关于美国税收立法情况

第一篇：关于美国税收立法情况

关于美国税收立法情况

一、美国税收立法权限的划分

（一）美国国家权力划分状况

美国是一个联邦制国家，其政权由联邦、州和地方三个级次组成。美国共有５０个州，８万多个地方政府，包括县、市、镇、学区和特殊服务区等，此外还包括一些不是按照行政区域设置的各专业管理部门，如地下水道管理委员会等。从美国国家权力的分配和各级政府间权力制约的程度上看，美国联邦与州之间是联邦制，州和地方之间则是单一制。

1、联邦一级的权力。美国宪法是成文法，联邦一级的权力由宪法规定和列举，即权力是有限的，其主要职责是负责国家政治、军事、国防和外交等事务。为保障联邦政府是一级强有力的政府，宪法还规定了其他一些必要的条款，主要有：（1）条款规定，在联邦一级和州一级发生利益冲突时，联邦一级的利益是主要的、第一位的，除非联邦的行为违反宪法；（2）只有根据宪法设置的联邦法院有权解释宪法，而这种解释一般是倾向于联邦一级；（3）一些条文规定联邦一级行使权力必须符合适当、必需的原则，这无疑便于联邦政府利用这些规定扩大已列举的权限。（4）有关税收和费用支出的条款规定，如何收税和如何支出，以对全国人民福利有利为原则，弹性较大。事实上，联邦一级政府的权力分配非常灵活、实用，且法庭系统又鼓励了这种灵活。

2、州一级的权力。在美国，州一级的权限相对较大，根据宪法修正案第10条的规定，凡是没有赋予联邦又没有禁止州行使的权力，州都可以行使。州有权依照联邦宪法独立制定本州法律（包括州宪法），有权根据本州的实际情况决定有关重事宜。根据美国宪法，州行使权力必须遵循如下原则：（1）州制定法律、行使权力不得违背联邦宪法；（2）各州不得作出有碍州际间贸易往来的规定；（3）州政府不得行使下列权力，如不得和外国政府签订协议、不得发行钞票、不得有军队、不得发动战争、不得收进出口税等。

3、地方一级的权力。美国地方政府的权限一般由州里规定，权限不大，教育是地方政府的主要职责。地方也享有一定的立法权，同时也可通过州立法机构的地方代表，影响州一级的决策，使之更符合当地利益。

原则上讲，属于联邦政府的事务，州政府不得干预，属于州政府的事务，联邦政府也不得过多干预。但事实上，在联邦政府和州政府之间，并没有明显的权力分界线。

（二）美国税权划分状况

与美国国家权力划分体制相适应，美国联邦、州、地方三级也拥有各自的税收立法权、征收权和管理权，以保证各级政府更好地履行自已的职责。

联邦政府为保障财政收入和公务开支，有权征税。联邦政府开征的税种和税率由宪法规定。目前，联邦政府的主要税种是所得税，包括个人所得税和公司所得税，两项合计收入约占联邦总税收收入的88％，其次联邦政府还征收一定的关税和社会保障税。在联邦一级，只有众议院拔款委员会有权提出税法议案，该议案经众、参两院审议通过后，提交总统签署，形成税收法案。为便于执行税法，财政部经常组织有关人员对税收法案进行解释，制定一些具体的规章制度，但这些规章不具有法律效力，纳税人如认为某些解释违法，可向法院提起诉讼。此外，联邦预算草案也会涉及某些具体的税收问题，如税收抵扣或税收减免等事项。联邦政府要想开征新税是非常困难的，即使是税率的调整也要经过极其复杂的程序。各州均有相对独立的税收立法权。州议会有权决定开征州税和某些地方税。属于州政府的税种主要有：个人所得税、公司所得税、营业税等，此外还有汽油税、烟酒税等。以佐治亚州为例，个人所得税和公司所得税约占全州税收收入的40％，营业税约占32％。由于各州情况不同，各州对征税对象和税率的规定也存有差异，如：（1）在征税对象上，有24个州对食品不征税、有8个州对药品不征税，有35个州对服务行业不征税。（2）在个人所得税征收方面，佐治亚州个人所得税税率为6％，田纳西州公对红利征收个人所得税，而佛罗里达州则不开征个人所得税。（3）在公司所得税征管上，由于各州税率不同，计算方法不一样，全国并没有统一的管理模式。因此，美国州与州之间的税收制度区别较大。州在地方税的征收管理上也拥有一定的权力，即州有权对地方税的开征作出一些原则规定，如对财产税，州需要从各县征收的财产税额中提取一定比例，并要求县必须将一部分财产税收入用于教育，同时要求县的财产税收入必须维持在一定的水平，不能过低，否则将减少州里诸如修建公路等项目的拔款。

地方一级除按照州的规定进行征税外，有权制定地方税方面的法律。财产税是地方收入的主要来源，约占75％，其次为营业税、个人所得税等。对由州议会确定征收的税种，地方税务局必须依法征收，但有权在规定的幅度范围内进行调整，如佐治亚州税法规定营业税的税率为4％，地方一级应加收1％的营业税和1％的交通税，也可以经当地公民投票征收临时项目税。但由州议会确定增加的1％营业税，地方不得增加，也不得减少；如开征临时项目税，就必须停征1％的营业税或1％的交通税。对地方税种，州一般只作原则规定，税收减免和税率则由地方确定，如县财产税的税率一般不是固定的税率，而是根据当年度县财产评估委员会提供的应纳税财产额和预算对财产税的需要情况来确定，高者可达到2.5 ％，低时为5.01或更低。此外，尽管州里对财产税的减免有统一规定，但是否减免则由县选民投票确定。在联邦、州及地方的税收关系中，联邦对州及地方在税收方面的控制和影响主要表现在三个方面，一是根据美国宪法规定，州的立法不得与联邦税法相抵触，且不得影响州际间正常的贸易往来；二是三级政府均可开征个人所得税和公司所得税，税基是同一个，都按联邦税法的规定来确定；三是联邦政府对州和地方的优惠和让渡，即在征收联邦公司所得税和个人所得税时，允许在应纳税所得额中抵扣州和地方政府征收的公司所得税和个人所得税、营业税等。

为组织税收收入，联邦、州、地方都有各自独立的征税机构，各机构在自已的职权范围内进行征税，彼此间没有上下级管理关系。但是，根据有关法律规定，各征管机构间必须互通信息、沟通情况、相互配合，如州税务局需依赖联邦税务局提供的信息及电脑设备，了解他们征税的情况及纳税人纳税的情况，并开展税收稽查。

二、美国的税收立法

美国联邦一级与州一级是联邦制的关系；州一级与地方一级则是单一制（中央集权制）的关系。尽管如此，根据三个层次事权划分的现状和“三权分立”的原则，在立法上仍然保持着联邦、州或者地方都有不同的立法权限以及相似的立法程序，但在“三权分立”的形式上有所差别。

（一）美国联邦的税收立法程序

美国联邦的税收立法程序大体分四个步骤：税收立法动议的提出，众议院讨论并表决，参议院讨论并表决，总统决定。

１、税收立法动议的提出权。美国联邦法律规定，只有众议院的议员才有税收立法议案的提出权。这主要是基于下述原因：其一，根据美国的政治体制和参、众两院议员的选举程序，联邦议会的参议员以行政区域确定人数，即以州为单位每个州选举２名, 参议员总数为１００名；众议员则按照其所在选区的人口比例而产生，也就是说人口多的地区众议员的席位多，反之则少，众议员总数为４３５名。有鉴于此，赋予众议员税收立法议案的提出权与赋予参议员同样的权利相比，前者更能代表所在选区选民的意愿并维护选民的利益。其二，在参议员之间很可能形成关系网（只有１００名议员），容易导致参议院所通过的法案有失公平；而众议院由于人数多（４３５名）内部的规章制度容易落实，所通过的法案容易达到公平性和合理性。

２、众议院审议通过。众议院设有１９个专业委员会，负责税收立法活动的是拨款委员会。该委员会成员按多数党和少数党的一定比例构成，总人数约为３０多人，并配有由专家和学者组成的工作班子，是众议院中最有权威的委员会之一。除负责税收立法活动外，还负责财政预算、债务、贸易、关税、健康福利和社会保险等方面的立法工作。拨款委员会只能举行听证会，没有通过任何议案的权力。

众议员提出税收立法动议后由众议院的议长决定取舍，这里面个人好恶和党派之争的因素较多。结果无非有两种：一是议长认为“议案”可以考虑形成法案，即交拨款委员会按程序办理或举行听证会；二是议长经过权衡利弊后认为“议案”不能形成法案或至少在本年度内不予考虑，该“议案”将被搁置。

拨款委员会接到“议案”后组织有关专家起草税法草案（或修订草案），并在委员会内部对税法议案进行表决，多数同意后即形成法律草案，并起草出报告。报告一般比较详细，包括了委员会成员中反对该提案的少数派观点。作为对委员会行为依据的书面记录。该报告将分发给众议院的每一位成员，并为以后联邦最高法院对这项立法进行解释提供依据。

拨款委员会完成报告之后即将草案提交众议院全体会议。众议院全体会议就众院拨款委员会提交的税法草案和报告进行辩论，然后进行表决。如通过，将法案提交参议院审议通过。否则，被退回拨款委员会重议或被放弃。

３、参议院审议通过。税收法案经过众议院审议通过后送交参议院审议通过。参议院设有１６个专业委员会，其中也有一个与众议院拨款委员会职能和权限完全相同的专业委员会——参议院财政委员会。该委员会现有成员２１名，其中共和党参议员１１名，民主党参议员１０名，并配有一个由７名税务专家和律师组成的工作班子对税收方面的提案进行研究、起草和修改。

财政委员会在接到税收法案后采取与拨款委员会相同的程序重新对其进行讨论，并起草审议报告提交参议院全体会议审议、表决。参议院全体会议将对税收法案进行辩论，由于法律只授予众议员税收立法的动议权，而参议员又必须涉足税收立法事务。因此，在辩论期间参议员将从各自的角度对税收法案进行修改，其结果是显而易见的，一般情况下是将税收法案改得面目全非，甚至除保留该税收法案的名称不变以外，将其所有内容推翻并重新起草。当然，也有完全同意众议院意见的情况。税收法案经过辩论修改或重新起草后即交付表决，表决必须以得到５１票以上的多数才视为通过。如未被通过，该提案有可能被退回财政委员会再议或被搁置。

按照既定程序，经参议院表决通过后有两种情况，一是参议院完全同意众议院提交的税收法案，该法案将直接提交总统签署；二是参议院通过的税收法案与众议院提交的税收法案有差异，须将通过的税收法案再退给众议院。对经参议院修改的税收法案众议院如同意，也可提交总统签署；如不同意，还须组成参、众两院联合委员会协调。

