政府购买社区矫正服务可行性分析---以杭州市为例

第一篇：政府购买社区矫正服务可行性分析---以杭州市为例

政府购买社区矫正服务可行性分析---以杭州市为例

背景介绍：

在公共财政改革不断深化的背景下，作为与市场经济相适应的构建公共服务型政府的新型理财方式，政府购买服务正逐步进入公众视野，并日益成为我国财政实践的一部分。目前，上海、深圳、山东等地已不同程度地启动了政府购买服务的行动。而社区矫正是政府购买服务的重要项目之一。自2003年7月10日最高人民法院、最高人民检察院、公安部和司法部联合下发《关于开展社区矫正试点工作的通知》以来，我国的社区矫正试点工作已经在18个省（自治区、直辖市）全面展开。经验借鉴：

海社区矫正模式是当前我国较为成熟的一种模式。上海市社区矫正工作于2002年8月在市委政法委的直接领导下正式开展，经过四年多的探索与实践，逐步形成了符合上海实际、具有上海特色的社区矫正运作模式，此模式已成为当前各省、市效仿与学习的典范，同时也为理论界与学术界研究与探讨我国社区矫正未来发展方向提供了新的实践操作空间和理论思考空间。

上海于2002年8月开始了在徐汇区斜土路、普陀区曹杨新村和闸北区宝山路三个街道扩大社区矫正的试点，试点的管理对象包括缓刑、假释、管制、保外就医和剥权人员。到2003年1月在这个三个区的31个街道(镇)进行全面开展工作，再到2003年8月又扩大到浦东、卢湾两个区，在全市的5区的59个街道(镇)试点，试点工作走过了3年艰苦探索的不凡历程。2003年初，上海市委政法委经过半年的调研，提出在全市构建预防犯罪工作体系的思路，即按照“政府主导推动、社团自主运作、社会各方参与”的方式，由政府出钱购买服务，引入社团和社工帮助吸毒者、社区青少年、社区矫正人员三类特殊人群树立生活的信心和能力，从源头上预防犯罪。2004年2月，在肯定前一阶段工作成效的基础上，上海市按照前一阶段提出的“政府主导推动、社团自主运行、社会多方参与”的总体思路组建了的三个民办非企业性质社团组织，即上海市自强社会服务总社、上海市新航社区服务总站和上海市阳光青少年事务中心，标志着社团自主运行的实质性启动。2004年8月起，在试点工作的基础上，体系建设在全市各区县范围内全面推进，逐渐形成了多元化的、各司其职、协同管理的综合治理新格局。上海模式的优点分析

1、上海模式的有利社会经济条件，上海位于全国改革开放的前沿，经济实力雄厚。

2、上海模式具有专业工作理念，在整个模式的构建与发展完善中，设计者与实施者超越了传统依靠行政方法的实施专政的理念，而采用了社会工作关于平等、尊严、接纳、诚信等方面的理念，以及发挥社会工作康复、预防功能的理念。因此，从一开始就强调了将社会工作的价值理念运用到社区矫正的过程，通过政府购买社工服务的方式推动民间社团的自主运作，实行专门化机关管理和社会化管理相结合。

3、上海模式具有独特的体制，在政府的主导与推动下，分别从事禁毒、社区矫正、青少年事务三项工作的民办非营利社团——上海市自强服务社、上海市新航服务总社、上海市阳光社区青少年事务中心成立并良好运作，标志着“社团自主运行”的顺利开展。这三个社团获得政府购买服务的费用，承担政府指定的服务项目，主要职能为人事招聘、培训与考核以及制定统一的工作要求等日常管理。在区级层面，对应三个社团各区相应有三个社工站，各个街道都设有社工点。

4、上海模式的矫正队伍构建，通过政法选聘与社会招聘两种方式建构，社会招聘的工作人员按1：50的比例配置，招聘的人员大约12%左右的专业为社会工作与法律。具有本科学历的人员每月工资待遇是2000元，大专学历的只有1500元（另外每年具有养老保险、工伤保险、生育保险、医疗保险、失业保险以及住房公积金福利待遇）。而选聘的人员指导、帮助招聘人员熟悉工作，并以每年25％的比例退出社区矫正工作；选聘人员除原先单位的工资福利待遇外，适当给予电话补助、交通费用补助和餐饮补助。

5、在考核评估方面，由市社区矫正办分别对矫正工作站、社工点进行考核，其标准包括司法所承担社区矫正日常管理职能；重新犯罪率的大小；法律文书是否齐全；矫正方案是否规范；台帐是否完善等方面。对于社工的考核，制定了“台帐建立率、案主见面率、重点案主谈话率、个案涉及率”为主要内容的目标考核制度，而不是一味强调总结报告与重新犯罪率的多少。

