美国财产申报立法实践及对我们的启示

第一篇：美国财产申报立法实践及对我们的启示

美国财产申报立法实践及对我们的启示

1978年美国国会通过的《政府行为道德法》对财产申报问题作了全面系统的规定。它对推动美国廉政建设、净化社会风气起到不可低估的作用。国家公职人员财产申报制度作为一项廉政建设措施,在我国施行已达 10年之久 ,却至今未能发挥其高效反腐的作用 ,反腐败斗争的形势依然严峻。究其原因在于我国公职人员财产申报制度本身存在诸多不完善之处 ,导致该制度无法发挥其应有的作用 ,严重阻碍了我国廉政监督建设的进程。至此 ,中国监察部副部长、国家预防腐败局副局长屈万祥 ,去年 9月 13日在国家预防腐败局成立新闻发布会上表示 ,中纪委监察部一直在抓紧研究财产公开申报制度 ,在适当时候将建立财产公开申报制度。笔者认为 ,在抓紧研究财产公开申报制度之时 ,应当积极借鉴美国的立法经验 ,结合近年来我国廉政建设的有益尝试,对我国现行的财产申报制度予以规范化和法制化 ,尽快建立具有我国特色的国家公职人员财产申报制度。

美国财产申报制度的立法实践

美国的官员财产申报制度 ,是特殊历史事件下的产物。1974年, “水门事件”东窗事发 ,时任总统尼克松被迫辞职。此后 ,美国政坛掀起了一股廉政风潮 ,针对尼克松执政时期出现的大量腐败滥权现象 ,一系列的制度改革应运而生。从此 ,凡担任公职的人员(包括候选人)必须接受包括财产申报的各种严格审查。1978年美国国会颁布了《政府行为道德法》(1989年修订为《道德改革法》),正式确立了官员财产申报制度。在该法实施前 ,美国也有官员财产申报制度 ,但官员只需向各机构内部申报,因此不能有效地起到监督作用。新的《政府行为道德法》则对财产申报问题作了全面而系统的规定。其主要特点是 :

第一 ,申报主体广泛。根据《政府行为道德法》的规定,所有在立法、行政、司法部门之官员必须公开本人、配偶及受抚养子女的财产状况。具体内容是 :其一 ,被批准提名或参选总统、副总统职位的候选人;其二 ,由总统提名需经参议院批准的任职人员;其三 ,新当选或在任总统、副总统;其四 ,职薪高于 GS—15级以上的高级官员和雇员 ,薪俸为 0-7级或以上的军职人员 ,廉政署确定属于或同等于 GS-15级的人员;其五 ,行政法院法官;其六 ,特殊行业从事秘密工作或具有制订政策性质工作的雇员;其七 ,邮政总局局长、基本薪金相当于 GS—15级的邮政总局和邮资委员会的官员和雇员;其八,廉政署署长及各行政单位任命的廉政官;其九 ,政府特别雇员 ,即临时雇员在上一年度实际工作超过 60天的。

第二 ,申报内容具体翔实。主要由以下七大部分构成:其一 ,官员本人、配偶及受抚养子女的所有财产及这些财产所带来的收益。主要包括证券、债券、退休金、抚恤金、避税年金、个人储蓄、互助基金、房地产、自产粮食、牲畜、用于出售和投资的收藏品以及任伺用于投资或产生收入的财产。其二 ,官员本人、配偶及受抚养子女的房地产、证券、互助基金股票及其它证券的买卖和交换情况;其三 ,官员本人、配偶及受抚养子女所接受的食宿行乐方面的馈赠和款待、各种补偿及其他有价值的馈品;其四 ,官员本人、配偶及受抚养子女任何超过 1万美元的债务。其五 ,官员本人未来任职协议或安排、以及过去延续下来的安排 ,如继续参加养老金计划等。其六 ,官员在政府工作之外的兼职收入。其七 ,初次任职者要报告前两年度因个人服务而获得的 5000美元以上补偿的来源 ,必须注明款源的姓名和地址以及服务的性质。

第三 ,申报种类及时间科学严谨。在美国 ,财产申报人员是分层次、有重点、有区别的 ,联邦政府 250万雇员中,约 2万名政务官员的财产采取公开申报方式。他们的财产申报表一式三份 ,分别在本部门、道德署和白宫存档 ,任何公民都可申请查阅 ,但查询结果不得用于商业用途。秘密申报方式的材料不予公开 ,由各单位内部掌握 ,所填表格只存道德署备查。适用于大约 25万名中、下级官员和雇员。主要指那些从事工程合同、物资采购、执照发放、奖金管理、企业监管、行政执法以及对非联邦实体产生经济影响的人员。一般公务员不申报财产。按照为联邦政府服务的时限 ,财产申报又分为任职申报、在职申报和离职申报三种 :即任何将要担任法定需申报财产职位的人员 ,在任职后 30天之内必须申报本人、配偶以及所抚养子女的财产状况;在职官员和雇员每年 5月 15日之前 ,需要申报上一个年度个人、配偶和抚养子女的财产状况;离职官员和雇员 ,则需在离职 30天内递交离职财产报告 ,申报表上的签字和填报日必须为离职之后。

第四 ,受理机构权威性高。总统、副总统候选人、由总统提名参议院批准的官员向国会提名审查委员会和廉政公署申报;总统、副总统、独立检察官及其任命的人员、各单位廉政官向廉政公署申报;其他官员和雇员向本单位廉政办公室申报。在美国 ,廉政公署直接受总统领导 ,其主要职责是管理政府官员的财产审报事务和监督政府官员的道德行为 ,并向国会报告工作。

第五 ,处罚力度大。美国《政府道德法》对违反利益冲突规定的行为和财产申报中的违规行为规定了严厉的处罚措施。对拒不申报、谎报、漏报、无故拖延申报者 ,各单位可对当事人直接进行处罚。司法部可对当事人提出民事诉讼 ,法院可判处 1万美元以下的罚款。对故意提供虚假信息的人 ,可提出刑事诉讼 ,判处最高 25万美元的罚款或 5年监禁。违反利益冲突法的规定、参与与其经济利益有关系的事项的行为 ,判处 1万美元以下的处罚或 2年以下的监禁 ,或两项并处。

给我们的启示

早在 1994年 ,第八届全国人大常委会就将《财产申报法》正式列入立法规划,1995年 4月 20日,中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布了《关于党政机关县(处)级以上领导干部收入申报的规定》(以下简称《规定》)。2001年中央纪委和中央组织部又颁布了《关于省部级现职领导干部报告家庭财产的规定(试行)等。但这些规定实际上是把官员的财产申报作为一种组织汇报 ,并不对公众公开 ,没有起到应有的预防和监督的作用。笔者认为 ,借鉴美国的立法实践 ,我国目前出台官员财产申报法 ,应着力解决以下四个方面的问题 ,即 :如何申报、如何公开、如何监督、违法如何惩罚等。本文对此提出以下几点参考意见 :

第一 ,扩大财产申报的主体和内容 ,解决如何申报问题。按照《规定》要求 ,目前我国官员收入申报的主体和内容都很狭窄。从主体上看 ,仅包括党政机关、事业单位、社会团体县处级以上领导干部及国有大中型企业负责人。而现在实际上能捞到“灰色”收入的公职人员不只是县处级干部 ,有些与经济活动联系密切或者在某方面有一点实权的公务员 ,很可能没有任何级别 ,也有机会受贿。所以,财产申报的主体不仅要包括所有国家公务员 ,而且要包括所有国家工作人员以及参照公务员标准掌握一定公共权力和利益资源的司法机关、政党组织、国有事业单位的工作人员。从内容上看 ,《规定》要求的财产申报内容仅限于官员本人的工资、奖金、津贴以及稿酬等劳动所得 ,这些仅仅是官员公开的合法经济收入情况 ,官员的灰色收入和黑色收入根本无法从这 4项收入中反映出来。应考虑强化两方面内容 :一是申报的内容应当是国家工作人员所拥有的财产而非仅仅是收入;二是申报的范围不仅包括个人所拥有的财产 ,还包括家庭共有的财产。具体包括财产申报人的近亲属(父母、岳父母、妻子、子女以及与其共同生活的其他家庭成员)的财产 ,如果按照《民法通则》界定的“财产”范畴 ,就是要将官员个人及其近亲属的动产、不动产、债权、债务等一并纳人申报范围。申报时也该写明财产名称、价值、位置 ,还须注明来源、估价方法、变更情况等。

第二 ,需要设计科学的申报种类和时间 ,解决如何公开问题。按照《规定》的要求 ,目前财产申报材料报送相应的上级组织人事部门备案即可 ,这实际上是向组织汇报 ,而不是报告公众。从美国的财产申报情况来看 ,财产申报制度是一个 “阳光法案 ” ,立法的目的是要让公务员的收入公之于众。所以 ,我国财产申报的种类和时间安排应当设计得科学、严密。首先 ,财产申报表公开应当分层次、有重点、有区别的对待。对于担任领导职务的公务员和直选官员 ,其财产申报表应完全公开 ,即 :由受理机关置于法定场所,公众办理相关登记手续后即可查询、复印 ,也可以在当地的政府网上发布或者通过官方报纸刊载。一般公务员的财产申报 ,无需向公众公开 ,所填表格只存受理机关备查。其次 ,按照公职人员服务的时限 ,财产申报可分为任职申报、在职申报和离职申报三种 :任职申报需在任职后 30天之内;在职官员应在每年 12月 31日之前;离任官员不仅要接受离任审计 ,而且必须接受家庭财产核查 ,则需在离职 30天内递交离职财产报告表。

