对依法治监实施过程中有关问题的思考

第一篇：对依法治监实施过程中有关问题的思考

对依法治监的理性思考

内容提要：坚持依法治监，必须正确理解依法治监的内涵，正视目前依法治监面临的主要问题和不足，通过树立依法治监理念，掌握法治至上精神；通过深化依法治监，构建依法治监运行机制；通过加强依法治监，推进监狱工作法制化；通过明确基本要求，提高执法活动的规范性；通过严格依法治监，注重人道主义管理，切实将监狱的各项工作纳入法制化轨道。

依法治监是贯彻依法治国基本方略的重要组成部分，是党和国家管理监狱工作的必然要求，是我国监狱机关依法执政的客观需要；是贯彻“三个代表”重要思想，加强监狱政治文明建设的重要体现；是完善有中国特色社会主义监狱制度的内在要求；是提高监狱整体工作水平，加快监狱工作发展步伐的有效途径。本文就依法治监的内涵，依法治监实施过程中面临的主要问题与不足，以及加强依法治监的针对性措施等问题进行论述。

一、依法治监的内涵

所谓依法治监，就是把监狱的各项工作纳入法制化轨道，严格遵循依法执政的准则；使监狱民警牢固树立法律至上的理念，全面提升各级民警的宪法意识和法制观念；形成严密完备的监狱工作法律法规体系；要努力提高依法执政、依法行政、依法办事的能力，把行刑和改造的一切活动纳入法制化轨道，建立公正、规范、高效、有序的监狱法制工作程序，形成严密的监狱执法监督管理体系，确保监狱的一切执法行为、执法环节都符合宪法和其它法律法规的要求。笔者认为，依法治监至少包含以下三个层次的含义：

（一）依法治监是依法治国的具体要求

依法治监是依法治国方略的有机组成部分。国家刑事执行法律体系中相当一部分法律、法规，需要通过监狱行刑才能实现。因此，能否依法治监，在一定程度上直接影响到依法治国方略的贯彻。依法治监是党和人民通过法律的形式赋予监狱民警的工作职责，是依法治国的具体要求。为此，监狱民警应当真正做到有法必依、执法必严、违法必究。

（二）依法治监是提高罪犯教育改造质量的根本保证

依法治监是提高罪犯教育改造质量的根本保证。要通过依法治监，优化监狱的行刑职能和矫正职能，建立确保监管安全的长效运作机制。只有这样，才能确保监管秩序持续安全稳定，提高改造质量才能真正落到实处。

（三）依法治监是保障罪犯人权的必要途径

监狱作为国家的刑罚执行机关，所追求的就是惩罚和改造罪犯，把罪犯改造成为守法公民，维护社会稳定、保障国家的安全和社会主义建设的顺利进行。但这个过程同时也是保障罪犯身心健康，提高罪犯综合素质，培养罪犯就业谋生技能的过程。而依法治监则是实现这一过程的必然途径，它可以促使监狱工作体现出应有的公平正义，更加明确了监狱工作的方向性和目标性，彰显出法律的真正价值。

二、目前依法治监面临的主要问题和不足

目前，依法治监面临的主要问题和不足包括以下几个方面：

（一）监狱功能的多元性致使法规目标难以实现 监狱法要求监狱执行刑罚要实现“惩罚与改造罪犯，预防和减少犯罪”的目标。但由于目前监狱体制改革与布局调整难以到位，监狱仍然既有专政功能，又有办企业、办社会等其他功能。监狱既要讲社会效益，实现社会公平正义；又要追求经济效益，实现经济利益的最大化。很多客观因素促使监狱在改造与生产两种功能发生冲突时，必然造成在某种程度上削弱和抑制监狱的根本功能，致使法规目标难以实现，制约了依法治监的推进。

（二）监狱立法水平的滞后性致使民警执法无所适从

由于业已颁布十年的《监狱法》不够完善，与之相配套的《实施细则》至今未能出台，致使一些原则性条款在实践中缺乏可操作性；涉及到监狱执行刑罚过程中的一些执法环节无法可依，存在着很大的随意性、人为性，与依法治监的要求明显不相适应。

（三）社会隋性严重制约监狱法治化

监狱行刑在其作用的重要性及与之相关的法律地位仍然处于劣势，社会公众缺乏对监狱法治的期待，有的政法机关仍然认为监狱法是监狱部门的法，监狱法律法规的实施缺乏强有力的社会环境和基础。与此同时，监狱民警头脑中形成了根深蒂固的“人治”观念，习惯依赖和听从上级的指令和约束。这与依法治国方略中“法律至上”、“善法之治”等原则严重不相适应。

（四）民警执法素质状况难以适应执法要求

依法治监要求监狱民警必须熟练掌握和准确运用法律的理论知识和法律规范，做到依法执法，公正执法、文明执法。但事实上，监狱 民警在对监狱法律法规知识的学习、掌握和运用上都存在一定的差距，远远适应不了监狱工作法制化的要求。随着入世之后国际人权斗争形势的日益复杂，监狱民警公正执法的法制素质面临着日益严峻的挑战。

（五）罪犯维权问题的片面性弱化了监狱专职职能

《监狱法》等有关法律法规对罪犯的人权予以肯定，但部分罪犯在权利意识普遍增强的同时，在改造中出现了重权利、轻义务现象，甚至有的因此滋长反改、抗改等对立情绪。按说罪犯发生违规后，民警可根据情节、后果采用警告、记过、禁闭等行政处罚手段。但在实践中，这些手段对不想或无望取得刑事奖励的罪犯难以奏效。加之现行监狱法律法规对罪犯考核奖惩的内容不够细化，当这些罪犯出现违规时，往往缺乏强有力的惩戒措施。加之面对越来越严格的执法要求、法律约束和责任追究，部分民警对严格执法产生了畏难情绪，不敢大胆依法管理，从而弱化了监狱专职职能。

（六）保障罪犯权利方面的缺陷妨碍了依法治监

不可否认，随着《监狱法》的稳步落实，罪犯权利已经得到了有效地保护，但是由于受历史传统、地区差异、民警素质的高低等因素的影响，在保障罪犯权利方面仍然存在着种种不容忽视的问题。如：侮辱打骂体罚罪犯的现象仍然存在；超时、超强度劳动在一些监狱屡禁不止；罪犯申诉权、辩护权规定不具体、不明确，影响罪犯改造积极性；收费行为不规范，亟待统一；日常考核中存在着随意性的问题；罪犯的劳动报酬、劳动保护只是象征性的给予；其他方面还存在减刑欠拖不决，迟迟不减，罪犯生病得不到有效治疗，罪犯被服不能足额 配备，罪犯住宿达不到监狱法规定标准的问题等等。所有这些问题虽然不是普遍现象，但与依法治监相背离，侵犯了罪犯的合法权利，应当给予足够的重视。

造成背离依法治监、侵犯罪犯合法权利的原因是多方面的，客观上包括法律不完善、个别监狱经济效益差，国家财政不能足额到位等原因，主观上是个别监狱领导不能依法治监、个别监狱民警不能严格执法，严格依法办事等等。在建设社会主义和谐社会的新形势下，在依法治国的历史大背景下，在监狱工作大力推行法制化、科学化、社会化的进程中，我们要把“依法治监，以德治监”密切贯穿在日常监狱改造工作之中。把教育改造与狱政管理、狱内侦查和生活卫生等管教工作相互融合，构建“大狱政”、“大防范”、“大防疫”管教工作综合体系，执法工作实行“阳光作业”，杜绝“暗箱操作”或走形势，使罪犯的减刑、假释、保外就医等执法活动进一步规范化、程序化，把罪犯的奖惩、考核、劳动保护工作真正做到准确、无误、公开、公平，展现监狱依法、严格、科学、文明的执法形象，以民警的言传身教调动罪犯的改造积极性，赢得罪犯家属、社会各界的理解和支持，以确保罪犯的权利得以实现，确保国家刑罚的准确执行和监管改造秩序的稳定，确保《监狱法》的正确施行，确保教育改造质量的提高。如今，我国早已成为联合国《罪犯处遇最低限度标准规则》会员国，应严格遵守规则内容，切实解决保障罪犯权利中存在的问题，以实现我国在规则中所作出的郑重承诺。

