调查，对合乎条件的确定救助标准，付给救助费。对申请者的调查一般称之为家庭经济情况调查，这是进行社会救助的必要前提。西方国家的家庭经济情况调查内容包括家庭收入水平、市场物价、购买力的动向、就业状况、消费构成等指标。家庭经济情况调查的目的有两个：一是确定一定时期社会最低生活水平标准，为社会救助标准提供参考资料；二是确定社会救助申请家庭的经济状况。对于前者，通常采用抽样调查的方法进行随机抽样，定期或不定期地系统搜集、整理和分析所调查的资料。后者除了申请人家庭基本情况外，还着重调查申请人家庭收入、收入来源及贫困程度等，以确定申请人是否符合社会救助的标准。社会救助的含义和特征
社会救助是指社会成员因有自然灾害、意外事故和个人生理、心理等原因导致陷入生存危机导致不能维持最低限度的生活水平时，由国家和社会有关部门依法给予一定的物质或资金接助和扶助，以使其基本生活得到保证的一种社会保障制度。从这个定义中可以看出，社会救助的对象包括三种：一是因自然灾害、意外事故导致不接受紧急救助就无法维持生活的人；二是由于先天或后天的因素失去劳动能力失去劳动能力的人；三是虽有劳动能力，但因客观因素导致失业、收入中断或减少，而且无法获得社会保险给付的人。
在西方，社会救助被称为社会援助或社会救济。英国1601年颁发的《伊丽莎白济贫法》是西方最早以法律形式确定的社会救助保障。在历史上，社会救助通过各种形式的慈善事业而开展，表现为救济者的施舍和恩赐，使受惠者受到人格和尊严的损害。在现代社会中，享受社会救助是社会成员的一项基本权利，提供社会救助是国家和社会的应尽职责和义务，两者都通过法律制度加以确定和规范。社会救助已构成现代社会保障体系的基础性保障措施。
与其他的社会保障制度相比较，社会救助制度具有一定的特殊性。其特殊性主要表现为五个方面：（1）义务的单项性。社会救助只强调国家和社会对社会成员的责任和义务；社会成员享受社会救助是他的权利，并不需要承担相应的义务。社会救助资金一般由政府财政拨付，社会成员不用缴纳任何费用。（2）对象的限制性。即社会救助对象由法律加以规定，只有符合条件且真正陷入生活困境的社会成员才有资格享受救助。
（3）社会救助目标的低层次性。即社会救助的目标是应付灾害和克服贫困，而非改善或提高福利及生活质量，社会救助处于现代社会保障体系的最低或最基本层次。（4）社会救助手段的多样性。社会救助既可采用实物救助也可采用现金救助；既有临时应急救助又有长期固定救助，既有官方救助又有民间救助，社会救助手段的多样性是使社会成员得到救助的关键。
农村特困户生活救助制度
农村特困户生活救助制度
农村特困户生活救助制度是指因大病、重残、缺少劳动能力陷于长年生活困难的农村贫困人口进行现金、实物与服务方面进行定期、定量、帮助的制度。按照我国现行救助政策，尚不具备建立农村低保条件的地区，继续坚持“政府救助、社会互助、子女赡养、稳定土地政策”的原则，建立农村特困户基本生活救助制度。
第三篇：农村社会救助
问题
1.社会救助资金严重不足，救助标准太低
贫困地区的农村乡镇基本上是吃饭财政,不少乡镇更是负债沉重。农业税取消后,乡镇筹集社会救助资金能力明显下降,而税费改革转移支付资金中对农村社会救助所需资金除“五保”资金外,没有明确资金来源渠道,导致救助资金来源匮乏,使农村社会救助资金严重不足,筹资方式也较为混乱。目前,由中央财政直接投入农村社会救助的资金主要有救灾资金、医疗救助资金、“五保”转移支付资金;由各级政府投入的有“五保”户供养资金、农村敬老院资金、特困户补助资金、农村低保资金、临时性救济金等,而需求量最大的特困户救助资金让地方政府感到压力很大。由于农业税取消和地方政府特别是贫困地区政府财力薄弱,地方政府的资金筹措和协调能力大为下降,农村社会救助资金缺口越来越大,而且往往是越贫困的地方其资金压力越大,救助资金的分散和来源渠道的不确定性也往往使农村社会救助政策流于形式。