第三 ,增强受理申报机关的权威性和健全执行机制 ,解决如何监督问题。按照《规定》要求 ,各单位组织人事部门负责接受本单位申报人的收入申报 ,并报送相应的上级组织人事部门备案。这样 ,一方面 ,申报受理部门缺乏权威性;另一方面 ,因为没有相对独立的负责财产申报制度的执行监督机关 ,各个行政机构自行其事 ,缺乏统一性。如此一来 ,监督难免流于形式。财产申报制度要想成为一项行之有效的预防机制 ,必须增强财产申报受理机关的权威性和执行力。目前可考虑建立一个规范的、独立的受理和执行监督机构 ,即在国家预防腐败局下设一个“预防贪污腐败中心”专门负责财产申报的受理和执行监督。比如 ,被人大提名的官员 ,都必须填写好财产申报表接受 “预防贪污腐败中心”的调查核实,确无利益冲突或已解决好利益冲突问题者 ,才会获得正式提名。在这个过程中 , “预防贪污腐败中心”的工作是合作性、建设性的。人大审查通过正式任命该官员后 , “预防贪污腐败中心”还要跟踪监督其履行承诺的情况。

第四 ,加大处罚力度 ,解决违法如何处罚问题。按照《规定》 ,官员不申报或不如实申报财产情况 ,所面临的只是批评教育或一般的党纪政纪处分 ,处罚力度之轻使财产申报制度的权威性荡然无存。建立健全官员财产申报制度 ,就是要增加官员不申报和不如实申报的成本。具体而言 ,对拒不申报、谎报、漏报、无故拖延申报者,各单位可对当事人直接进行处罚 ,即纳入年度考核和职务晋升考核标准。检察院可对当事人提出民事公诉 ,法院可判处 1万元以下的罚款;对故意提供虚假信息的人 ,可提出刑事诉讼 ,对此《刑法》中应增设不如实申报财产罪。

第二篇：美国官员财产申报制度构建的路径分析与启示

美国官员财产申报制度构建的路径分析与启示 作者：郇天莹 来源：《中国行政管理》2009年第2期 本站发布时间：2009-9-23 20:50:34 阅读量：114次

[摘 要] 20世纪以来,美国针对公职人员的家庭财产申报问题进行了漫长而曲折的探索,最终建立了立法形式的财产申报制度,其过程与实践经验颇为典型。分析美国官员财产申报制度形成的历史过程、现实条件和阻力因素,对于我国当前的廉政建设具有重要的借鉴意义,对中国构建公务员财产申报制度提供了启示。

[关键词] 财产申报制度;美国;廉政;反腐败

美国的官员财产申报制度全面系统, 堪称典型。分析美国官员财产申报制度形成的现实条件及其过程特征, 对推动中国的财产申报立法进程具有较好的借鉴意义。

一、美国财产申报制度的形成与演进历程

美国财产申报制度从提出到正式创设, 再到不断成熟, 经历了一个漫长而曲折的发展历程。大致可分为三个阶段:

(一)财产申报制度的萌芽阶段(20世纪初———20世纪40年代)

美国财产申报制度的形成与政党制度的不完善有着千丝万缕的联系。美国早期的政党选举极不规范, 弊端丛生, 贿选严重。各政党候选人为了能够当选, 极力拉拢民众的选票, 或许以官职、或直接给予金钱引诱, 或给予款待拉拢。用钱买选票, 以及建立在此基础上的“政党分肥”现象等均严重损害了民主精神。于是, 国会要求各候选人在正式选举结果公布后必须按照规定申报, 并向社会公开其竞选过程中的各项费用开支情况。20世纪初, 伴随政府经济职能的强化, 无论是议员还是行政官员, 在经济问题上的影响力越来越大。于是, 一些公司企业、财团法人为了使政治候选人上台后能够为自己利益服务, 转而向候选人进行大量的政治捐款, 也就是一种提前的“金钱投资”。为制止此种政治捐款行为, 美国国会出台法令规定候选人除申报竞选费用开支外, 还须申报收到的各项捐款情况。如1925年的《腐败行为法》(Corrup t Practice Act)就规定: 候选人对任何一笔超过100美元的捐款, 都必须申报。随后, 这种财产申报制度获得了进一步地发展。竞选产生的官员不但要申报其竞选费用的收支情况, 而且需要申报私人的财产情况。[ 1 ]

在美国, 政务官的财产申报源起于政党选举, 而事务官的财产申报制度则相对滞后一些, 大致起始于二战期间。当时, 适应战争需要, 私人公司派出了诸多雇员协助政府工作, 但他们仍然从原来的雇主那里领取薪水, 只从政府部门象征性地领取每年1美元的报酬, 即所谓的“1美元人”。为了避免这些“1美元人”利用公职为自己和雇主谋取私利, 罗斯福政府要求战时生产署(theWar Pro2duction Administration, WPA)实施基本的利益冲突清理制度, 即要求为政府服务的“1美元人”和无补贴的人公开其所有的证券财产, 并对这些人的背景进行广泛的审查。[ 2 ]

二战以后, 美国出现了经济大危机, 凯恩斯主义盛行, 政府对社会经济的管制、监督职能大幅增长, 政府机构和人员相应增加, 官员对社会管制的权力也相应增加,由此滋生了大量的腐败现象。于是, 美国政府开始酝酿和制定相关的反腐败法律法规, 研究在现代市场经济条件下, 政府官员究竟可能会从哪些方面“下手”谋取个人私利, 对此政府部门又该如何加强防范和监督。作为防范腐败和监督官员的重要手段, 财产申报制度呼之欲出, 不仅是政务官要申报财产, 而且事务官也要申报。

(二)财产申报制度的酝酿与形成阶段(20世纪50年代———20世纪70年代初)

罗斯福政府之后, 美国历届总统都重视加强廉政的制度与道德建设。从杜鲁门政府起, 建立联邦政府的道德标准被看作是反腐败的一个主要措施。1951 年9 月27 日,杜鲁门总统向国会提出了《行政部门道德标准》, 并敦促国会通过立法, 要求公众揭发所有总统任命的官员, 包括当选联邦官员、军事官员和某些年薪在1万美元以上者的可疑财产状况。但这遭到了共和党国会议员的反对, 这件事情最终不了了之。[ 3 ]

继任的艾森豪威尔总统继续推动建立政府道德标准。

1957年, 众议院通过由其提出的《政府工作人员十项道德规范》。1958年, 总统助理谢尔曼·艾德姆斯受贿, 推动了参议院正式通过了该道德规范。这是美国历史上首次以国会参众两院决议的形式建立道德规范, 尽管当时并无法律约束力, 但政府雇员和国会成员必须遵守这项决议中规定的行为标准, 其中重要的一条就是向社会公众公开财产。

1965年, 约翰逊总统以行政令的方式提出了《行政官员道德准则》。这一命令争议最大的条款就是, 要求总统提名的官员定期地、秘密地申报本人家庭财产。这一条款也赋予文官事务委员会一项命令其他联邦雇员照此行事的权力。财产申报的条款要求改变了对联邦政府道德方面的管理。所有被任命的高级官员都被要求把财产申报交文官委员会主席备案, 由该主席审查其中的利益冲突, 并同其他官员一起解决冲突问题。虽然高级文官申报财产的制度很少受到阻力, 但对其他1万名联邦雇员申报财产的要求受到了争论, 这迫使文官委员会缩小了要求申报财产的对象。[ 4 ]尽管如此, 这个行政令迄今仍然是美国联邦政府官员遵循的重要的道德标准。

在此基础上, 1968年参众两院各自要求议员公布自己的财产状况。此后, 美国的立法、司法、行政三大系统均对本系统内高级官员的财产申报问题加以规范和细化。美国财产申报制度基本形成。

(三)财产申报制度的完善与发展阶段(20 世纪70年代———至今)

美国财产申报制度刚开始时, 是以一种政府对其官员和雇员道德要求的形式出现的, 还不是法律。后来, 适应政府管理制度化、规范化的要求, 1978年美国出台了《政府道德法》(the Ethics in Government), 对政府官员的道德和行为提出了法律制约。该法对立法、行政和司法三大系统人员的财产申报问题分别进行了规定。在该法实施前,官员的财产申报制度只是行政命令, 并且只需向各机构内部申报, 因此不能有效地对其进行监督。《政府道德法》则对财产申报问题作了全面而系统的规定, 堪称世界财产申报立法的典范。依据该法成立了政府道德署(the Officeof Government Ethics), 其基本职责是主管政府高级官员的财产申报事务和监督政府官员的道德行为。该署的总监由总统任命, 但须经参议院的同意。总监向总统和国会负责。不征得国会同意, 总统无权免除总监的职务。政府道德署在联邦政府的主要部委设立有代表机构, 一般称为道德准则办公室。《政府道德法》规定了美国财产申报制度的基本框架。

在财产申报制度实践不断深入的同时, 美国政府还对其进行了不断地完善。1989年, 美国又颁布了《政府范围道德法》(the GovernmentWide Ethics Act), 提出对立法、行政和司法三个系统中的官员实行统一的财产申报制度。自此, 总统、副总统、国会议员、联邦法官, 以及行政、立法和司法三大机构的工作人员, 必须在任职前报告并公开自己以及配偶的财务情况, 包括收入、个人财产等, 以后还须按月申报。对财产申报资料的接受、保管办法、保存期限、公开方式、查阅手续、审查以及对拒绝申报和虚假申报的处罚办法也都作了详细规定。

伴随联邦政府财产申报制度实践的不断发展, 各地方政府也加快了财产申报制度建设的步伐。并且, 各州的财产申报制度立法实践要早于联邦政府。自1972年始, 加利福尼亚州、华盛顿州、佛罗里达州等陆续制定了财产申报法。截至1979年1月《政府道德法》正式实施, 美国已有近3 /4的州制定了本州的财产申报法。

