改革土地征用制度 保护集体和农民利益

第一篇：改革土地征用制度 保护集体和农民利益

改革土地征用制度 保护集体和农民利益

现行农村集体土地征用制度，产生于计划经济时期。改革开放20多年来，我国所有制结构已发生根本变化，利益主体呈现多元化，但农村集体土地征用制度未能及时做出调整，改革严重滞后。特别是自上世纪90年代初实行国有土地有偿使用后，土地市场价值迅速提高。政府在低价征用集体土地后，再以出让、租赁等有偿方式让渡土地使用权，获取巨额收益。作为土地所有者，集体和农民的利益受到严重损害。要有效维护集体和农民的土地权益，必须根据《物权法》平等保护国有财产和集体财产的原则，改革农村集体土地征用制度，对《土地管理法》做出重大修改。

农村集体土地征用补偿标准低，集体和农民利益严重受损

我国法律规定，征用农村集体土地，需要根据相应补偿标准，支付补偿费用。补偿标准不按土地市场价格，而主要根据农地年均产值倍数计算，并规定最高限额。征用耕地要支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费。征收其他土地也要支付补偿费用，具体标准由省、自治区、直辖市制订。征收城市郊区菜地时，还需缴纳新菜地开发建设基金。非耕地的征用补偿，普遍低于耕地补偿。现行的农村集体土地征用补偿标准偏低，严重损害了集体和农民利益。

与农民从土地上取得的收入相比，集体和农民所得的征地补偿偏

低

根据我国农村和城市郊区农业生产结构特征，南方农作物主要为早稻和晚稻，北方主要为小麦和玉米，大中城市郊区主要以蔬菜为主。2001年—2003年，南方早稻和晚稻每公顷平均年产值为1.23万元，北方小麦和玉米每公顷平均年产值为1.04万元，大中城市郊区蔬菜每公顷平均年产值为3.89万元。按照最高标准30倍补偿，南方每公顷耕地的最高补偿为36.9万元，北方每公顷耕地的最高补偿为31.2万元，大中城市郊区每公顷耕地的最高补偿为116.7万元。2004年全国农村居民人均生活消费支出2185元，按最高标准补偿，南方地区集体和农民所得补偿（人均耕地按0.14公顷计算）仅够农民23年生活费用，北方地区的补偿还不够20年生活费用。根据国家农调队统计数据，2005年农户从耕地（即种植业）中获取的纯收入为1098元，农户人均耕地面积为0.14公顷，即每公顷耕地纯收入为7842元。以预期寿命70岁计算，农民一生从1公顷耕地中获得的纯收入为54.89万元，是目前最高补偿水平的1.5—1.8倍，这还没考虑农产品价格上涨因素和土地增值、保值因素。在实际征地时，通常不按最高标准补偿，大中城市郊区也仍然以价值较低的粮食作物产值作为补偿依据。所以，我国目前的征地补偿严重偏低。根据前面计算，只有将征地补偿由现在的30倍提高到45—54倍（南方地区为45倍，北方地区为54倍），才能保证集体和农民征地前后收入水平基本持平。

与政府取得的土地出让收益比，集体和农民得到的征地补偿低 在传统行政划拨体制下，国有建设用地由用地单位无偿使用，政府并没有从土地征用中获得多少收益。自上世纪90年代初起，我国开始城镇国有土地使用制度改革，改无偿使用为有偿使用，行政划拨土地比例不断减少，以出让、租赁等方式有偿使用的土地比例不断增加，政府从土地出让和租赁中获取巨额收益。1995年全国土地出让金纯收入为174亿元，到2005年土地出让金纯收入增长到2184亿元，增长了11.5倍。

1995年全国每公顷土地出让金收入为77.2万元，其中每公顷征地费18.9万元、开发费11.1万元、出让金纯收益40.4万元、其他税费收入6.8万元。扣除开发费用后，每公顷土地收益66.1万元，其中政府收入的出让金纯收益和其他税费占71.4%，集体和农民个人占28.6%，政府与集体和农民的土地收益比为2.5：1。如果剔除青苗及附着物补偿，集体和农民的土地权属收益还会稍低一点。

到2005年每公顷土地出让金收入为355.3万元、出让金纯收益为131.9万元。与1995年相比，每公顷土地出让金和出让金纯收益分别增长了3.6倍和2.3倍，而征地补偿标准最高限额却仅提高了1.5倍，即由20倍提高到30倍。假设2005年每公顷土地补偿为1995年的1.5倍，再假设其他税费不变，则2005年每公顷土地纯收益为167.1万元，其中政府收入的出让金纯收益与税费为138.7万元，占83%；

集体和农民收入28.4万元，占17%，政府与集体和农民个人的收益比为4.8∶1。如果再换一种计算方法，集体和农民所得与政府收益的差距更大。假设土地开发费用与土地出让金同比例（4.6倍）增长，2005年每公顷土地开发费用应为51.1万元。于是，政府、集体和农民从每公顷土地中获得的纯收益为304.2万元，其中集体和农民的征地补偿为28.4万元，政府的土地出让纯收益（出让金纯收益与税费之和）为275.8万元，政府与集体和农民的收益比为9.7∶1。中央政府于1999年提高了征地补偿标准，集体和农民的土地权属所得绝对数有所增加，但与政府取得的收益比，集体和农民的土地权属所得反而下降了，这是近十年征地纠纷不断增加的根本原因。

2006年底，我们在浙江某市的案例调查还发现，在以招、拍、挂方式出让商业用地时，政府获取的收益份额更高。在该市，耕地转为商业用地时，政府与集体和农民所得收益比最高可达49∶1；未利用土地转为商业用地时，政府与集体和农民所得的收益比最高可达197∶1。与征用耕地相比，政府从征用非耕地中获取的收益比例更高，主要原因在于：非耕地的补偿标准低于耕地补偿标准，其中集体建设用地和未利用土地的补偿最低，而这些土地在转为国有建设用地后，却以同样价格出让。

改革土地征用制度，保护集体和农民利

政府为公共利益动用土地征用权，已成为国际惯例，主要区别在于征

地范围和征地价格不同。我国农村集体土地征用制度改革，有两种方案可供选择。第一种选择，即维持现行的农村集体土地征用制度不变，提高补偿水平。第二种选择，即公益性建设用地由国家征用，并提高征地补偿标准；商业性建设用地由国家和农村集体经济组织共同供给，并合理分配增值收益。显然，第二种改革方案的难度与艰巨性大于第一种改革方案，但它更符合市场经济的发展方向，更符合《物权法》提出的平等保护国家财产和集体财产的原则，更有利于保护土地所有者的利益。