在实践中,社会救助资金的投向也存在着极不合理的现象。一方面,农村社会救济资金不足、来源有限,如农村医疗救助大致需要资金30多亿元,而目前国家供给的农村医疗救助资金仅仅3亿元,加上省、市、县配套资金也不足10个亿,缺口很大;另一方面,救灾款相对资金充足、来源渠道通畅。因此，向上级多报灾情人数、争取更多的救灾款拨付，成为大部分地区筹措农村社会救济资金的主要方式。在灾情面前,没有任何储蓄的特困户、贫困户最需要救助,往往一次受灾会导致贫困户和特困户几年翻不过身来。因此,救灾资金应该既可以用于农村灾后的应急救助,也可以用于灾后较长一段时间的社会救济工作。但是,由于资金的来源渠道不同,救灾制度规定打酱油的钱不可以打醋,即救灾的资金不能挪作它用,这就导致有限的社会救助资金没有 充分发挥其社会效用。
由于社会救济经费有限,而救济对象又太多,我国传统农村社会救助水平一直很低。就以2002年为例,农村社会救助对象总数为6000万人,得到救济的传统救济困难户为1771.4万人,五保户213.3万人,其他救济对象250.5万人,以上三类人相加得到救济的人数为2235.2万人,人均每年749元,人均每月23元。而这一数字还是比2001年增长了84.9%。在救灾方面,灾民总数为3.7亿人,直接经济损失1717.4亿元,国家用于灾民生活的救济款为40亿元,人均10.8元,更是捉襟见肘。
基本上都是依靠国家财政拨款，筹资渠道的非社会化使社会救助在一定程度上成为一种官办的封闭型事业，导致许多需要救助的群众被挡住救助大门之外，造成大量的救助资金节余。
2.救助覆盖面窄及重复覆盖状况同时存在
体表现在:一是救助政策的重复覆盖。如特困户与“五保”户政策之间存在覆盖现象。两种政策的不同在于保障对象的甄别标准不同。特困户救济对象,是对“不救不得活”的农民进行生活救助。“五保”政策的对象是依照无法定抚养人、无劳动能力和无生活来源的这三个条件界定的。而在现实生活中,存在着一部分农民既可以是特困户也可能是“五保”户。在农村个体经济恢复之后,由于鳏寡者都分有土地,有生活来源,个体劳动也不像集体劳动那样可通过比较评估劳动能力的有无和大小,因此,甄别“五保”户的后两个条件都被模糊化为鳏寡老人的年龄指标,即到了一定年龄就可视为丧失劳动能力,缺乏生活来源。〔3〕这样一来,造成农村社会救助政策的重复覆盖,“五保”户即是特困户或特困户就是“五保”户的现象。二是救助政策的冲突。同为农村社会救助,保障水平的标准和资金来源却不同。特困户的保障目前由各地实行定期定量救济,救济水平只能保障最低生活。而“五保”供养的实际标准,则不低于当地村民的一般生活水平。由于“五保”对象多是孤老残幼单独生活,各方面消费较高,所需要的供养费用较多。因此,在经济条件比较好的地区,“五保”对象的供养水平一般规定不低于人均收入的三分之二。在贫困地区和灾区,更是要求切实保障“五保”户的基本生活。在资金保障上,“五保”供养资金在地方人民政府预算中都有安排,中央财政对财政困难地区的农村“五保”供养也给予补助。这一规定将农村最困难的群众纳入了公共财政的保障范围,实现了“五保”供养从农民集体内部的互助共济体制向国家财政供养为主的现代社会保障体制的历史性转变。然而,特困户的救助则没有相应的资金安排。
1.覆盖面窄。长期以来,我国传统的农村社会救助对象受到条件的限制,人数极为有限。据统计,1993年全国贫困救济对象8480万人(不含灾民生活救济,下同),实际救济对象3101万人,占应救济的36.6%。1994年相应的数据为8785万人,3122万人和35.5%。[1]从2000年至2002年,每年救灾救济面大约为16%;每年社会救济面大约30%。即使如此,属于“三无对象”的农村五保户,实际真正得到“五保”救济的大约为66%,还有三分之一的孤寡老残者未得到五保供养,农村敬老院覆盖率只有13%。