杭州市社区矫正优势分析： 与上海相比较，杭州市在推行政府购买社区矫治方面拥有许多相似的优势条件，同时也具备了自己的一些独特优势。

1、有利的经济条件，杭州同样位于全国改革开放的前沿，经济实力同样雄厚。

2、杭州具有悠久的历史文化，良好的社区环境不断培育形成，基层组织和文明建设得到了较快的发展，市民的思想道德修养、科学教育水平和民主法制观念有了进一步的提高。杭州市老年人众多，通过相关培训，可以将它们纳入社区矫正人员的群体。

3、杭州市市政府、杭州司法部门对杭州市推行社区矫正工作十分支持，为社区矫治奠定了良好的基础。在杭州市政府和司法部门的支持下，2007开始，杭州在全市范围内推开社区矫正试点，为全面开展社区矫正积累了经验。如建德市司法局结合实际，在寿昌林场江山坪林区建立了寓社区矫正人员公益劳动和归正人员过渡性安置帮教功能为一体的“中途之家”。

4、杭州市有其所高校开设了社会工作专业，为社区矫正提供了所需的专业人才队伍。

杭州市社区矫正劣势分析：

1、在社区矫正方面，杭州市的起步比较晚，虽然07年开始推开了几个试点，但从整体上来说，各个试点之间缺乏联系，而却各有特点，难以全面开展，所以杭州市在社区矫正方面还缺乏相当的经验。

2、社区矫正是由政府出钱向专业的民间机构和团体购买服务，政府是主导系统，民间机构是运作系统。而专业的民间机构和团体是杭州市所缺乏的。

3、杭州每年有大量社会工作专业的毕业生，但是受到岗位，工资待遇等因素的制约，真正从事社会工作专业相关职业的人很少，所以人才流失相当严重。相关建议：

总体来看，杭州市推行政府购买社区矫正服务是可行的。结合杭州在社区矫正方面的经验和条件，可以提出相关建议。

1、结合实际，加快队伍建设，增强社区矫正力量。除了按照“职业化、专业化、社会化”的要求，加快社区矫正“三支队伍”的建设步伐之外，还应制定相关政策条例，鼓励民间组织成立专业的团体。积极吸收愿意且有能力参与社区矫正工作的群众团体、民间组织和社会各界人士参与社区矫正工作，共同做好矫正对象的管理和帮教工作。逐步使政府成为为主导者，专业民间机构成为实施者，社会团体（社区妇联、青联等）成为协助者，三方密切配合，相互协调，共同搞好社区矫正工作。

2、将市场机制引入，提高透明度和竞争度，并将此作为政府购买社区矫正服务的两大基点。透明与竞争是政府购买服务制度的灵魂和抓手。只要有市场和竞争，即使真的缺乏服务提供者，只要假以时日，根据需求引致供给的经济学原理，市场自然会创造出来。政府购买服务的精髓在于打破垄断，一旦竞争比较充分，社区矫正服务质量也会相应提高。

3、完善社区矫正管理体制，明确管理责任，提高政府购买社区矫正服务的管理水平。要准确识别那些团体适合提供社区矫正服务。在此基础上细化合同条款，准确地列出其标准、质量、要求等。然后，建立良好的投诉机制。加强对合同执行情况的监测，构建由政府、社区或中介机构共同参与的立体化监督体系。同时，在对于政府主导下的独立社团的管理上，人员、资金和业务由同一部门统一主导，提高矫正工作开展的质量与效率。

第二篇：案例分析：政府购买公共服务

案例分析：

政府购买公共服务，广州市政府目前在20个街道办进行购买社会服务试点，政府购买服务的领域非常广泛，包括社会福利与救助、矛盾调处、权益维护、心理辅导、行为矫治、社区矫正、劳动就业、医疗卫生、青少年教育、残障康复、婚姻家庭等领域。

第一家进社区的社工机构是广州阳光社会事务中心，设在越秀区建设街。它是广东工业大学社会工作系的5个教师发起成立的，理事成员全都是老师，理事长朱静君是系主任、副教授。