此后, 美国历届政府, 特别是联邦政府道德署又制订了一系列配套法规, 最终形成一套较完善的制度。美国现行的财产申报制度是历次修订的产物。

二、美国财产申报制度构建的条件分析

(一)民主政治运动的发展

在反腐败问题上, 美国的政府改革和民间运动是两股重要的推动力量。美国的民主化运动可以追溯到19世纪中期。当时, 美国正处于建国以来腐败最严重的时期。政党分肥制度模糊了官员的道德准则, 急速膨胀的公共开支又使道德低下的官员们获取了大量谋取私利的机会, 各种利益集团轻易地收买官员。这种情况下, 美国出现了进步主义运动和人民党运动, 使政府面临强大的改革压力。运动的结果是分肥制的结束和“利益冲突”概念的建立。浩大的民主运动使美国摆脱了最严重的腐败。

从20世纪60年代开始, 美国的民权运动、黑人运动等相关运动都强烈要求政治公开化、透明化。这些运动推动了行政部门结构性的变化, 使政府改变了公共事务的管理方式。人们意识到“腐败对宪法秩序和民主社会的价值构成了一种威胁”[ 5 ] , 从而人们决定用民主的方法反对腐败。民主化运动使得如下观念得以确立: 公职人员的隐私权和财产权应受公职职位透明度义务的限制。任何人出任公职, 都必须部分地放弃普通人所能享受的基本权利, 承担政府公职人员所必需的道德义务。这也可以叫做公务员个性的法定自我丧失, 正是这种个性的法定自我丧失, 为官员财产申报制度奠定了合法性基础。

(二)文官制度的确立和完善

美国政府寄希望于靠英国的文官制度来解决道德危机。美国的文官制度确立于1883年《彭德尔顿法》(CivilService Act of 1883)的颁布。该法案奠定了联邦政府以“才能”制度为原则的文官制度的基础, 并成立了文官事务委员会, 确立了“考试制”, 规定公务员的录用公开竞争、择优录用, 还规定了职位分类、功绩考核等文官制度的一般原则。美国公共人事管理现代化进程由此开始。随着文官制度的建立, 职业公共管理在全国的层次上确立起来, 并扩大到州和地方政府。

1978年, 美国国会通过了《文官制度改革法》(CivilService Reform Act of 1978), 确立了功绩制的九项原则。该法撤销了具有96年历史的文官事务委员会, 而代之以三个新成立的机构: 人事管理总署(Office of PersonnelMan2agement—OPM), 功绩制保护委员会(Merit System Protec2tion Board—MSPB)和联邦劳工关系局(Federal Labor Re2lation Authority—FLRA)。《文官制度改革法》还设立了相对独立的高级文官(Senior Executive Service)系统。也正是这一年, 《政府道德法》正式出台。文官制度的确立和完善为财产申报打下了良好的制度基础。

(三)政治领导人的决心与能力

美国是一个总统制的国家, 总统是高度集权的行政领导者, 也是政治领袖。强有力的总统和他的政治决心是美国政府制度变革的重要推动力量。在美国人看来, 理想的总统要具有勇气、诚实、正直、经验、远见、政治能力、服务精神等等特质。美国历任总统为赢取民心也要尽量展示自己的上述特质。大打廉政牌, 推动公共道德立法, 建立官员财产申报制度无疑是一剂妙方。从罗斯福到里根、布什, 无不积极突破重重阻力, 推行财产申报制度。尽管由于个人魄力和能力的不同, 努力的效果也不尽相同。但总统们都有改革的政治决心, 为财产申报制度的法治化打下了政治基础。

(四)丑闻和危机是改革的催化剂

促使杜鲁门政府建立道德标准的是公众对政府腐败问题的严厉批评。杜鲁门在任期间曾由于政府丑闻而声誉大跌。批评者说, “密苏里帮”(密苏里是杜鲁门的家乡, 杜鲁门曾是来自该州的参议员)的成员利用其同总统的密切关系中饱私囊。[6 ]

约翰逊政府时期,助理商业部长赫伯特·W·克洛茨(HerbertW.Klotz)被指控依靠内部消息购买了得克萨斯海湾硫磺公司的股票。在克洛茨购买股票之前, 该公司已经在一个地区发现了价值20亿美元的锌、铜和银矿藏储量。他所购买的股票价值在上述发现被宣布后从最初的每股29.7美元一下子上涨到大约70美元。克洛茨事后否认他得知了具体的情报。虽然没有为克洛茨定罪的证据, 但1965年4月, 克罗茨向约翰逊政府提出了辞呈, 而媒体报道说是约翰逊政府要求他辞职。这最终使约翰逊政府意识到有必要进一步建立关于利益冲突的规则。[ 7 ] 1965 年初,约翰逊总统提出了11222号行政令———《行政官员道德准则》。

1972年发生的水门事件, 是美国历史上最不光彩的政治丑闻之一, 直接导致了尼克松政府的垮台。在此期间副总统阿格纽被控在任马里兰州州长和副总统期间接受贿赂, 被迫以辞职作为撤销进一步起诉的交换条件。几乎与此同时, 国会也爆出了“朝鲜门”丑闻。1970年, 尼克松政府准备从南朝鲜撤走两万名美军, 遭到南朝鲜总统朴正熙的强烈反对。为阻止美国撤军, 朴正熙便策划通过南朝鲜商人朴东善对华盛顿政界进行大规模的贿赂活动。朴东善将85万美元的现金和礼物送给了115名国会议员。丑闻被揭露后, 美国人民掀起了反对受贿国会议员的浪潮。一连串的丑闻和政治事件引发了人们对政府官员从政道德的广泛关注, 加快了美国道德立法的进程, 推动了1978年《政府道德法》的出台。

(五)个人信用系统为财产申报制度提供了技术保障

1860年, 第一家民营的信用局在美国纽约布鲁克林成立, 美国个人信用市场从此发展起来。第二次世界大战以后, 信用消费开始成为美国经济的一个重要组成部分。到1960年, 信用消费在美国人的文化中已是根深蒂固, 现金的使用大大减少。20世纪70年代, 信息技术开始用于个人信用数据的收集整理和信用报告的编制。遍布全美国的2250多家信用报告机构通过合作、兼并和收购, 逐渐形成几家全国性的大公司以及1000多家与其合作的小公司, 他们建立了庞大的信息资料库, 自发汇总到信用局。信用局有偿向消费者本人或者法律规定的合法机构和个人提供信用报告。

信用报告包括四个方面的内容:

11个人识别信息, 除通常的个人信息外, 还包括社会保险号、工作、职务以及雇主信息;21公共记录信息, 包括个人破产记录、法院诉讼判决记录、税务扣押记录和财产判决记录;31个人信用信息, 包括每个信用帐户的开始日期, 信用额度和贷款数量、余额, 每月偿还额, 以及过去7年的贷款偿还情况;41查询记录, 包括查询人的名字以及查询目的。庞大严密的个人信用系统为实现官员个人及家庭财产的审查提供了可能性, 是美国财产申报制度得以建立的技术基础。

三、美国财产申报制度构建的阻力因素分析

(一)政党的利益之争

美国的选举历来就是金钱政治的产物, 需要大量的资金来宣传、运作。但财产申报制度要求各政党公开竞选期间各项政治捐赠的基本情况, 公开各项竞选费用的开销情况, 这无疑堵住了大规模政治献金的入口, 必然会遭到部分政治候选人的反对。另外, 由于“国会成员的权力和影响是由其所在的政党是否掌控了众议院或参议院来决定的”[ 8 ] , 议员们往往选择对所在的政党忠诚, 而忠诚的表现之一就是在讨论重要议案时团结一致抵制另外一党的议员。政党之争严重阻碍了财产申报制度的立法进度。例如, 在杜鲁门总统向国会提出建立《行政部门道德标准》时, 共和党议员担心民主党想要利用这些措施来使选民相信它要清扫门户, 因而竭力阻挠, 最终迫使提案流产。

(二)既得利益群体的反对

任何制度的变迁都很难使所有的人都得到正的纯收益, 并且往往它还可能会使一些人的利益遭受损失(至少在短期内如此)。官员财产申报制度显然就是这样一种制度。由于它涉及的是立法、行政、司法三个系统全体高级官员的利益, 而这些人正是政策的制定者, 因而很难得到采纳和实行。即使总统或是部分议员试图对当时的制度进行变革, 也会遭到其他人的竭力压制而难以推动。这个既得利益者和改革推动者的博弈过程贯穿于美国财产申报制度构建与发展的始终。

(三)关于隐私权的顾虑

尊重个人隐私、限制执法和情报单位过度地监视美国公民, 是美国的政治文化传统, 也是民主党和共和党共同的主张。但财产申报制度需要相关利益主体如实地公布个人财产和相关资料, 尤其是申报家庭成员的有关情况, 不可避免地会触及这个问题的底线。在竞选过程中, 很容易成为一党攻击另一党的口实, 进而影响选情。因此, 无论是民主党还是共和党, 主动地提出有关该问题的政策建议都会比较谨慎。而且, 这也是美国财产申报制度建立初期往往得不到真正有效执行的重要原因。约翰逊总统的11222号行政令就因此在很长时期内没有得到落实。

四、启示与借鉴

美国的政治文化中一直隐含着对权力不信任的思想,因而美国人崇尚用制度管人, 对腐败的事先预防重于事后惩治。我国自20世纪80年代开始对财产申报制度进行探索, 1994年将《财产收入申报法》列入立法计划, 2007年9月国家预防腐败局副局长屈万祥表示“一直在抓紧研究财产申报制度, 在适当时候将建立财产申报制度”。虽然中美两国的政治、文化、制度背景差异很大, 美国的经验教训仍然可以给我们一些有益启示。