三、加强依法治监的针对性措施和途径 依法治监既是一项复杂的系统工程，又是一个长期建设的动态过程，必须立足实际，坚持与时俱进，牢固树立依法治监的观念，构建依法治监运行机制，稳步推进监狱工作法制化，注重人道主义管理，把依法治监不断推向前进。

（一）树立依法治监理念，掌握法治至上精神

观念的东西对物质起重大推动作用，没有法治观念，难成法治社会，当前影响改造工作实现法治化的最大障碍之一就是民警法治观念的淡薄。这几年通过狠抓法治建设，民警法律知识不断丰富。但法律素质的高低，分晓不是见在掌握多少法律条文上，而是法治思想的强弱上。实现依法治监，不仅要求每名民警掌握足够的法律条文，重要的是必须掌握法治精神，树立法治观念，把执法工作放在人类文明不断进步的大背景下去思考。

（二）深化依法治监，构建依法治监运行机制

1、以健全监狱法制为基础，构建依法治监运行机制

目前，我国的监狱法制仍然很不健全，还存在着明显的滞后现象，执法“盲区”和操作“空白点”还有很多，直接影响着《监狱法》的权威性和应有地位。为此，健全监狱法制、完善刑事执行法律体系，一要修改补充《监狱法》，使之内容更加完备，法律地位更加突出，摆脱涵盖面窄，影响力小，规格低的“小家子气”等不良现状。通过修改、补充，真正使《监狱法》成为与《刑法》、《刑事诉讼法》并列而行的国家实体法、刑事程序法和刑事执行法三大刑事基本法系；二要适时制定一些适应新形势发展的监狱法规、条例。时代在发展，社会在前 进，人的思维在不断进步，一些新情况、新问题和新经验会不断涌出。因此，要想做好新时期的监狱工作，仅仅凭一部《监狱法》是远远不够的，必须根据刑罚执行的实际情况，及时出台配套的实施细则、条例、规范，加强监狱的立法工作。

2、以提高执法者整体素质为根本，构建依法治监运行机制

监狱民警是监狱法律法规的具体执行者，是依法治监的主体，提高监狱民警的执法水平和整体素质，是构建依法治监运行机制的根本所在。首先，要认真学习“三个代表”重要思想，切实加强新时期监狱民警的思想政治工作，提高其政治鉴别力和政治敏锐性，自觉抵制市场经济大潮中的拜金主义、享乐主义、极端个人主义和其他腐朽思想的侵蚀。其次，要强化法制教育，增强法制观念，提高全体监狱民警的执法水平；健全各项规章制度，促使监狱民警养成良好的执法工作和行为习惯；建立和健全执法责任制和评议考核制度，对违法违纪民警要认真调查，严肃处理。再次，要按照司法部“统一规划，统一教材、统一考试、统一发证”的四个统一要求，扎扎实实搞好基本素质教育工作，促使监狱民警做到政治素质强、道德素质高、业务素质精和身体素质好，这是事关监狱事业兴衰成败的大事。

3、以全面推行狱务公开为保障，构建依法治监运行机制 狱务公开就是将监狱的刑罚执行工作公开进行，以此加大执法透明度和社会监督力度，确保监狱各项工作能够沿着法制化的轨道健康运行。第一，推行狱务公开必须在依法治监的前提下找准“切入点”，选准最能体现刑罚执行含金量的狱务，如计分、处遇、减刑、假释、监外执行和保外就医等重要执法环节，使之公开化。只有抓住突破口，找准了“切入点”，才能扩大狱务公开的“阳光作业面”，推进狱务公开的全面开展。第二，推行狱务公开必须在依法治监的基础上规范进行。要制定并公开详细的各项狱务公开的执法依据、执法条件、审批程序和处理结果等。一句话，就是要有一个显见明了的执法标准和尺度。第三，推行狱务公开是在依法治监的前提下促进监狱工作社会化。监狱是国家文明程度的一个重要展示窗口，监狱的发展一定要与时代社会的发展相衔接、相同步。因此，狱务公开极大地促进监狱工作社会化的进程，监狱工作社会化是当前乃至今后监狱的发展方向。

（三）加强依法治监，推进监狱工作法制化

1、以体制改革促监狱职能纯化，为依法治监扫除障碍

监企社“三位一体”的运行模式，使得监狱工作在种种矛盾冲突中步履艰难，监狱的本质属性很难体现。因此，必须全面改革现行监狱管理体制，进一步纯化监狱专职职能，纯化民警工作职能，确保监狱民警集中精力搞好对罪犯的刑罚执行工作。要对监狱从体制到运行机制进行全面改革，要全面提升民警的专业素质，要科学规范执法机制，真正完善执法监督机制，切实做到依法治监，推进监狱工作的法制化。

2、以法制建设促行刑法规完善，为依法治监夯实基础

加强监狱法制建设，是实现监狱工作法制化有效动作的必要前提。监狱法制建设，其目的就是完善刑罚执行法律法规，构筑公平、公正、公开的执法施教体系，使监狱民警能够依法执行刑罚，以强有力的手 段和健全的制度改造罪犯，充分发挥监狱功能。一是要完善监狱行刑法律体系。完善的监狱行刑法律体系应由《刑事执行法》及派生的《监狱法》，监狱法规，规章，监狱内部具体执行规定或制度和行为准则四个层面构成。二是要及时对现有法律、法规、规章、规定或制度进行清理，保障监狱行刑程序规定的统一。三是要真正将罪犯权利保障纳入法治轨道。

3、以完善机制促执法监督强化，为监狱工作法制化提供保障 《监狱法》的实施是一个系统的法制工程，监狱法制状况和法制水平是体现国家和社会文明进步程度的重要标志之一。加强对监狱刑事执法工作的监督，惩治刑事执法领域的腐败，是保证监狱民警公正执法的强有力措施，也是推进监狱工作法制化的重要举措。要建立和完善制度化、规范化、经常化的监狱民警执法监督机制，要变“人治”为“法治”，变被动监督为主动监督，变事后监督为全程监督，变内部监督为人大、政协、政法委、检察机关和纪检监察部门、人民群众、新闻媒体的共同监督，变主要靠自我监督为主要靠制度和法规进行有效约束。一是要建立执法防范机制，不断增强民警的法律意识；二是要建立执法责任机制，认真落实执法监督责任；三是要建立执法监督制约机制，加强执法环节监督，对违反法定程序的，要及时干预并提出纠正处置意见；四是要建立执法激励机制。要加强对民警刑罚执行工作的考核与监督，尽量减少和消除对民警监督中的“真空地带”和“盲区”，对民警的执法情况，履行职责的情况进行动态考察监督，每年定期对民警的执法情况认真进行检查评议，并及时兑现奖惩。对执 法活动中的违法违纪现象要严肃查处，并依法追究其执法过错责任。

（四）明确基本要求，提高执法活动的规范性

依法治监，行使的是国家法律行为，体现的是国家意志，代表的是国家形象，维护的是国家利益，因此必须引起高度重视。在具体实施中，一定要严格要求，依法规范警察的行为、纪律和作风，使监狱的一切活动约束和运行在法制的轨道上。

要严格执法。从罪犯收监到出监的各个环节和各项活动，一定要严守法律规定，做到符合要求、符合手续、符合程序，全面体现有法必依、执法必严、违法必究。事事处处都要以《监狱法》为标准，克服任何性质的随机性和随意性，杜绝第十四条明文禁止的九种违法行为，防止出现任何以人治代替法治的不良现象。