2009年年初，建设街在区委、区政府的支持下，在市、区民政部门的指导下，大胆创新，以居民自治为切入点，向广州市阳光社会工作事务中心购买服务，建立了“建设街阳光社会工作站”，率先引入专业社会工作人才，开展专业的社会服务。建设街阳光社会工作站成立后，在街党工委、办事处的指导下，接收、发展了多名社工党员，并于2010年6月正式成立了“建设街阳光社会工作站党支部”，深入开展了“自律诚信比贡献，服务社会当先锋”行动。阳光社工站党组织和党员以低保低收入家庭、边缘困难家庭、失业人员、残疾人员和独居老人为重点服务对象，以促进社区和谐与发展为服务目标，通过采取“四种方式”，推进“四个培育”，实现“三个转变”，并取得了可喜成效：社情民意表达渠道畅通了，社区的服务品质提升了，居民的社区归属感增强了，自治意识和能力也提高了。

2009年阳光社会事务中心刚成立时，越秀区政府尝试性付给它28万元，用于购买建设街的社区自治服务。随后两年，中心获得了市、区两级财政超过500万元购买项目，专业社工由5人发展到40多人。2009年在30多个社工机构评估中获得第一名。

广州市民政局一位处长说，在购买服务之前，政府社会服务的具体事务，基本上都是交给社区居委会做，如果不将这些社会服务“外包”出去，居委会实际上是做不好的。一是居委会承担着社会治安、社会救助、就业再就业、计生等130多项管理和服务工作，居委会工作人员根本无暇开展有效服务；二是社区的专职社工缺乏专业的处理问题的手段和能力，有“专职”，而无“专业”；三是居委会被群众认为是“衙门”，专职社工被认为是政府工作人员，他们的工作无论好坏都经常受指责。而社工都是社会问题处理专家，同样的问题，他们的处理手法截然不同。

日前，湖南省邵东县综治办与邵东县保安服务有限责任公司签订了《夜间治安巡逻协议书》，将县城城区夜间治安防控承包给了保安公司。这在当地引起争议，并引发了关于把治安外包是否妥当的讨论。

如今，公共服务购买模式已是大势所趋，政府也由公共服务的直接提供者向公共资源协调者的角色转变。而摆在这个协调者面前的第一个问题是：“究竟什么样的公共服务可以购买，什么样的不能？”

从理论上说，公共服务市场主体比公共部门具有更强的成本意识、更严格的管理和更灵活的反应能力，也就更能够促进竞争、提高服务质量并降低成本。

但现实中，情况却并非如此。最重要的因素之一，就是公共服务市场发育困难，市场主体没有完全形成。

这个市场主体可以是非营利组织、营利组织、事业单位等。在一些公共服务购买比较成熟的国家，主要是非营利组织，因为其宗旨更适合从事公共服务的生产。而在我国却多是企业，并且为数不多。

例如人口超过1400万的广州，公共服务购买洽谈会仅有34家社工服务机构出席。而人口不过700万的香港，却有超过1万家民间组织，承担了大量社会管理和服务的功能。

中山大学政务学院教授倪星曾向记者表示，一些政府官员常向他抱怨，没有合适的、值得信赖的社会中介组织参与公共服务购买。政府的选择非常有限，竞争难以充分开展，服务的数量和质量就难以保障。

阻力：与既有利益格局的冲突

一般来说，经济越发达，公共服务需求的多样化和精细化要求就越高，公共服务购买的需求就越强烈。从全国来看，市场化程度较高的广东在政府购买公共服务方面可谓走在前列。但和一些发达国家和地区相比，还存在不小的差距，仍然处于起步阶段。

以深圳市罗湖区为例，目前全区政府购买公共服务的金额占预算支出的比重仅为10.4%，规模还不大，覆盖面也不广。

造成这种现象除了上述提到的原因之外，还有一个与其他一切改革一样不可忽略的因素，就是与既有利益格局的冲突。

公共服务购买时遭遇利益冲突是一种常态。因为我国大部分公共服务曾由政府部门或者事业单位垄断提供，制度的变革必然引起既得利益者受损或者不安。

西乡街道向物业公司购买服务，委托它们代行城市管理之后，公众和原有的管理服务机构居委会接触的几率大大减少。“现在来居委会办事的人少了许多。”居委会工作人员率先感受到了这种“冷落”。这不仅仅是感情上的难以适应，在现有体制下，事权的减少更意味着可支配资源和权力的减少。

深圳的情况并非个别。在江西省乐安、兴国、宁都三县实施的非政府组织与政府合作实施村级扶贫规划试点项目，也曾因为分流了三县原有政府扶贫部门掌握的扶贫资金而受到三县扶贫办的抵制。

自选角度，展开无领导小组讨论，形成关于如何进一步做好政府购买公共服务工作的见解和看法，在全班进行汇报。

第三篇：政府购买公共服务面临的挑战以法治为视角

政府购买公共服务面临的挑战以法治为视角

摘 要：在我国，关于政府购买公共服务的法律法规的陆续出台，从制度上推进政府购买公共服务的规范化、法治化进程。但是，综合学者们的学理分析和实务者的实践经验，现有的法律体系还有不少问题需要解决。主要体现为：立法有待进一步完善；不同法律之间的协调性需要提高；法律的可操作性有待提升。