(一)分步实施构建

首先, 建立统一的《公务员道德准则》, 以制度的形式规范公职人员的行为;其次, 有选择地在地级市以下进行试点公务员家庭财产申报;最后, 以法律的形式在全国铺开。分步骤实施、渐进式改革可以减小一些阻力, 不至于一下子产生太大的震荡和冲突。美国的财产申报制度也是采取这个策略最终得以建立的。

(二)范围逐步扩大

财产申报应该从高级公务员也就是领导干部开始。然后, 结合公务员职位分类管理原则, 按照职位说明书核定普通公务员中需要进行申报的职位, 按职位申报。由于中国公务员队伍庞大, 全员申报要新增设不少机构编制, 涉及巨大的人力物力, 成本过高。并且, 对机关内设机构的普通公务员进行申报也没有太大意义, 因此, 笔者不主张搞全员申报。在美国, 目前联邦政府需要申报的仍然是高级官员, GS15以下的普通雇员不需要申报家庭财产。这样也可以赢取一些普通公务员的支持。

(三)建立和完善个人信用系统

措施包括: 实行个人终身独立银行帐户制度, 对现金的支取额度作出严格限制, 全面实行信用卡支付和银行转帐支付制度, 变储蓄实名制为真正意义上的金融实名制[ 9 ]。在实名制基础上, 建立和完善个人信用系统。

[参考文献]

[References]

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第三篇：巴西水资源管理实践及对我们的启示

巴西水资源管理实践及对我们的启示（赴国外考察报告）

2008年2月27日至3月12日，我厅组团赴南美洲的巴西、智利和秘鲁三国考察水资源管理政策、体系、机构和具体做法等，并参观和访问有关的水电站、用水企业及水务咨询公司，对上述三国的水资源管理情况有了初步的了解，其中由于巴西属于发展中国家，其自然、社会、经济及水资源状况又具有鲜明的特点，特别是1990年代前开始对水资源属性、作用、意义的认识上的转变以及引发的管理革命，对我省的水资源管理具有一定的借鉴意义。现将巴西水资源管理实践及对我们的若干启示介绍如下。

一、巴西经济、社会、自然及水资源概况 巴西全称为巴西联邦共和国，国土面积约850万平方公里，人口1.7亿，为世界第五大国家。巴西自然条件得天独厚，生态系统呈现极大的生物多样性，是世界上淡水资源最丰富的国家，淡水资源总量约为5.66万亿立方米，占世界淡水总量的12%。横贯巴西北部的亚马孙河是世界上最长、最深、最宽和流量最大的河流，河长约7100公里，最大流量达21万立方米每秒，超过世界上排名其后的9条大河流量之和。虽然巴西水资源丰富，但人口集中在城市等经济发达地区，缺水矛盾仍较突出，已开发的耕地仅占国土面积的5%，灌溉面积10%。在城市，供水率已达到90%，但在农村，供水率仅为18%，污水处理率不到20%。在1990年代前，由政府投资的供水与污水处理企业达85%，此种状况此后开始改变，巴西联邦政府和州政府陆续把部分水务公司私有化，减轻了政府投资的压力。许多巴西的水务公司经过现代化企业制度改造，按照公司法人模式运作，获得了更多的贷款和资金支持。

亚马逊流域是世界上流域面积最广的流域，流域面积610万平方公里，为南美大陆面积的44%，其大部分位于巴西境内。亚马逊流域的大部分面积被热带雨林所覆盖，其生态系统呈现极大的生物多样性，分布着多达3万多种的植物品种，约2000种鱼类，60种爬行动物，35种哺乳动物和约180种鸟类。亚马逊流域是世界上最大的铝土矿和铜铁矿所在地，而木材和木制品、黄金、锡的出口量也逐年增加。但由于该流域人口不断增加，加上经济发展缓慢，给自然资源特别是森林资源造成持续压力。一是无限制的人类活动扩张，导致原本脆弱的生态系统遭到破坏；二是森林和植被砍伐致使土壤侵蚀和水土流失，生物多样性降低，河流淤积严重；三是气候变化导致水文循环改变，而森林大火和干旱森林面积减少加剧水文循环变化；四是由于随意使用农业杀虫剂、固体废物倾倒及不当水利用致使水污染严重。伊泰普水电站(Itaipu Binacional)为世界上目前仅次于三峡水电站的第二大水电站，位于巴拉那河流经巴西与巴拉圭两国边境的河段。1973年巴西和巴拉圭两国政府签订协议，共同开发界河长200公里一段水力资源，之后历时16年，耗资170多亿美元，于1991年5月建成举世界瞩目的伊泰普水电站。伊泰普水电站坝址控制流域面积82万平方公里 ,大坝全长7744米，高196米，库面积1350平方千米，电站总库容290亿立方米，多年平均流量8500m /s。电站安装了18台70万kW混流式水轮发电机组，总装机容量1260万千瓦，多年平均发电量790亿kW·h，为世界单机容量最大机组,年发电量可达750亿度，所发的电由巴西和巴拉圭两国均分，其中分配给巴拉圭的电量又由巴西购买一部分。电站主坝为双支墩大头坝，最大坝高196m，长1064m,是世界最高的大头坝，安装14扇20m×20m弧形闸门,最大下泄流量62000m /s。

巴西的水资源管理包括制度安排和政策工具，还包括水利工程管理、水资源科学技术研究等，上述内容均由巴西联邦法律规定。由于巴西国土面积广阔，地区差别大，不同地区水资源管理的问题与任务各不相同，联邦法律本身主要由三部分组成，一是水资源管理的原则；二是水资源管理的手段或方法；三是实施管理的体制框架。

二、巴西水资源管理的原则与目标 在巴西联邦法律中，水资源管理的原则为：

1、把流域作为巴西全国水资源管理政策中的国土单元。此问题看似简单，世界上也普遍采用流域原则，但在巴西却面临争议，反对者认为，由于流域边界是由分水岭所决定，但含水层边界则由可能的地下高水位确定，两者从不会重合，把流域作为国土单元是不合适的。此种争论直到引入一种新的概念才宣告终止，即在水资源规划和管理中把河流流域作为国土单元的“整体”方法，因此，除了应该综合考虑流域内所有的需求、问题及目标，也要考虑相邻流域、含水层以及州和市的行政区域。

2、水资源管理应使水的利用具有多重目的。对水的多重利用是巴西经济发展的必然结果。在上世纪初的巴西，水主要用于发电，自上世纪中叶开始，随着卫生、灌溉、工业和其它行业对水的需求增加，水的多重应用原则的重要性不断显现。水的多重应用原则使用水者获取水的机会均等，但并不是说每一用水者都又有权获取等量的水。水的多重应用原则明确，应使水在整个流域达到最适可的社会经济利用。一些决策工具也被引入以支持水的多重利用，如成本效益分析、线性规划、博弈论、决策树等。

3、水是具有经济价值的有限资源。承认水是具有经济价值源于其短缺。在巴西，由于亚马逊流域丰富的水资源，除了东北部半干旱地区外，通常认为水是不会短缺的，而实际情况是在巴西的某些流域和地区，也存在水资源的短缺问题。为了解决缺水地区的水资源供给和需求的矛盾，巴西实施了一些经济措施，其中之一就是开征水资源税，并取得初步成功，并试图以此让每一位巴西人认识到从现在起必须改变对用水的态度，成为理性的用水者。

4、水资源管理应分权，并由各级政府、用水者及社区共同参与。水资源的分权管理是因水资源具有的自身特点所产生的，因为不同的流域具有不同的物理、生物等特点，需要实施分散的决策过程。分散决策的理念是指在下一层级可以作出合适的决策就不应该在上一层级决策。在巴西，如果流域内有关利益方对水资源管理的需求和问题都十分了解，那么决策就无需由中央政府进行，而对相对复杂的水资源问题，则需中央政府出面解决。

水资源管理的责任不仅仅在政府，还应依靠广大用水者和社会各界的参与，必须倾听他们的意见，邀请他们参加有关讨论，利益相关方通过积极参与、支持政府的水资源管理过程，使有关决策更加科学合理。

5、当出现水资源短缺时，应优先考虑人畜饮水需要。当出现水资源短缺情况时，巴西水资源法律规定，应优先保证人畜饮水需要，为此，法律规定建立水资源预警制度，这对巴西半干旱严重缺水地区尤为重要，因为由于缺水，上述地区的人口开始大规模迁往城市，造成了其他社会问题。

按照以上原则，巴西水资源管理的目标为：

⑴保证当前和未来人们可以获得需要的符合标准的水；

⑵在满足水资源可持续应用的前提下保证水资源的合理与综合利用； ⑶防止并应对因自然原因或自然资源不适当利用造成水危机的发生。同时，在实施水资源管理时还应考虑以下因素: ⑴水资源管理应是系统性的，应同时关注水质和水量；

⑵应充分考虑巴西不同地区在人口、经济、社会、文化及地理、生物方面的差异； ⑶综合考虑环境管理；

⑷在水资源规划编制时要协调联邦、州和地区的关系； ⑸充分考虑土地利用、流域管理、河口及沿海开发。

三、巴西水资源管理常用的政策工具 在巴西，在水资源管理中应用的政策工具对贯彻一系列水资源管理的原则及理念，从而引导全社会树立正确的用水态度至关重要。在这些政策工具中，一些对用水者产生直接影响，如取水制度和水资源税，一些帮助决策者实施正确的管理，如水资源信息系统。政策工具具有累积作用，如取水许可制度可以缓减用水矛盾，而综合应用取水许可及水资源费制度可以进一步减少用水矛盾，加上信息系统的使用，使得管理效果更好。