界定公共利益界限，明确征地范围

一方面，我国法律规定：为了公共利益，国家可依法征用农村集体土地。另一方面，法律又规定：任何单位和个人使用建设用地，必须申请使用国有土地，农村集体土地只有通过征用后，才能转为国有建设用地。也就是说，不管是公益性目的，还是商业性目的，都必须先征为国有。法律条款，前后矛盾。由于未能明确界定公共利益范围，各级政府都以公共利益为名，征用农村集体经济组织的土地。除中国以外，世界上只有新加坡将工业、商业和住宅用地也纳入征地范围，其他国家都对征地范围做出了严格或详细规定。明确界定公共利益，确实有一定难度。日本详细列出了35种公益性项目，其他国家基本没有采用这样的列举法。我们可以先把用于工商用途的土地，排除在政府强制性征地范围之外。有些项目，比如修建高速公路，可以通过

收取过路费，将开发费用收回，甚至还可能盈利，也不应宜列为公益性项目。

允许农村集体建设用地使用权流转

在确定商业性用地由国家和农村集体经济组织共同供给后,农村集体建设用地使用权流转成为必然选择。与国有建设用地一样，农村集体建设用地所有权不允许买卖，但集体建设用地使用权可以流转，即出让、出租和转让等。在农村集体建设用地使用权流转方面，我们已积累了一些经验。自上世纪90年代中期以来，国土资源部先后在部分地区开展了农村集体存量建设用地使用权流转试点，广东已在全省范围内试行农村集体建设用地使用权流转。

（作者单位：农业部农村经济研究中心）

第二篇：试论我国农地征用中对农民利益保护的法律思考

试论我国农地征用中对农民利益保护的法律思考

来源：中国论文下载中心作者：张连民编辑：studa121

1论文摘要 推进工业化和城市化是中国现代化的必然选择。随着工业化和城镇化进程的不断加快，对农村集体土地征用的力度也越来越大，农村的土地被大幅征用转化为国家建设用地，越来越多的农民失去了赖以生存的土地。在征地过程中，因受法律制度不完善，法律法规执行不到位等因素的影响，对农地征用中农民利益的保护存在严重不足，再加上农民自身的法制意识淡薄，被征地农民的许多权益严重受损，生活困窘。本文从被征地农民利益受损的现状出发，通过对被征地农民利益受损的原因进行思考，分析了我现行农地征用制度的缺陷，并分别从思想意识转变、法律完善、政府角色定位、制度改进与救济等不同角度提出建议，论述农地征用过程中对农民利益的保护。

论文关键词 土地征用 利益受损 权益保护

随着社会的发展，工业化和城镇化进程的加快，土地征用的数量也日益增多。社会经济的迅速发展加速了土地的非农化进程，为保证城市发展和各项建设对土地的需求，大量的农用地被征收征用。土地是农民的命根子，一旦被征用，农民便失去从事农业生产建设活动的基础，从而丧失基本的生活来源。也就是说，土地征用涉及到广大被征地农民的切身利益。因此，在农地征用过程中必须重视对被征地农民利益的保护。然而，在现实征地过程中，由于各种原因，因土地征用侵犯农民利益的现象时有发生，因此，本文根据征地过程中存在的问题，从法律角度对农地征用过程中农民利益的保护作一探讨。

一、农地征用过程中农民利益受损的现状

（一）征地范围过宽，农民失去土地的随意性较大

我国《宪法》第10条第3款和2004年新修正的《土地管理法》第2条第4款对土地征收、征用做了明确规定，强调征收征用的前提必须是为“社会公共利益的需要”。但是，在实际土地征收征用中，地方政府却随意扩大解释“公共利益”的概念，滥用征地自由裁量权，打着“公共利益”的旗号，随意征用农村土地，把一些非公共利益的商业性用地和经营性用地也纳入了公共利益的范畴，从而频繁征地，非法侵犯农民土地，使作为农民生存基础的土地被轻易剥夺。

（二）政府统一征地职能不到位，法律法规执行不到位，侵犯了农民利益

政府统一征地的职能履行不到位，存在多头征地情况，同时有的地方政府为追求政绩搞形象工程；还有地方政府利用建开发区的名义多征少用，征了不用。有的乡镇为吸引企业入驻，获取地方经济的短暂发展，不惜牺牲农民的利益，采用极低的征地费用标准。许多地方政府在征地过程中不严格依法进行，法律法规执行不到位。此外，在土地征用过程中还存在政府利用自身的强势地位来减少征地阻力的现象。

（三）土地征用程序不透明、不民主，农民参与难保障

许多农户反映，地方政府、有关部门或村委会在征用土地前后工作的透明度很不够，农

民对征与不征、征多少、征来干什么、怎样补偿、补偿多少、怎样安置等信息根本不了解，在整个征地调查、征地补偿分配过程中，农民通常是被蒙在鼓里，甚至许多地方政府在征地过程中根本没有执行两公告一登记制度（即征地方案公告、补偿安置方案公告和补偿登记制度）。此外，农民在征地过程中参与的程度也非常有限，因为国家征地面对的是集体而不是农户，作为农民个人，无法以独立权利主体的地位参与到征用、补偿协商谈判中来。例如“征地公告”，实际上是叫农民到指定单位办手续的“通知书”。因此，所有的征地行为都是政府和用地单位之间进行的暗箱操作，法律规定的听证制度也只是落于形式化，并未实际发挥其保障农民在征地过程中知情权和参与权的作用，农民在土地征用过程完全处于被动和不平等的地位。

（四）土地征用补偿标准偏低，补偿不到位，农民利益受损

我国当前土地征用制度中征地补偿构成基本上沿用了计划经济时代的做法，与市场严重脱节。按目前我国的《土地管理法》的规定,征地补偿费用包括土地补偿费、安置补偿费、地上附着物及青苗补偿费。前两项的补偿标准是该耕地前三年平均产值的6-10倍和4-6倍，经上级政府批准，两费总和最高可达30倍。若按最高补偿标准30倍来计算，一亩地平均年产值1000元，补偿费也才只有3万元，“依据上述规定获得的征地补偿费仅仅相当于公务员一两年的工资收入，如果按当地物价水平，仅能维持农民两年多的基本生活”，况且在有些地方对征地补偿费和安置补助费还普遍按照法律规定范围的最低标准执行，因此难以解决被征地农民的长远生计。另外，按照此规定，农民在土地被征收征用后得到的补偿费用也只是个相对固定的数额，无法从土地的市场增值中获得应有的收益，相对于土地的预期收益而言这种补偿标准也过低，农民的土地财产权益严重受损。再说在实际操作中征地单位是与村委会签订的土地征用补偿协议，除地上附着物和青苗补助费外的其他征地补偿费用都支付给农村集体经济组织即村委会（组），再由村委会（组）根据具体情况管理并决定征地补偿费用的具体使用，所以这笔原本较低的补偿费用也难以及时、足额发放到被征地农民手中，拖欠、挪用、克扣的现象时有发生。