要秉公执法。对罪犯的考核、评价、处遇、奖罚，特别是减刑、假释和暂予监外执行一类的问题，一定要坚持公开原则、公开标准、公开办理程度和结果，在各个层次上增加透明度，公平公正地对待每一个罪犯。

要清廉执法。在社会不正之风和腐败现象向执法领域渗透有增无减的历史背景下，要特别注意排除商品交换原则对行刑领域的侵袭。既要经受住金钱、权力和关系的冲击，也要经得住罪犯投人所好、送人所要的侵蚀，始终保持一身正气，两袖清风，以执法清廉的高尚人格取信和改造罪犯。

为了保证正确地执行刑罚和规范依法治监，必须完善执法监督机制，包括以秉公执法为内容的法律监督、以清正廉洁为内容的纪律监 督、以职业道德为内容的舆论监督，以正确行使权力为内容的行政监督，开展经常性的执法检查活动，严肃处理有法不依、循法不严、执法随意、滥用职权的违法行为，把《监狱法》的各项规定不折不扣地落到实处。

（五）严格依法治监，注重人道主义管理

对罪犯实行人道主义管理，必须建立在对罪犯依法奖惩和严格管理的基础上。在依法治监，强化监管工作，实行严格管理的同时，发挥严格监管的引导作用，实行对罪犯的人道主义管理。

1、要依法办事，维护罪犯的合法权利。维护罪犯的合法权利，督促他们认真履行义务，是人道主义管理的基础性工作。要维护法律赋予罪犯的人身权、控申权、民事权、健康权、受教育权、通信权、会见权，以及未被法律剥夺的其他权利。与此同时，要督促罪犯把改造世界观、人生观落实到履行法定义务上，遵守法律、法规和监规纪律，服从管理，接受教育，参加生产劳动。

2、要尊重罪犯的人格，严禁打骂体罚罪犯。虐待被监管人，历来为党的政策和国家法律所不允许，要彻底废除对罪犯的肉体和精神虐待，特别要坚决纠正并长期预防因民警执法不公和民警直接管理不到位使罪犯受到比打骂体罚更深层次的精神虐待问题。

3、要认真落实对罪犯的分级处遇管理。“分类关押、分级管理、分类施教”的科学管理要求，基础科学地认识罪犯，核心在于实事求是、区别对待。要深入了解和掌握服刑人员的基本情况，包括了解和掌握其犯罪情况、家庭情况及主要社会关系情况、性格特点、体质强 弱、能力大小、对服刑的认识和态度等基本情况，以及服刑过程中所发生的情况变化。在了解和掌握情况的基础上，要本着实事求是的态度，对服刑人员区别不同犯罪性质，进行分类关押和分类施教；区别体质强弱、能力大小，进行劳动作业分工和劳动定额分配；区别文化程度高低，进行不同层次文化教育；区别接受刑罚的不同认识和态度，进行分级管理；区别不同的兴趣爱好，积极提供和创造他们得以学习和发挥专长的条件等等。

4、要关心罪犯，解决罪犯的特殊需求。罪犯是处于弱势地位的特殊公民，部分罪犯存在特殊困难，难以靠自身的力量去克服和摆脱。监狱民警应充分重视，给予相应的帮助和照顾，努力创造与之生理、心理需求相适应的改造环境。如对年老体弱者给予安排适当工种，减轻生产任务；召开无接见、无救济罪犯座谈会或进行个别谈话，给予精神鼓励、抚慰和适当物质帮助，以及对罪犯开展法律援助等。这些富有人情味的管理活动，对于帮助罪犯树立重新做人的信心和真诚改造的志向，效果是很好的。女犯、未成年犯和有精神障碍的罪犯是特殊弱势群体，他们的生理、心理及物质性、精神性需求，与男犯、成年犯和其他正常罪犯有较大差异。对这些特殊弱势的服刑人员，监狱及民警要关心和帮助其解决特殊困难，努力创造与之生理、心理需求相适应的改造环境和条件。

5、要充分发挥法律政策的激励作用，调动罪犯的改造积极性。一是运用法律手段进行激励。要运用减刑、假释、准许离监探亲等法律规定，对罪犯改造进行激励。同时对罪犯的考核奖惩要公开、公正、公平，将罪犯的现实表现、改造成绩与奖励挂钩，公正准确地适用减刑、假释、准许离监探亲等，调动罪犯改造积极性。二是运用政策手段进行激励。要建立和完善分级管理、分级处遇制度，用亲情会见、亲情电话、亲情共餐、自由活动等手段鼓励改造表现好的罪犯。对参加劳动的罪犯，要按照一定标准兑现报酬或奖金。三是运用精神鼓励手段进行激励。民警要深入服刑人员学习、劳动、生活各个现场，勤于观察，善于发现各类好的表现，利用队前讲评、个别谈话等形式，及时给予肯定和鼓励；对一贯表现消极但出现一时“闪光点”的服刑人员，也应给予肯定和鼓励，以利促使他们增强自信心和上进心。

6、要坚持尊重罪犯人格与严格管理的统一。必须把刚性管理和柔性管理有机结合起来，走法德并举的路子。要处理好宽与严、情与法的关系，做到刚柔互补、宽严适度、执法有据。在涉及执法问题和履行惩罚职能上，要毫不含糊地行使专职职能，绝不可不分是非，乱施恩惠，甚至与服刑人员称兄道弟，界限不清，关系不明；决不能陷入对违规抗改甚至重新犯罪行为不敢抓不敢管的误区；决不能不讲人道，对他们法外施刑。

7、要发挥榜样作用，树立监狱人民民警的良好形象。广大监狱民警作为刑罚行的主体，要在对罪犯实行人道主义管理中充分发挥榜样作用，要自觉地以自身的理性、良好的道德品质、公正的执法行为，去影响、带动和改造罪犯，树立文明执法的良好形象。

第二篇：依法治监的重要意义和途径初探

按照依法治国基本方略，中国监狱理论界及管理部门适时提出了“依法治监”理念，力争把监狱的刑罚执行活动全部纳入法制化轨道，充分实现刑罚执行活动的公平、公正与公开。所谓依法治监，简言之，就是依照国家有关法律法规管理和规范监狱工作的全方位和全过程，使之逐步实现制度化、法律化。这既是新世纪监狱工作发展的必然趋势，也是我国所有监狱的共同追求。

一、实行依法治监的重大现实意义

首先，实行依法治监是贯彻执行依法治国基本方略的需要。监狱作为国家专政机器，作为刑罚执行机关，作为把罪犯改造成为守法公民的主要场所，理应在实施依法治国方略中发挥积极而重要的作用。实行依法治监既是依法治国方略的重要组成部分，同时也为推进依法治国发挥着不可替代的作用。

其次，实行依法治监是保障维护罪犯权益的需要。实际情况是，监狱仍有一些干警特别是基层一线从事管教的干警习惯凭经验办事，特别是在处理一些反改造经验丰富的罪犯时容易产生急躁情绪，诸如“劳改劳改，不打不改”

、“自家孩子犯了错误尚且要打，何况是罪犯”等思想仍一定程度存在，结果在不知不觉中违纪，不仅自己良好的主观愿望难以实现，还使正常工作造成被动，严重者甚至损害法律法规在罪犯中的威信，严重削弱了改造效果。

其三是，罪犯的维权意识和法律素质仍需提高。近几年来，由于监狱不断加大狱务公开力度和提高罪犯政治法律课学习质量，大部分罪犯对自己在服刑期间享有的权利都做到了心中有数，对其应尽的义务也能积极配合。但仍有少数罪犯文化素质较低，总认为自己犯了罪就应该受到惩罚，即使有时合法权益受到侵犯，也选择忍让。值得指出的是，由于受生活环境和视野局限，罪犯对社会上的变化不敏感，往往在处理家庭纠纷、婚姻纠纷时自己的合法权益受侵犯，却不知道运用法律武器维护自己的正当权益，从而在改造中滋生自暴自弃的感觉和行为，给依法治监的大目标带来不利影响。