４、参、众两院联合委员会的协调。参、众两院联合委员会负责税收立法方面工作的机构称为国会税务联合委员会。理论上，该委员会属于临时机构，由于立法项目多，且两院之间总有分歧，事实上已经基本属于常设机构。国会税务联合委员会的委员由众议院议长和参议院议长指定，通常情况下，由多数党４至５名，少数党３至４名组成，其成员通常是众议院拨款委员会和参议院财政委员会中的资深委员。同时，还配有一个由律师、会计师、经济学家等各方面专家组成的总人数达７０人的工作班子。该委员会主要负责两个方面的工作，一是将参、众两院分别起草的两份不同的税法草案经过综合协调后改写成一份相同的税法草案；二是对两院提出的税收法案从财政预算对税收的影响的角度进行研究，并做好事前预测。国会税务联合委员会的权限仅限于对两院所提的税收法案中有分歧的部分进行协调，除具有举行听证会的权力以外，不能通过任何议案。

国会税务联合委员会只就税收法案的分歧部分逐个进行讨论，并形成折衷方案。其协商工作通常采取个别交换意见和会议讨论两种形式，正式会议只是对已达成的协议作出宣布而已。国会税务联合委员会就税收法案中的分歧部分达成协议后同时向两院提出报告，提交两院全体会议投票表决。在两院都通过后该法案正式形成，提交总统签署。

５、总统签署。总统对国会送来的税收法案有否决权，如同意，该法案则成为法律（一般情况下，生效日期稍晚一些）。如不同意，总统可行使否决权，但国会中如有三分之二的多数票可以对总统的否决行使再否决权，即强行通过该法案。

在税收法案成为法律之后，联邦税务机关将依法行政。

（二）、美国州一级的税收立法程序

美国各州议会的情况不同，有４９个州采取“两院制”，仅有一个州为“一院制”。两院在有些问题上可达成一致意见，有些问题形不成一致意见，有时争论的相当激烈，二者互相制约。在税收立法程序上基本与联邦的立法程序雷同，也要经过税收立法动议的提出、众议院审查通过、参议院审查通过、州长签署四个步骤。

１、税收立法动议的提出。在州一级，州政府、参议员、众议员都有提案权。美国各州州长的权力很大，没有内阁，州政府所提议案直接交参、众两院讨论通过。参议员或众议员所提出的税收立法议案在交付各自所在议会讨论之前，程序上与联邦议会的程序相同，只是在某些细节上有所差别。以众议院为例：某位众议员提出一项税收立法议案，首先找众议院法律咨询办公室替他起草法律议案初稿，然后将议案拿到众议院文书办公室登记编号后提交众议院会议，由他向众议员们宣读。如果意见统一，即转交参议院审查通过；反之，由众议院议长决定取舍。众议院议长对议案草稿有事实上的取舍权。所谓舍，并不是法律赋予议长的权力，而是基于与联邦众议院议长相同的原因采取相同的方式将议案草稿搁置，有可能长期搁置。

２、众议院审查通过。众议院议长接到众议员提交的税收立法议案草稿，或者是接到由参议院（或州政府）转来的税收立法议案后，将其交付给众议院多个专业委员会之一的拨款委员会进行研究修改。该委员会除在人数、经费等方面与联邦众议院拨款委员会不同以外，其职能和权限均相同。

拨款委员会对税收立法草案进行研究，必要时可以举行听证会以广泛听取各方面意见，在综合各方面意见后提出修改草案并在委员会内部讨论通过，多数同意后即形成法律草案提交众议院全体会议辩论、表决。如通过，转交参议院审查通过。如不通过，该草案将被退回拨款委员会重议或被放弃。

３、参议院审查通过。参议院在接到众议院（或州政府）转来的税收立法议案后，采取与众议院相同的程序，将该议案交给参议院内的一个与众议院拨款委员会职能相同的委员会—财政委员会研究办理。财政委员会同样只有举行听证会的权力，而没有议案的批准权。

财政委员会对税收立法议案进行研究，必要时也可以举行听证会以广泛听取意见，听证会上，税收立法议案的提案人可以到场做进一步的解释。与拨款委员会的程序相同，财政委员会也要对税收立法议案提出修改意见并在委员会内部讨论通过，多数同意后即形成法律草案提交参议院全体会议辩论、表决。如不通过，该议案将退回财政委员会重议或被放弃。如通过，结果有两种：一种是完全同意众议院所提的税收立法议案，该议案将直接交州长签署；另一种是所通过的税收立法议案与众议院转交的议案有出入，还需将议案交众议院重新审议，如同意，交州长签署；否则，两院要成立联合委员会进行协调。

４、两院联合委员会的协调。

美国的政体决定了其国体形式。国体无非有三种：邦联制、联邦制和中央集权制。从中央对地方控制的紧密程度上看，邦联制属于松散型，典型的例子有联合国、欧州共同体等；中央集权制属于紧密型，我国当属此种类型；联邦制介于松散型与紧密型之间，典型的国家有美国、印度等。美国的中央政府与州政府之间采取联邦形式；而州政府与下级地方政府之间则是中央集权制的关系。前已述及，美国宪法规定：“凡是宪法没有赋予联邦又没有禁止州行使的权力，州都可以行使”。也就是说，州一级有充分的立法权。虽然各州所立的法律各有千秋，但从立法程序上讲除“税收议案”的提出权与联邦的相比略有差别以外，其余的程序与联邦的立法程序雷同。

值得一提的是参、众两院都设有多个专门委员会（如财政、环保、科技等专门委员会），其职责是就某一行业或专业问题进行调查、研讨并提出有关建议和议案，委员会委员都是经验丰富的资深议员。为确保所提建议或议案更具有专业性和实践性，各专门委员会还配有由各方面专家组成的工作班子，如众、参两院税收联合委员会的工作人员主要由律师、会计师及经济学家等组成。

（二）美国税收立法的特点 美国税收立法有四个特点：

１、税收立法坚持宪法原则。美国的税收立法始终坚持宪法原则，这主要表现在：一是政府不得随意征收个人财产，根据美国宪法规定，私人财产是神圣不可侵犯的，因此，即使政府急需资金也不能随意无偿征集私人财产。一般来说，在美国要开征新税是很难的，特别是联邦政府要开征新税更是困难，它涉及到对宪法的修订。即使是对已确定的税种进行修订，也要经过极其复杂的程序，要取得社会各方面的一致方可。二是在税收立法程序上完全按宪法确定的原则办，众议院有权提出税法议案，参议院有权修正，总统有权对议案行使否决权，国会经过三分之二以上的人同意还可行使再否决权。

２、税收立法权较散。美国的税收立法权比较散，这体现在：一是从纵向看，立法权分为联邦、州、地方三级。特别是在联邦和各个州的关系上，基本上是各搞各的，互不干涉。在美期间，美方人员一再提醒我们，在谈美国的税收法律制度时，应点明是联邦的税收法律制度，还是某一个州或是某个县的税收法律制度，不可笼统地谈美国的税收法律制度，因为联邦税只能代表联邦，概括不了州税，某个州的税只能代表某一个州，而代表不了整个州一级的税。二是从横向看，即在同一级政权中，国会有提案权、通过权、否决权和再否决权；政府虽然没有提案权，但可以在每年的财政预算报告中提出有关税收政策方面的意见；政府有否决权。在议会中，众议院有权提出税收法案，参议院虽不能提出税收法案，但对众议院提交过来审议的税收法案有修订权，两院各有其权力。三是两党的政策在众参两院发挥作用，党派在国会中所占的人数的多少，所起的作用是完全不同的。

３、强调制衡。强调制衡是美国税收立法中的一大特点，这种制衡主要体现在：（１）联邦对州的制衡。联邦对州的制衡包括两个方面，一是联邦的税法可在各州实施；二是联邦的税法起到主干作用，如公司所得税法、个人所得税法，其州和地方的公司税、个人所得税等都适用联邦公司税、个人所得税的税基。而且在州里已缴纳的公司所得税款、个人所得税款，在向联邦缴纳公司所得税和个人所得税时可以扣除。（２）州对联邦也有制衡，这主要体现在，联邦的议员都是来自各个州，他要代表本选区内选民的利益，要考虑本选区的利益。（３）州对地方的制衡，在税收立法上州对地方的制衡较紧，许多权力集中在州，如地方税的立法权归州里行使，地方只有既定范围内选择税率的权力。（４）立法、行政、司法间的制衡。在美国立法、行政和司法三权分立，互相制衡。表现在税法上，一方面，突出税收立法权在国会，政府可根据需要提出议案，总统也可对国会通过的议案行使否决权，但无权再提新的税制方案。议会对总统的否决还可行使再否决权（须经三分之二的人通过），最高法院对法律有解释权。（５）在国会内部也有制衡，一是众参两院互有制衡，根据法律规定，税收的法案只能由众议院提出，参议院无权提出，但众议院通过的税收法案必须送经参议院审议批准，这时，参议院可对众议院通过的法案任意修改，甚至可借修改为名义，抛出新的税制方案，但不管怎样，还须取得众议院同意后才能起作用。二是两党之间的制衡，在美国现行的政党制度下，执政党和在野党总是有矛盾的，一方的政策总会被另一方挑刺或推翻，这在无形中也形成了一种制衡作用。

４、税收立法程序繁琐。在美国，一项税收法案从提出到成立须经过财政部、众议院税务委员会、众议院全体会议讨论通过、参议院财政委员会、参议院全体会议辩论通过、总统签署等阶段。其间，参议院与众议院两家意见不一致时，还将成立两院联合委员会来协调意见。总统对国会形成的法案有意见时，可予以否决，这时国会还将再开会，对总统的否决再表决，如获得三分之二的多数，可否决总统的否决，将税收法案通过。在众参两院的讨论过程中，政府的财政部长以及有关官员随时都要准备到会作证，哪怕是已说明过的问题，也要再说明，已回答过的问题，还要再作回答。给人的感觉是比较繁琐的。

三、几点启示

通过对美国税收立法制度的考察，我们可得到几点启示：

（一）在税收立法上要合理分权，科学制衡，放权和建立制衡关系要同时进行。

我们过去有一句俗话叫做“一放就乱，一收就死”，究其原因无非是两个，一是放得是否合理，二是只讲放权而不讲制衡。美国在这方面做得比较精巧，事事处处都体现出分权和制约的指导思想来。这是使我们很受启发的。

１、在税收立法上要合理分权。我国过去长期实行高度集中统一的计划经济体制。随着我国经济体制改革的深化和社会主义市场经济目标的确定，以及分税制财政体制的确定，在税权的划分上，应适当地放一部分给地方。

（１）税收立法分权的含义。我们这里讲的税收立法是指广义的税收立法，从法来讲是广义的包括法律、行政法规和地方性法规和部门规章；从立法讲应包括国家权力机关的立法活动，以及政府机关制定法规、规章的活动。我们这里讲的分“权”包括立法权、管理权、执行权、监督权等。需要说明的是，我们提出要合理分权，是指要在宪法规定的统一领导分级管理的原则下，摆好统一和分管的关系，与美国那种“三权分离”的思想是截然不同的。（２）税收立法分权要与国家政治、经济体制相一致。美国是个自由经济占主导地位的国家，政府除对社会公共事业承担责任外，并不对企业的经营好坏以及建设规模、人们吃饭穿衣承担多少责任，因此政府要考虑的事情较少，税的征收和使用相对而言比较单一。而且美国的私有经济较发达，财富多在私人手中，只看你政府怎么去取。美国又是个联邦制国家，其州一级政府权力很大，特别是在税收管理权上，联邦的税收管理权是有限制的，而州一级的税收管理权则是无限制的。我们说美国的税收立法制度有精巧之处，是看到他们的税收立法制度与其经济制度政治制度基本相吻合。