（五）安置方式单一，就业养老缺乏保障

目前，政府对农民集体土地的征用普遍采取的是货币补偿的安置方式，这对征地单位来说简单、易操作，但对于处于弱势的农民来说却显得非常不公平。货币补偿安置只是为被征地农民提供了最低生活要求,没有解决被征地农民的医疗保险和养老保险，缺乏有效的社会保障。如果重新择业谋生，由于大多数被征地农民年龄偏大、文化水平低、缺乏专业技能等，也无法适应现代企业对劳动者能力和素质的要求，再加上就业培训缺乏，就业中介服务滞后等，导致被征地农民的生存发展空间非常狭窄。

二、农地征用过程中农民利益受损的原因

造成土地征用过程中农民利益受损的原因是多方面的，既有地方领导干部思想意识方面的原因，也有现行法律、制度方面的原因，还有农民自身的原因等等，现就造成土地征用过程中农民利益受损的各种原因展开论述：

（一）思想意识方面的原因

1．一些地方的领导干部缺乏尊重公民财产权的意识

土地权利是农民最为基本的权利，是其生存的保障。然而，相当一些地方的领导干部仍然固守着以牺牲农民权益为代价发展经济的陈旧观念，缺乏尊重农民财产权的意识，特别是在畸形政绩观影响下和土地低征高卖巨大的利益面前，许多地方领导干部更是把尊重农民财产权的意识抛在九霄云外，无心考虑被征地农民的权益是否受损害。

2．缺乏对土地进行管理的正确理念

现在所有建设用地一律由国家征收征用的做法脱胎于计划经济时代，在建设社会主义市场经济的今天，政府的职责在于着力营造公平竞争的市场环境，提供市场解决不了的公共产品和公共服务，为经济发展营造公平的制度环境，因此，国家不应再把持对农村土地的最终处置权。国家对土地的征用应限于特别情形，即用于公共用途，而且，即使为了公共用途，如果能通过租赁等市场途径解决，也不宜动用征用权，应尽量通过正常的交易方式解决。政府在土地管理上的主要职能在于做好土地规划和用途管制，而不是直接对土地市场的垄断。

（二）现行法律、制度方面的原因

1．土地征用制度存在严重缺陷

当前造成土地征用中农民利益受损的最根本原因是政府征地的权力得不到有效的制约，可以随意决定是否征地、如何征地、是否给予或给予多少补偿。第一，法律规定过于原则，“公共利益”界定不清。我国《宪法》第10条第3款规定的：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或征用并给予补偿。”2004年新修正的《土地管理法》第2条第4款的也作了同样规定，可以说现行制度从法律上保障政府垄断着土地一级市场，享有对农村集体土地的最终处置权，但两部法律都没有对“公共利益”做出明确的界定，这样使得该法律规定缺乏实际执行的可操作性，留给地方政府很大自由裁量权，在实际操作中地方政府常常把“公共利益需要”作为最好的不当征地的理由，大量的农村土地被征用。第二，土地征用程序不健全。首先，现行土地征用程序基本上是内部程序。土地征用过程中老百姓几乎没有任何发言权，征与不征、补与不补、补多少，完全由政府说了算，补偿金是由政府在法定幅度内确定，这必然会造成农民得不到应有的补偿。其次，现行土地征用立法中对裁决征地纠纷的规定过于原则且就村民征地款分配纠纷是否属于法院受理民事案件的范围规定前后不一致，往往导致纠纷无法解决，被征地农民告状无门。第三，征地补偿制度滞后。其一，宪法对补偿未作明确规定。补偿是私人财产权保障的核心内容，我国宪法则只有征用而没有补偿的规定。其二，政府单方定价导致补偿标准不合理。土地征用的实质是一种强制购买，既然是购买，就应当按照市场价格公平交易，而不应由政府单方定价。可以说，政府单方定价是导致补偿标准偏低、农民损失严重的根本原因。

2．土地征用过程中被征地者的权利救济途径单一，对被征地者的司法保护不足

虽然现行法律规定了征地争议救济制度，但是救济方式单一，仅限于行政救济，而且还是法律规定不完善的行政救济制度。国务院《土地管理法实施条例》第二十五条将征地补偿标准争议的最终裁决权赋予了批准征地的人民政府，但根据《土地管理法》，省级以上人民政府才有集体土地征用批准权，因此对征地补偿、安置的争议，其救济途径仅限于由省级以上人民政府裁决，在我国目前的客观实际条件下，这一途径存在救济成本过高的问题，在实际执行中有许多困难。在行政救济之外，法律并没有规定其他的救济途径，因而，土地征用、征收及补偿方面的纠纷，无法通过司法途径得以解决。

3．土地产权不明晰，主体不明确

《土地管理法》规定农村土地归集体所有，但“集体” 实际上是个笼统的概念，乡（镇）、村和村民小组都可以称得上“集体”，在不同程度上他们都是农村集体土地所有权人代表，这就使得农民利益没有确定的代言人，农村土地的集体产权实际上是一种无确定主体的产权。所以，在征地过程中，农民自己不能参与平等谈判，不能为维护自己的利益进行抗争，乡村干部又不能代表农民维护自己的利益，这样，在土地征用过程中农民利益受损也就成为可能。

4．缺乏必要的社会监管机制、农村土地征用行为中监督的缺位

农村集体土地被征用后，政府是否将其全部用于“公益”，我国现行立法对此并未设立相关的监督机制。因而，在现实中大量存在政府将土地从农民手中征用后，再将土地使用权转让给开发商或其他用地单位用于商业开发，从而获取高额的土地使用差价，农村集体和农

民只是得到较低的补偿费的现象，仅靠社会公众监督往往由于得不到足够的信息而显得力不从心，无法真正发挥应有的作用。

（三）农民自身的原因

农民处于社会的最底层，由于各方面的原因，他们自身受教育的程度最低，法律维权意识落后，自我保护能力低下，况且由于我国延续了两千多年的封建中央集权制度，农民思想被深深束缚，本身对行政权力有一种敬畏意识，所以他们很难在土地征用过程中为维护自身利益拿起法律武器与政府“较劲”。

三、对农地征用过程中农民利益进行保护的建议

由于以上种种原因，造成现实农地征用过程中对农民利益的保护不足。农民为土地征用付出了沉重代价，他们原本就是社会的弱势群体，思考如何在农地征用过程中对农民利益更好的保护就显得尤为重要。对此，笔者建议可以从以下几方面去落实：

（一）转变思想观念，增强尊重公民财产权意识，树立全社会成员共享社会发展成果的基本理念

国家机关工作人员特别是领导干部要以身作则，身先士卒，彻底摒弃计划经济时代农村经济为城市经济发展让路，重国利、轻民利的思想，增强公民财产权保障意识，不再与民争利，转变以牺牲农民利益发展经济的陈旧观念。树立正确的政绩观和科学的发展观，辩证地看待公平和效率的关系，既不能片面重视效率而忽视公平，也不能片面追求发展而忽视个人利益，努力使每一个社会成员都能分享到城市化的成果。