其四是，监狱执法监督网络仍不够健全。监狱的封闭性导致了对监狱执法监督缺乏社会性和公众性，而监狱内部监督机构存在一定的局限性。近几年，监狱系统通过向社会进行狱务公开、聘请社会知名人士参与执法监督等措施，力图解决这一问题。但社会公众参与监督主要是一些大的层面，而且仍存在面不够宽、点不够深的现象。

其五是，监狱依法治监的保障体系还不够完备。从财政保障上说，监狱法规定：国家保障监狱改造罪犯所需经费。监狱的人民警察经费、罪犯改造经费、罪犯生活费、狱政设施及其他专项经费，列入国家预算。但由于我国目前经济实力还不十分强，监狱所需经费在实际工作中远没有到位。监狱经费严重不足导致监狱在保障罪犯医疗、文化娱乐生活时捉襟见肘，也使监狱干警的工作和生活质量受到很大影响。从社会保障上说，监狱由于特定的工作性质所限，近乎游离于社会大家庭之外。光靠监狱办监狱是远远不够的，罪犯减刑、假释回归社会后，同样需要社会保障其生存和生活。而且由于监狱大都地处偏僻、交通不便，监狱干警常年累月工作在监狱，其家属子女就业、上学等问题在许多地方都难以解决，没有得到有关部门的应有重视。这些都在一定程度上阻碍了依法治监的进程。

三、实现依法治监的主要途径

依法治监的精髓是“依法”，其最终目标的实现需要监狱自身的不断努力、政府的积极支持和社会公众的广泛关注，就其实现途径，笔者认为主要有以下几点：

一是监狱管理制度法制化。尽快完善监狱法制体系，是依法治监的首要前提和根本保证。有关立法部门和监狱上级主管部门应充分调研监狱工作实际，首眼解决制约依法治监的重大问题，尽快出台《监狱法实施细则》，使监狱依法治监工作有法可依。同时，对监狱内部经过实践证明的科学的、合法的经验，要积极争取以法律或法规的形式加以明确，然后颁布实施。

二是刑罚执行活动公开化。继续加大力度推行狱务公开，避免“暗箱操作”，实施“阳光工程”，严格做到“两公开一监督”。要强化狱务内容公开，坚持对罪犯减刑、假释、监外执行、保外就医等敏感环节，对罪犯依法享有的权利和义务，对罪犯劳动保护及生活、医疗和福利等内容进行全方位公开，在合适场所建立永久性公示栏，并定期向社会有关部门和团体、新闻单位及服刑人员亲属发布。要强化执法程序及依据公开，将一切狱政管理活动纳入法制轨道，切实做到公平、公正。要广泛接受社会监督。

第三篇：关于绩效考核实施过程中存在问题的思考

关于绩效考核实施过程中存在问题的思考

作者：潘玉杰

许多企事业单位均进行绩效考核来激励员工，实现企业目标。所谓绩效考核就是以客观的事实为依据，对员工成绩、能力和努力程度进行有组织的观察、分析和评价。考核内容一般包括：德、能、勤、绩四方面，在实际运用时，可以对不同方面有所侧重。考核方法也有排序法、两两比较法、等级分配法、量表评等法、关键事件法、绩效目标评估法、指数评估法等等。但在具体实施时，绩效考核执行起来很难，绩效考核往往形同虚设、流于形式或者考核失真，并未起到提升员工工作热情、提高生产率的目的，甚至有时还起到相反的作用。究其原因，主要有以下几点：

一、部分职工观念陈旧，对考核持否定态度

由于以往根深蒂固的大锅饭思想的影响，企业有些员工在观念上有误区，认为绩效考核是管理人员对普通职工的“审判”，考核只针对普通员工，于是对绩效考核产生抵触情绪。要想有效的执行绩效考核，必须首先具有正确的认识和理解。企业应该通过培训加强全体员工观念的转变，包括绩效管理理念、方案设计思想和内容、方案实施、考核及反馈技巧等方面的内容，以确保绩效考核工作有效的执行。让绩效考核思想深入每个员工心中，消除和澄清对绩效考核的错误、模糊认识。

1使员工认识到现代绩效考核是双（多）向的（被管理者也要考核管理者），对企、事业单位的高、中、低层员工均进行考核，且不同级别员工考核的要求和重点不同。绩效考核不是管理人员对员工挥舞的“法宝”，也不是故意制造员工间的差距，而是实事求是地发现员工工作的长处、短处，扬长避短，共同改进、提高。这样不仅会消除员工对考核的抵触情绪，相反，员工与主管会团结在一起设立更困难的目标，积极主动地挑战自我设定的目标。

二、没有设立切实可行的绩效考核目标、考核指标和评分标准

实际绩效考核工作中，有时单位指定的考核目标过高，考核指标、评分标准模糊或过于抽象，考评人员打分时很困难，而被考核人员则认为打分不公平，这极大挫伤了员工的工作积极性。因此，考核目标的确立要和实际情况相符，考核指标的确立应具有科学性、可行性。考核指标应在考核目标确定后，在被考核者与直接上级充分研讨协商的基础上根据直接上级的同期绩效目标加以确定，直接上级与被考核者要以书面形式签订阶段性绩效管理协议，明确绩效管理的目标、实施计划、授权方案、资源支持方案以及绩效考核指标等内容。确定考核指标要尽可能准确、并且多用量化的客观标准，以减少考核人员主观因素的干扰。具体措施有：首先可以通过调查问卷、访谈等方式与基层职工一同讨论制定，双方达成共识，这种参与

决策可制定出兼顾双方利益的考核方案，以获得“民心”，提高员工对目标的接受程度和对绩效体系的理解、支持，消除对考核的抵触情绪。其次考核指标要尽可能使量化。近年来，日本松下公司在经济持续不景气情况下为了推动经营业绩的提高，就在人事考核中采用了具体的、量化的考核标准。另外考核指标应设定各种不同的着眼点，对绩效的各个向度要分别按一定权重进行评估，而不仅仅对个别向度进行评估，这样可以避免考核人员产生单点偏误（Horn Error）导致考评成绩失真。当然不同的岗位，不同的职责要求，不同的发展时期，考核指标也理所当然有所不同的侧重。譬如，对销售人员的考核，一般包括销售额与回款率。对一家刚起步的企业来说尽量扩大市场份额是非常重要的，对于销售人员的考核，大部分的权重肯定放在销售额上。到这家企业的发展状况比较稳定的时候，流动资金的流转相应会变得更为重要。因此对于销售人员的考核重心，会向回款率作出倾斜。合理的考核指标让员工不仅对自己工作职责有十分明确的认识，而且也使员工从心理意识上进入状态，接受考评。

三、没有合理设置考核主体和建立对考核主体的约束机制美国行为学家亚当斯通过大量的研究发现：员工们对自己是否受到公平合理的待遇十分敏感。当员工们付出劳动获得报酬时，他们不仅会把所获得的报酬和自己的贡献相比较，直接判断是否公平，而且还会找一个参照物（如同事）进行间接的比较，再次判断是否公平。一旦有了不公平感，则极大地挫伤员工积极性，因此绩效考核是否公平变得非常重要。这要求绩效考核的规范和流程必须建立严格、统一的制度并在全体绩效管理者中形成共识和共同的行动。

为使考核及其结果客观、公平，必须合理设臵考核主体，应设臵“多元化”“多方参与型”的考核主体。评价前主要让员工自己收集绩效数据，辅以同事、顾客或直接主管的绩效考核数据，这样既可以节省管理人员的时间精力，又可以使考核数据及结果更加周延、准确。比如联想集团电脑公司每季度或自然结束后，所有员工先自我评价实际业绩完成情况、工作表现和能力等方面，将该季度或工作完成 情况向直接上级、部门主管领导或考评小组成员进行述职并提交书面述职报告；评价时则应选择对考核最有发言权的主管、职工对绩效共同进行评价，这样避免了绩效考核只是个别领导自己说了算。另外还要建立一定的考核约束制度对考核主体的行为进行约束，要求打分人对各等级的打分列出相应的关键事例加以佐证，增强透明度，避免黑箱操作、或者因怕得罪人不敢客观评价造成“趋中效应”。