救济范围太窄。根据民政部2003年全国特困户的大规模调查，我国农村特困户人口已经高达2000余万人，而五保供养对象仅有255万人。3 社会救助管理分散
(1)没有统一协调的政策、法律依据
目前我国尚没有统一的社会救助法,社会救助相关立法还停留在行政法规(规章)、地方性法规(规章),以及低层次的行政性文件方面。社会救助立法主体多元,权限不明,立法层级无序,立法体制极不规范。现有相关农村社会救助法规仅有2006年国务院发布的《五保供养工作条例》,此外大量规制我国农村社会救助相关工作的主要是各地方政府和政府部门制定的规章条例以及暂行办法等。可见我国救助立法极不完善,有的方面近乎空白。可以说只有五保户供养这部分形成了较为稳定的制度体系。在我国已经制定的有关救助的法规中,几乎都是以解决贫困人群生活温饱为主,但对于与贫困人群的生活密切相关的农村临时困难和灾难救助,农村医疗法律教育等专项救助方面都没有形成制度体系和有效的法律规范。这些方面的救助还主要依靠政府政策,具有不稳定性,不确定性和不规范性等缺点。
由于农村社会救助尚不完善,社会保障尚未立法,更没有形成法律体系,使农村社会救助工作无法可依,无章可循,致使农村社会救助资金管理缺乏约束,资金使用存在风险大、无法解决来源和使用专一性问题,因而出现过地方政府挪用该项资金,甚至经手扶贫救助资金的官员贪污救助款的情况
虽然我国颁布了一系列农村社会救助的政策条例,使农村社会救助工作有据可依、有章可循,但是相关的法律法规并不完善。由于具有规范性和可操作性的法规和实施细则没有相应出台,导致很多工作人员对农村社会救助的相关政策方法不太了解,不能准确地掌握农村社会救助的基本操作程序和计算方法,建档工作不够严格、规范,救助活动不经常等等,这些都在不同程度上制约了农村社会救助工作的发展。建国五十多年来我国传统农村社会救助在解决农村贫困问题上曾发挥过积极的作用,但是由于它自身存在着救济面窄、救济标准低等缺陷,不能真正满足贫困群体的需要,因此建立农村最低生活保度成为客观要求。
农村社会救助的法规还不够健全，救助程序不够规范。至今为止，我国还没有一个类似《农村社会救助法》这样的实体法，许多做法都是靠部门的规定、政策来确定，救助的随意性增加了。国务院颁布的《农村五保供养工作条例》、《城镇居民最低生活保障条例》、《农村敬老院管理暂行办法》、《灾情统计、核定、报告暂行办法》、《救灾捐赠管理暂行办法》等，地方政府就根据中央的这些制度来制定具体相关的条例、办法。但在具体的操作上，缺乏一套规范的入户调查程序、村民申请程序、机构审批程序、救助实施程序，即便是有些规定，也由于缺乏政府和社会有效的监督机制而难以落实。2农村专项社会救助制度缺失
前文已经提到社会救助包含了基本生活救助和医疗教育等专项救助两个方面。我国目前整体上农村社会救助体系只是在生活救助方面形成了制度,保障了农村贫困居民的最低生活需求,而无法解决其他特定情况的特殊生活困难。由于我国社会保险制度的不健全,农村困难群体根本难以进入养老、医疗、失业等社会保险覆盖范围,看病难、上学难、住房难是他们面临的主要困难。因此要解决这些问题就需要社会救助制度。现有的农村社会救助解决的只是贫困居民在一般情况下的基本生存问题,而一旦农民遇到疾病,灾难等特殊情况时,就会导致生活无法为继。我国目前的医疗救助、教育救助、住房救助有的仍处于试点阶段,有的覆盖面非常有限,远没有形成足以覆盖全部困难群体的有效制度安排。这些专项救助制度的缺失使得农村社会救助没有能构成完整的制度体系,因而其在运行中就无法发挥其应有的作用。
3、机构设置、社会救助管理不合理