（二）重新定位政府角色，保障农民利益

政府要退出集体土地市场的运行，要把主要精力放在进行土地利用综合规划、改善环境，规范、监督、调控土地征用上，充当土地市场秩序的监管者角色。政府可以制定集体土地交易价格条例，加强对土地补偿资金的的监督和管理，对占而不用等圈占土地违法行为进行严厉查处。政府要增加土地征用行为的透明度，从而防止少数不法投机分子借国家征收征用之名，炒作土地牟利，致使国家、集体的公共利益和农民的个人利益受损。

（三）完善土地征用立法，改革现行土地征用制度

由于土地征用立法不完善，现行土地征用制度设计不合理，导致农民这个弱势群体的利益在土地征用过程中屡遭受损，而且也导致了土地资源配置效率的低下，对此，笔者建议如下：

1．明确“公共利益”范围，严格区分公益性用地和经营性用地

针对《宪法》和《土地管理法》中对“公共利益”的界定不清导致地方政府征地权的滥用的情况，笔者认为可以通过修改《宪法》和《土地管理法》或由全国人大常委会出台专门司法解释对《宪法》和《土地管理法》中“公共利益”的范围进行明确界定，参照国外立法，应将公共利益的范围严格限制在水利、交通、国防、义务教育、公共卫生等国家重点公共设施建设和公共利益的需要上面，对于工商企业用地等经营性用地，应当在符合土地利用规划和城镇建设规划的前提下，通过向国家、农民和集体购买、租赁等市场方式取得，价格也由市场决定，充分发挥社会主义市场经济体制下市场在土地资源配置中的作用。

2．建立简便、严格、高效、透明的土地征用程序

我国可以借鉴发达国家的经验，制定详细具体的征用程序，明确各方的权利义务，限制征地过程中政府广泛的自由裁决权。土地征用程序应主要包括：一是征用土地的公告或通知程序，保障有关人员充分的知情权。二是所有受影响的土地权利人参与土地征用过程的公开程序，明确有关权利人的参与权和异议权。三是补偿费用发放过程要透明，要加强监督管理，以避免征地补偿费被瓜分或被层层截留。四是加强征地后的监督措施，使农民集体享有优先使用土地的权利。五是司法救济程序，允许有关权利人寻求司法救济，通过司法权制约政府的土地征用行为。

3．完善土地征用救济途径，建立征地争议司法救济制度

对于农民通过行政救济途径维护自身合法权益成本过高，执行困难问题，笔者认为可以建立一个独立于政府的农民协会，通过农民授权，由他来代表被征地农民进行土地征用合法性听证和征地补偿听证，并监督补偿金发放。当农民就征地补偿发生纠纷时也由其接受农民授权申请国务院裁决或提起行政诉讼，这样相对于单个的农民来说，通过省级以上人民政府救济的困难性就大大降低，农民的合法权益也就可以更好的得到维护。另外还有必要扩大救济途径，可以考虑在行政救济之外，增设征地争议司法救济制度，从而实现行政救济与司法救济相结合。我国可以通过立法规定行政救济是司法救济的前置程序，具体规定为：对土地征用争议，被征地农民应当向县级人民政府或其他土地主管部门申请裁决；对县级人民政府或其他土地主管部门作出的的裁决不服的，被征地农民有权向人民法院提起民事诉讼。通过赋予被征地农民提起民事诉讼的权利，使其能够得到充分的救济。

4．改革土地产权制度，明确农民集体土地所有权的主体地位

我国现行法律规定，农村土地除法律规定属于国家所有以外归农民集体所有，由于“农民集体”是虚置的主体不确定的，因而不能使农民成为法律意义上的市场主体，现实中某些村委会或村民小组中的领导人员常借“农民集体”的名义非法处置土地及补偿费用，侵犯农民合法权益。要使被征地农民能够自主处分自己的土地及对被征地农民的补偿能够到位，关键是要在立法上确立农村集体土地归村集体所有的的土地所有权制度。通过修改相关法律，明确规定农民集体土地是不可侵犯的财产，强化农民对土地的所有权和处置权，才能使农民的土地权益从根本上得到保障。

5．引入市场价格机制，科学制定征地补偿标准

现行的土地征用补偿标准没有考虑土地的区位，地区经济发展水平，土地市场交易价格等影响土地价值的经济因素，剥夺了农民分享土地增值收益的权利。所以我们需要引入市场价格机制，建立和完善农地价格体系，由独立的资产评估师对所征土地进行专业的评估，以农用地评估价格为基础，以经营性目的的农地转用市场价格为参照，确定土地财产补偿标准，再参照资产评估办法，确定其他各类财产的补偿标准。土地征用补偿费用中还应该包括土地的增值部分，适度提高经济补偿标准，以保障被征地农民能够在城镇生存和有一定的发展资本。

6．拓宽征地补偿安置方式，解决被征地农民的后顾之忧

我国现行的征地补偿安置方式主要是实行一次性货币补偿，肯定地说，这种经济补偿机制是必要的，目前显然也发挥了一定的积极作用，应该坚持下去并逐步得到改进。但是因为现行的经济补偿标准太低，纯粹的经济补偿并不能为被征地农民的长远发展提供有效的保障。根据国内各省市己有的经验做法，国家可以通过推广直接经济补偿、再就业培训、留地安置、土地使用权入股相结合的征地补偿安置方式，变单一的货币补偿方式为多元化的补偿安置方式，为被征地农民建立起完善的生活保障。

（四）加强农村精神文明建设，提高农民自身素质

通过各种途径，推动农民的思想解放，让所有农民充分认识到自己的国家主人翁地位，同时通过推广“送法下乡”，增强农民的法律维权意识，让广大农民学会运用法律武器维护自己的合法权益。要加大对农村的教育投入，缩小农村与城市在教育上的差距。

（五）做好其他相关制度的配套改革，更好维护被征地农民的利益

1．建立健全农村土地征用监督机制，约束地方政府的土地征用权

缺乏监督的权利必定会被滥用，为了保障土地征用程序能够被严格依法执行，笔者认为

可以通过加强立法，规定由行政机关内部监督、被征地农民监督和网络媒体监督相结合的土地征用监督机制。同时，还要加强政府的信息公开，规定涉及被征地农民切身利益的确需公开且按照法律能够公开而未向公众公开的责任，确保公众的知情权，从而可以更好的进行监督。