四、没有建立考核申诉制度

在当前国有企业中，一个员工的工作业绩如何、表现好坏、能否得到晋升，往往是由上级部门直接说了算，员工为自己说话的机会很少。当员工本人或周围的人在绩效考核过程中遭到

“不公正待遇”并且申诉无果的时候，导致员工对考核者尤其是人力资源部门丧失信任，进而导致员工对绩效考核的整体信任危机。因此对于申诉的处理，是否及时、公正，很大程度上影响绩效考核在员工心目中的公正性。因此，建立考核申诉制度尤为重要，而且必须要落到实处，让员工能为自己说话、敢为自己说话。通过考核申诉制度的建立和执行，不仅能有效地推动组织的民主建设，还能检验组织管理制度的合理程度以及执行程度。

五、没有认真组织绩效考核之后的面谈

传统绩效考核注重惩罚、关注过去，现代绩效考核应注重改善、关注未来。企业的传统做法或是在考核结束后，执行“机械式”的奖惩、提薪或升迁；或是轰轰烈烈地考核，悄无声息地结束，考核纯粹成了走过场。考核面谈则是考核结果反馈和营造考核氛围十分重要的一种方式。我国企业在实际绩效考核过程中，大多忽视了考核面谈这一环节。实施面谈时为避免引起被评人反感、抑制应注意这样一些问题：

1．充分利用角色换位和聆听技巧，营造一个融洽的气氛，使双方顺利地实现沟通；

2．明确说明这次面谈的目的，保持双向沟通，不能上级单方面说了算；

3．根据已确定考核标准和考核指标，多援引数据，用事实说明评分的结果和理由；

4．先表扬、后批评、再表扬；

5．不要责怪、说教和追究被评人的责任和过错；

6．让被考核者了解自身的发展前景，共同制定新的工作目标；

7．用鼓励的口吻结束谈话。具体地讲，对考核优秀的下级，继续鼓励并为其参谋规划。对考核差的下级，帮助具体分析差距，诊断出原因，并帮助他制定改进措施。对连续绩差的下级，开诚布公，让其意识到自己的不足，是否职位不适，需换岗位。对老资格的下级，要特别地尊重，不使其自尊心受伤害，充分肯定其过去的贡献，并为他出些主意。对雄心勃勃的下级，不要泼凉水、打击其积极性，耐心开导，用事实说明愿望与现实的差距，激励他更加努力。

总之，要真正把绩效考核落到实处，企业在绩效考核体系设计与组织实施的过程中，就必须要有系统的眼光和思维，同时又要敢于迈开步伐，在实施绩效考核的过程中适时推动组织的变革前进，把公司推进为一个具有现代意识观念、行为模式以及能力结构的成长型企业。

第四篇：对《中华人民共和国信托法》实施过程中的几个法律问题的思考

对《中华人民共和国信托法》实施过程中的几个法律问题的思考

信托起源于英国，是英国衡平法精心培育的产物。英美法上的信托，是指委托人将财产转移给委托人，指示受托人为了受益人的利益，管理和处分财产的法律制度。源于英美法的信托制度作为一项具有财产转移功能和财产管理功能紧密结合的法律制度，因具备设立发式多样化、信托财产自由化和实务领域宽泛化等优点而具有巨大的弹性空间。正是上述巨大的弹性空间，使得信托制度正走向世界，日益成为一种全球性的法律制度。2001年10月1日《中华人民共和国信托法》（以下简称《信托法》）正式施行，2002年5月中国人民银行公布了修订后的《信托投资公司管理办法》，2002年6月又公布了《信托投资公司资金管理暂行办法》。这三个有关信托法律法规的出台标志着信托这一新的法律制度在我国已经确立。信托法的实施对于建立我国信托法的制度，规范信用关系，弥补法律的空白，完善社会主义市场经济的法律体系，满足社会各方面对拓展开展管理制度的客观需求，为我国信托业规范健康的发展创造良好的法制环境，具有十分重要的意义。

一、关于信托财产所有权的归属

根据英美信托法的原则，信托一旦有效设立，委托人转移给受托人的财产就成为信托财产，而信托财产所有权性质具有“双重所有权”的概念。一方面，受托人享有信托财产的“普通法上的所有权”，他可以像真正的所有权人一样，管理和处分信托财产。另一方面，受益人却享有的是“衡平法上的所有权”，即受托人必须妥善地管理和处分信托财产，其不能为自己的利益而使用信托财产，其不能将管理处分的信托财产所生的利益归于自己享受，受托人必须将信托财产的利益交给委托人指定的受益人。

我国《信托法》并未确认信托财产“二元所有权”的法律制度，而实际确认信托财产所有权由委托人享有。《信托法》第7条第1款规定“设立信托，必须有确定的信托财产，并且该信托财产必须是委托人合法拥有的财产”。该法第2条规定“本法所称的信托，是指委托人基于对受托人的信任，将其财产权委托给受托人，由受托人按委托人的意愿以自己的名义，为受益人的利益或特定的目的，进行管理或者处分的行为”。因此，我国《信托法》实际上确认信托业务是委托人基于对受托人信任、以委托关系为基础的信托制度，而不是国外（以英美法系为主）通行的以转移委托人财产为基础、以满足信托目的而存在、强调信托财产独立性的信托制度。在我国信托关系中，没有信托财产转移的行为，所有权属于委托人，没有从受托人的角度以及从委托人、受益人的角度限定信托财产的独立性。因为没有把信托财产与委托人自己的其它财产分割开来。

《信托法》对信托财产所有权归属于委托人这一重要性质的界定存在明显的缺陷。因为为了实现对信托的的有效运作，在信托存续期间经常需要受托人独立处理信托财产。而信托的性质决定了受托人处理信托财产必须以自己的名义进行，这便使这种处理必须存在处分权的依据，这一依据需要由信托法来提供。由于财产的处分权依据《民法通则》第71条属于财产所有权的一项权能，致使我国《信托法》对这一处分权依据的提供只能通过规定信托财产所有权由受托人享有的途径实现。但《信托法》这一规定却确认信托财产所有权由委托人享有，致使在信托情形下受托人以自己名义独立处理信托财产显然缺乏处分权的依据。这 不仅有悖信托的法理，也使信托的运作在实践中处于极为尴尬的地位。

二、关于委托人设立信托与委托人“经营范围”的关系

设立信托必须有合法的信托目的，这里的“合法”显然不限于《信托法》。根据《信托法》第５条规定，现行的法律、行政法规都是信托当事人从事信托活动必须遵守的。鉴于我国法律体系的特点，信托目的也不得违背地方法规和部门规章。

在委托人将信托财产交付给受托人，由受托人按委托人的意愿进行管理和处分时，所确定的信托目的是否应当与委托人的“经营范围”相一致，直接关系到信托的效力。也就是委托人在其经营范围内不能从事的业务，可否通过信托方式进行。

根据《公司法》的规定，公司的经营范围由公司章程规定，但必须依法进行登记。经营范围直接决定并反映公司的权利能力和行为能力。公司应当在登记的经营范围内从事经营活动。从上述规定可以看出，经营范围是公司权利能力和行为能力的反映。决定着公司可以做哪些事情，不能做哪些事情，做哪些事情是有效的，做哪些事情是无效的。并不是对公司财产的限制。委托人通过信托方式经营其财产，并不是其权利能力和行为能力的延续。如同银行的委托贷款一样。企业之间的资金拆借是法律禁止的，一般企业也无权从事贷款业务，但通过银行的委托贷款，实质上实现了企业之间的资金拆借。因此，信托目的不应当受委托人经营范围的限制。另外，《信托投资公司管理办法》第21条规定，委托人可以将自己无法或者不能亲自管理的资金以及国家有关法规限制其亲自管理的资金交付信托。这也说明委托人可以超出经营范围进行信托。