我国是个以公有制经济为主的国家，政府除了要承担社会公共事务的管理外，还要组织社会经济建设，要考虑国有企业的生存和发展，要考虑职工的就业、退休、保险等许多的事情。这既是我国社会主义制度的优越性之体现，同时也是我国政府管理活动难于西方资本主义国家的地方。我国又是单一制国家，中国几千年来的历史是强调中央政策统一，地方分级管理，其现行的国家管理的基本原则是统一领导分级管理。与此相适应，在税收立法权上，我们应坚持“中央税、共享税以及地方税的立法权都要集中在中央，以保证中央政令统一，维护全国统一市场和企业平等竞争”的原则。坚持这个原则与我国宪法是相吻合的。根据我国宪法规定，全国人民代表大会是我国的最高权力机关，行使国家立法权，有关刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律应由全国人民代表大会制定。税法涉及到公民、法人以及其他经济组织的利益，涉及到社会分配，涉及到国家财政收支，进而对国家的经济生活都会产生影响，应属国家基本法律之列，应由全国人民代表大会制定。

（３）要合理划分中央和地方的税收立法权。税种的确立权应在中央，由全国人民代表大会讨论决定。地方可根据区域特点提出适合自己特点的税种开征权，但这种开征权也必须由全国人民代表大会讨论决定。中央可以确定某些税种在全国开征，也可确定某些税由地方自己决定在其区域内是否开征。在全国统一开征的税种中，有些内容也可放给地方自己决定，如有些税的税率可允许地方在一定的幅度内自己选择。

（４）合理划分国家权力机关与国家行政机关的税收立法权。根据我国宪法的规定，全国人民代表大会及其常委会有权制定税法，国务院有制定行政法规的权力。但国务院制定行政法规必须以宪法和法律为根据，不能在没有法律根据的前提下擅自立法。国务院的税收立法权应体现在三个方面：一是根据全国人民代表大会及其常务委员会制定的税收法律制定实施条例及有关行政法规；二是根据全国人人民代表大会及其常务委员会的授权，在工商税制改革的过程中，拟定有关税收条例，以草案形式发布试行，根据全国人民代表大会的授权，对于有关经济体制改革和对外开放方面的问题，在同宪法、有关法律和全国人民代表大会及常务委员会的有关决定的基本原则不相抵触的前提下，制定暂行的规定或者条例，颁布实施。但经过实践，条件成熟后，仍由全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会制定法律；三是根据宪法规定国务院可向全国人大及其常委会提出税收立法议案。

（５）在我国的权力机关、行政机关内部也要合理划分权限。在我国权力机关中，并无美国的那种两院制，也无那种两党制。我们实行的是人民代表大会制度，实行的是中国共产党领导下的多党合作制度。我们不能搞美国的那种“分权”。但是在我们统一的立法权内部也是可以有分工的。如在我们的人民代表中，有不同方面的代表，在税收立法上，他们可以代表他们所代表的人们的利益说话，人民代表的意见应得到尊重和落实。又如在我国的人民代表大会中，有各种专门委员会，他们可以从各自的领域政治经济政策出发，对税收立法产生影响，行使决策权。

在行政机关内部，分设有财政税务、科技、文化、产业等部门，他们在参与税收政策的制定中也应有其发言权，他们的发言权是国家在某一个方面政策的体现，这种某个方面的政策介入到税收政策制定时，也应得到尊重和落实。２、要建立科学制衡机制

（１）在国家权力机关内部要建立起制衡关系。要界定清楚，税法究竟算不算“其他基本法律”，以确定税法的制定权究竟是在全国人民代表大会，还是在全国人民代表大会常务委员会。从长远目标看，税法的制定权应在全国人民代表大会。全国人民代表大会常务委员会应侧重于对税法的解释和监督执行上。国家权力机关的专门委员会在税收立法上应做好起草、审议、协调工作，为代表服好务，为常委会解释法律服好务。同时在各委员会之间也要建立相互制约的关系。（２）建立国家权力机关与政府有关部门的制衡关系。国家权力机关的专门委员会在审议税法草案时，政府有关部门的首长应到场作证，或作说明，或作解释。在人民代表讨论税法草案时，应到场作说明和解答。专门委员会要求政府有关部门的首长来会上作证时，应随时回答问题，不得拒绝。在税法的草拟研究过程中政府的有关部门与国家权力机关的有关专门委员会应加强合作，共同研究，取得沟通，达成共识。

（３）建立政府内各部门与财税部门的制衡关系。财税部门是税收政策的主要制订部门，而政府的其他部门也是政府在某一方面的政策制订和执行部门，他们的意见应代表同在某个方面的政策取向。其在参与税收政策制订上，应有发言权。他们的意见应得到重视。（４）建立中央与省的制衡关系 从省对中央的制衡来讲，应主要通过省参加全国人民代表大会的省代表团来行使制衡，一方面在税收立法时，省代表团，既可提出税收立法动议，又可对税法草案提意见并行使赞成或否决的权力。另一方面，充分行使宪法和法律赋予地方的权限，只要是宪法和法律有规定的，中央不得干预。

（二）要加强国家立法机关中税收立法工作机构的工作。

１、要尽快建立起人大自己的统计分析系统。在现代社会里，任何决策都离不开信息资料。同样的数据因分析者的角度不同、水平不同，其得出的结论是不一样的。而作为国家最高权力机关应有自己的经济（税收）研究分析机构，以及时提供信息。

２、要配备齐全的工作班子，从人大的工作程序看，全体代表和常委会委员开会的时间短，这就要做好会前的准备工作。前期工作开展得如何，对税法的修改审议协调工作做得如何，直接影响着税法的质量。

（陈征）

第二篇：我国税收立法现状评析

内容 提要：本文评析了我国税收立法的现状，认为我国现行税收立法的主要 问题 是：作为税法立法依据的宪法关于税收的原则规定过于简单；税收基本法和与其相配套的一系列单行税收 法律 缺乏；国家行政机关几乎包揽了税收立法；税收行政法规、规章比重过大。从深层原因 分析，税收立法之所以存在这种不正常现象，是因为对税法的性质和地位认识不足，没有把税收征收权和税收支出权提高到国家主权、人民主权的高度来看待，即税收的征收和使用必须体现人民的意志，必须由人民通过选举产生的代表机构来决定。大量的税收立法由国家行政机关进行，说明行政立法权过度膨胀，蚕食了国家立法机关的税收立法权。这种有悖于宪法、立法法规定的立法体制和立法权限划分的现象应当尽快改变。

关键词： 税法体系 税收立法权 人民主权 职权立法 授权立法

对于我国税法立法现状的评价，有不少专家持如下的看法：我国已经初步建立起基本适应 社会 主义市场 经济 发展 要求的税法体系或者税法体系的框架。笔者对这种评价不敢苟同。

法的体系是否建立，有一定的衡量标准。根据法律体系构成的一般原理，从总体上说，一个国家只有一个法律体系，它由三个次级体系构成。一是法律部门体系。这是法律体系的横向构成，也是法律体系最基本的构成。二是法律效力体系。这是法律体系的纵向构成。依据不同的法的形式的效力层次，依次由宪法、法律、行政法规、地方性法规、行政规章和地方规章等构成法律的效力体系。三是实体法与程序法体系。有实体法就必须有程序法与之相适应，否则，实体法就不能得到有效实施。反之，有程序法就必须有实体法与之相适应，程序法的设定以实现实体法为目的，其相互关系具有目的和手段、内容和形式的性质。有程序法而无实体法，程序法便是无所适从的虚设形式。法的体系的基本特征可以概括为五个方面。（1）内容完备。要求法律门类齐全，方方面面都有法可依。如果法规零零星星，支离破碎，一些最基本的法律都没有制定出来，或者虽然制定了，但规定的内容很不完善，与现实不相适应，就不能说法律体系已经建立。（2）结构严谨。要求各种法律法规配套，做到上下左右相互配合，构成一个有机整体。我国的法律体系是以宪法为核心，以法律为主干，以行政法规、地方性法规、行政规章相配套而建立的，各法律部门之间，上位法与下位法之间，其界限分明而又相互衔接。（3）内部和谐。各种法律规范之间，既不能相互重复，也不能相互矛盾。所有的立法都必须以宪法为依据，并且下位法不能与上位法相抵触，要克服从部门利益和地方利益立场出发来立法的倾向。（4）形式 科学 和统一。从法的不同称谓上就能比较清楚地看出一个法律规范性文件的制定机关、效力层次及适用范围。（5）协调发展。法不是一种孤立现象，在法的体系的发展变化中，要在宏观上和微观上做到与外部社会环境的协调发展，适时地进行法的立、改、废活动。

上述法的体系的构成原理及特征，作为衡量法的体系是否建立的标准，对于法的次级体系——税法体系，也是适用的。以此标准来衡量，从我国税法的现有立法上观察，还不能得出我国税法体系或税法体系框架已经初步建立的结论。

首先，从表层来分析，我国税收立法存在的问题主要体现在三个方面。

一是作为税法立法依据的宪法对于税收的原则性规定过于简单，难以为我国的基本税法立法提供直接的宪法根据。现行宪法只有第56条规定：“中华人民共和国公民有依照法律纳税的义务。”仅此而已。而世界各国的宪法对有关税收的基本问题都要做出规定。

二是缺乏税收基本法和一系列配套的单行税收法律。自1980年至今，作为基本法律由全国人民代表大会制定的税收法律只有两部。一部是1980年9月10日由五届全国人大三次会议通过的《中华人民共和国个人所得税法》，后分别于1993年10月31日和1999年8月30日由八届全国人大常委会和九届全国人大常委会作了修改；另一部是1991年4月9日七届全国人大四次会议通过的《中华人民共和国外商投资 企业 和外国企业所得税法》（此法取代了1980年9月通过的《中华人民共和国中外合资经营企业所得税法》和1981年12月通过的《中华人民共和国外国企业所得税法》）。作为一般法律由全国人大常委会制定的税收法律只有一部，即1992年9月4日由七届全国人大常委会第二十七次会议通过的《中华人民共和国税收征收管理法》，随后在1995年和2001年分别作了修改。就这三个税收法律来说，也并不完善，有的需要修改，有的需要补充。如对外商投资企业和外国企业与内资企业实行两套不同的所得税制度，显然不符合市场经济的公平竞争规则，应当予以统一。税收基本法及其相配套的各种单行税收法律，是税法体系中的骨干部分，犹如建筑物中的框架和栋梁，是税法体系中的支柱。税收行政法规、地方性法规和规章等只是围绕支柱和框架而设立的各种模块结构。只有零散的模块结构而没有框架支柱，一个体系无论如何是建立不起来的。从现在的立法情况看，税收基本法没有制定，一系列规定各种税收的单行法律，诸如《增值税法》、《营业税法》、《企业所得税法》、《资源税法》、《消费税法》等等，可以说也基本没有制定。虽然全国人大常委会制定了程序法——《税收征收管理法》，但没有制定出一系列与其地位相当的实体法，程序法的作用不能得到有效发挥。