2．建立健全被征地农民社会保障体系，解决被征地农民的可持续生计问题

土地是农民的基本生活保障，农民为了国家公共利益而失去了土地的保障，那么国家理应给他们以相应的补偿来解决他们的长远生计，这也是尊重和保护农民土地财产权利的最重要体现。国家可以通过设立被征地农民社会保障基金、被征地农民失地养老保障制度、被征地农民医疗保障制度等来解决被征地农民的长远生计问题，所需费用可以通过研究来合理确定分担主体，当然要尽量考虑被征地农民的现状，尽量减少被征地农民的出资。同时，国家还要为被征地农民提供多种方式的法律援助，为其能够平等地享有行政救济和司法救济的权利建立通畅的渠道，使农民对土地权利的行使切实得到法律的保护。

参考文献：

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第三篇：改革土地制度赋予农民更多土地权益

改革土地制度赋予农民更多土地权益

从60年农村制度变迁看，我国土地制度经历了三次大的变革：一是在20世纪40年代末50年代初实行了土地改革。这次制度变迁，极大地解放了农村生产力，调动了农民的生产积极性，增加和保障了解放初期的农产品供给。二是20世纪50年代中期，通过合作化和人民公社化运动，将农民土地个人私有制改造为土地集体所有制。由于这次制度变迁操之过急，违背农民意愿，抑制了农村生产力，伤害了农民的积极性，使农业乃至国民经济走向崩溃的边缘。三是20世纪70年代末以来，在不改变土地集体所有制性质的前提下，将土地的使用权承包给农民，实行土地家庭承包经营体制。由于这次制度变迁是农民自主选择，重新释放了农村生产潜力，调动了农民的积极性，大大丰富了农产品的供给，有力地支持了改革开放。谨防出现“三无”农民

改革开放以来的土地制度变迁基本适应了生产力发展的需要，促进农村乃至国民经济的发展。但是，在现有的土地制度安排下，农民的土地权利仍然不能得到充分体现，农民还没有完全的土地所有权、使用权、交易权、收益权。在土地的征占用方面，农村集体所有土地必须通过国家征用转为国有后才能进入一级市场，农民虽然是农村集体土地的所有者，由于土地的集体所有权被虚化，农民人人都是所有者，但人人实际上都不是所有者。在此情况下，农民和农村集体组织不是农村集体土地市场交易的主体，根本无法进入土地交易市场。因此，土地卖给谁，价格是多少，收益如何分配，完全不由农民说了算。在这种制度安排下，农民的大量土地“被交易”和收益“被分配”了。在土地的征占用过程中，国家征地范围过宽，征地补偿标准过低，对失地农民安置人数过少，土地收益大部分流入各级政府和开发商手中，农民所得只有很少一部分；另外，由于土地开发增值利益的极大诱惑，许多地方还出现了先占后批、少批多占、不批乱占土地的现象。这样的结果是，大量农民失地后，一方面在城乡二元户籍制度阻碍下难以顺利转化为市民，另一方面又难以获得应有的土地损失补偿，导致这部分人变成真正的“三无农民”。在农村土地流转方面，宅基地及地上资产不能跨社区交易，承包地以及宅基地也不能抵押，一些地方乡镇政府和村集体组织违背农民意愿，为了招商引资还强制推行土地流转。在近几年的“增减挂钩”试点中，一些地区任意扩大试点范围，超额使用“增减挂钩”试点面积，还有的地区以损害农民权益搞“增减挂钩”。所有这些都侵害了农民应有的土地权利。

不同的改革主张

面对当前农村土地征占用和流转过程中存在的问题，社会各界提出了不同的改革主张：有国有化主张的，有私有化主张的，也有主张保持现有土地集体所有产权不变的前提下，进一步强化农民的土地承包权利。不少主张国有化的研究者认为，土地所有权收归国有，并使土地所有权纯粹形式化，在此产权架构下实行“国有民营”，明确界定土地所有者和土地经营者的不同权益。他们认为，在土地国有民营制度下，只要土地租赁期限长，经营者就不会因为没有土地所有权而在经营上受到限制。主张土地私有化的人认为，目前世界上有100多个国家实行土地私有制，土地私有制在世界历史上并没有影响工业化和国家现代化建设，也没有造成农村的动荡。如果土地私有化了，如果农民要弃农进城或从事他业，可以卖掉土地，不但是一笔收入，而且也是一笔资本。主张保持现有土地集体所有产权不变的人认为，土地集体所有已经实行了很长时间，即使实行了土地私有，也无法有效解决当前土地经营中存在的诸多难题。持这种观点的人认为，土地改革必须进一步强化农民的土地权利，赋予农民明确的、永久的、完整的土地用益物权。土地利用制度改革重点

笔者持有另外一种观点，在当前和今后一个时期内，土地利用制度改革的核心问题是保障农民对土地享有更加充分的权利。尽管现有法律法规和文件政策对保障农民土地承包经营权有了许多改进，但在土地征占用、土地流转、宅基地及其房产等方面还留下需要改革探索的空间。今后在现有土地承包关系保持稳定并长久不变的基础上，土地利用制度改革应重点围绕以下几方面展开：

改革土地征占用办法严格界定、区分公益性和非公益性用地界限，一方面要不断缩小公益性征地范围，将那些本该是非公益性并具有明显盈利性质的土地坚决划出剔除公益性范围；另一方面公益性征地也要尊重农民意愿，按市场价格补偿农民。不能打着公益性用地的旗号，人为压低土地补偿价格，以牺牲弱势群

体—农民的利益搞建设。为了保障农民的土地权益，应初步放开土地交易市场，培育多元化的市场主体，要将农民逐渐培育为土地市场交易的重要主体之一。积极探讨农村集体建设用地直接参与土地市场交易的办法，农村土地转为建设用地并不必需都要变更为国有土地，经批准农业用地也可转为集体建设用地直接进入城镇土地交易市场。无论是公益性还是非公益性土地交易产生的收益应按市场原则进行分配。在土地交易过程中是农民应得的收益一定要全足额及时归还农民。严禁各级政府利用各种手段，变相剥夺农民的土地收益。归农民所有的土地收益，怎么使用应由农民自己说了算，政府不能越俎代包。

进一步完善土地流转政策随着农村劳动力和人口大量流向城镇，按照依法自愿有偿原则，既要允许也应鼓励农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权。同时，在完善荒地、林地使用权抵押制度的基础上，还要探索耕地、草地承包经营权的抵押办法，允许承包经营权进行抵押，将极大地提高农村土地的价值，农民以土地承包经营权抵押获得银行贷款，能增加对土地的长期投资，提高土地产出率和劳动生产率。要严禁一些地区利用各种形式强迫农民流转土地，并侵蚀土地流转收益。即使是已经进城落户的农民工，也不能强制收回他们的承包土地，一定要按市场办法在自愿原则下鼓励他们转让出承包土地。