1、水资源规划

巴西的水资源规划是流域、州及国家层面上的关于水资源各项行动计划的总和，是巴西水资源管理的基础及实施全国水资源政策的总体要求。该规划为长期规划，包括水资源现状、未来水质水量供需分析以及对人口变化、经济发展和土地利用改变对水资源状况影响分析，同时，确定了可能产生用水矛盾的区域。巴西水资源规划对水的合理利用、增长需求及水质改善提出目标任务，确定采取的行动以及达到目标所需建设的水资源工程布局，并对限水区域、水资源税及优先取水许可项目提出建议或标准。

2、水体分类 在巴西，一般根据水的用途对水体进行分类，目的在于确保用水质量和减少预防水污染成本。水体分为三组共八级：第1组为淡水，其中又分为4级，特级为无需前置消毒或经简单消毒即可使用的家庭用水以及水生生物环境保护用水；1级为经简单消毒后的家庭用水、水生生态环境用水及与人直接接触的娱乐用水，如泳池、滑水、跳水等，也包括鱼类饲养水和动物饮用水；2级：除1级水外还包括蔬菜、果树灌溉用水；3级：除2级水外还包括谷类作物、树木灌溉用水；4级：航运和景观用水。第2组为咸水，分为两级，其中5级：与人直接接触的娱乐用水、水生生物环境保护用水、鱼类饲养水和动物饮用水；6级：航运、景观用水、与人间接接触的娱乐用水。第3组微咸水，分为两级，其中7级：与第2组5级相同；8级：与第2组6级相同。水体分类适用于地表水和地下水。

3、取水许可制度

根据巴西联邦法律，下述用水需要申请用水许可： ⑴从某一水体引水或围坝蓄水，所引或所围的水用于最终消耗，包括公共供水或用于某一生产过程；

⑵从含水层抽水用于最终消耗或用于某一生产过程；

⑶向某一水体排放经过处理或未经处理或其他液体或气体废物以达到稀释、转运或处置该水体的目的；

⑷用于水力发电；

⑸其他影响某一水体中水的流量、水量或水质的用水行为。与我国水法规定相类似，在巴西，下述行为无需取水许可： ⑴农村地区分散居住的小规模人群的用水； ⑵少量引水、集水或排放水； ⑶少量围坝蓄水。

值得一提的是，在巴西，取水许可不得委托政府以外的任何组织或机构进行，水权的授予只能由联邦政府组成部门或各州的有关政府机构作出。

4、水资源费

征收水资源费是因为水是经济物品，通过征收水资源费，可以鼓励全社会合理节约利用水资源，并为全国水资源管理筹集财政资金。在巴西，征收水资源费的用水类型与取水许可用水类型相同，换句话说，无需授权使用的用水则不必缴纳水资源费。征收水资源费在巴西引起了激烈的争论，有人把此看成是一种税种，质疑其社会可接受度，但一般认为，如果水资源费取之于民，用之于水，则接受度就高，反之，其可接受度会受到损害。水资源费主要用于资助水资源规划中其确定的水资源工程、行动项目及研究课题，其次可用于水资源管理系统的运行及有关组织、机构的管理费用。根据巴西联邦法律，以上支出占水资源费总收入的7.5%。

四、巴西全国水资源管理的制度安排 巴西全国水资源管理的制度安排是一系列在水资源管理中发挥重要作用的体制、机制，换句话说，是政府机构、私人团体和社会组织按照法律规定的原则，运用各类管理工具实施水资源管理的组合体。

1、制度安排要达到的目标。一是在流域层面综合考虑水的多重应用、水作为经济物品、政府、用水者和社区管理分权及共同参与等原则的基础上，追求水资源管理的协调一致；二是在行政层面对水事纠纷进行仲裁；三是执行国家水资源政策；四是实施水资源的规划、管理、监督、保护和恢复；五是制定水资源费征收标准和程序。

2、全国水资源管理体制。巴西目前的水资源管理体制包括全国水资源委员会、各州及联邦特区水资源委员会、河流流域委员会、联邦、州和市的水资源组织以及水管理局等。⑴全国水资源委员会：全国水资源委员会处于巴西水资源管理体制中的最高一级，其职能有9项，一是推进国家、州和地方以及与用水者水资源规划的整合；二是对州一级水资源委员会的水资源纠纷作出最终行政裁决；三是对水资源利用工程的跨州影响作出评估；四是对各州水资源委员会或河流流域委员会提交的问题进行讨论；五是对修改现行水资源法律一级全国性水资源政策的建议作出评估；六是指导全国水资源政策的执行、政策工具的应用和信息系统的运行；七是批准建立河流流域委员会的建议，并确定该委员会的运作模式；八是监督全国水资源规划的实施，决定完成规划的行动方案；九是确定水权和水资源费的标准。全国水资源委员会由巴西联邦政府承担水资源管理职能的部局、各州水资源委员会以及用水者、民间组织的代表组成，其中联邦政府代表数要占50%，还要再加上一票，即联邦政府的代表要在委员会中占简单多数，这种制度安排主要是考虑到水资源管理工作在巴西开展的时间还很短，不可避免要出现政策制定上的失误和偏差，在现阶段有必要由联邦政府来控制多数。目前巴西全国水资源委员会共有29位成员，其中15位来自联邦政府，26个州共5位代表，按5大水文分区派出。该委员会主席由巴西环境部部长担任，执行秘书长为环境部负责水资源管理事物的部门领导担任。从实际情况看，该委员会运作良好。

⑵全国与州水资源秘书处：在巴西水资源管理体制中，该秘书处可视为具体管理机构，也是全国水资源委员会的执行机构，其职能一是协助全国水资源委员会管理行政、技术和财务事物；二是协调全国水资源规划的准备工作并提交委员会批准；三是报告全国水资源委员会和河流流域委员会工作进程；四是协调水资源信息系统的建设与运行；五是制定工作计划及相应的预算并提交委员会批准。同时，各州也成立了相应的秘书处，其主要职能是授予用水权，在水质、水量两方面对水资源进行监督和管理，组织和实施水资源费征收，对违规使用水资源或违反水资源规划的行为进行处罚等。

⑶河流流域委员会：在巴西，河流流域委员会是一个非常特殊的组织。根据巴西法律，该委员会的成立是没有法律依据的。一般认为，这是把有关利益方召集在一起共同讨论和决定有关保护自然资源特别是水资源问题的组织，主要功能有：一是讨论与水资源有关的问题；二是对水资源纠纷进行仲裁，以作为首次行政上诉阶段；三是批准流域水资源规划；四是监督流域水资源规划的执行；五是向全国或州的水资源委员会提出本流域无需申请取水许可的储水、引水、集水和排水的建议；六是建立水费征收机制及建议水费标准；七是根据公共或集体利益制定多目标利用水资源工程的建设投资分配制定标准。对那些至少有一条河流属于国家的流域的委员会，其代表组成包括联邦政府、所在州或联邦特区，市、用水者及民间水资源组织。

⑷水管理局：在巴西全国水资源管理体制中，水管理局是一类有特色的组织，是作为河流流域委员会的执行秘书处运作的。尽管流域委员会与水管理局关系密切，但两者的作用大相径庭，主要不同点在于其自身性质和组织结构。在巴西，流域委员会被称为“水议会”，而水管理局更像私人企业或国有企业。水管理局的职能有：一是对本辖区的水资源数量进行计算和统计；二是负责用水户登记；三是经授权收取水费；四是对须由水费支持的水资源工程进行评估，并将评估意见提交有关财政部门；五是监督水费的管理使用；六是管理水资源信息系统；七是签订有关财务的服务协议、合同；八是准备预算建议并提交流域委员会；九是安排水资源研究项目；十是制定水资源规划并提交流域委员会审查；十一是提出水体分类、水资源费、水费使用及工程建设资金分配的建议。水管理局的成立须由河流流域委员会提出，经联邦或州的水资源委员会批准。⑸与水资源管理有关的民间组织：在巴西，有关水资源法律对公众参与原则的处理是非常谨慎的，因为，在水资源管理决策过程中发挥民间组织的作用显得十分重要。巴西的水资源民间组织一般有以下几种，各市间的联合组织，因为有市长等官员参加，其政治影响力较大；与流域有关的协会，如非政府组织，可以带来新的思路；区域、地方或行业的用水户协会以及水资源学术和研究组织等。

五、若干启示

由于巴西全国水资源管理政策吸收整合了目前世界上许多国家采用的水资源管理原则，定义和标准，因此对巴西的水资源管理，特别是在水资源管理的体制机制建设上具有里程碑意义。水资源的分权管理与民主管理不仅是对水资源管理的一次实际意义上的革命，也是对整个环境管理的崭新革命。由于巴西属于发展中国家，特别是1990年代前开始对水资源属性、作用、意义的认识上的转变以及引发的管理革命，对我省的水资源管理具有一定的启示和借鉴意义。