三是税收行政法规、规章比重过大，国家行政机关几乎包揽了税收立法。除上述极少数的税法是由全国人大及其常委会制定的外，税法中的实体法部分基本上都是由国务院及其主管行政部门制定的。据不完全统计，国务院制定的有关税收的暂行条例30多个，部门规章和地方规章90多个，这是一种很不正常的立法现象。行政法规和部门规章的效力层次低，权威性不高，难免内容重复、繁杂、交叉重叠。特别是没有效力层级高、具有极大权威性的税收法律，税收法制的统一便难以实现，在部门利益保护主义和地方利益保护主义倾向的驱使下，法出多门，极易产生法律规范相互冲突、矛盾的现象。尽管行政法规、规章可能对税收的种种问题、方方面面已作了规定，但远没有达到税法体系建立甚至是初步建立的要求。

其次，从更深层次分析，我国当前的税收立法主要有两大问题。

一是税法立法权的归属问题。我国现行税法的立法，为什么主要由国家行政机关而不是主要由国家权力机关进行呢？究其原因，恐怕是同对税法的性质的认识有关。

关于税法的性质，一些资本主义国家的学术界存在租税权力关系说和租税债务关系说两种截然不同的观点，其代表人物分别是德国的奥特。玛亚和阿尔泊特。海扎尔。租税权力关系说从传统行政法学派的观念出发，认为租税法律关系属于权力关系，国家为维持国家机器的正常运转，必须拥有经济上的收支权力。派生于国家主权的税权，使得国家当然地拥有了课税权和税的使用权。国家在租税法律关系中的地位优于人民，行政权起着主导作用，作为纳税人则处于行政法律关系中的行政客体位置，对于行政命令只有服从的义务，纳税人的权利被忽视。租税债务关系说则认为，租税法律关系属于公法上的债权债务关系，在租税法律关系中，国家与公民的地位对等，行政机关不享有优越地位。租税债务关系说在强调公民遵从国家制定的法律承担纳税义务的同时，特别强调对纳税人权利的保护。这里不去评判这两种观点的是非曲直，但从我国的税收立法现状中可以看出，在我们的立法观念的潜意识中或多或少反映出租税权力关系说的影子。这种观念是导致大量行政立法而不通过国家权力机关立法的一个重要原因。

要正确回答税法立法权的归属问题，关键是正确认识税法的性质和地位。

①“税收是国家以取得满足公共需求的资金为目的，基于法律规定，无偿地向私人课征的金钱给付。”②“税收是国家为了实现其职能，凭借 政治 权力，按照法律规定标准，对一部分社会产品进行无偿分配，以取得财政收入的一种形式。”〖ru/右上〗③〖，ru/右上〗这些概念的共同之处，都是只说明了国家的征税权一个侧面的含义，引伸出来的仅仅是纳税人的义务，而没有立足于纳税者的立场对纳税者的权利给予足够充分的关注。如果从法治论、宪政论和人权论出发来理解税收的概念，就应以维护纳税人、国民的福祉为核心内容，让国民承担纳税义务须以国家依宪法和法律的规定使用租税为前提，不能以割裂征收与使用的统一的观点来构筑税的概念。

现代 租税概念起源于资产阶级启蒙思想家所创立的社会契约论和天赋人权论的学说。根据这种学说，人类在 自然 状态中是完全自由的，人们共同生活，以合适的 方法 决定自己的行为，处理自身的人身和财产，人人平等，没有任何人必须服从他人的权威。但是自然状态也有一些缺陷，主要表现在人们所享有的生命、自由和财产的权利没有保障。为了结束在自然状态中产生的混乱和无序，人们相互缔结契约，个人都把属于自己的部分权利（包括部分财产权利）让渡给社会公共权力机关，于是建立了国家和政府。个人让渡给国家的部分财产权利即是赋税，赋税是政府机器的经济基础。但是，人们根据契约建立的社会公共权力不能超越“公众福利”的范围。政府是为社会成员而保管和使用这部分财产的，没有社会成员的同意，政府没有任何权力处理他们的财产，否则它就违反了社会契约。社会契约论和天赋人权论，主张国家主权应属于人民，而且永远属于人民。在此基础上建立起的主权在民的民主国家中，人民的意志是国家一切行为的根源。为了确认、保障主权在民，国家的课税权、征收权必须体现人民承诺的意思，只有经人民的承诺，国家方可行使其税收权力。租税的赋课、征收必须基于由民意机关制定的税法的规定，否则属于违反人民意志的行为，人民无义务服从。在资产阶级启蒙思想的鼓舞下，新兴资产阶级反对封建专制的革命首先在英国接着在其他国家发动，其中反对国王横征暴敛是资产阶级革命的主要内容之一。“无法律则无课税”、“租税是法律的创造物”的租税法律主义原则（或称租税法定主义原则）的提出和确立，是近代资产阶级革命的重要成果。

第三篇：美国变性人立法和司法情况评议

【摘要】变性人在进行变性手术后，会面临一些现实的法律困境，如，户口，婚姻，就业，医疗等，目前我国法律在这

方面还是处于空白。虽然美国在这方面不是特别完善，但联邦及各州法律都对此做出了很多规定来保护变性人。通过介绍

和评议美国在立法和司法对变性人做出的相关规定，借此深入了解变性人在变性后所面临的法律上的尴尬，将更有利于

保

护越来越多的变性人．也有助于我国法律在这方面的完善：

【关键词】变性人；变性手术；性别；歧视

【中图分类号】d922．16

【文献标识码】b

【文章编号】1007—9297(2005)0l一0037—0

5comment on the usa legislative and judicial condition of transgender persons． liu guo-sheng． guangdong police

offwets college，guangzhou 510230

【abstract】transgender person will meet some practical legal problems after transsexual operation，e．g．，household

registration，marriage，employment，medicare，etc．our legal system has no regulation on this issue．although the united states

has no perfect regulation on it，the federal legal system and states systems all promulgated many laws to protect transgender

persons． by introducing to and commenting on the u．s．a． legislative and judicial condition of transgender persons。we can

understand the legal embarrassment that transgender persons face"after their transsexual operations，and can protect more and

more transgender persons．it is helpful for the perfection of our legal system on it．

【key words】transgender person；transsexual operation；gender；discrimination

2004年4月24日中新社报道，成都变性人章琳

今天与杨启成在南京天时商贸中心举行订婚仪式。章

琳于2004年3月16日拿到女性身份证，之后拿到结

婚证。由于这是中国内地首例登记结婚的变性人，因

而引起媒体及社会各界的广泛关注。据报道，全世界

每l0万人中有4个易性症患者。目前我国大约有40

【作者简介】刘国生(1975一)，汉族，江西宜春人，法学硕士，讲师，从事比较法和经济法教学与研究。

te『-+86—1 3924083807； e—mail-liuronny@hotmail com

· 38 ·

万人要求进行变性手术，已有1千余人做了变性手

术。如何看得变性人以及如何保障变性人的权利，目

前我国法律在这方面还是空白。变性人变性后涉及一

系列法律问题：户口登记变更、变性人婚姻问题、劳动

法律问题(如退休年龄)、_1]有性别区分的体育竞赛等

赛事(如选美)、养老、产权、医疗保健保险、就业福利

和歧视、儿童监护权、监狱安全、监狱和避难等领域的法律问题。下面介绍美国在变性人立法和司法方面的情况，希望对我国有所借鉴。

一、就业歧视

(一)残疾人法

1．联邦残疾人法。联邦法关于禁止残疾歧视中，变性人不能得到保护。易性癖很多年来被认为是一种

医学情况，并且认为是精神紊乱。不过，1973年复兴

法和美国残疾法明确地从身体损害中排除易性癖和

性别身份紊乱，并且不予保护。2003年美国残疾人委

员会提交的《国家残疾政策进展报告》，在卫生，就业保

障，娱乐，预防，早期干预和教育等方面提出修改建议，回

有望对变性人的权利进一步予以规范。

2．州残疾人法。大多数州和哥伦

比亚地区有法规

禁止残疾人就业歧视。有些州法包含有对变性人明确的免除，与复兴法和美国残疾法相似或相同。这些州有

印第安那州、衣阿华州、路易斯安那州、内布拉斯加州、俄亥俄州、俄克拉何马州、德克萨斯州、弗吉尼亚州。很

少一些法院坚持认为变性不是受法律保护的残疾。

然而，更多的州法院和行政机构发现

变性者是受

州法保护的残疾人。例如，最近新泽西的上诉法院认

为变性者是受新泽西州非歧视法的残疾人的保护。相

似地，马萨诸塞州的法院认为变性者受州法的残疾人

法保护。负责执行州残疾人保护法的至少五个州的行

政机构为变性者原告颁布有利裁决。1996年．俄勒冈

州劳动工业局裁决，1名由于变性而被开除的妇女受

到俄勒冈州残疾人法中就业歧视的保护。不幸地是，俄勒冈州的立法当局在1997年将州法修改为“仅仅

由于雇主没能给由于变性而导致的残疾的人提供合理的食宿，雇主不可能被认为从事非法雇佣”。这就排

除了变性人获得合理食宿的权利，由于变性，他们拥

有被排除不能被开除或其他被歧视的权利。佛罗里达

行政听证部门也裁决在佛罗里达州法禁止残疾歧视

法中变性人受到法律保护。相似的行政裁决在伊利诺

伊州、马萨诸塞州和新罕布什尔州颁布。

(二)联邦性别歧视法

1．联邦性别歧视法第7篇。直至最近，联邦法院

统一规定：变性人不受第7篇禁止性别歧视的保护，法律与医学杂志2005年第12卷(第1期)