改革农村宅基地制度随着农村人口的减少和社会保障制度的建立和完善，在对农民实行“一户一宅”政策的基础上，可考虑从法律上实行农村宅基地私有化，并允许农村宅基地及其建筑物依法自愿有偿转让、出租、互换、继承、抵押等，使农村宅基地及其建筑物真正市场化。实现农村宅基地及其建筑物的市场化，如果农民进城就业，就可以依法将自己的房产及其宅基地卖掉，获得一笔资金，将其作为进城的资本。当前各地正在进行的土地“增减挂钩”和“并村上楼”，实质上是地方政府借用公共权力对农村集体所有权和农民财产权的一种变相侵蚀，其目的就是牺牲农村集体利益和农民利益，以保证地方政府在“增减挂钩”中利益最大化。

建立健全土地市场体系促进土地承包经营权流转，完善建设用地交易等，最有效的办法就是培育土地市场。今后土地市场发育不能把农民排斥在外，农村集体土地说到底是农民的，而不是地方政府的，各级政府不应替代农民更不应替代市场包办一切。今后，政府在土地市场上主要是健全土地法规，加强监督和监管，维护土地市场的公正和公平性，坚决禁止各级地方政府在土地市场上既当裁判员又当运动员，以损害农民利益为本级政府牟利。

第四篇：土地征用中关于农民权益的思考2009

土地征用中关于农民权益的思考

2009-11-24 10:27:28|陆卫琴

（张家港市大新国土资源所，苏州 张家港 215600）

摘 要：作为人类赖以生存和发展的最基本的环境要素，土地是社会生产活动中最基础的生产资料也是农村地区广大农民生存的基本保障。随着经济的快速发展，农村集体所有的土地被征用的现象越来越频繁，政府在征地过程中侵害农民权益的矛盾和问题也日益突出，严重影响了农村发展和社会的稳定。依法加强土地管理，深化土地使用、监督制度改革已经当前农村社会发展中必须解决的问题。

关键词：征用 问题 权益 保障

随着我国城市化进程的加快,大量农民土地被征用,失地农民数量迅猛增加。如何解决好当前涉及的农村土地问题，直接关系到广大农民的切身利益，事关社会改革发展稳定的大局，是当前在农村是否认真贯彻落实科学发展观和实践“三个代表”重要思想的重要标志。由于我国现行土地征用制度及相关法律方面存在缺陷,导致在土地征用过程中存在着许多严重损害农民利益的现象。因此，应当引起党委、政府和各部门的高度重视。目前失地农民权益保障中突出存在的问题

1.1 政府统一征地职能不到位，侵犯了农民利益

政府履行统一征地的职能履行不到位，存在多头征地情况，同时有的地方政府为追求政绩搞形象工程，政绩工程，城镇规划失控；利用建开发区的名义多征少用，征而不用。有些企业以投资、扩大生产的名义，扩大用地圈地，等待土地升值抛售。

少数地方政府急功近利，征地活动为当地政府“以地生财” 创造了便利条件，客观上形成了“土地征占越多，政府利益越大，部门福利越好”的激励机制。有的乡镇片面强调“投资环境”，牺牲农民的利益，采取以极低的征地费用标准吸引企业入驻,以减少基础设施建设投资成本，换取地方经济的短暂发展。

此外，在土地征用过程中存在着“两公告、一登记”制度滞后、不到位，政府利用自身的强势地位和农民维权意识薄弱来减少征地“阻力”。社会监管制约力软弱，农民意见很大。

1.2 土地征用程序不民主，农民参与难保障

农民群体本身的科学文化素质水平较低，法律意识不强。他们经济、文化等各方面较低城镇居民都一直处于一等的弱势地位，农民在征地过程中参与的程度非常有限。在现行体制下，国家征地面对集体，而不是农户，作为农民个人，无法以独立权利主体的地位参与到征用协商谈判中来。例如“征地公告”，实际上是叫农民到指定单位办手续的“通知书”。广大农户

也不参与征地补偿谈判，有权去谈判补偿的只有集体，而实际上代表集体的经常不过是两三个乡村干部，所有的征地行为都是政府和用地单位单位之间进行的暗箱操作，农民没有表达自己利益诉求的渠道和机会。在征地程序上，农民完全处于被动和不平等的地位，使得原本旨在满足农民在土地征收过程中知情权和参与权的听证制度也只是落于形式化，没有发挥其本该有的协调农村土地征用过程中矛盾的作用。而农民本身的素质和地位也使得其很少主动了解征地和补偿过程中的相关信息的意识和行动。

1.3 土地征用补偿标准偏低，农民难以生活

按目前我国的《土地管理法》的规定,征地补偿费用包括土地补偿费、安置补偿费、地上附着物及青苗补偿费。前两项的补偿标准是该耕地前三年平均产值的6-10倍和4-6倍，经上级政府批准，两费总和最高可达30倍。以张家港市为例,在人均耕地面积仅1亩情况下,人均现金补偿仅1.44万元，安置补偿最高为2万元且被存入社保帐户，只能每月提取最多200元。在现有的物价水平下，这样的补偿标准明显偏低，根本无法解决大多数失地农民的长期稳定生活的出路问题。

还有一些地方贯彻执行的征地补偿费和安置补偿费标准普遍按照法规规定范围的最低标准执行，因为担心提高了标准，会影响经济发展的竞争力。并且，按照此规定农民在土地被征收后得到的补偿费用是个相对固定的数额，农民无法从土地的市场增值中获得应有的收益，其收益大部分被中间商或地方政府所获取。相对于土地的预期收益而言补偿过低，农民经常吃亏。

1.4 土地补偿费收益和分配上的管理问题，农民利益受损

《土地管理法实施条例》第26条规定“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。”土地补偿费应当归农民集体经济组织所有这在法律规定上是明确的。但是，征地补偿资金分配和管理却无统一的标准和规范的条例，乡镇、村、组、农民之间缺乏可操作的统一分配方法，因此出现了“八仙过海,各显神通”的混乱局面：有的村把征地补偿金全额发给农户，有的村归集体经济所有，有的村在集体经济组织和农民之间进行分配。另外，在村民自治制度不完善的前提下，作为农村基层组织村委会和经济合作社，通过行使经营、管理权为其侵占农民集体经济组织的土地补偿费的所有权披上了合法的外衣，导致经济补偿不到位，严重存在着截留、挪用和拖欠等问题，造成了大量的群众上访、干群关系恶化等群体性事件。

1.5 安置方式单一，就业养老缺乏保障

目前，政府对农民土地集体征用普遍采取的货币补偿的安置方式，这对征地单位来说简单、易操作。地方政府和用地单位与农民之间的经济关系一次性了断,但是这对于处于弱势的农民来说显得非常不公平。货币补偿安置只是为失地农民提供了最低生活要求,没有解决失地农民的医疗保险和养老保险，缺乏有效的社会保障。另外如重新择业谋生，大多数失地农民由于年龄偏大、文化水平低、缺乏专业技能、再加上受外地民工潮的冲击,无法适应现代企业对劳动者能力和素质的要求。想经商办厂，大多数被征地农民既缺乏资金和技术。加之就业培训缺乏，就业中介服务滞后，导致被征地农民的生存发展空间狭窄，许多失地农民被迫沦为种田无地、就业无岗、低保无份的“三无游民”，引起上访信访不断，给社会稳定和政