机构的设置、人员编制有待完善，工作经费有待增加。当前许多农村取消了乡镇民政办公室后，只有1－3名民政助理从事民政工作，没有专职民政工作人员从事社会救助，村委会也无专职人员做社会救助工作，大多数由村委会副主任或委员兼管。
农村社会救助的管理形成了“多龙治水”的格局。我国农村社会救助现状不仅是城乡分割,还有条块分割、多头管理、各自为政的情况。不同内容的救助安排在相关部门、条块之间既无统一的管理机构,也无统一的管理办法,形成了“多龙治水”的管理格局。由于这些部门所处地位和利益关系的不同,在社会救助资金的管理和决策上经常发生矛盾。此外,农业是自然风险与市场风险相互交织的弱势产业,我国农民的生产又是以户为单位,具有相当大的分散性,农民的生产和生活风险也在不断提高,这就决定了农民对农村社会保障有着强烈的依赖性,并且农村经济市场化程度越高,这种依赖性就越大。对策
1.在资金投入上,应建立稳定、可靠的社会救助资金筹措机制
农村社会救助作为社会保障体系建设重要的一环,国家公共财政应承担起此项责任。由于资金筹措难一直是制约农村社会救助水平的瓶颈问题,因此,在救助资金筹措上,可以从以下几个方面着手:(1)加大中央财政转移支付力度。改革开放以来,我国经济快速发展,经济实力明显增强,特别是近年来税收持续快速增长,财政状况日益好转。仅2006年1月至11月,全国财政收入就达36084亿元,比上一年同期增加7142亿元,增长24.7%。2006年全国28个省份推行了乡财县管改革, 18个省份推行了省直管县改革,全国财政困难县的总数由791个减少到目前的437个。随着综合国力的增强及公共财政体系的建立,中央政府完全有能力加大对农村社会救助的投入,从而推进社会主义新农村建设。但是,我们必须认识到,中央政府的财政 投入不可能一下子包揽所有的救助项目,这是由于我国需要救助的人口很多,政府不可能也没有那么大的财力在短时期内实行大包大揽。
(2)根据我国的国情和贫困地区的区情建立一个比较合理的资金分担机制。没有这样一个机制,救助资金完全由哪一级政府负担都是不现实的和不可能的。以广西地区为例,经过全区民政部门的排查核实,目前年均纯收入低于国定温饱线(625元)的农村贫困对象就有244.8万人,其中,农村“五保”对象36.3万人,特困对象50万人,其他贫困对象168.5万人。如此众多的社会救济对象每年需要的救助资金超过10亿元,如果不实行资金分级负担的办法,哪一级政府都难以解决,由此可见,必须建立一个合理负担的资金来源机制,才能把农村社会救助体系建立起来。至于如何建立这样一个资金来源机制,不妨直接借鉴城市低保的成功经验。
(3)拓展社会救助筹资渠道,提高救助水平。一是规范社会捐赠行为,促进社会捐助活动的有序发展。捐赠工作是广大公民参与扶贫济困的好形式,也是募集社会救助资金的重要渠道。应积极倡导和规范,充分发挥其良好的社会效益。二是加强社会帮扶力度。由政府统一组织,动员社会各界共同参与,扶持帮助贫困家庭发展生产,摆脱贫困。三是大力培育、发展社会救助民间组织。积极发展社会救助性民间组织是解决农村贫困问题的重要途径,应采取有力的行政措施,推动社会力量举办多种类型和规模的慈善会、福利会、基金会,吸引社会各界人士广泛参加,承担起扶危、济困、安老助残等社会事务工作,使民间组织也成为帮助农村社会困难群体的载体之一。完善农村社会救助的管理体制（1）加强农村社会救助的立法工作
一是建议国家出台社会救助法，全面规范农村社会救助事业所涉及到的各种社会关系；二是进一步完善和健全各项单项救助制度。
（2）进一步加强各部门之间的协作和配合，首先要建立统一的协调机制，其次要明确职责，合理分工。
我国是一个传统的农业大国,农村人口占全国人口的80%,保障农村贫困群体的基本生活直接关系到我国的长治久安,因此解决制度中的这些问题也就越来越重要了。相信，在不久的将来，农民的生存、上学、就医以及灾后重建都不在是难题。