理由是“性别”这个术语必须狭义地解释为一个人出

生时的生物性别，国会不让第7篇保护变性人。然而，在过去十多年，这些决定的根本理由被联邦法院对第7篇在其内容方面的不断膨胀的解释所削弱。结果．

第九巡回法庭和第一巡回法庭都颁布了有利的决定：

认为变性人或者性别不一致的人都受来自第7篇和

其他性别歧视法规关于歧视的保护，而且．联邦地区

法院在不断地拒绝驳回由变性人原告源于第7篇的诉求，允许这类诉求上诉。

2．联邦性别歧视法第9篇。1997年，纽约联邦地

区法院认为一变性妇女可以根据第9篇教育修订法

对纽约大学提出性骚扰诉讼，教育修订法禁止在公共

教育中存有性别歧视。这所大学随即寻求即时判决．

理由是：在该教授推说行为时．原告实际上是正处在变为女性的过程中。法庭拒绝这一辩论，认为事实显

而易见，eisen教授反对性别行为是针对原告，并导

致原告遭受痛苦．最后迫使她没能完成她所研究领域的博士课程。没有令人信服的理由认为这种行为由于

法律宽恕而值得奖励．仅仅因为在这所大学eisen

教授和其他任何人都不知道原告不是一个生物女性。

法庭区分判例法第7篇关于提出就业歧视．表明所有

关于这个问题的案件代表完全不同的主张，第7篇以

及第九篇没有禁止明示涉及从一种性别转变为另一种

性别的行为的反对。而且，至少联邦地区法院判明对于

没能转变为另一种性别的骚扰也是受第9篇禁止的。

(三)各州性别歧视法

过去，州法禁止性别歧视的就业歧视案件并不成功。但就最近来说，法院和行政机构统一对各州和地

方性别歧视法进行解释，规定主体包括变性人。大势

所趋．各州性别歧视诉求目前是变性和变性雇员的最

可行的保护途径。

f四)州法禁止性别歧视

13个州和哥伦比亚地区禁止由于性别变化而导

致的就业歧视。其中，只有明尼苏达州和罗得岛还未

明确地保护变性和变性人，这些地方的变性人并不明

确地包括在州法中，法院拒绝变性的原告方在性别改

变后寻求法律保护。实践中，变性人经常被误认为是

女同性恋者、男同性恋者或两性人。如果这样被错误

地遭受歧视，那么．在受法律保护的各州中，变性人可

以进行性别歧视诉讼。

(五)州法保护变性人

有两个州明确禁止歧视变性人，明尼苏达州在1993年通过了第一部这样的法律。明尼苏达州法为变

性人建立了法律保护机制，限定为：保护那些不再传

法律与医学杂志2005年第l2卷(第l期)

统地与人的生物性别有关的自我形象或身份。存

2001年．明尼苏达州最高法院认为法规条文并没有禁

止雇主要求雇员使用与他们的生物性别相关的洗手

间设施 在goins公司的原告是一位做过变性医疗

手术的变性妇女。不过，她对被认为应该的女性并不

反对。她认为法律应该禁止雇主调查他们的性别，并

且要求雇主雇员作为女性或男性的自我形象。明尼苏

达州最高法院拒绝对法律的广义解释。相应地，为陈

述可行的诉讼主张，将来的被拒绝进入适合卫生间的变性原告应该申辩f并且准备出示证据)他们已经通过

变性手术改变了生物性别。

2001年，罗得岛的禁止歧视法修改后，明显地包

括：．．． 别身份或表情”作为保护范围。法律将其定义

为：一个人实际或被认为的性别．和一个人的性别身

份、性别相关的自我形象、性别相关的外貌或性别相

关的表情一样．区别传统上人的出生性别。

(六)地方法令保护变性人

五十多个地方当局适用的法令都禁止性别歧视。

通过这种法律的司法当局有：纽约市、波士顿、芝加

哥、旧金山、达拉斯、费城、亚特兰大和西亚图。还包括

一些小城市：图森、圣克鲁斯、衣阿华市、路易斯维尔、安阿伯、托莱多和塔科马。

(七)雇主政策

逐渐地，各地和私有公司正在拓宽他们的非歧视

政策．把变性雇员包括进去。采取这种措施的公司有：

美国航空公司、英特尔、朗讯科技、苹果电脑、柏克丝

票务公司、达拉斯市、得克萨斯、来克星顿市、肯塔基、迪凯特市、佐治亚等。

二、婚姻

(一)在现存的婚姻中性别转变

在夫妇中有人变性后．他们的婚姻的有效性会发

生什么变化?这个问题没有公开的决议，只要他们想

维持他们的婚姻状况，继续以夫妻名义生活。处于这

种情况的很多夫妇避免了这种法律问题，大部分是因

为他们挑战他们婚姻的有效性的情况比较少。当一方

死亡，另一方试图获得遗留的利益或要求继承或其他

对配偶限制的税收利益时，法律问题就可能产生。或

者雇主或健康保险公司为了排除一方配偶健康计划

可能会向婚姻的有效性提出挑战。在长期的法律原则

下．婚姻的有效性是在婚姻产生时认定的。而且，一旦

有效婚姻存在．只有一方死亡或离婚，婚姻才能解除。

这些原则支持那种一方变性后婚姻仍然有效的观点。

(二)结婚权

1．判例法。只有少数法院对经过变性后的人的婚

· 39 ·

姻有效性进行过判决。至少有两个法院确认过个人的变性是为婚姻目的。相反，为数很少的法院判决．为了

结婚目的．个人的合法性别不可改变地由出生时性别

决定。2002年．堪萨斯高等法院判决：一个名叫j

noel gardiner由男性变为女性的变性人和她死亡的丈夫的婚姻无效，尽管她结婚前很多年做过变性手

术。得克萨斯上诉法院判决同样的结果，以一个人的性别由出生时决定为理由使这位变性妇女与她死去的丈夫间的婚姻无效。可是．在2003年2月19日，佛

罗里达州帕斯科郡的高级巡回法庭法官gerard 0

brien发布了一个具有里程碑意义的决定：确认一位

由女性变为男性名叫michael的变性人与他的妻子

linda之问的婚姻有效。

英国2001年7月判决过贝林杰案 i3]一位变性

女性以高等法院拒绝承认她的婚姻有效性，结果上诉

失败。这是由申请人贝林杰夫人提f 的由法院批准的上诉．johnson法官于2000年l1月拒绝批准她与贝

林杰先生举办的婚姻从开始到现在均为有效的请求：

法官拒绝批准的理由是：上诉人在举办婚礼时还是男

性．贝林杰先生是请求的被告方．这点他没有异议 首

席检察官介入，正式提出答复反对批准她的请求。考

虑到面临的艰难的医学和法律问题，法院很好地把上

诉人cox 0c女士和首席检察官moylan先生的呈送的请求完好地封存起来。上诉人贝林杰生于1946年

9月7日，出生时被正确地归类为男性。然而她觉得

她更趋于女性。迫于压力．她2l岁时与一名女子成婚。婚姻失败，1971年离婚。离婚后，她打扮得像女人

一样。她进行过很多次的治疗，最后于1981年进行了

变性手术。在1981年5月2日．她与鳏夫贝林杰先生

举办了婚礼．他全部知道上诉人的背景，并且全力支

持她。上诉人在结婚证上被描述为未婚女子，但是与

婚姻登记官员的要求不同．更没有自愿提供任何关于

她的性别状况的资料。这对夫妇自此就以夫妻名义居

住。上诉人请求根据1986年的家庭法第55条予以宣

布合法。首席检察官同样根据该法第59(2)条介入。

同样是英国，据美联社报道．欧洲法院法律专家

哈拉沃认为，英国法律禁止变性人结婚和在“丧偶’’后

领取养老金的规定．有悖于欧盟法律。他的言论涉及

最近英国的一起案件。一位英国妇女向法庭提出起

诉，由于她的生活伴侣是一个变性人，两人无法合法

结为夫妇．因此依据英国法律．她死后，她的伴侣无法

领取她的养老金。这位妇女认为，英国该法律规定带

有歧视性

2．出生证法。大部分的州有法律或行政政策允许

· 40 ·

变性人在他或她的出生证上改变性别登记。这些州

有：亚利桑那州、加利福尼亚州、科罗拉多州、佐治亚

州、夏威夷州、伊利诺州、依阿华州、路易斯安那州、马

萨诸塞州、马里兰州、密执安州、北卡莱罗纳州、内布

拉斯加州、新泽西州、新墨西哥州、俄勒冈州、犹他州

和威斯康星州。其他州具有同样效力的行政政策。这

点很重要．因为允许出生证变更意味着该州承认改变

性别合法。得克萨斯州和堪萨斯的法院拒绝承认“获

得新的出生证足以为婚姻目的确定合法上的性别”的辩论。可是，在其他州，法院认为给变性人新的出生证

可以为任何目的确定人的合法性别，包括婚姻。

(三)亲权

结婚和有孩子(经过受精、收养、代孕或一些其他

途径)的变性人作为父母可能处于弱势法律地位。如

果另外方成功地辩称婚姻永远无效，那么就可能危及

到变性人的亲权地位和亲权。然而，至少有些州，变性

人可能辩称应该阻止另外一方挑战他或她的亲权，尽

管现存的婚姻可能会无效。

(四)同性结婚

由于很多原因，同性关系在法律上得到承认，包

括养老金、地产权、医疗援助和就业福利等。然而，女

同性和男同性结婚在南非并没有得到承认。然而，南

非的法律委员会目前正在修改婚姻法．以某种特定标

准寻找合法承认同性婚姻的方法。事实上同性婚姻并

没有如此承认，但是并不意味着同性关系根本就不会

被承认。由于很多原因．同性关系在法律上得到承认，包括养老金、地产权、医疗援助和就业福利等。虽然如

此．同性关系的人应该采取起草能保护双方关系本身的正式的法律文件的保护措施。同性恋法律咨询中心

会给其客户提供这种服务．而且帮助法律服务机构为

同性恋者起草合同。

三jl童监护权(child custody)

一些法院认为父母的变性情况与孩子的监护权

无关．除非存在对孩子造成伤害的特定证据。在christian v．randall案中．科罗拉多上诉法院拒绝变

更来自一方由女性变男性的父母的监护权，法院认为

母亲由女性转变为男性及随后与另一女性结婚并没

有证实监护权转变给父亲，并没有证据证明孩子受到

不利的影响。在marriage of d．f．d．案中，蒙大拿高等

法院完全改变了审判法庭的决定，裁决独立监护权给

母亲．限制父亲的探望权，仅仅因为父亲私自穿异性

衣服。法庭注意到父亲一方的代理人声明父亲将来不

会再穿异性衣服，如果他穿了，也不会当着孩子的而。

法庭同时记明代理人声明，即使父亲当着孩子的而穿

法律与医学杂志2005年第12卷(第1期)

了异性衣服．对孩子的“任何负面影响将会小于与其父

亲进行正常关系的影响”。然而，更通常的是，变性或易

性父母在孩子监护权和探望决定上面临可怕的歧视

(一)亲权的终止

至少有一法院已经终止了变性父母一方的亲权。

在daly v．daly案中，内华达州高等法院使男性变为

女性的变性一方父母特性化为“自私”，而终止其亲

权．指明“严格地说tim daly选择放弃父亲的身份．

承担那种对他女儿来说既不是母亲也不是姐姐的女

性作用 ”