三、关于信托财产数额是否受《公司法》第１２条规定的“累计投资额不得超过本公司净资产 ５０％”的限制

企业法人作为委托人将信托财产交付给受托人的行为，从法律性质上看，既不属于有偿交易行为，也不属于投资行为。更不属于《公司法》第１２条规定的股权投资的范畴。我国《企业会计准则一投资》所指的投资，是企业为通过分配来增加财富，或者谋求其他利益，而将资产让度给其他单位所获得的另一项资产。信托则是委托人基于对受托人的信任，将其财产权委托给受托人进行管理或者处分。投资行为和信托行为是分属于不同法律制度的两种不同的法律行为。所适用的法律规范是有区别的。因此，委托人向受托人交付的信托财产的数额不应当受“累计投资额不得超过本公司净资产５０％”的限制。

如果委托人与受托人设立信托的目的就是为了进行股权投资，即受托人取得信托财产后，依据信托文件的规定，以信托财产作为出资向有限公司或者股份公司进行股权投资。从委托人角度看，有通过信托方式规避《公司法》第１２条“累计投资额不得超过本公司净资产５０％”的规定之嫌。在《公司法》未对这一规定修改之前，委托人不宜将信托目的设立为进行股权投资。

如果委托人与受托人设立信托的目的仅仅是为了投资，至于投资的具体方式在信托文件并未作具体规定的情形下，只是由于受托人接受信托财产后，选择了股权投资，则不应认定委托人故意规避《公司法》第四条“累计投资额不得超过本公司净资产５０％”的规定。一方面，《公司法》第１２条关于公司对外累计投资额不得超过本公司净资产５０％“的规定的合理性及可操作性很值得怀疑；另一方面，委托人设立信托、交付信托财产之后，对信托财产的具体管理方法并不是其必须直接指定的事项。《信托法》第９条也规定，”信托财产的管理方法“并 不是信托当事人设立信托时，在信托文件必须载明的事项；第三，受托人取得信托财产后，不仅取得了信托财产的名义财产权，而且得以以自己的名义对信托财产进行管理或者处分。委托人除了向受托人转移信托财产外，并不能向股东一样享有权利或者行使权利。所以，通过信托方式进行的股权投资，仅仅是财产管理的一种手段，此时的委托人信托行为既不具有股东进行投资的法律属性，也不具有公司进行转投资的法律属性。

四、关于企业法人作为委托人交付的信托财产的会计核算

委托人交付的信托财产是建立信托关系、实施信托行为的必备载体。根据 《信托法》的规定，”信托财产与委托人未设立信托的其他财产相区别“，”信托财产与属于受托人所有的财产（固有财产）相区别，不得归入受托人的固有财产或者成为固有财产的一部分“。表明信托财产的财产权的转移并不是出于交易目的的考虑，而是基于委托他人管理财产的一种制度安排。一方面，受托人取得信托财产的财产权，并未支付相应的对价；另一方面，受托人取得信托财产的财产权，也并未同时取得信托财产的受益权。尤其是在委托人同时即是受益人的自益信托中，设立信托的目的是为了”管理财产“的特性更加明显，也进一步表明委托人设立信托，并不是放弃对信托财产的控制。

根据《公司法》第５条的规定，公司有权以提高经济效益、劳动生产率和实现资产保值增值为目的自主组织生产经营。在这里委托人选择信托方式委托他人管理财产，实现资产的保值增值为目的，与选择投资组建公司方式或者委托他人代理方式一样，都是一种经营方式或者手段的选择。因此，委托人仍有权对信托财产进行会计核算得权利。如同股东投资组建公司后，仍有权对其出资进行会计核算一样。

委托人对信托财产进行会计核算时：

一、因其符合我国《企业会计准则一基本准则》关于资产的介定，故应列于《资产负债表》中的资产项目；

二、在资产项目中，”其他长期资产“科目被概况为未包括在流动资产、固定资产等各项长期资产中的其他资产。一般包括”特种储备物资“、”银行冻结存款“、”冻结物资“、”涉及诉讼中的资产“等。在我国还没有明确的会计准则规定信托财产的记帐办法的情况下，可以将”信托财产“计入”其他长期资产"科目。

受益人依据信托取得的信托利益不属于投资活动、筹资活动现金流量，应当按经营活动现金流量处理。

五、关于信托的公示制度与登记制度

信托财产虽然是以受托人作为名义上的所有人，但它具有独立性与追及性。某项财产之上已设立了信托，如果不以一定方法公开信托事实，第三人则无从知悉某项财产已成为信托财产的内情，从而可能遭受意外损害。因此，信托关系的效力对第三人利益的影响极大。为保障交易安全，有将信托财产及信托关系予以公示化的必要。对信托财产进行公示，也就是通过一定方式将对有关财产已设立信托的事实向社会予以公布。信托公示制度赋予信托财产法律上的公信力。

信托登记制度就是为了解决如何对信托财产进行公示而形成的特有制度。日本、韩国信托法特别建立了信托公示制度。《日本信托法》第3条第1款规定“就应登记或注册的财产所实行的信托，非进行其登记或注册，不得以之对抗第三人”。由此使得信托财产产生对抗第三人的效力。信托公示并非信托的生效要件，依法应公示而未公示，对于信托的成立没有任何影响。信托公示仅生对抗第三人的效力，即能有效防止信托财产落入第三人之手，从而确保信托财产的安全。但我国信托法规定，信托登记是以某些特殊类型的财产设立的信托生效的要件。如 果有关法律和行政法规规定应当办理登记，而信托当事人没有办理信托登记，而且事后也没有补办登记，则该信托不产生效力。

由于信托财产的独立性，信托关系的效力对第三人利益的影响极大。如果不以一定方法公开信托事实，第三人则可能因为不知某项财产已成为信托财产而遭受意外损害。为保障交易安全，信托财产及信托关系应当向社会公示。目前，我国信托登记制度还缺少实务上的配套措施。对信托登记的权利人、义务人、登记机关及登记程序等都没有明确的规定，这使得信托公司在办理不动产信托、机动车辆信托以及其他财产信托等业务时，面临不能登记的现实问题。因此，我国现在应借鉴国外信托登记的做法，结合我国既有法律规定，及时颁布有关特殊信托财产的登记办法，把信托登记的法律规定落到实处。

六、关于受托人的范围

《信托法》第4章第19条规定，委托人可以是自然人、法人或者依法成立的其他组织；但第24条规定受托人只有自然人和法人。未与委托人相对称地规定“依法成立的其他组织”。但根据96年制定的《律师法》、93年制定的《注册会计师法》规定，律师事务所采取的是合伙制、会计师事务所可以采取的是合伙制也可以采取有限责任公司制，采取合伙制的这两类依法成立的组织，既非标准的自然人又不是法人。同时除了法人和合伙企业外，目前国内也制定了《独资企业法》，如果按照《信托法》第24条的规定，上述合伙企业及独资企业便被排除了作为受托人的可能。《信托法》上述对受托人定义的不规范和不对称性，不仅导致在信托实务操作过程中的混乱，同时上述规定排除律师事务所、会计师事务所等中介机构对信托活动的高效管理的做法也与国际惯例格格不入，七、关于是否设立“补充本金与补足利益”条款。

《信托法》第34条规定，受托人以信托财产为限向受益人承担支付信托利益的义务。该法颁布后，社会上围绕这一条文出现了较大的理解分歧。一种意见认为，该条文的意思是受托人在设立信托、运作或处分信托财产时禁止向委托人或受益人作出“保本”或“保证一定收益水平”的承诺，并且把它作为衡量该行为是否属于信托的一种标准。另一种意见认为，该条规定的立意是维护受托人权益，使受托人在运作或处分信托财产时，避免在合法和信用合同的情况下，承担过大的风险和损失。若受托人自愿承担更多的风险，比如“保本”或“保证一定收益水平”，并在信托合同中与委托人有明确约定，则信托依然成立，不应视为违反《信托法》。但随着2002年6月22日中国人民银行颁布的《信托投资公司资金信托投资暂行管理办法》第4条第（四）项规定的出台，上述争议即已尘埃落定。该条款明确指出信托投资公司“不得承诺信托资金不受损失，也不得承诺信托资金的最低收益；”