第四篇：农村社会救助：五保
第三章 我国社会救助政策法规
第二节 农村社会救助—五保一、五保对象
对象：无劳动能力；无生活来源的又无法定赡养、抚养、扶养义务人或其法定赡养、抚养、扶养义务人无赡养、抚养、扶养能力的老年人、残疾人和未满16岁的村民。
五保供养制度是我国农村困难群众基本生活救助体系的一个组成部分。
1994年1月，国务院《农村五保供养条例》，是第一部全国性的农村供养法规2006年进行了修订
内容
内容：衣、食（包括燃料）、住、医以及丧葬与未成年人的义务教育。
食：粮油、副食品和生活用燃料；
衣：服装、被褥等生活用品和零用钱；
住：符合基本居住条件的住房 医：提供疾病治疗，对生活不能自理的给予照顾丧葬事宜或未满16周岁或已满16周岁仍在接受义务教育的保障义务教育的所需的费用。
二、农村五保供养的标准与形式
（一）农村五保供养的标准
不得低于当地村民的平均生活水平，并根据当地村民平均生活水平的提高适时调整。
标准的制定：可以由省、自治区、直辖市人民政府制定，在本行政区域内公布执行；
也可以由设区的市级或者县级人民政府制定，报所在省、自治区、直辖市人民政府备案后公布
最后，民政部、财政部对农村五保供养标准的制定负有指导责任。
（二）五保供养的资金
地方人民政府财政预算中安排。考试资料网
有农村集体经营等收入的地方，可以从农村集体经济等收入中安排资金，用于补助和改善农村五保对象的生活。
农村五保供养对象将承包土地交由他人代耕的，其收益归该农村五保供养对象所有。中央财政对劲财政困难地区的农村五保供养，在资金上给予适当补助。
（三）五保供养的形式
形式：在家分散供养和集中供养。
三、五保供养的申请与审批
（一）办理机构
民政部主管全国农村五保供养工作；
县级以上地主各级人民政府民政部门主管本行政区域内的农村五保供养工作；
村民委员会协助乡、民族乡、镇人民政府开展农村五保供养工作。
国务院鼓励社会组织和个人提供捐助和服务。
（二）申请与审批程序
1、申请与评议：由本人向村委会提出申请，并提供相关申请材料；
年幼或者智力残疾无法表达意愿的，由村民小组或其他村民代为申请，经村委会民主评议，对符合条件的，在本村范围内公告，无重大异议的，由村委会将评议意见和有关材料报送乡、民族乡、镇人民政府审核。
2、审核与审批：乡、民族乡、镇人民政府应当自收到评议意见之日起20日内提出审核意见，并将审核意见和有关材料报送县级民政部审批。县级民政部门自收到审核意见和有关材料之日起20日内作出审批决定。
批准的发给《农村五保供养证书》，不批准的，应当书面说明理由。
本人申请
（年幼、智力残疾者，小组或其他公民）村委会——民主评议——村公布——上报乡级人民政府
乡级20日审核——上报——县级民政部门
县级人民政府20日内作出决定
（三）五保供养的核销
对于不再符合农村五保供养规定条件的，村委会或敬老院等农村五保供养服务机构应当向乡、民族乡、镇人民政府审核并报县级民政部门核准后，核销其《农村五保证书》
五保对象死亡，丧葬事宜办完后，村委会或者五保供养服务机构应当向乡、民族乡、镇人民政府报告，由乡级政府报县级民政部门核准后，核销《证书》。
四、五保供养的管理与监督
（一）管理
各级人民政府应当把农村五保供养服务机构建设纳入经济社会发展规划。
1、县人民政府和乡级政府应当为五保供养服务机构提供必要的设备、管理资金，并配备必要的工作人员
2、五保供养机构应当发建立健全内部民主管理和服务管理制度
3、五保供养服务机构工作人员应当经过必要的培训
4、服务机构可以开展以改善五保供养对象生活条件为目的的农副业生产，地方各级人民政府及其有关部门应当对农村五保供养服务机构开展农副业生产给予必要的扶持
5、乡、民族乡、镇人民政府应当与村委会或五保供养服务机构签订供养服务协议，保证农村五保供养对象享受符合要求的供养。