(二)监护或看望权的限制

很多法院给变性父母授予了监护权或探望权，但

是只有父母该方同意隐藏他或她的变性身份。其他法

院则限制或否认变性父母的探望权。

四、医疗健康

(一)医疗保障

医疗保障并不支付变性手术费用。变性手术也排

除在民用保健和医疗计划统一服务之外。

(二)医疗救助制度

可是，在联邦医疗补助法律中并没有排除变性手

术。因此，每一个曾经考虑过这个问题的法院决定各

州不能无条件地将变性手术排除在医疗补助保险之

外。尽管有这些决议，很多州法对变性相关程序作了

综合性地排除。而且，即使对这个问题有过肯定判例

法的各州，实际上．对与变性(特别是外科手术)相关的医疗程序要获得医疗补助、补偿非常困难。[4】事实

上有很多理由：(1)一些从事医疗补助索赔的工作人

员经常自动否决那些来自于误认为医疗程序是美容

或实验性的变性者．或误认为医疗程序被无条件地排

除的变性者的索赔；(2)由于对要提供的文件的法律

要求不熟悉．变性者和他们的医疗保健的备办者经常

没能提交足以支持他们特定医疗程序的必要文件：

(3)由于偏见、无知或不能找到良好的辩护信息和方

式．辩护人和代理人经常没能为变性者提供足够的申

述；(4)专业于变性问题的医疗保健备办者经常不接

受医疗补助病人。

完成变性手术的变性者也多次否认日常的适合于他们新性别的医学治疗。在处理这种形式的歧视的首次公布的决议中．马萨诸塞州高等法院认为一位

25年以前经过变性手术的变性妇女不能简单地因为

她是变性者而否认她必须要做的乳房整形外科手术。

(三)个人保险

个人保险主要是合同法调整。在对保险公司不将

支付变性治疗缺乏明确的合同条款的情况下，变性者

法律与医学杂志2005年第l2卷(第1期)

赢得¨r要求保险公司支付手术费用赔偿。另外，有趣的是，当大多数保险条款明确排除与变性相关的服务

时，越来越多的变性个人正在成功地通过内部诉讼程

序挑战这些排除条款。至此，在非歧视法律下，试图对

公司拒绝向变性者提供平等的医疗福利诉诸于法律为

数很少一一位女变男性者起诉公司错误地拒绝并且没

能按照(erisa)1974年的员工退休和保险法为变性手

术提供医疗保险。第二巡回法庭认为雇员没能证明变

性程序的必要性。法院最后拒绝了原告的替代索赔

五、监狱问题

(一)性暴力

很明确，监狱官员有责任保护冈犯免遭来自其他

冈犯的暴力。对其lt=作“故意漠视”的监狱官员要受禁

止酷刑和变相刑罚第八修正案控告。没有进行性器官

手术的变性人通常根据出生时的性别归类．目的是为

了牢房住宿。将男性变女性者关进去将冒很大性暴力的风险：在farmer v．brennan一案中，有一案件涉及一

位变性冈犯遭到同牢房的人殴打和强奸，高等法院对

“故意漠视”采纳了狭义解释。petitioner是一位因信用

卡诈骗在全是男性的联邦监狱．服20徒刑的变性者

尽管生物性别是男性．petitioner经过硅酮乳房移植治

疗，睾丸切除手术并不成功。尽管他明显地具有女性

特征，出于安全考虑，他以前在一个不同的联邦监狱

隔离，但是在印第安纳州的泰雷赫持的美国监狱官员

把他关押在非常安全的监狱 两个星期后．petitioner

遭到了同牢房的另外名囚犯的残酷殴打和强奸。法院

拒绝接受监狱官员应该承担客观责任的“农夫理论”

(farmer’s theory)．例如，当危险很明显到足以让监狱

官员知道冈犯处于危险之中时，监狱官员应该对囚犯的危险负责。法院认为监狱官员不应该负责，除非该

官员知道和漠视对同住者的健康和安全存在的严重的危险，该官员必须知道事实，从该事实能够推断出

严重危害的潜在危险的存在，而且也必须得出这样的推断。换句话说，监狱官员对其他冈犯实施于变性者的暴力并不负责．除非他们实际上客观意识到变性的囚犯处于危险之中而故意不采取任何行动。

为了保护关押在男性监狱的变性女性避免受到暴力危

险，监狱官员有时要将他们与其他囚犯隔离开来。这

叫做“行政隔离”(administrative segregation)，对变性

妇女提供行政隔离可能会提供更为有力的保护．但也

导致了剥夺娱乐、教育、就业机会和协会权利的结果。

· 41 ·

p j

(二)进行激素治疗和变性手术

由于监狱官员表现出对冈犯的强烈医疗需要故

意漠不关心，是对禁止酷刑和变相刑罚第八修正案的破坏，是一条既定的宪法原则。变性人在监狱时是否

有权进行激素治疗或变性手术，这个问题被广泛地起

诉。过去，法院几乎总是判决对监狱官员有利．可是最

近，囚犯在挑战拒绝激素治疗更为成功 在kosilek

v．maloney案中．一联邦地区法院认为原告的性别身

份混乱形成了严重的医疗需要，要求监狱官员提供适

当的治疗 在south v．gomez一案中．第九巡回法庭

认为当囚犯被转移到新的地方时，监狱官员突然终止

囚犯的激素治疗过程破坏了第八修正案 在wolfe v．

horn案中，法院认为监狱官员在不了解原告的状况

下，突然终止法定的激素治疗，没能治疗她严重的反

复症状或后效作用，可以构成“故意漠视”。授予最初的法院指令要求监狱官员为手术前多年一直在进行

雌激素治疗的变性妇女．在其转移到新的监狱前．提

供雌激素治疗，而没能小心为其提供将有助于改善他

或她的医疗状况的同室者．例如．拒绝提供变性手术．

采取的措施实际上使多年的医学治疗效果毁于一旦一

六、移民和避难

无论移民和入籍服务公司，还是移民申请局．都

没有明显地意识到为避难将变性人作为一特殊的社

会群体。不过，在过去几年中，越来越多的人由于变性

或易性而受迫害的个人接受了避难。2000年，有一个

突破性的决定，第九巡回法庭认为geovanni，一位来

自于墨西哥的年轻变性者受到授权避难的警察官员

不断地殴打、绑架和强奸．理由是他的性别改变而受

迫害。移民申请局否认了geovanni的要求，认为他不

能受到保护，因为如果他采取穿着更为男性化的衣着

和行为方式的话，可以避免受到迫害。第九巡回法庭

拒绝了被当局所描述为“攻击”的这一根本理由

参考文献

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f收稿：20o4—09—23：修同：2004—12—28)

第四篇：美国税收基本知识

美国税收基本知识

美国政府的财政收入，绝大部分来自税收，其中个人所得税占得比例最大。个人所得税包括联邦税、州税和地方税。联邦税率全国一致，但州税率和地方税率 各地不同。有些州甚至没有州税，如阿拉斯加、佛罗里达、内华达、德克萨斯和华盛顿等州。有些州虽有州税，但只限股息和利息收入，如新罕布什尔和田纳西等 州。此外，每个人还需缴社会安全税。

美国联邦政府的税收机构是国税局(IRS)。这是最令美国人闻之色变的机构。每年缴税的最后期限，为4月15日午夜12点，晚交或少交都将面临罚 款，甚至触犯法律。美国财政部税务署每年都会随机抽查一定数量的税表，非法逃税漏税一旦被查出，除要缴纳数倍的巨额罚款外，还可能被判刑入狱。对想申请在 美永久居留的外国人而言，报税历史也是移民局必然要询问的一个重要内容。

留学生一般收入微薄，但仍有可能被缉查，曾经有漏报实习收入两千元而被通缉的例子。所以，留学生一定要遵守美国的法律，需缴税时就缴税，千万不可掉 以轻心，更莫以税小而不报，否则很可能会给自己带来麻烦。近年来，国税局已高度电脑化，雇主或奖学金发给机构的申报结果，如与你自己的申报不符，很容易被 对比查出。而且，不论是否美国公民，也不论收入是否合法，均不得逃税漏税。

对外国人的报税身份，国税局与移民局规定不同，不是以有无居留权为标准，而是按居住外国人(ResidentAlien)和非居住外国人(Non-ResidentAlien)加以区别，填税表前一定要先弄清楚自己属于哪一种。居住外国人和非居住外国人的主要区别，系以申报人在美实际居留时间为准。一般而言，持F签证的留学生来美超过5年者；持J签证的访问学者来美2年以上者；持M签证合乎上述任何一项者，均属居住外国人身份。在报税上，非居住外国 人报税比居住外国人有一些优惠。第一，来自美国以外的奖学金和收入不必申报；第二，银行存款利息可免税，但开户时应填写W-8表，说明自己的非居住外国人 身份；第三，不须缴纳社会安全税。

以非居住外国人身份报税，需要填写两项表格：一个是1040NR税表；一个是个人资料表，要填姓名、国籍、住址、护照号码、来美时间、预定居留时 间、社会安全号码、签证种类与号码，以及所在学校、系别和指导教授的姓名、地址与电话等资料。要指出的是，非居住外国人仅能申报自己一人的税务，配偶与子 女不得一起申报。这也就是说，1040NR表只能一人填一份。如配偶也有收入，且两人均为非居住外国人身份，则每人都需填报一份1040NR表。如有一人 满足居住外国人的条件，全家或可按居住外国人身份报税，但失去某些报税优惠。较好的办法是，满足居住外国人条件的非学生配偶与子女合填无优惠的1040或 1040A表，学生自己则填可享受优惠的1040NR表。当然，到底如何填报，还应根据收入情况选择，以达合法少交税为目的。若被国税局定义为居住外国人身份，则所有收入均须申报，还得缴社会安全税。以居住外国人身份报税有三种税表可选，但不必填写个人资稀５谝恢 治?040EZ 税表。该表最为简单，但申报者必须是未婚，只申请个人宽减额，综合收入低于五万美元，来源仅为薪金和奖学金以及少于四百美元的银行或其他投资所得利息，填 此种税表只能获得标准扣除额。第二种是1040A税表。它与1040EZ表的不同，在于已婚或有抚养子女者，可申请抚养人的宽减额。第三种是1040税 表。该表项目繁多，但扣除额项目也多。

每年1月底前，收入来源各单位将会寄给你薪资所得凭单，即W-2表，上面记录有收入总额以及被扣除的个人所得税额和社会福利税额。领全额奖学金的 人，则会收到另一种形式的扣缴凭单，即1042S表。在银行有存款的人，还会收到利息收入单，即1099INT表，上面列有所获利息及预扣金额。开户时如 填写W-8表，声明自己的非居住外国身份者，银行则免除预扣所得税。美国政府与许多国家签有免税条约，对在美国的外国人有不同的免税条款。有关中国公民的免税条约，主要有三项：一是在美居住一年之内不超过一百八十三 天者，所有收入免税；二是访问学者与交换学者的收入可免税三年；三是奖学金和用以维持学习、研究与实习的国外收入免税，在美国的个人服务收入头五千元免 税。不过，要注意各学校对教学助理和研究助理的收入规定有所不同。有些学校把其看成奖学金，有些学校把其看作个人服务收入。如学校寄给你的是W-2表，就 是将其作为个人服务收入；如是1024S表，则是将其看成奖学金。还要指出的是，如以居住外国人身份报税，将无法享受免税条约的优惠。