关键词：政府购买公共服务；规范化；法律监督；行政本位

一、立法有待进一步完善

我国政府购买公共服务的专业立法存在不足，主要表现在以下两个方面：一是没有规范政府购买公共服务的专门法律1。从我国的《政府采购法》、《招标投标法》及其配套实施条例可以发现，对于政府购买公共服务，相关规定比较分散。这导致法律的系统性和适用性都不够。在政府购买公共服务的实践中，不论是中央还是地方政府购买公共服务都还缺乏统一的规范，业已开展的多数购买行为 自然需要更为统一且严密的法制规范。我国目前的问题是：实践已经走在立法的前面。在我们全面推进政府购买公共服务实践时，其中可能存在诸多问题，比如资源浪费、寻租腐败和公共服务质量低劣等情况，要解决这些问题都需要专门的立法来解决。二是政府购买公共服务管理机构面临着整体的不足3：首先是缺乏全国性政府购买公共服务组织，难以对全国政府购买行为进行顶层规划，同样不能形成规模效应，以压低购买成本和提高购买效率。其次各政府职能部门因为信息不对称的原因，比较容易造成公共服务的重复购买。再次目前各地的管理机构设置五花八门，上级部门难以进行有效的监督和评价。最后是集中采购机构的问题。现行的行政法规对此类机构的性质以及设立这些机构的积极意义还没有统一的定义。采购机构有的设在财政局，有的设在机关事务管理局，有的专门设立公共资源交易中心，其性质有的属于事业单位，有的属于行政单位，有的属于企业单位，而广受期待的《中华人民共和国政府采购法实施条例》同样没有解决这个长期悬而未决的问题。

二、不同法律之间的协调性需要提高

前述法律大部分是移植国外，且制定过程比较快，相互之间不协调，甚至有矛盾的地方。这里面最主要的是采购法与招投标法之间的不协调。根据相关学者的研究，政府采购公共服务的法律间不协调，乃至于出现冲突与矛盾的原因在于行政主导的立法体制。例如，在政府购买的住房保障、环境治理和公共交通运输，都会涉及工程项目，两法都有明确规定，甚至规定相冲突的，那又应该适用哪部法律？两部委可能都意识到了这个问题，但并没有解决这个问题。本来学界和实务界希望新出台的《政府采购法实施条例》能够解决这一问题，而此条例也避开了这个问题。并把此前争论最多的工程领域“拱手相让”，还把与工程相关的服务全部纳入工程，一并“让”给了招标投标法。这可以说是一种无奈而且令人失望的解决方案。

除此之外，还有采购法律与其他法律的不协调。例如《政府采购法》和实施条例在都在第二条何为政府购买的服务作了说明，并明确使用财政性资金购买的公共服务，是政府采购法规范的对象。那么购买的基本养老、公共卫生和社区服务还有其他法律的规范，如何与主导制定和实施这些法律的部门明确权限和责任，实施条例并没有什么大作为。

三、法律的可操作性有待提升

除了上述问题之外，一些法律还存在操作性不强的问题。

首先是监管制度的操作性不强。法律对政府购买服务在监管方面做出规定，但对如何监管、监管什么、监管原则都没有做出进一步的规定。而最新的《政府采购法实施条例》在监督检查一章，将各级人民政府财政部门和购买相关部门都纳入监督主体，但同样没有对监督事项和程序做出规定。如果没有可操作性的法律来规范，就很难对政府购买公共服务进行监督。

其次是购买程序规定的操作性不强。虽然新出台的《政府采购法实施条例》已经完善了信息公开，合同管理和法律责任等制度，但对合同履约金和社会组织的服务资质鉴定等方面的操作性规定还有不足。一是服务供应商履约保证金管理问题。法律规定了要缴纳，但在操作层面却存在诸多问题：究竟该谁管？掌握在谁那里？扣除履约保证金谁说了算，扣留的保证金归谁所有？这都应该有具体的规定才比较好好。二是承接主体的资质鉴定方面。我国政府向社会购买公共服务的法律问题还表现在缺少对承接主体资质的具体规定7。法律对可能成为服务供应商的非营利组织的资质没有做出相应规定。

再次，公共服务的评估制度操作性不强8。在实际操作过程中，政府与公共服务承接者虽然签订了合同，但是在履行合同的时候，政府难以做到同步的监督和有效的评价。又因为缺乏科学的评价体系与强有力的外部监督体系，专业人才对服务中的专业技术问题也不能提供有效的监督。再加上现有的制度，监管权已经被分散到了各个的主管部门，而这些主管部门大都与社会组织有着密切的利益关系，这就使得政府对公共服务的监管显得苍白无力。