府群众工作带来巨大压力。

1.6 土地征用中“公共利益”的概念模糊不清

规范政府农村土地征用权力政府的征收权来自宪法和其他法律的规定，其出发点在于“公共利益”的需要。也正基于此，征收权可以排除物权绝对性原则，即排除物权的“排他性”效力。但也正是由于这种强制性，使得政府权力存在被扩大和滥用的可能。在我国的立法中，对“公共利益”采用概括的规定，从而由于无法确定其外延导致实践中对政府征收行为的合法性难以界定。征收权涉及集体的所有权和农民的承包经营权，是对传统民法上物权效力的一种排除。而且，在实践中也的确存在地方政府滥用征收权获取高价土地转让费的现象，土地征用目的正当性严重不足。土地征用就容易由公共问题演变为私主体对私主体的侵犯。

1.7缺乏必要的社会监管机制、农村土地征用行为中监督的缺位

农村集体土地被征收后，政府是否将其全部用于“公益”，我国现行立法对此并未设立相关的监督机制。因而，在现实中大量存在政府将土地从农民手中征用后，将土地使用权转让给开发商或其他用地单位用于商业开发，从而获取高额的土地使用差价。而这一过程，农村集体和农民得到的只是尚无明确标准的补偿费。

在实践中，地方政府常采取“化整为零”的方法将超出自己审批权限的同一项目用地划分很多小块，分开审批，越权批地。法律的规定并未起到限制地方政府征收权的作用。在一些地区甚至出现了“以租代征”，变相进行土地流转。

对于政府的上述行为，我国现行的行政和立法体系中缺乏行之有效的监管机制，而社会公众监督往往由于得不到足够的信息而显得力不从心，流于形式，无法真正发挥应有的作用。关于保障失地农民权益的对策的思考

2.1转变土地征用中的政府角色

政府要退出集体土地市场的运行，要把主要精力放在进行土地利用综合规划、改善环境，规范、监督、调控土地市场上。

应增加土地征用行为的透明度，征用行为要依法依程序进行，减少征用的周转环节，明确政府的职能作用，从而防止少数不法投机分子借国家征收之名，炒作土地牟利，致使国家、集体的公共利益和农民的个人利益受损。

2.2加强征地的民主性，建立畅通的农民表达权益诉求的管道

2.2.1为防止在征用土地过程中的暗箱操作，加强征地的民主性，应调整听证程序中听取被征土地的所有者和使用者的组成。听证会代表则由党员代表、村民代表、政府各有关部门代表以及相关经济、技术、法律等方面的专家、学者组成，而预防职务犯罪领导小组成员是必不可少的。

2.2.2农民要实现其自身利益不遭受非法侵害，就必须有有效的管道来传递自己的声音。虽然现行法律对于农民权益保障方面作了一些规定，但就实践来讲可操作性相对较差，农民法律意识淡薄，加之农民作为个体势单力薄，当其自身合法权益受到侵害时，出现了很多不敢告状、状告无门及集体上访无功而返的现象。因此有必要像维护消费者权益那样，建立有效的农民合法利益表达维护机制、农民表达利益诉求管道，这可以通过强化村委会的自治功能，弱化其行政组织功能来实现，可以探索建立农协一类的组织，成为沟通政府与农民的中介组织。由此，农民的愿望和合法要求可以通过正当的秩序化的渠道得以表达，一些突发事件也可得到及时有效调解。另外，这种维护自身权益的组织更容易受到农民的信赖，权益受到不法侵害的农民能更敢于通过法律手段维护自己的权益，有利于社会的团结和稳定。

2.2.3可建立土地法庭，作为土地交易纠纷尤其是交易价格纠纷的最后裁决机构。土地法庭在―个足够长的时间里实质上独立于现行法院系统，实行垂直管理。

2.3完善征地补偿制度

现行的土地补偿价格采用“产值倍数法”来进行补偿明显偏低。应以土地用途变更为依据，以市场价格为导向，确定土地征用补偿标准。征地补偿价格应当由一次性补偿和持续性补偿两部分组成。一次性补偿主要包括农民的货币收入、培训费用和社会保障费用，而持续性补偿主要是土地的增值收益。让失地农民分享土地增值带来收益是补偿价格制定的宗旨。应根据不同区位和农地的质量以及产值情况，确定土地区片价格。在土地征用时，以确定的土地区片价格为依据，并参考区位、面积、人口密度，确定土地征用价格。尽管目前尚不具备按土地的市场价格作为征地补偿的条件，但是随着社会的发展和进步做好这方面思考和前期准备工作显得尤为重要。

2.4加强失地农民社会保障基金管理监督

2.4.1在失地农民社会保障基金的营运管理上，首先要积极探索保值增值高效运行机制；探索交由银行和非金融机构经营管理，并引入市场机制,来实现基金的保值增值；加强投资评估及风险管理，投资前与投资中，可分别委托信托投资公司与投资机构来完成。其次，必须加强对保障基金的监管；建立明确的法律体系，依法监管；明确监管与经营职责，实行农民社会保障基金管理机构与托管经营机构分离，重点加强金融、财务和业务监管，保障经营机制良性运行；建立市场准入制度，发挥中介评估、资信等级评定的中介资信作用，严格稽核与稽查制度，为农民社会保障基金的保值增值创造良好的法制环境。

2.4.2征地补偿安置费是赔偿性资金，不能用于社会保障性支出。土地补偿费全额支付给享有被征用土地所有权和使用权的农民和农村集体经济组织。鉴于目前被征地农民基本上都是自谋职业的实际，安置补助费原则上也应全部发给被安置人。是一次性付清还是分年应尊重大多数被征地农民的意愿。任何部门和机构不得擅自决定把属于农民的土地补偿费、安置补助费转变为社会性的保障基金。

2.5 构建失地农民社会保障体制，就业补偿多元化

2.5.1补偿和就业是解决失地农民生存和发展的两个重要方面，可以说，补偿是基础，就业是关键。实现失地农民就业是最好的保障。在就业安置中，我们应鼓励用地单位和企业把合适的岗位优先安排给被征地民，并建立使用被征地农民数量与用地规模挂钩的制度，如对工业区建设征地的，可以规定进园区企业每使用一定面积土地后，相应排一定数量的被征地农民在本企业就业，并签订一定年限的劳动合同；如对招用本地农村劳动力的用人单位在税费减免、社保补贴、岗位补贴等给予一定政策倾斜;对被征地农民自主创业的,给予小额贷款和收费减免。其