各种报税的表格，年初即可在学校图书馆、外籍学生办公室等处免费获得，各地邮局、银行、公共图书馆等处也可免费得到。此外，还可打电话向国税局索 取，号码是1-800-TAX-FORM。该号码也提供各种报税说明的小册子。经验上，最好能早点取得税表，以免因税表缺货而延误了报税期限。同时，国税 局还税务谘询服务电话专线，号码是1-800-829-1040。当打电话向国税局谘询时，国税局有义务为你解答问题，而且你也无需透露自己的姓名、电 话、地址等资讯。在国税局介绍各种报税要点的小册子中，有两本对外国人最有用，一本是《外国人报税指南》(Publication519)、一本是《美国 税收条约》(Publication901)。索要以上两种小册子，打以上两个免费电话均可。

该缴多少税计算起来并不复杂，通常是将纳税人一年的总收入，减去各种不需缴税的收入，剩下的部分就是需要缴税的收入。纳税率为一个阶梯函数，随需缴 税收入的增加而增加，从零到百分之三十。国税局印有纳税表，根据需要缴税的收入可在表中直接查出要缴多少税。不过，国税局每年对各种免税收入和纳税率都略 有修改，填表时要以当年的规定为准。

所以到底缴税多少，不是由个人的全年总收入决定，而是由需要缴税的收入决定。报税的技巧就在于利用国税局的各种规定，找出最适合自己的填报法，以使 各种不需缴税的收入最大，这样就可少缴不少税款。在美国，有许多书籍专门介绍合法少缴税的方法。有兴趣的读者，不妨阅读一下，掌握报税的技巧。此外，还有 专门的报税公司，为不愿费神填表的纳税人服务。一般而言，这些报税公司均知如何少缴税。大略上，常用的少缴税方法有：把存款存入免税的共同基金帐户，利息 可免税；房地产贷款利息亦可免税；普通退休基金则可推迟缴税。此外，逐项减免条款(ItemisedDeduction)也有许多学问可做，不少开销都可 列入其中，如慈善捐款、意外事故、被盗损失、旅行花费等等。甚至雇自己子女作家务，付给他们的工资，也可减少你需要纳税的收入。总之，诚实申报固然是你的 义务，但在合法范围内，节税和避税也是你应享有的权益。报税时，应仔细阅读税表及有关规定。填好税表后，要仔细核对是否有误，并附上相关资料，以免日后补寄。最后，务必将一切表格及所附文件一一复印，并 妥善保存至少五年，以防国税局缉查。报税程序，应是先填报联邦税表，得出需缴税收入后，再据此填报州税。一切都填好之后，应于日四月十五日前寄出，无任何 收入的则可在六月十五日前寄出。原则上，越早申报越好，早申报可早退税，迟申报则被罚款。

最后要特别指出的是，持F和J签证的学生和访问学者，不包括他们的家属，在理论上都属非居住外国人，不需缴纳社会安全税，但许多雇主在发薪时却预扣 下社会安全税。遇到这种情况，应及时与雇主联系，让其发还所扣款项。若雇主没有退还社会安全税，年终报税时则需填一份843表，同你的1040NR表一起 寄给国税局，即可从国税局要回被扣除的社会安全税。但如你与全家合填1040或1040A表，就无法要回这笔税了。

第五篇：关于关于税收立法听证制度的研

关于税收立法听证制度的研究

关于税收立法听证制度的研究 作者

浙江财经学院法学院 唐勇 内容提要：

由司法听证演变而来的立法听证制度服务于立法的法治化、民主化和科学化。税收作为政府存在和运作的财政来源，直接关系到每个社会成员的经济利益，因此税法的制定迫切需要一种体现民主参与和科学决策的程序性制度。立法听证制度引入税收立法是民主法治建设的必然走向。税收立法听证制度在操作程序上亦有其独特之处。关键词：税法 立法 立法听证制度

立法听证制度，是指立法机关在制定规范性文件的过程中，组织相关部门、专家学者和其他有直接利害关系的当事人等通过一定方式（常见为听证会）陈述意见，为立法机关审议法律法规提供依据的一种立法制度。该制度服务于立法的法治化、民主化和科学化，因而日益为学者和立法当局所重视。“对公民来说，政府服务的直接成本是税收，课税的方式会明显地影响他对扩大或缩小这类服务的态度。”[1]由此可见，税收是公民与国家之间最直接最根本的经济关系。进而言之，税收是市民社会和政治国家之间的脐带，经典作家了揭示税收是国家存在的物质基础，“税是喂养政府的娘奶。”[2]笔者认为，随着市场经济的发展和市民社会的生成，税收的合法性、民主性及科学性问题将越来越多地为人们所关注，立法听证制度在税收立法领域的采用将是社会发展的必然。

一、立法听证制度的源流与本质

立法听证制度是借鉴和移植司法听证制度而形成的一项程序性制度，肇端于英国。“自然正义”(natural justice)原则要求裁判者听取双方的陈述。《圣经》中“既听取隆著者也听取卑微者”的箴言，在司法上落实为“任何人的辩护必须被公平地听取”(a man's defence must always be fairly heard)原则。这是法官据以控 1

制公共行为（public behavior）的程序手段之一，也被认为是现代听证制度的直接的法理基础。[3]在美国，与“自然正义”相对应的术语是“正当法律程序”（due process of law），体现为“实体性正当程序”（substantive due process）和“程序性正当程序”（procedural due process）两部分。前者具体铭刻于联邦宪法第14条修正案，即“无论何州不得不经正当法律程序而剥夺任何人之生命、自由或财产”；而后者运用得更为灵活，从司法的“两造对抗”逐步扩大到行政和立法领域。经过50年的发展，美国的立法听证制度日益完善，堪称世界上立法听证制度最完备的国家。随后，欧洲大陆以及亚洲的日本等主要发达资本主义国家也相继建立了自己的立法听证体系。

在我国，听证制度起步较晚，但发展迅速，大致分为两个阶段。第一阶段，1996年至1999年，其标志是1996年10月施行的《中华人民共和国行政处罚法》第一次在我国的法律中确立了听证制度；1998年5月施行的《中华人民共和国价格法》掀起价格听证热潮，听证一词正式为国人所接受。第二阶段，1999年至今，其标志是1999年9月广东省人大环境资源委员会就《工程招标投标管理条例（修订草案）》的审议举行我国第一次立法听证； 2000年7月施行的《中华人民共和国立法法》明确规定，“列入常务委员会会议议程的法律案，法律委员会、有关的专门委员会和常务委员会工作机构应当听取各方面的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。”（第34条）和“行政法规在起草过程中，应当广泛听取有关机关，组织和公民的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。”（第58条）随后，立法听证在地方性法规的制定过程中得到了更多的采用，有些地区制定了立法听证实施办法，丰富了实践性。

立法听证的核心就是给予所制定的法律法规有直接利害关系的当事人一个陈述意见表达观点的机会，它的本质是一种程序法，是保证立法活动顺利进行的程序法，是对实体法的必要补充。现代政治哲学和法哲学对政府[4]权力合法性的质疑，推动了权力控制的实践，即用行政法等实体法的形式，让公权力在既定的轨道上运行。“实体法的控权效果是与其缜密程度成正比的。”[5]然而政府在面对复杂多变的社会生活时，要求权力行使的灵活性，即允许权力在一定范围内有自由裁量的空间，由此实体法对权力的控制产生了困境。因为实体法对权力运作范围的合理推定不是自足的，于是程序法开始被人们所重视，以此为契机，听证制度从司法领域扩展到立法领域，从事后补救走向事先预防。听证制度给利害关系人和政府一个博弈的平台，在“讨价还价”（bargain）的公平对 2

抗中，来求证权力运作的界限。

二、立法听证制度引入税收立法的必要性

立法听证引入税收立法的价值，在于立法听证所固有的功能满足税法的需要。必要性价值的求证问题，就是立法听证制度的普遍性作用在税收立法这个具体的特殊的领域的体现。一般认为，立法听证的功能可以概括为五个方面：（1）信息收集；（2）实现直接民主、体现民意；（3）促进良法；（4）协调社会利益；（5）立法宣传。[6]笔者认为，立法听证制度引入税法的价值，集中体现在于三个方面。

第一，满足税收立法法治化的要求。税收法定主义原则是税法的最高法律原则，其基本含义是税法主体及其权利义务由法律加以确定。国民根据法律的规定纳税，政府根据法律的规定征税。而规定纳税和征税关系的法即税法，由此，立法的法治化是税收法定主义的前提和依据，当且仅当所制定的税法是良法，才能要求税法主体依法办事。立法的法治化，“要求立法者在立法过程中守法，遵守法定权限，遵循法定程序，从而保证立法内容的合法性。”[7]税收立法应当以宪法为依据，遵守《立法法》的规定，立法听证制度为《立法法》所确认，当然适用于税收立法。如果税收立法程序存在规制的缺失，立法的随意性将大大增加，导致立法成为征税权滥用、侵犯公民财产利益的工具，不仅损害税法的权威，而且影响到政府的社会公认度。此外，从立法听证本质上看，作为一种程序性规则，能够防止各种人治的因素，如领导指示，主观随意性等等，保证立法过程的公开性透明性。

第二，满足税收立法的民主化的要求。“民主是一种社会管理体制，在该体制中社会成员大体上能直接或间接地参与或可以参与影响全体成员的决策。”[8]从这个定义上看，民主与“参与影响全体成员的决策”相联系，也可以这样认为，当某个决策影响全体成员的利益，那么该决策的作出要求民主程序。税收“取之于民，用之于民”的特性反映人民主权国家的税收运作过程，从这个意义上说，税权是实现人民利益的需要，税权在根本上属于人民。纳税主体的范围随税种之别而有所不同，但就宏观而言，税赋的主要负担者是人民。税收的立法是民治的立法，组成社会的成员将其劳动成果的一部分贡献出来，而该集中起来的劳动成果又将使用于增加社会成员共同福利方面，这种关于贡献和再分配劳动成果的机制，是社会成员自治协商的产物。显然，从社会契约论的角度看，税收无非是每个人都将其经济利益的一部分置于公意的最高指导下，税法是社会成员间关于再分配的经济契约。那么，社会成员就有权对这个契约的制定发表自己的看法，税权和税法的产生是直接民主和公共契约的必然结果，3

因而税法比其他法律部门更要求民主的成分。但是直接民主下的税收公共契约，仅仅在非常之小的城邦国家才有实践意义。贡斯当和麦迪逊很快发现，在疆土广阔，人口众多的国家里，直接民主破产了，完全自治的税收契约也无法实现。社会成员由古代的全职公民（full-time citizen）变成了兼职公民（half-time citizen），公民不再亲自参加“影响全体成员的决策”，代议制的间接民主产生了并且成为现代民主的主要样式。我们不难发现，在代议制民主下，由人民选出代表组成立法机关，再由立法机关行使立法权，这个过程就有异化的可能，公意容易被私化，立法机关制定的规范性文件偏离甚至背叛了民意；而且选举的级数越高，民意的表达就越可能被掩盖。政府以民意制定税法的过程将轻易地被社会成员提出质疑。于是市民社会与政治国家的二元对立在税收领域中产生了。立法听证制度成为税收立法直接民主的渠道，它一头连接着政府当局的立法机关，另一头连接着纳税主体具体的现实的生计问题，各种利益冲突将通过这个渠道进行交流和对话，用文明的宽容的但又批判的方式进行税赋博弈。立法听证制度同时满足了促进税收立法民主化所必备的全部条件，即立法主体的广泛性，立法行为的制约性，立法内容的公平性和立法过程的程序性。