参考文献：

[1] 黄民锦.政府购买服务立法供给研究[J]，招标与投标，2014，（8）

[2] 项显生.政府购买公共服务管理机构的设置问题研究[J].中共福建省委党校学报，2012，（03）

第四篇：《社会组织发展与政府购买社会服务——以广州市为例(下)》 试卷答案(90分)

社会组织发展与政府购买社会服务——以广州市为例（下）试卷答案（90分）

1、政府购买社会服务是指政府将原来直接提供的社会服务事项，交给有资质的社会服务组织来完成，并为此支付相应费用的公共服务运作模式。

正确

错误

2、推行政府向社会组织购买公益服务项目，编制社会组织名录及考核办法，给予资质优良、社会信誉好的社会组织承接公共服务特别权。

正确

错误

3、政府购买服务，本质上是一种财政性资金的转移支付。

正确

错误

4、政府购买社会服务所购买的对象中非营利组织是提供公共服务的重要主体。

正确

错误

5、广州市癌症患儿家长会是自下而上的体制内机构。

正确

错误

6、狭义的政府购买社会服务是“合约制”的。

正确

错误

7、通过购买社会组织服务可以达到政府与社会组织的双赢。

正确

错误

8、社会发展要求政府转变职能，提高公共服务的效力。

正确

错误

9、广州市星空社会工作发展中心主要负责社区矫正。

正确

错误

10、尚善社会服务中心是自上而下的内外结合机构。

正确

错误11、2009年，广州市区（县）两级财政投入2382万，向社会组织购买社会服务项目3个。

正确

错误 12、2010年，广州市政府投入1585万元，购买社会服务项目34个。

正确

错误

13、广州市政府购买社会服务的项目主要是侧重于公共建筑类。

正确

错误

14、广州荔湾区逢源街道从1998年起与香港邻舍辅导会合作，先后打造了6个社区服务平台，由香港资深社工担任督导，引入香港社会服务的理念和专业方法，培养起广州第一批本土专业化社工。