1、在巴西及南美各国，近年来开展了对水资源和水资源管理的大讨论，首先对水资源的属性、管理原则和目标等进行了认识上的革命，从而对水资源管理进行了制度安排和政策工具设计，并取得了管理实践上的初步进步。因此，要做好水资源管理工作，在全社会形成对水资源和水资源管理的统一认识是十分重要的。在巴西、智利、秘鲁以及南美其他国家，水危机事件往往就是管理危机事件的概念逐步形成，也对水资源管理作出如下定义，即水资源管理是指对水资源可持续发展的持续管理（组织）能力，包括制定全社会可接受的有利于推进水资源可持续发展的公共政策的能力以及通过相关体制机制建设有效执行这些政策的能力。我国学术界对水资源管理有多种定义，如姜文来等人在《水资源管理导论》中指出，水资源管理就是为了满足人类水资源需求及维护良好的生态环境所采取的一系列措施的总和。我们认为，在不同的历史阶段，水资源管理的含义是不同的。从偏重洪涝管理到对水多、水少、水脏问题的管理，从偏重修建工程到运用多种手段实施综合管理，水资源管理正在向为水资源可持续发展管理转变，向应用法律、经济、工程、科技等手段的综合管理转变，管理本身尤其要注重向构建可持续管理能力转变。综合巴西等南美国家和我国、我省情况来看，水资源管理的内容大致包括对水资源在开发、利用、保护、节约等方面的规划、权属、数量和质量、分配、工程、技术、风险、经济等的管理。

2、不同时代或时期，水资源管理的重点和任务是不同的。巴西等南美国家在经历了水资源管理从单纯发电到综合利用的转变，而我省水资源管理的内容也不断丰富和转变。根据我省经济社会发展要求和水资源现状，当前，我省水资源管理工作要高度重视四个方面的问题：一是防灾减灾问题。进入本世纪以来，受气候变暖影响，我省气候条件发生了较明显的变化，洪涝台旱灾害频繁发生，出现了台风影响次数增多、强度超强，梅雨不典型、梅雨量少，局地强降雨频发、山洪灾害损失大，干旱持续时间长、影响范围大等新情况和新特点。这要进一步引起我们高度重视，要进一步摸清规律，科学防范，积极应对。二是民生水利问题。水利是民生之基，防汛防台抗旱关系人民生命安全，农村饮水安全关系农民身体健康，清水河道建设关系百姓生活品质。目前，我省还有农村饮水、病险水库除险加固等事关民生的水利问题亟待解决。三是水资源保障和节约用水问题。我省人均水资源量低，水资源分布与经济社会发展不相匹配，资源型、水质型和工程型缺水问题不同程度存在。四是河道等水环境整治问题。长期以来，我省水资源开发利用方式粗放，经济社会发展过程中付出的水资源、水环境代价过大。去年，太湖、巢湖、滇池发生的蓝藻暴发事件，也要进一步引起我们的高度警惕。

3、巴西是世界上淡水资源最丰富的国家，但近年来由于人类活动的扩张、生态环境的破坏，气候变化导致水文循环异常以及农业污染加剧以及地区之间的水资源不平衡等问题，也使巴西政府和社会意识到缺水的威胁。巴西在水资源管理中通过取水许可制度的实施和开征水资源税等措施，试图让每一位巴西人认识到，从现在起必须改变用水的态度，做一位理性用水者，借此引导全社会树立正确的节水观念。我省是水资源短缺与水环境污染严重并存的省份，在水资源开源受限的情况下，如何进一步在全社会培育正确的用水观念，推进节水型社会建设，从而保障经济社会的可持续发展，显得尤为重要。

4、巴西水资源应用原则从上世纪的发电为主，逐渐转变为饮用、卫生、灌溉、工业等多重应用。多重应用原则使用水者获取水的机会均等，但并不是说每一位用水者都有权获取等量的水，这就要求综合考虑水资源的利用和分配，以最适应社会经济可持续发展为原则。巴西应用成本效益分析、线性规划、博弈论、决策树等科学工具，采取多倾听用水者意见、鼓励社会各界积极参与有关水资源利用和管理的讨论等方式，使水资源分配的决策更科学，更符合实际，这也为我们探索水权分配的科学性、合理性提供了启示。

第四篇：美国的农业传播对我们的启示

美国的农业传播及其对我们的启示

2001级农村与区域发展何宽

美国的农业信息传播。在美国，农业部是农业信息收集与发布的主管部门，它一般通过农业统计局、市场管理局等五个单位分工协作完成信息传播：第一个环节是美国国家农业统计局，它在46个州设有办公室，拥有全国200多万个家庭农场的基本数据资料库。它通过各州的办公室直接给农户打电话咨询等方法，对农民的种植意向进行调查，并运用卫星照片、遥感和抽样调查等手段对各主要农作物进行种植面积和产量的调查与预测；第二个环节是农业部市场管理局，它主要掌握国内现货市场供求和价格情况；第三个环节是农业部海外服务局，它通过各种途径收集世界各国各类农产品的生产、市场需求和价格变化情况；第四个环节是农业部经济研究局，它利用各种资料进行各农产品的品种分析，完成各主要农产品当年的全球和各主要国家的平衡表；最后是农业部的世界展望局，它牵头统一分析与评估所有的资料，此外，还通过卫星系统随时监测世界各地的自然灾害情况。美国农业部提供的市场信息涉及到120多个国家、60多个品种，囊括了主要农产品的全球数量、国内产量、供求情况、价格变化等情况，并在法定的日子里公布，保证公众在平等的条件下同时获得这些信息。农民可以通过网络、电话和邮寄等方式，从美国农业部及其有关职能局得到一套完整的市场信息。

美国的农业是世界领先水平的，这既与其得天独厚、丰富的自然资源有关，如他们的土地资源丰富，土地肥沃其平整适合于规模化种植，又与其高效的农业管理体制有关，还与其先进发达的科技水平有关。我们不可能完全照搬美国的做法，因我们的国情与他们的不一样，但有些做法我们还是应该结合我们的实际情况学习的。比如，一、美国对农业信息的掌握相当准确、全面。包括农业种植面积、产量、国内外市场供求状况及自然灾害等，另外国家统计局拥有全国家庭农场基本资料的数据库。

二、这些农业信息的收集和服务由政府农业部来负责，属于公共产品。

三、农民和农场主获得这些农业信息的渠道相当方便，而且信息是完全公开的，他们可以在平等的条件下获得这些信息。

四、信息传播的路径较短。它只有农业部、州、农户这三级信息传播链，州的农业办公室就直接和农户取得了联系，这样就保证了信息的准确度，及传播效率。

五、美国不仅考虑国内农业市场情况，而且还考虑国际市场状况，这些信息都会整套的传递该他们的农民。这些美国农业信息传播的特征都对我们产生有益的启示。我们现在需要在有条件的地方推行我们的土地流转政策，进行土地的规模化、节约化经营，推进农业产业化经营。让一些高文化、有技术的人去做我们新型的农民、农场主。这需要农村剩余劳动力转移等一系列社会变革。其实我们的农业、农村现在正在向着这种趋势发展。

美国的农业科技传播。教育、科研、推广“三位一体”的合作传播体系是美国农业传播的主体。美国政府一直把农业教育、科研和推广作为自己的重要职责，从1862年开始每个州设立赠地大学，并在赠地大学设立农业试验站和农业推广站，形成以州立大学为依托，农业教育、科研和推广“三位一体”的农业科技传播模式。其传播体系主要有以下特点：1.完善的传播网络。在州立大学设立农业推广站和农业实验站，在各县设立县级农业推广站。州立大学农业推广站主要负责对州农业推广项目决策、指导和提供技术支持、服务以及全州推广工作进行监督与评估；州立大学农业实验站主要开展农业实用技术研究与示范；县农业推广站由经大学培训、择优聘用的推广人员组成，主要通过技术咨询、信息出版服务以及组织培训、讲座等活动，向农民（农场主）和社区居民传播科学知识。2.科学的传播方式。第一，利用各种传媒直接传播农业技术；第二，接受电话咨询和访问农户，直接解决农业生产中的实际问题；第三，组织讲座、技术培训、技术示范等宣传新技术；第四，建立专家科技传播队伍，研究解决直接来自于农业生产等各方面农业科技问题。

3、明确的传播目标。通过一批高素质的推广人员传播科学知识，使农民应用现代农业生产技术、管理技术、营销技术，发展增效农业、精准农业和可持续农业，扩大就业机会，增加家庭收入，建设健康社区，提高生活质量，促进社区经济全面、持续发展。

我国在农业科技方面的研究成果丰硕，平均每年产生6000 多项农业科技科研成果，但是最终传播到实践中产生经济效果的科技成果却很少，我国的农业科技成果转化率只有30%～40%，而发达国家的这一指标平均为65%～85%。造成这一现象的主要原因就是我们的产、学、研没有结合到一起，而是相脱节的，科研和生产相脱节，这也是多年

来力求解决但是没有根本解决的问题。这和科研的选题和立项有很大的关系。高校和科研机构在选题和立项的时候，根据专家的论证，手里掌握的材料和已有的工作成果来选题，而不是通过科技入户发现问题，带回来研究。另外，在成果奖励和科技人员的绩效评价方面，比较重视论文，对论文是不是解决实际问题关心得不多。我们的好多农业项目本身就是属于脱离市场的“职称研究”或“政绩研究”，所谓的“研究成果”仅仅是一两本著作或几篇文章报告，经过了评审之后就被束之高阁。这种科技研发体系从根本上不利于科技成果转化率的提高。这类农业科技项目无法成功进行传播的原因是农业科研主体的行为目标导向与农业生产的市场目标导向的冲突。有些农业科技项目是符合市场要求的，但研发主体缺少使其向应用转化的主观意识和条件，不具备市场推广的相关知识和管理能力是大多数研发人员的客观情况。导致这种传播无法成功的原因是农业科研主体的行为能力与市场需求的矛盾。可见美国的这种以州大学为依托的教育、科研、推广三位一体的合作传播体系值得我们学习。