综合国外关于信托的立法规定，虽然英美法系由于强调“信托财产上的权利和利益相分离”的原则也否定了上述信托的保本条款，但日本、韩国的信托法却对此作了例外的规定，建立了“补偿本金与补足利息”条款。即在信托业承受运用方法不特定的金钱信托时，委托人和作为受托人的信托业可以约定，由信托业保证信托本金不受损失或保证最低收益率。上述补偿本金与补足利益条款，在法律上属于一种保证契约。日韩信托法之所以允许该条款的存在，主要基于以下两方面考虑：

1、运用方法不特定的金钱信托，受托人对于信托财产的管理拥有广泛的自由裁量权，故其运用的责任也应由信托业承担；

2、在日韩制定信托业法的时候，信托业尚未获得社会大众的信任，因此上述条款的确立，可以组长信托交易的信用，促进信托业的发展。虽然我国上述关于信托的立法否定了信托公司 设立信托保本条款的效力，但由于证券公司、保险公司、基金管理公司多家涉足委托理睬领域导致竞争白热化，使得国内资金委托管理上普遍采用了保本条款，上述条款的禁止性规定并不能在实际运作过程中收到良好成效，同时也还将对刚刚起步的信托业发展造成不利的影响。

第五篇：对我国国家公务员制度实施过程中几个问题的思考

对我国国家公务员制度实施过程中几个问题的思考

论文关键词：国家公务员制度制度实施法制化建设范围（外延）分类

论文摘要：在我国国家公务员制度的实施过程中，公务员制度的法制化建设、公务员的范围（外延）、公务员的分类等几个问题，导致了具体实施过程中国家公务员制度不同程度地存在功能的失调、错位以及制度实践与制度设计原初目的相背离。重新审视《国家公务员暂行条例》，进一步探讨这几个问题，对完善公务员制度、加入*+,后中国公务员制度的创新，都十分必要和紧迫。

自从党的“十三大”明确提出建立国家公务员制度以来，经过1989年到1993年的试点，1993年国务院发布《国家公务员暂行条例》和《国家公务员制度实施方案》，2000年我们已经在全国范围内基本建立起国家公务员制度。

反思国家公务员制度实施的十几年实践，笔者认为国家公务员制度的现状如同我们当前的小康社会一样，是低水平、不完善、发展不平衡和有较大发展制度优势空间的。国家公务员制度对过去人事管理制度的传统，继承有余，否定不足；对国外先进人事管理经验，舍弃有余，借鉴不足；在国家公务员制度的推进过程中，稳妥、渐进有余，大胆、创新不足。有着由“„国家干部‟这个概念过于笼统，缺乏科学分类；管理权限过于集中，管人与管事脱节；管理方式陈旧单一，阻碍人才成长；管理制度不健全，用人缺乏法治”转变成公务员的范围（外延）过于笼统，公务员分类不科学；管理方式单一；管理制度不健全，用人缺乏法治；在某种程度上向传统的“国家干部”模式的回归之嫌。全面建设小康社会和WTO下的公务员制度决不允许原有政府工作人员向国家公务员的过渡最终成为换“包装”、改“名称”。

本文拟就分析在我国国家公务员制度实施的过程中，导致具体实施过程中国家公务员制度不同程度地存在功能失调、错位以及制度实践与制度设计原初目的相背离的国家公务员制度的法制化建设、公务员的范围（外延）、公务员的分类等几个问题。

一、关于国家公务员制度法制化建设

从1993年国务院发布《国家公务员暂行条例》开始，国务院在实施的过程中又陆续制定了与之相配套的几十个具体法规，可以说具有中国特色的人事管理制度已初露端倪。但是，仍没有达到国家公务员制度法制化建设的要求。

我们虽然已有几十个国家公务员管理的相关法规、规章，但其中的具体条文多原则、多抽象，可操作性、适用性差，对公务员制度的实践无法起到具体的规范作用。同时，缺少一些比如有关国家公务员的聘任、调任、纪律、回避、退休、监督、责任追究等方面的单项法规。公务员法规体系仍不系统、不完整。法规之间不配套、不协调的现象比较突出，相互“打架”，不能形成合力。

特别是经过了十几年的实践，《国家公务员暂行条例》仍只是一个国务院发布的“过渡性行政法规”。国家公务员制度作为一项重要的政治制度，理应具有基本的法律地位，而《国

家公务员暂行条例》却迟迟没有上升为全国人大或全国人大常委会制定的法律——《国家公务员法》。“暂行”规定在较长时间内代替正式法律是极不正常的。法律权威的欠缺导致其在相当程度上不能引起各级领导的高度重视和保证实施。在公务员具体的管理过程中，“以权代法”、“以人代法”等不正常局面仍屡见不鲜。

改善这种状况首先要深刻认识到建立国家公务员制度是实现“干部管理法制化”的重要标志，健全法制是完善公务员制度的基础。为此，今后我国国家公务员制度的完善必须在法制化建设方面取得新的突破：一是适时修订宪法，将“国家公务员”的概念写进宪法中。宪法是国家的根本大法，是治国安邦的总章程，具有最高的法律权威。我国现行的“八二宪法”虽经多次修正，但修正的内容主要为经济方面，涉及政治方面的不多。国家公务员的概念始终没有体现在宪法中。现行宪法中使用的相关概念是“工作人员”、“行政工作人员”。这些沿用下来的概念，含义既不统一，又不清楚，在使用中容易出现分歧。应当高度重视国家公务员制度，将国家公务员的概念写入宪法，并明确国家公务员的法律地位以及国家行政机关与国家公务员之间的基本关系。以此提高国家公务员立法的效力，强调国家公务员制度的重要性，以加强对国家公务员的监督与保障。有些国家已经把有关公务员的条款写进宪法里的做法是值得我们借鉴的。二是要提高立法层次。在对国家公务员制度十几年具体实施过程认真总结与反思的基础上，立足中国国情，借鉴国外公务员制度立法的成功经验，结合加入WTO后新形势的要求，尽快将作为行政法规的《国家公务员暂行条例》上升为全国人大或者全国人大常委会制定的法律——《国家公务员法》，提高其法律地位，增强其权威性，使之成为依法管人、依法行政的重要依据。各级政府及其人事部门要积极协助全国人大完成该法的订立。三是应逐步出台空缺的单项法规。当前的重点是制定公务员聘任、调任、纪律、回避、退休、监督、责任追究等方面的单项法规，力争建立起较为系统、完整的公务员法规体系。四是根据《立法法》和现有法规的实施效果对已出台的各单项法规进行全面评估，进一步修改、补充和完善，真正做到有法可依，依法管理。五是加大对国家公务员的法制宣传，加强对各级执法人员的培训，使法制观念深入人心，加大执法监督力度，建立人事执法责任制和评议考核制。“用法律规范法律的实施，用制度保证制度的执行”做到执法必严、违法必究。在进行国家公务员法制化建设的同时，要同步地根据依法治国，依法行政的要求，积极推进国家公务员制度的法治建设，实现由“法制”到“法治”的转变。

二、关于国家公务员范围（外延）

合理界定国家公务员的范围（外延）是对公务员进行科学管理的前提基础。

《国家公务员暂行条例》第三条规定：本条例适用各级国家行政机关中除工勤人员以外的工作人员。《国家公务员制度实施方案》进一步明确了实施国家公务员制度的范围（外延）包括：各级国家行政机关中除工勤人员以外的工作人员；其他行使国家行政职能、从事行政管理活动的单位中除工勤人员以外的工作人员。上述工作人员包括在国家行政机关中从事党群工作的人员。从表面上看，国家公务员范围（外延）的界定比较明确，但实施过程中，弹性大、问题多。