正确

错误

15、广州市发挥地缘优势，借鉴香港社会管理和服务专业化经验，着力培养专业社工，发展和壮大专业化社会组织。

正确

错误

16、（）年3月，广州市出台了《关于发展和规范我市社会组织的实施意见》。

A 2000 B 2010 C 2011 D 2012

17、政府购买社会组织服务的风险对社会组织来说可能导致其失去（）。

A独立性

B特殊性

C公共性

D普遍性

18、癌症患儿家长会与政府的关系是（）。

A草根

B体制内

C纯草根的D内外结合

19、广州市星空社会工作发展中心的服务项目是()。

A心理咨询

B患儿家长支持群体 C社区矫正

D社区服务

20、社会组织的共同特点是其（）。

A公共性

B非营利性

C普遍性

D慈善性

21、社会组织的服务对象是（）。

A普通公民

B弱势群体

C公共事业

D特殊人群

22、逢源人家服务中心的服务项目是（）。

A心理咨询

B患儿家长支持群体

C社区矫正

D社区服务

23、不属于社会组织的构成要素是（）。

A规范

B地位

C盈利

D权威

24、广州市的具体做法建立培育基地，设立（），为公益服务类社会组织成长创造条件。

A扶持专项基金

B补贴专项基金

C慈善专项基金

D公共专项基金

25、针对部分社会组织运作经费不足等问题，广州市民政局依托市社区服务中心现有场地及人力资源，首期建设了（）平米的市级社会组织培育基地。

A 1000 B 1100 C 2200 D 3300

26、社会组织指各种类型的社会群体，它不包括（）。

A政治组织

B军事组织

C私有企业 D宗教组织

27、政府购买服务，就是使用财政资金，通过建立（）关系，社会组织承包服务，实现政府公共服务机制的目标。

A合作

B契约

C隶属

D平等

28、服务购买者与消费者分离，信息不对称的程度加大，趋利的生产者提供劣质服务的风险加大导致政府向（）购买服务。

A社会组织

B国有企业

C私有企业

D事业单位

29、按政府购买社会组织服务的形式划分，尚善社会服务中心属于（）。

A体制性吸纳

B竞争性购买

C非竞争性购买

D非体制性吸纳

30、政府购买社会组织服务的形式以购买的方式来分，可分为付款给服务机构和（）。

A付款给消费者

B政府统一拨款

C补贴

D免费

31、影响社会组织发展的因素有（）。

A钱

B人

C心

D力

32、广州市出台了《关于借鉴香港先进经验推进社会管理改革先行先试的意见》，提出了（）。

A重点发展非营利性社会服务机构

B扩大规模

C完善功能

D使之成为政府购买社会的有效载体 33、2010年，广州市区（县）两级财政投入7000多万元，选择了20个基础较好的街道，（）四区同步开展区级试点。

A萝岗

B黄浦 C珠海

D白云 34、2010年，广州市试点中，将街道的原社区服务中心均更名为家庭综合服务中心，采取（）两种模式运作。

A街道直接管理模式

B政府购买服务模式

C街道间接管理模式

D政府间接管理模式

35、《关于发展和规范我市社会组织的实施意见》，明确提出建设市一级社会组织培育基地，采取（）方式，提供办公场所，为社会组织提供开展培训、交流和服务的平台。

A无偿

B补贴

C低租

D赠送

36、广州市政府购买服务有两种，分为（）。

A向专业化社会组织购买

B向家庭综合服务中心购买

C面向社会招标

D公共募集

37、政府购买社会服务的原因是（）。

A源于公共服务需求的日益上涨与多元化

B政府在有效、公平配置公共服务时存在一定的局限

C政府职能转变、提高公共服务效能的内在要求

D公民社会不断发展的必然趋势

38、政府向社会组织购买服务的原因是（）。

A有些服务难以量化

B评估存在一定的难度

C服务购买者与消费者分离

D信息不对称的程度加大

39、政府购买社会组织服务的优点有（）。

A提高公共服务的供给效率与质量

B提高公共财政的使用效率

C实现政府职能的有效转变

D培育社会组织发展

E促进公民参与

40、政府购买社会服务所购买的对象包括（）。

A非营利组织 B营利组织

C事业单位

D私有企业

第五篇：政府购买居家养老服务现状分析

政府购买居家养老服务现状分析

摘 要：随着人口老龄化的加深，家庭养老功能的弱化，机构养老弊端的显现，以及居家养老服务政策的相继出台，如何更好地发展居家养老已成为解决当前养老问题的热点。以最早步入老龄化城市之一的南京市为例，通过对鼓楼区、秦淮区和建邺区政府工作人员和老年人的走访调查，探索政府购买居家养老服务模式的实施现状和需求现状，并根据分析结果为当前南京市政府购买居家养老服务的发展提供可行性建议。

关键词：政府购买;居家养老;服务质量评价

联合国教科文组织规定，一个国家或者地区，60岁及以上的老年人口占总人口的比例达到10%，或65岁及以上的老年人口占总人口的比例达到7%时，则该国家或地区就步入老龄化社会。2014年中国统计年鉴资料显示，2013年末我国人口总数达136 027万人，65岁及以上人口达13 161万人，占总人口比例增高到9.7%，远超过老龄化临界标准[1]。就南京而言，其老龄化继上海、北京、天津之后成为全国第四，比全国进入老龄化早了近十年。2013年末，南京市65岁及以上人口达81.28万人，占总人口13.64%，且年增长4%～5%，预计到2015年全市老人将近130万人。

老龄化的不断加剧，老年人家庭空巢化、家庭养老功能弱化和机构养老弊端显现等社会问题的日益突出使得我国养老形式严峻。面对上述挑战，南京市政府已在部分地方发展居家养老服务，其中，政府购买服务模式为主要模式，在缓解养老压力方面发挥重要作用。为更好了解南京特色政府购买居家养老服务模式，把握我国养老服务发展现状，本文以南京市政府购买居家养老服务为研究对象，探求其最新供需现状，从而发现其存在的问题，为政府购买居家养老服务的后续发展提供可行性建议。

一、政府购买居家养老服务供给现状

政府购买居家养老服务模式是指政府与加盟企业或非营利组织之间就居家养老服务的购买问题签订合同，作为契约双方，由政府出资，加盟企业或非营利组织管理并提供服务，同时，政府通过一定的方式对购买的服务进行评估并进行付费的养老服务供给方式[2]。南京市政府购买居家养老服务取得了显著成果，鼓楼区“居家养老服务网”被称为“中国式城市养老的南京鼓楼样本”[3]。

（一）服务对象

《南京市社区居家养老服务实施办法》中规定具有南京户籍且常住的五类老年人：城镇“三无”人员、农村“五保”人员、低保及低保边缘的老人、经济困难的失能、半失能老人、70周岁及以上的计生特扶老人、百岁老人可以申请政府购买养老服务。经民政部专业评估员按照能力评估指标对老年人进行能力等级划分后，确定其享受养老服务的资格条件及养老服务的等级，方可享受居家养老服务。