（二）监督
县级以上人民政府应
当依法加强对农村五保供养工作的监督管理。县级以上民政部门和乡、民族乡、镇人民政府应当制定农村五保供养工作的管理制度并负责督促实施。
财政部门应当按时足额拨付资金，并加强对资金使用情况的监督管理
审计机关应当依法加强对资金使用情况的审计。
五保供养待遇的申请、程序、评议以及标准和资金使用应当向社会公告，接受社会监督
服务机构应当遵守治安、消防、卫生、财务会计等方面的法律、法规和国家有关规定，向五保对象提供符合要求的供养服务，并接受地方人民政府及其有关部门的监督。
第五篇：如何看待“社会救助”问题 ？
如何看待“社会救助”问题 ？
时事评论背景：
《社会救助暂行办法》即将于5月1日起施行。全国贯彻落实《社会救助暂行办法》电视电话会议4月22日在京召开，国务院总理李克强批示指出：“编织好让困难群众求助有门、受助及时的安全网，发挥社会救助的应有作用，兜住民生底线。”
时事评论观点：如何看待“ 社会救助”问题
近年来，社会保障制度进入快速发展时期，社会救助也由过去的补缺型进阶为如今的普惠型。然而，量上的膨胀和面上的扩大并不全然意味着社会救助水平和能力的提升，缺少统筹性的全国性法律法规，成为制约社会救助事业更好更快发展的“拦路虎”。正是在这样的背景下，《社会救助暂行办法》应运而生。既高树“托底线、救急难、可持续”的基本原则，又确立了以最低生活保障、特困人员供养、受灾人员救助、医疗救助、教育救助、住房救助、就业救助和临时救助为基本内容的社会救助制度体系。
社会救助是保障和改善民生的基本制度，以法治方式推进社会救助制度建设，无疑为更好发挥社会救助作用提供了法律依循和刚性约束。无论是见危不救、救助不力的社会“冷漠病”，还是救助失准的“养懒汉”问题，亦或是救助资金挪用、骗助骗保等行为，都将被置于法律视野下，这必将大大压缩这些问题的存在空间，确保每一笔社会救助资金、每一种社会救助资源都能真正用之于困难群众。这是法治时代的专利，更是民生保障的必需。
要看到，诸如救助机制漏洞多、救助资金缺乏、待救助人群逐年递增之类的问题，无不带有转型社会、初级阶段的特征。法律真空、制度漏洞需要给予耐心来填补，救助能力需要逐步提升，被急速的城镇化快车甩下的一些寡助失助者，也需要一个较长的时间过程来消化。对于社会救助中呈现的问题，要增强冷静看待问题的辩证思想和过程意识。既然需要一个过程，也就必需循序渐进付诸努力。不怕慢就怕站，问题只有在不断解决中才能最终得到解决。如今，《社会救助暂行办法》为社会救助确定了制度方位和努力方向，能不能把社会救助事业推向更为广阔的水域，关键就在于真正将政策落实落地。
再好的法律法规、政策制度，不落实就会落空。《社会救助暂行办法》怎样落实？首当其冲就是要着力协调各方，按照“一门受理、协同办理”的要求，构筑民政、卫生计生、教育、住房城乡建设、人力资源社会保障等部门各司其职、协调有力的工作协调机制。社会救助曾经深陷“九龙治水而水不治”的困局，无论是贵州毕节5名男孩垃圾箱烤火中毒身亡事件，还是南京女童饿死事件，都照见各方协调不力、相互推诿的问题。虽说“众人拾柴火焰高”，可真正要发挥出2+2>4的作用，谈何容易？往往各部门都有本难念的经，家家守着自己的固有利益不撒手、面对责任互踢皮球，能否顺利实现各方统筹协调合作，有赖行政智慧，更有赖继续深化改革，打破利益痼疾。
“德惟善政，政在养民”，一个社会文明与否，不在于物质财富有多么涌流，而在于民生疾苦是否得到庇护。社会救助古已有之，在近现代更是日显重要。时至今日，兜好民生之网的接力棒传递到我们这代人手中，这是时代赋予的责任，更考验着对得起时代的担当。
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