第五篇：国外土壤污染防治立法及对我国的启示

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国外土壤污染防治立法及对我国的启示

摘要：本文通过对国内外土壤污染防治立法的介绍，指出我国应该借鉴日本、美国及澳大利亚的经验，建立一部土壤污染防治法，并突出强调我了国土壤污染防治立法中所必须具有的原则及制度，预防原则、污染者付费原则、可持续发展原则与公众参与原则是防治土壤污染所必须具备的原则，同时政府责任制度、经济刺激制度和土地恢复制度是保障土壤所不可或缺的制度，是保障土壤污染防治法建立后能够有效实施的根本保障。

引言

美国在上个世纪曾经启动了一项超级基金计划。为了解决地下水污染问题，投入２００多亿美元净化地下水。主要方法是把地下水抽出进行净化处理后再注回地下。计划执行一段时间后，科学家发现经过净化处理后的地下水，回到地下后水质并没有达到预期的效果。最后发现，原因来自土壤。土壤中的污染物使净化后的地下水再次被污染。科学研究发现，其实土壤污染与大气污染、水体污染息息相关，仅仅治理大气污染和水体污染，这种“头痛医头，脚痛医脚”的做法，并不能够使整个环境质量和农产品质量得到根本的改善。由此，土壤重污染被当作一个重要的环保课题提了出来。当前，国外土壤污染防治立法开展的如火如荼，而我国尚处于初期阶段，因而有必要借鉴国外先进经验以弥补国内立法的不足。

一、国外土壤污染防治立法概况

（一）日本土壤污染防治立法

日本是最早在土壤保护方面立法的国家，为了解决日本日趋严重的市街地(市区)土壤环境污染问题，日本环境省于2002年制定了《土壤污染对策法》，在土壤污染防治法出台之前，日本先后 文章来源：中顾法律网 www.xiexiebang.com 免费法律咨询3分钟100%回复

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制定了基于农用地、有毒有害化学物质、水质污染(与地下水相关的部分)防治法而建立的土壤污染对策体系，颁布了《农用地土壤污染防止法律》《土壤污染环境标准》《关于土壤·地下水污染调查·对策方针》《Dioxine 类物质对策特别措施法》等一系列法律，确立了预防对策和恢复对策的一系列措施。

2002年日本制定了《土壤污染对策法》，对调查的地域范围、超标地域的确定，以及治理措施、调查机构、支援体系、报告及检查制度(杂则)、惩罚条款进行了规定，并规定了成为土壤污染调查对象的土地条件及消除污染的土地基准等。该法案运用环境风险应对的观点，对工厂、企业废止和转产及进行城市再开发等事业时产生的土壤污染进行了约束。进一步加强了对预防原则、政府职责、土地标准的划分、激励机制等的规定。

（二）美国土壤污染防治立法

美国的土壤污染防治法律主要是《超级基金法》，1977年的“腊夫运河污染事故”使得 美国颁布了超级基金法(Superfund Act)，建立了一套在法律、管理制度以及技术规范方面比较完善的土壤污染防治体系。《超级基金法》主要意图在于修复全国范围内的污染地块，明确清洁费用的承担者；规定包括土地厂房、设施等不动产的污染者、所有者和使用者应以追溯既往的方式承担法律上连带、严格、无限责任；制定了“危险登记评估体系”和“国家优先名单”的运作方式，并建立了超级基金以资助“棕色地块”的管理和修复；对土壤污染采取“谁污染谁治理”的原则，同时明确了政府的责任，规定了美国环保局(EPA)根据《超级基金法》实施整治行动时具体程序。

在“超级基金法”颁布后，针对环境问题发展过程中出现的新问题，美国也陆续颁布了一些修订版和补充法案，如《超级基金增补和再授权法案》(Superfund Amendments and Reauthorization 文章来源：中顾法律网 www.xiexiebang.com 免费法律咨询3分钟100%回复

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Act以下简称SARA)以及《棕色地块法》(Small Business Liability Relief and Brownfields Revitalization Act)，《棕色地块法》阐明了污染的责任人和非责任人的界限，并制定了适用于该法的区域的评估标准，保护了无辜的土地所有者或使用者的权利，为促进棕色地块开发提供了法律保障。

（三）澳大利亚土壤污染防治立法

澳大利亚环境成文法很多，主要是一些单项立法，综合性环境立法较少，属于“大环境法”的模式。澳大利亚环境成文法按其内容可以分为四大类：一是有关环境规划和污染防治的法规，包括土地利用规划、环境影响评价、危险物品控制和污染防治等法规；二是保护自然遗迹和人文遗迹的法规；三是开发、利用和管理自然资源的法规；四是在相关法规，包括职业安全、劳动保护、消费者权益保护和刑事法律中有关环境保护的规定。

澳大利亚联邦有关土地的环境保护法律主要有：《海洋和淹没土地法》(1973年)； 《国家拨款(自然保育、土壤保育)法》(1974年)；《矿物(淹没土地)法》(1981年)。地方有关土地的环境保护法(包括6个州、2个区和首都的环境立法)主要有：(以新南威尔士州为例)《土壤保育法》；《土地委员会法》(1976年)； 《土地与环境法院法》(1979年，1983年修订)等。澳大利亚非常重视公众参与制度，并且在技术层面上给予了大力支持，如微灌技术、卫星技术等，另外，澳大利亚很重视从整个生态维护的层面进行土壤污染防治，如对国内某些区域土壤通过设立保护区的办法进行重点保护。

二、我国土壤污染防治立法现状

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目前，我国涉及土壤保护的法律法规主要有《宪法》、《中华人民共和国环境保护法》、《土地管理法》、《土地管理法实施条例》、《水土保持法》、《土地复垦条例》、《基本农田保护法》、《农药安全使用标准》、《农用污泥中污染物控制标准》、《农田灌溉水质标准》及《固体废物污染环境防治法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》等。另外，为了贯彻《中华人民共和国环境保护法》，防止土壤污染，保护生态环境，我国于1995年制定了《土壤环境质量标准》。

尽管相关的法律法规不少,但大多针对经济利用、土地管理和利用、土地规划及土地权属问题等方面，对土壤污染防治的规定分散而不系统，缺乏具可操作性的细则和有威慑力的责任追究条款。现有土壤保护标准体系存在的问题主要有：可行性低，如《土壤环境质量标准》中污染物指标偏少，缺少有机物指标，无法满足土壤污染控制和农产品质量安全的要求，且未考虑土壤种类和母质复杂性，就在全国范围内统一以总量为基础；缺乏居住、工业建设项目中相关的土壤环境质量现状评价依据标准，缺乏居住、农田、采矿用地环境质量风险评价基准。

与现行环境法律中体系性较好的大气、水、海洋污染防治法律相比，我国还没有形成有效的土壤污染综合防治体系，包括法律法规与管理体系、标准体系、监测监控体系、土壤修复技术体系等。制定专门的《土壤污染防治法》，规定专门、行之有效的制度和措施，填补法律制度的空白已成为当务之急。随着我国经济的高速发展，相关法律的缺位已经逐渐在业内引起重视，在某些发展较快、经济实力较强的城市，已针对某些具体场地土壤制定了相关标准，如2002年，上海市政府为配合黄浦江两岸综合开发,制定了《黄浦江两岸滨江公共环境建设标准》。这也说明土壤污染问题受重视程度日益提高，建立相应的法律法规体系是规范土壤保护工作的迫切要求。

三、国外土壤污染防治立法对我国的启示

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(一)确立我国土壤污染防治立法模式

与现行环境法律中体系性较好的大气、水、海洋污染防治法律相比，我国还没有形成有效的土壤污染综合防治体系，包括法律法规与管理体系、标准体系、监测监控体系、土壤修复技术体系等。回顾日本及澳大利亚，其土壤污染防治之所以运行的较为成功，与其完善的土壤污染防治体系是密不可分的，尤其是日本，早在1970年就颁布了《农用地土壤污染防止法律》，之后又制定了《市街地土壤污染暂定对策方针》等一系列与土壤污染防治有关的法律，直到2002年才颁布《土壤污染对策法》。当前，我国有关土壤保护的法律主要分散在各部门法中，主要有《中华人民共和国环境保护法》《刑法》《土地管理法》《土地管理法实施条例》《水土保持法》《土地复垦条例》《基本农田保护法》《农药安全使用标准》《农用污泥中污染物控制标准》《农田灌溉水质标准》《及大气、水、固体废弃物污染防治法》等。另外，为了贯彻《中华人民共和国环境保护法》，防止土壤污染，保护生态环境，我国于1995年制定了《土壤环境质量标准》，但《土壤环境质量标准》仍然存在很多缺陷，如可行性低等。为了更加有效的保护土壤，在原有基础上对各法进行修修补补显然已不足以适应时代的步伐，因此，制定专门的《土壤污染防治法》，规定专门、行之有效的制度和措施，填补法律制度的空白已成为当务之急。

(二)确立我国土壤污染防治的立法原则

1、预防原则

土壤是一个半稳定状态的复杂物质体系，对外界环境条件的变化和外来的物质有很大的 缓冲能力。从广义上说，土壤具有自净作用，但是当污染物的数量和污染速度超过了土壤的净化能力时，文章来源：中顾法律网 www.xiexiebang.com 免费法律咨询3分钟100%回复

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破坏了土壤本身的自然动态平衡，使污染物的积累过程逐渐占优势，从而导致土壤正常功能失调，土壤质量下降。预防原则从源头出了，控制污染物的产生是最有效、成本最低的方法。

预防原则实施最成功的国家是日本。日本的土壤污染防治法律体系中规定了一系列的预防原则条款，在大气方面，日本制定了《大气污染防止法》以限制烟尘排放，同时规定了《Dioxine法》，详细规定了Dioxine 类物质的排放标准；在水质方面，制定了《水质污浊防止法》，详细规定了排放标准、禁止将有害物向地下渗透等；在废弃物处理方面，制定了《废弃物处理法》，规定了填埋标准、最终处理场的建设标准等；在化学物质及农药方面，制定了《化审法》以处理特定化学物质的技术标准，《肥料取缔法》规定了防止土壤污染的标准，《农药取缔法》规定了有关土壤残留的登录保留标准等。