（二）养老服务社会组织

据有关统计，2012年南京市政府埋单的居家养老覆盖情况如下：全市共培育了726个养老服务社会组织，服务全市60%以上的老人;为全市近6 000名困难独居高龄老人提供政府买单生活照料服务[4]。2013年南京市共建成社区（村）居家养老服务中心1 248个。

以鼓楼区“心贴心”老年人服务中心为例，南京市养老服务社会组织的运作流程（见下页图1）。由服务对象向社区委员会提交申请，经社区委员会核实情况后，初审上报街道老龄办、区老龄办，最终确定资格条件。区老龄办与心贴心老年人服务中心达成协议，确定援助任务，服务中心再直接安排服务人员上门服务或者安排距离服务对象最近的养老服务站为其提供日托、送饭等居家养老服务。

（三）服务内容

当前南京市政府购买居家养老服务提供基本的“五助”服务，即助餐、助浴、助洁、助医、助急[5]。此外，一些规模较大的为老服务站还提供精神慰藉服务。根据老年人需求，及时掌握老年人心理的变化，对普遍性问题和极端的个人问题应给予适度干预，以满足老年人心理需要，促进老年人心理健康。据为老服务站主任透露，由于资金及专业人员的缺乏，该项服务当前并未得到普及，仍需进一步的发展。

（四）服务人员

当前政府购买居家养老服务的服务人员由专业服务者和志愿者两大团体构成。专业服务者数量较少，约占整体服务人员的20%，以30～50岁的女性为主，男女比例失衡现象比较严重。他们中既有大专及以上涉老专业的专业护理人员，也有培训再上岗的下岗职工及农民，文化程度差异也较大。专业服务人员需要经过劳动与社会保障部门培训，考取不同等级的护理员证书才能上岗，工作期间仍需要定期接受组织内部及当地民政部门安排的培训，以保证工作质量。据有关调查，每位养老服务人员平均服务8～10位老人，为每位老人提供每月20小时的服务，按政府以10元/小时的标准发放补贴，其平均工资在1 500元～2 500元左右，待遇处于较低水平[6]。

居家养老服务志愿者大多数是来自南京各高校的大学生及其他社会招募人员，在接受培训后，不定期地为社区老人提供居家养老服务。志愿者在整体养老服务队伍中所占比重较高，他们的加入缓解了专业服务人员的工作压力，为养老服务带来新气息和新思路。但由于其流动性大、不稳定、专业素质较差等特点，也为居家养老服务工作带来了众多不便。

（五）服务监督与评价

政府购买居家养老服务的监督工作由多级共同协作完成。首先，养老服务社会组织及各为老服务站自身对所提供给老年人的服务进行监督、评价，作为提供养老服务及核算服务人员薪酬的重要依据。其次，政府在掌握政府购买居家养老服务整体发展方向，提供资金支持的前提下，对养老服务组织所提供的养老服务进行监督评价，是明确社会组织准入资格，协助社会组织履行职责的重要过程[7]。此外，监督工作引入第三方专业评估机构，从而为政府调整政策和改善服务质量提供更为公正的建议，使更多老年人的养老需求得到满足，提高居家养老服务的保障水平。

二、政府购买居家养老服务需求现状

老年人对政府购买居家养老服务的需求主要体现在服务内容、服务人员两个方面，此外还包括其他需求。

（一）服务内容

当前老年人对政府购买居家养老服务内容的需求主要集中在生活照料、医疗服务及精神服务三个方面。对照以往调查结果，生活照料方面的各项服务长久以来是居家养老服务的基础内容，老年人对其需求一直保持较高水平。随着社会经济的发展和老年人健康意识的提高，老年人开始更多关注自身身体健康和精神健康，故对定期上门检查身体、上门看病、提供健康保健指导、陪同聊天及文体娱乐等服务产生较高的需求。从总体来看，老年人对居家养老服务的需求大有提高，对服务内容的多样性要求提高。本次调查中老年人对各项养老服务的具体需求情况（见下页表1）。

（二）服务人员

通过调查，老年人对政府购买居家养老服务的养老服务人员同样有一定期望。本次调查的调查对象主要集中于60岁以上老年人，他们表示更希望获得30～50岁女性服务人员的服务，主要原因在于女性细心、耐心等品质。其次，多数老年人对养老服务人员文化程度的偏好不明显。总体而言，老年人对其文化程度有一定要求，但并不高。