1993年，中共中央发出[1993]8号文件通知，中国共产党的各级机关参照试行《国家公务员暂行条例》。1994年6月，中共中央又先后发出文件，通知人大常委会机关、政协机关参照执行《国家公务员暂行条例》，对民主党派机关和工、青、妇等社会群团机关的工作

人员也要求参照《国家公务员暂行条例》进行管理，并强调参照管理工作要“抓紧进行，保证同步实施”。

这样一来，模糊了国家公务员队伍的概念，不适当地扩大了国家公务员的范围（外延），与建立国家公务员制度的初衷相背离。除却各级国家行政机关“按照”《国家公务员暂行条例》实施国家公务员制度之外，又增加了完全行使国家行政职能，但使用事业编制的单位“依照”国家公务员制度进行管理；党的机关、人大、政协、各民主党派以及部分社会团体机关“参照”国家公务员制度进行管理。这“三照”（按照、依照、参照）看起来按系统划分，比较清楚，但党、政、群、事业单位常常交织在一起，“几块牌子，一套班子”，很难分开。

党的机关、人大、政协、民主党派机关和工、青、妇等社会团体与国家行政机关担负的职能不同，其人事管理方面也有着各自不同的特点。由于除国家行政机关（政府）工作人员以外的其他类型的干部管理体制尚未出台，“依照”、“参照”国家公务员进行管理，在一定时期内是不得已而为之，是过渡方案，权宜之计。但是，如果这种暂时性的权宜过渡方案逐渐演变成为长期做法，那么今后不可避免地会重新走上以往那种“不同类型干部，同一模式管理”的老路。

因此，应该重申和严格界定国家公务员的范围（外延），在继续稳步推行与完善国家公务员制度的同时，全面推进干部管理制度的改革。借鉴国家公务员制度已有的经验，坚持具体情况具体分析，逐步建立起不同类型干部的多样化管理模式的新体制。2001年中共中央《深化干部人事制度改革纲要》的下发，给干部人事制度改革进行了总体规划。2002年开始推行的国家统一司法考试，也有望形成独立的法院、检察院等司法系统人员的分类管理机制，为党委、人大、政协和群众团体机关工作人员等原来“参照”或“依照”国家公务员管理的人事管理改革提供了重要借鉴。虽然现在法院、检察院招录机关工作人员仍是纳入政府招录国家公务员计划之中的。

三、关于国家公务员的分类

《国家公务员暂行条例》第九条规定：国家公务员的职务分为领导职务和非领导职务。!/#这样的划分没有体现“专业分工”这一职位分类的特点，而且《国家公务员暂行条例》对国家公务员只有职位分类，没有做出管辖分类，没有解决科学分类的问题。科学的分类是人事管理的基础，没有科学的分类，要想达到科学的管理是不可能的。

笔者认为，应根据国家公务员的产生方式及管理机构的不同，将国家公务员划分为政务类公务员和业务类公务员。事实上，应该说是“恢复”国家最初提出的把国家公务员划分为政务类公务员和业务类公务员。政务类公务员是指依相关法律、法规选举产生或政治任命的工作人员，其任职方式由党委组织部门依据相关法律或章程，选举产生或政治任命产生。业务类公务员是指除了由选举产生或政治任命产生的政务类公务员以外的公务员，业务类公务员按照《国家公务员暂行条例》进行管理。

从英美等国的国家公务员制度建立过程，我们可以看出：实行“政事分类”、“两官分途”，正是现代公务员制度的本质内容和应有之义。公务员分为政务类和业务类，反映了当代人事管理一般规律的要求。世界上实行公务员制度的国家，尽管对公务员范围（外延）的界定有

大（如法国、日本）、中（如美国、德国）、小（如英国）之分，但一般都将公务员分为政务类公务员（即政务官）与事务类公务员（事务官）两类。将公务员分为政务类与事务类是实行公务员制度的资本主义国家的通常作法，也是实行公务员分类的前提条件，反映了人事管理的一般规律。

“„两官分途‟只是一个管理体制的技术原则，不具有制度本质的意义”。把公务员划分为政务类与业务类有利于完善“党管干部”!和强化业务类公务员的日常管理；有利于改善实际上不同程度存在的国家人事制度上权力过于集中，党政不分，人身依附等“家长制”现象，以及政府工作和经济建设中的某些短期行为；有利于在法治化的基础上，使政务类公务员的管理日趋民主化，业务类公务员的管理不断专业化。

事实上，我国国家公务员未作政务类与业务类的划分是由于1989年政治**后，不少人将推行公务员制度与“全盘西化”联系起来。虽然中央最后坚定地选择了国家公务员制度，但是对原有框架与具体内容作了部分调整，放弃了将公务员分为政务类与业务类的提法。可见，我国国家公务员的分类采用了领导类与非领导类的划分，而没有采用政务类与业务类的划分是当时**的政治局势使然。事实上，这种只是为了适应当时紧张的政治形势和我国行政传统的过渡性划分在实际运行中也很容易走样，比如上一级非领导职务的人员对下一级非领导职务的人员实行“领导”，结果还是分类不清。

反映人事管理规律性的东西是客观的，并不会因为人为的因素而改变。如果说《国家公务员暂行条例》在最终审定时放弃了将国家公务员划分为政务类与业务类的构想是不得已而为之，那么在当前稳定的政治局势下，就应该遵循人事管理一般规律，大胆借鉴国外科学的人事管理经验，重申国家公务员政务类和业务类的科学分类，全面推进国家公务员制度。

四、结语

国家公务员制度是一项重要的政治制度，是国家行政体制正常运作的重要保证。国家公务员制度的顺利实施与政治体制改革、行政体制改革（尤其是政府机构改革与政府职能转变）相互适应、相互促进，而当前最主要和最急需的是后者为前者创造一个良好的大环境。政治体制改革将实现中国政治的民主化与法治化，建立一个廉洁、高效、负责任的现代政府，这将会大大改善国家公务员制度实施的政治环境。政治制度是属于政治层面的问题，国家公务员制度是属于技术层面的问题，“在政治层面问题与技术层面问题相互交织的情况下，解决政治问题往往是解决技术问题的前提与基础。”

当前的行政体制改革，尤其是政府机构改革与政府职能转变也制约了国家公务员分类制度的科学化和合理化。机构改革与人员分流虽然取得了阶段性的成果，但无论是过去，还是现在进行的政府机构改革都还只是一个过渡性的方案，离为国家公务员制度的实施创造一个良好的环境还有很大一段距离。

我们应主要从以下几个方面入手：其一，深化政府机构改革，切实转变政府职能。按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求，把机构改革和人员转换结合起来；摆正政府的位置，认清政府的角色，处理好政府与政党、政府与社会团体、政府与企事

业单位的关系，探索各自的管理机制，调整政府的职能结构，实现政府职能的优化。其二，理顺党政关系，在坚持党管干部原则的前提下，转变党管干部的方式方法。其三，扩大政治民主，逐步实现政治民主化。“若不扩大政治民主，民主若不能成为转型社会的价值取向，公务员制度的健全和完善也不可能真正实现。”只有全方位推进政治体制改革，实现政治民主化、法制化和公开化，才能为公务员制度的顺利实施以及创新提供一个良好的外部环境。此外，完善的市场经济体制、高度发达的商品经济、高度的社会流动性与分化性的社会结构、先进的思想文化建设都影响着国家公务员制度的实施。一定要认识到一项制度的实施与完善不是孤立的，而是在一定环境之下进行的，是与其他制度、其他因素相互联系、相互影响的。要解决国家公务员制度实施中的问题，决不能“头痛医头，脚痛医脚”，要进行制度外环境的优化和制度外其他制度的建立与完善。