如上所述，我国还没有建立土壤污染防治体系，土壤污染的预防规定只是零星的规定在其他部门法中，因而，我国在建立土壤污染防治法律时，有必要在总则中明确规定预防原则，并将预防原则贯穿整个土壤污染防治法律体系中去，同时在分则条款中制定若干具体措施，如建立土壤污染监测、预报与评价系统，仿效美国制定“危险登记评估体系”，同时根据土壤环境容量确定具体的土壤环境标准；发展清洁生产，彻底消除污染源，包括控制“三废”的排放，加强污灌管理，控制化肥农药的使用，植树造林，保护生态环境等等；另根据欧盟的经验，废物管理是预防土壤污染的关键因素之一，其制定的《关于环境保护、尤其是污泥农用时保护土壤的86/278/EEC指令》，对农用污泥作出了规定，《关于废物的75/442/EEC指令》要求废物在处置时不能污染土壤[16]等都起到了很好的预防作用。

2、污染者付费原则

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该原则实施最成功的要属美国。美国政府根据超级基金法有权要求造成污染事故的责任方治理土壤污染，或者支付土壤污染治理的费用。拒绝支付费用者，政府可以要求其支付应付费用３倍以内的罚款。如“腊夫运河污染事故”中，污染者共赔偿受害居民经济损失和健康损失费３０亿美元，同时，美国在超级基金法中采取污染者即为“潜在责任人”的做法，建立了严格、连带和溯及既往的法律责任制度。土地污染者对其污染行为具有不可推卸的责任，且这种责任的追溯期永久。通过土壤污染防治立法，可避免土壤环境污染纠纷无章可循、污染责任无法鉴定及土地修复责任无人承担的局面，改变我国在土壤污染方面对企业几乎无任何约束的现状，并制约因土壤污染修复或赔偿条例缺失造成的国外重污染工业纷纷迁移到我国的趋势。而且我国的土地属于国家所有，许多造成土壤严重污染的老工业企业多为国有企业，加之历史上对污染土地不予重视等原因，在操作层面上实行“污染者付费”原则存在较大难度，因而，有必要在土壤污染防治立法中明确污染者付费原则，在污染土地治理与开发过程中，在“污染者付费”原则的基础上,体现“受益者负担”原理，建立严格、连带和溯及既往的法律责任制度，设立尽可能公平合理的责任机制并使之有效实施，在很大程度上可以推动与促进污染土地的治理和开发。

3、可持续发展原则

美国在棕色地块再开发中非常重视可持续发展原则，规定可持续发展有两个原则：其一，经济发展建基于生态平衡前提上，其二，公平地分摊发展的效益和不利的影响。同时假设了新发展模式：发展是一个长期的转变；增长的效益要求理性的政策努力以保证公平；技术变革只是诸多可能解决问题的途径之一，并且未必是最好的解决途径；空间、时间、阶层的外在形式必须给以明确的考虑；社会经济--生物因素是互为关联的，忽视这种关联就会产生问题。美国棕色地带的再开发，除了把 文章来源：中顾法律网 www.xiexiebang.com 免费法律咨询3分钟100%回复

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原有的受污染地产修复为有生产能力的地区、有利于人类健康的环境外，同时强化了社区自身进一步发展的基础，因此，在土壤污染防治体系中确立可持续发展原则意义重大。

可持续发展原则的真正落实，需要对可持续开发加以规划，单纯依靠市场力量不足以取得环境、社会、经济的协调和统一发展，不能完全依赖市场进程来处理被废弃或未得到充分利用的地产，市场并不能保证理性的发展，对开发者有吸引力的往往不一定对整个社区有利。在一些差异大的因素诸如自然资源管理、城市经济进程、社会问题、经济流动性和市场准入问题、土地使用规划、城市开发和文化遗产的保护等方面，这一点就体现得更为鲜明。当然，土壤污染防治法律体系所关注的不仅仅是城市土地开发问题，但可持续发展原则的基本理念是相同的。

4、公众参与原则

公共参与原则是土壤污染防治法律体系形成之后能否具体落实重要体现，实施最为成功的是澳大利亚。从50年代澳大利亚农民开始普遍接受了保护环境的基本原则，通过改进耕作方式促进水土保持；80年代末，一个爱护土地(Land-care)运动在澳兴起，大批农民加入了各地的“爱护土地小组”这些农民在一起交流如何防治土地退化，政府给予支持，投入资金治理水土流失，还设置官员协调农民的活动。澳大利亚对改良天然草原，种植人工草地，合理利用草场非常重视，围栏面积4亿公顷，占草场总面积的90%，人工补播及改良草场面积已由50年代的6003公顷增加到现在的2700万公顷。

我国的土壤污染防治立法必须确立公众参与原则，使农民逐渐树立保护土壤的理念。当然，理念的形成与落实可能并不能很快得以落实，需要一个过程，但澳大利亚的经验告诉我们，一旦农民接受了保护土壤的理念，土壤污染防治将起到明显的效果。

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(三)确立我国土壤污染防治的立法制度

1、政府责任制度

预防原则、污染者付费原则、可持续发展原则及公众参与原则是土壤污染防治法律体系乃至整个环境法的重要原则，而政府责任是落实这几个原则的重要保障。美日澳都很注重政府职责，以澳大利亚为例，澳大利亚在联邦政府、州政府、地方政府三个层次都设有专门的环保机构，联邦政府设有环境与遗产部，州一级的环保机构较为复杂，以维多利亚州为例，政府设立了自然资源与环境厅，下设环境保护局、自然资源局和生态再循环局，联邦政府与州政府之间主要通过协商和合作方式来实现国家环境发展规划，州政府和地方政府之间则主要采取直接干预方式使州环境规划得以实施，各级政府都直接主导相应层次生态环境保护和建设工作，绝大部分环保工作由政府直接参与完成[22]。再看日本，在土壤污染状况超过环境省所定的标准时，则将此地域设立为指定区域，由地方长官（都道府县）设立指定区域、进行公示并记录于台帐（称之为“指定区域台帐”），台帐的记载事项和保管要求由环境省令决定。都道府县的地方长官在没有正当理由时，不得拒绝阅览台帐的要求。美国也相继规定了联邦政府、州政府、地方政府和社区的责任，如EPA于2000年10月出台了正式的棕色地块经济振兴计划(Brownfields Economic Redevelopment Intiative)该项计划授权各州、社区和各类买下棕色地块的产权所有者(stakeholder)协同工作，对棕色地块进行合理的评估、清洁和可持续的再开发利用。

中国之所以在责任问题上落实不好，就是因为政府责任不够明确，政府责任不但要规定，而且要落实到实处，只有这样，中国才能步发达国家后尘，2、经济刺激制度

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经济刺激制度是指利用经济杠杆对人们的环境行为进行调控的一系列规定的总称[25]。这种制度是经济学中费用—效益原理在环境管理中的一种应用，行为人所投入的进行环境治理和保护的费用是与其本身的经济利益、社会效益密切相关的。经济刺激制度实施较为成功的是美国和日本。美国以税收方面的优惠措施，刺激私人资本对棕色地块治理和再开发的投资，据规定，用于棕色地块污染治理方面的开支，在治理期间，免征所得税。在日本，《土壤污染对策法》的实施使得原本作为其营销手段的调查和治理的措施，转变为一种主动的新型的土壤环境污染风险管理和降低环境风险的相关服务产业，即土壤污染评价、土壤调查对策工程中介、有关土壤污染的保险业务的开发等一系列的相关产业，在此背景下，日本的金融业也开始探讨在进行土地担保和贷款业务中应该增加因土壤污染而带来的风险等融资审查内容。

经济刺激制度是鼓励公众由消极到积极保护土壤的最有效方式，因而一部行之有效的土壤污染防治法律的制定便成为关键所在。我国可以在税收方面给予企业以优惠，规定用于治理土壤污染方面的开支呆以免征或少征所得税，同时在制定土壤污染防治法时兼顾今后的土壤污染治理产业，考虑到土壤污染状况调查、净化和跟踪监测有机结合为一体的复合型环保业务和市场的发展前景以此形成专门的产业领域、将会改变产业结构，使环境保护产业成为国民经济的组成部分，从而降低人类的产业活动对环境产生的负向负荷，实现经济的可持续发展。

3、土地恢复制度

日本在制定土壤污染对策法之前，相关法律已经建立起不同的土壤污染对策体系，如基于农用地土壤污染防治法律而建立的土壤污染对策体系，基于有毒有害化学物质特别措施法律而建立的土壤污染对策体系，基于水质污染防治法而建立的土壤污染对策体系（与地下水相关的部分），目前我国的土壤污染防治法律体系还很不完整，因而有必要在接下来的土壤污染防治法中建立一系列的 文章来源：中顾法律网 www.xiexiebang.com 免费法律咨询3分钟100%回复

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土壤污染恢复对策，如利用已有的生物技术---蘑菇群落、蚯蚓等；污染治理费用专款专用，即对于污染者所付费用及政府为治理土壤所拨款项必须用于土壤治理，不得挪作他用；采用补助金和基金手段来推动社会团体参与到土壤修复；加强对污染物的处理，如对农药及废弃物加强控制。

目前来说，任一原则的单独运用都不足以遏制土壤污染，因此，在大力推行预防原则的同时，必须加强对土壤污染修复，形成一套土壤污染防治的预防性、综合性、整体性、全过程的制度，争取从各个环节上防治土壤污染。