养老服务社会组织和为老服务站中服务人员反映：“当前服务人员数目有限，每个人平均所需照顾的老人在10人左右，工作十分紧凑，同时还要照顾到老人的情绪，有些事情处理起来十分困难。”某为老服务站主任表示：“发展政府购买居家养老服务，不仅仅需要公益的热情、敬老爱老的激情，同时还是需要物质的保障。当前提高服务人员的待遇水平是急需解决的，服务人员数目有限且流动性大很大程度上是由于这份工作的收入很难满足其自身的发展资金。”养老服务人员对待遇水平的需求应随社会发展得到相应满足，以保证居家养老服务持续长久改善和开展。

（三）其他需求

首先，调查中的老人们普遍表示希望政府购买居家养老服务的服务时间可以根据个人需求进行调整，破除统一标准的局面。一些生活需求较多的老人希望得到更多被照顾的时间。其次，多数老年人的子女表现出参与服务监督的热情和渴望，希望能够参与到养老服务的监督评价中，从而协助社会组织提供更贴合需求的服务，确保服务人员按时地保质保量地完成养老服务。另外，当前存在大量不满足享受服务条件的边缘老人，他们处于社会的“夹心层”，工资水平较低，子女不能及时提供照顾或无法承受养老院等机构的消费水平，这些老人迫切希望政府扩大政府购买居家养老服务的覆盖面，解决自身养老需求。

三、政府购买居家养老服务存在的问题

通过对南京市政府购买居家养老服务供需现状的分析及服务质量的评价，发现当前其存在的一些亟须解决的问题。

（一）覆盖面小，供不应求

根据调查显示，众多老人对居家养老有需求，尤其是低收入的“夹心层老人”，他们的子女不在身边，同时没有足够的经济收入进入养老机构。但是，当前政府购买居家养老服务的覆盖面极其狭小，南京某社区仅有不足十人符合申请条件，并成功享受服务。目前，政府政策的严格限制、资金的缺乏、工作人员的数量不足、工作的强度和密度、工作人员工资待遇等都为居家养老的进一步发展带来了挑战[8]，居家养老服务出现了严重的供不应求情况。

（二）服务内容有限，缺少个性化服务

根据调查显示，由于资金短缺、人力物力缺乏等，南京市开展的居家养老项目很多都是“名存实亡”的，不能满足老年人的多样化需求。当前居家养老服务内容主要集中在生活照料和家政服务方面，工作人员为符合享受居家养老服务条件的老人提供上门服务，定期为老人进行上门送餐、打扫卫生、洗衣、洗澡等服务，尚缺少医疗护理服务和日间照料服务[9]。此外，居家养老服务提供的主要是物质方面的帮助，仍然缺少对老人精神方面的呵护，老年人精神需求得不到满足。

同时，基层组织及社会组织缺少对老年人需求的了解，对老年人实施统一服务标准，为不同的老年人提供同样的服务，同样的服务时间。这不仅不利于满足老年人多样的养老服务需求，提高老年人对养老服务的满意度，影响政府购买居家养老服务的服务质量，并且在一定程度上不利于社会资源的整合，造成社会养老资源的浪费。

（三）政府购买居家养老服务的服务队伍有待扩大，待遇有待改善

居家养老服务人员的严重不足不仅会影响养老服务的质量，而且也制约了养老事业的发展。供需对比发现，目前提供居家养老服务的组织中正式的工作人员只占很小的比例，活跃在养老助老服务中的大部分是一些仅凭人道主义和经验而工作的志愿者。居家养老从业人员的待遇比较低，职业认可度低，人员流动性大。绝大多数的从业人员属于临时工性质，基本上没有社会保险等福利，很多从业人员也是迫于无奈从事服务，一旦有更好的工作机会就会放弃服务转投他行，人员稳定性差。此外，我国社区中的志愿者服务队伍普遍不足，志愿者来源中最多的大学生志愿者的志愿服务也因与课业时间冲突而受到影响。

四、促进社区居家养老发展的政策建议

（一）丰富政府购买居家养老服务的服务内容

随着老年人对养老服务的需求的增长，充实居家养老服务的服务内容成为必然的趋势，其中最重要的是将医疗服务纳入到居家养老服务中，为老年人提供上门身体检查和治疗[10]。组织老年人定期进行生活方式和健康状况评估，提供疾病预防、自我保健、伤害预防、自救和心理健康指导等服务成为趋势。实现该目标，需要克服提供医疗服务的资金困难、上门医疗服务的安全问题等各方面的问题[11]。其次，要重视增加养老服务中精神方面的活动，为老年人提供更多的精神慰藉。同时，政府应尽量改善“只提供白天的服务，晚上则无法上门。也就是说，能够享受居家养老的，只能是那些生活尚能自理的老人”的服务现状。