第三，满足税收立法科学化的需要。假设政府的税收收入为S，政府提供公共商品的成本为C1，政府自身运作的成本为C2，在不考虑政府其他财政收入的前提下，有等式:S=C1+C2+ΔＣ。ΔＣ反映的是税收资源的隐性流失，或表现为政府效率低下，机构臃肿，或表现为私设小金库，截留税款等腐败现象。ΔＣ的控制，是税收立法民主化和法治化的问题；而Ｓ，Ｃ１，Ｃ２的确定，是一个纯科学的问题，即价值无涉（value-free）的技术性问题。税收立法的科学化集中落实在纳税主体、征税客体、税率、纳税环节、纳税期限及减税、免税问题。这些问题往往涉及财政、金融、税制等学科领域，为立法当局所陌生，但又是税收立法成败的关键。只有从实际出发，从中国国情出发，尊重客观实现，吸收专家、学者参与立法，用科学的理论知道税法的创制，才能避免立法上的盲目性和随意性，从而降低立法成本，提高立法效益。科学的税收立法需要依靠财政学，税收学等经济学专家、学者提供的理论模型和数据预测，立法听证制度能够充分发挥信息收集的作用，成为税收立法的必要程序。在宪政的维度中，税法是建立人民公意基础上，调整社会成员与政府之间债权债务关系的法律规范的总和。立法听证制度所蕴涵着的民主价值，是与税收立法内在要求吻合的，因而民主价值是该制度价值体系中的核心。税收不仅仅是国家取得财政收入的一种主要手段，而且是国家实行宏观调控的经济杠杆之一，因而具有较其他部门法 4

更强的精确性，立法听证制度基于信息收集的科学性是税法合理性的保障。而民主化和科学化的目标，必须通过法治的形式得到实现，所以立法听证制度对税法制定三大贡献是相互融合的，这种融合是所制定的税法成为良法的程序性保证。

三、税收立法应当如何引入立法听证制度(一)、立法听证制度引入的法律依据及其适用范围

立法听证制度的自身功能满足了人们对税法良法化的价值追求，不仅如此，现行的法律体系，也为该制度的引入提供了依据。《中华人民共和国宪法》第2条第3款规定：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”第27条第2款也规定：“一切国家机关和国家机关工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”立法听证制度引入税收立法符合宪法的精神，人民有权利要求参加听证，国家机关应当给予意志表达的渠道。《国务院关于贯彻实施<中华人民共和国立法法>的通知》（国发[2000]11号）要求“坚持走群众路线，广泛听取意见，特别要重视基层群众、基本群众的意见，集思广益，多谋善断。在立法工作中要保障人民群众通过多种途径参与立法活动。”和“ 起草规章应当采取座谈会、论证会、听证会等多种形式，广泛听取有关机关、组织和公民尤其是基层组织、基层群众的意见。”国务院部委以及地方立法立法机关在制定较低阶位的税收立法性文件时，采用立法听证程序亦是合法的。

理论上认为，我国立法听证范围原则上包括，与人民群众切身利益密切相关的立法和立法机关认为有必要举行听证的情形。[9]税收立法显然可以归为与人民群众切身利益相关的情形。而税法体系又包括了税收实体法和税收程序法两个子体系，前者根据税种不同可以进一步分为流转税法、所得税法、财产税法、资源税法和行为税法等等；后者主要包括税务机关组织法，税收征收管理法等等。笔者认为，立法听证制度主要适用于前者，因为税收实体法所规定的内容直接影响着纳税人的财产利益，如果立法失误，将产生国家权力侵犯公民财产权的严重后果；至于后者，则更多体现着管理的理念，征税人与纳税人之间的冲突是偶然的、次要的，又有行政复议和行政诉讼法律体系作为补救机制，而且税收程序法一经制定，在一定时期内不会发生变动。鉴于听证制度的启动和运行要以相当的成本为代价，所以立法听证制度的适用范围主要是税收实体法的立法。

（二）、税收立法听证的参加主体

根据立法听证制度设计的本义，参加主体通常包括立法听证的组织机关、主持人、书记员、调查人员、证人、专家学者、利害关系人、委托代理人等等。税收立法听证的参加主体随着将制定规范性法律文件涉及内容的不同而不同，应当根据实际需要和利益冲突来确定参加主体。笔者以汽油柴油的消费税立法为例，进行具体分析。（1）组织机关，即立法机关，制定汽油柴油消费税规范性文件的主要是财政部和国家税务总局，它们依据《中华人民共和国消费税暂行条例》制定有关征税范围和税率的部委规章。（2）主持人，由立法机关指定，并且没有利害关系，一般可以由国家税务总局的国家工作人员担任，也可以由民间团体组织或学术机构的代表担任，如税法学会的理事等，立法机关予以协助和监督。但立法起草小组的成员不能成为主持人。（3）听证员，由立法机关指定，协助主持人组织控制听证运行，一般可以由国家税务总局和财政部从事法律事务的国家工作人员担任，也可以由民间协会或大学相关领域的资深人士担任，如从事涉税业务的律师、会计师、教师等。（4）书记员。（5）当事人及其代理人，即与所立之法有直接利害关系并经组织机关同意参与听证的人，消费税的纳税义务人是生产、委托加工和进口应税消费品的单位和个人，又进一步转嫁到消费品使用者身上，所以参加听证的当事人应包括石油化工的生产企业，原油或成品油的进出口企业，交通运输企业以及私家车主代表等等。（6）其他参加人，亚太经合组织国家在对于“环保型”税制的初步研究中，汽车和燃油征税越来越多地考虑到环保因素，将生态税思想贯彻到对能源产品的征收中，成为我国消费税改革的理念。[10]因为含铅汽油、无铅汽油和柴油对环境污染存在差别，所以可以用差别税率来引导燃油消费。三种燃油之间的税率的相对关系的数据分析是一个纯技术课题，这就要求环境保护机构从事燃油污染的工作人员参加听证。此外，从事消费税研究的专家学者也应当参加听证，从各国实践中总结出适合中国国情的税收制度。其他参加人是一个兜底的范围，立法机关根据实际需要，可以灵活采纳，其目的主要是保证税收立法的科学性。立法起草小组成员在地方立法实践中往往是听证的主持人，笔者认为，立法起草人员与当事人一样是立法听证的参加人，可以围绕起草的法案进行质证和辩论。

（三）、税收立法听证的程序

立法听证制度是程序性的规则，所蕴涵的价值，所实现的目标都要通过程序来实现，否则该制度将形同虚设，并造成政府资源的浪费。一般将立法听证程序分为三个基本步骤：准备程序，进行程序和笔录使用问题。[11]笔者 6

仍以汽油柴油的消费税立法为例，进行具体分析。

第一，立法听证会的准备。国家税务总局和财政部在确定召开听证会后，发布公告和规范性法律文件的征求意见稿，拟定听证会的议题、时间、地点和相关权利义务，在规定期限内接受社会公众的申请。书面通知可以在部委定期的公报和政府网站上发布，可以向主要科研机构如社会科学院财政与贸易经济研究所、天则经济研究所和高校发出邀请函。鉴于税收立法多以中央立法为主，各地参加者直接现场参加未必现实，那么可以开辟网页吸收意见，发表意见者必须留下真实姓名，对自己的言行负责，遵守基本的说理规范，其意见才被立法机关采纳。第二，立法听证会召开。由书记员宣读立法听证会的纪律，由主持人宣布主持人、听证员、书记员、当事人的名单以及工作单位和职务，介绍其他参加人，并询问回避事宜。立法机关介绍草案的内容，提出议题，并就有关问题接受参加人的询问。当事人和其他参加人围绕立法听证的议题发表意见。燃油的生产、进口企业以及交通运输企业可以提供合理的模型，说明税收问题对其行业的影响。环境保护机构可以提供统计分析的数据，说明三种燃油的污染问题。科研机构合高校的学者可以提供国外的或历史上的理论成果及个案材料，帮助确定博弈的均衡点。听证参加人在主持人的引导下相互辩论。立法机关作最后发言。听证笔录经由各方参加人核对签字，并收集各方提供的书面材料合证据。这一阶段，是立法听证的主要阶段，而立法听证的思想源于司法，司法程序当然可以予以借鉴。“审判型听证”将是税法立法听证的发展方向，在这个模式下，主持人和听证员完全独立于国家税务总局和财政部，可以是民间学术机构的公共知识分子，而包括立法起草小组成员在内的其他参加主体根据其代表的利益不同形成质证和辩论的双方。

第三，听证报告的公布。听证会结束后，主持人根据听证笔录，综合各方意见，作出听证报告，并将争议焦点和采信理由一并呈报国家税务总局和财政部。立法机关应当在一定期限内，向辖区公开；新闻媒体可以进行相关报道，或者举行新闻发布会，接受社会监督。

税收是公民与国家最重要的经济关系，“国家存在的经济体现就是捐税，共和国以收税人的姿态表明了自己的存在。” [12]税法是调整税收关系的规范性文件，税收无偿性、强制性和固定性的特点要求税收立法实行法治化、民主化和科学化。税收立法采纳听证制度有其必要性和必然性。在深化税制改革，推进税收立法之际，分析立法听证制度的实践价值，将其引入税收立法，也是制定“中华人民共和国税收基本法”的一个议题。

注释

[1][美]詹姆斯·M·布坎南：《民主财政论》，穆怀朋译，商务印书馆1993年版，第14页 [2]《马克思恩格斯全集》第7卷，人民出版社1982年版，第94页 [3] 参见汪全胜著：《立法听证研究》，北京大学出版社2003年版，第8页

[4]本文所使用的“政府”是经济学意义上的范畴，而不仅仅包括行政机关，泛指国家权力的存在形式

[5]黄凤兰、甫玉龙：《论立法听证的必要性》，载《求索》2003年第2期 [6]参见前引[3] 汪全胜书，第13页下 [7]周旺生主编：《立法学》，法律出版社2000年版，第124页 [8][美]卡尔·科恩：《论民主》，聂崇信，朱秀贤译，商务印书馆1988年版，第10页 [9] 参见前引[3] 汪全胜书，第155-156页下 [10]参见[英]桑福德主编：《成功税制改革的经济与问题》第3卷，杨灿明等译，中国人民大学出版社2001年版，第135页；另见董庆铮等编著：《税收理论研究》，中国财政经济出版社2001年版，第210-211页 [11]参见前引[5]，黄凤兰、甫玉龙文

[12]《马克思恩格斯全集》第9卷，人民出版社1982年版，第50页你好哦啊，