三、鼓励失地农民从事个体工商经营，并在贷款、税费方面给优待；积极做好被征地农民的职业介绍和劳务输出等就业服务工作。三是加强失地农民劳动就业培训，增强失地农民的劳动技能。把被征地农民纳入区域农村劳动力转移培训的范畴，常年织失地农民进行创业培训，提高他们的劳动技能。同时有组织地向地输出劳动力，千方百计提高失地农民的就业水平。

2.5.2关于补偿方式可以采用多元化的补偿方式，即在货币补偿的同时，可以以实物补偿和债券或股权的方式作为必要补充。

2.6 明确“公共利益”范围

为了限制土地征用权的滥用，应对“公共利益”的项目和范围进行听证，严格限定被征用土地的使用范围，可以将其限制在以下几个方面：（1）国家机关用地和军事设施用地；（2）基础设施用地，包括供水、供气、供热、供电、公共交通、环境卫生、道路、广场、绿地等城市基础设施以及国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地；（3）公益事业用地，包括非营利性教育设施、体育设施、医疗卫生设施、社会福利设施和公共文化设施、公益性科研机构用地；（4）特殊用地，包括监狱、劳教所、戒毒所、看守所、治安拘留所、收容教育所等用地；（5）享受特殊政策优惠的用地，如涉及国家安全领域和对国家长期发展具有战略意义的高新技术开发企业用地、经济适用房建设用地等。另外，应根据土地征用的目的和盈利情况对征地行为进行进一步界定，进一步划分为：纯公共利益、准公共利益和非公共利益。各性质的划分可采用概括方式进行列举。

通过以上界定土地征用范围，可以改变过去滥用征用权或者“擦边球”理解动用征用权，防止因为土地征用而导致损害失地农民利益的情况发生。结语

总之，失地农民问题不仅是一个农村经济问题，在很大程度上更是一个严重的社会政治问题。各级地方党委和政府应当按照科学发展观的要求，加快建立对土地征收的监督机制，以规范政府的征收程序和行为，切实探索和制定一条适合我国国情的失地农民市民化之路，推进失地农民生活保障制度改革，切实保护农民的利益，让广大农民公享城市化和工业化成果，维护社会稳定。

第五篇：加强农机质量监督 保护农民利益

加强农机质量监督 保护农民利益

农业机械是农村经济发展的重要物质基础，农业机械化是农业现代化的重要标志，随着农村经济的发展和农业劳动力的转移，农业机械已成为我省重要的农业生产力。农业机械化的发展，一是看农业机械的社会保有量和农业机械化的程度，二是看农业机械的质量水平和有效应用水平。只有高质量的农业机械，才能提供高效的应用性能，实现农业丰产，农民增收；才能确保农业机械的有效投入，增加机手的经济效益，因此加强农机产品质量监督，严禁“假、冒、伪、劣”产品流入市场，是保证农业机械化事业健康发展、保护广大农民利益的重要措施。

改革开放以来，随着市场经济的建立，我国各级政府对农机产品质量非常重视，采取了一系列的措施，加强农机质量监督工作，对提高产品质量，保护农民利益起到了积极的促进作用。但目前我省的农机产品质量状况，仍不容乐观，“假、冒、伪、劣”农机产品还没有得到根本遏止；几年来我省农机产品国抽合格率一直停留在70％左右；98年对部分县市农机配件市场进行抽检，合格率不到40％，经过几年的治理，虽有大幅度提高，但仍差距较大；农机产品质量事故和质量纠纷时有发生；农机质量投诉逐年增多。按以上数据推算，我省年农机销售总额100多亿元，不合格产品能占到10多亿元，严重影响农业的有效投入，危害广大农民利益，农机质量监督仍任重道远。为全面加强农机产品质量监督，应在以下几个方面加大工作力度。

一、加强农机产品定期监督检验，扩大检验范围。

目前我省农机质量监督检验，主要有产品质量抽检和定期监督检验两种，近几年由于抽检经费严重不足，抽检的产品范围和企业数量一再减少，由于质量抽检是不定期的，且无规律性，企业存有侥幸过关的心理，对产品质量的控制力较差，因此应加强定期检验的力度。首先要扩大定期检验的农机产品范围。农机产品使用者多属农民，经济收入、文化程度、质量鉴别能力都较低，技术水平参差不齐，大部分农机产品均为农民家庭的主要投资项目，而农业机械的内在质量，只有专业技术人员，靠专用仪器设备，才能检验，并非一般使用者能为，因此农机产品质量定期检验，就不应有轻重之分，均应列入定检范围。其次是加强定期检验的统一组织。为了提高定检工作中全省执行标准的统一性和科学性，避免地方保护主义的影响，主要农机产品的定检，应按产品分工，由省级各专业质检站、所完成，以便掌握全省同类产品的质量情况，进行质量分析。另外应注意定期检验的连续性。目前定期检验的时间周期为一年，对合理率较低的产品，应连续进行几年，以提高质检机构的责任感，同时迫使企业进行技术改造，提高质量水平。

二、积极开辟市场检验，适应市场经济发展的新要求。

我国目前的农机产品质量监督方式，是在计划经济下建立起来的，其特点是以工厂检验为主体，随着市场经济体制的不断完善，特别是我国加入WTO后，这种方式已明显不适应发展需要。一是随着企业改革的不断深入，大多数农机产品，特别是农机具和另配件产品，已逐步转向中小型私营企业生产，这些企业，生产量小，分散面广，且无主管部门，产品生产种类、范围难以掌握，因此很难列入检验计划，而质检机构，对未列入检验计划的产品，无权实施检验，很容易造成一部分产品逃避检验。二是目前这种以生产企业为主体的质检方式，虽对本地产品有效好的监督作用，但对外地产品和国外产品缺乏有效的监督力度。在市场经济条件下，市场是开放的，而我省一直没有全面的开展市场检验，这就必然给劣质农机产品留下了生存发展的空间。三是，在计划经济下，农机产品质量检验，多集中在农机整机产品质量上，加之零配件生产企业分布面广，产品更换快等原因，多年来，我省对农机整机检验多，零配件检验少，甚至在部 分地区造成农机零配件质量失控的现象，严重影响农业生产和农民的切身利益。

综上所述，市场经济条件下，农机产品质量监督工作的重点应该是抓市场，全面开展市场检验，才能适应市场经济发展需要。农机产品市场检验的领域应是农机流通领域，检验的范围应该是市场上销售的所有农机产品，检验的重点应该是当年未列入定检计划的产品和零配件产品。为避免重复检验，对定检合格产品可以实行免检。根据目前市场管理分工，农机产品市场检验，可采取农机、工商、质量技术监督部门联合组织，省级专职质检机构实施的办法。山西、江苏及东北三省已开展了农机产品市场检验，同时集累了不少经验，我省的市场检验工作已迫在眉睫。

三、积极推行农机产品交货质量验证，逐步实行重大质量问题诏回制度。

农机产品质量监督检验，是政府进行宏观质量管理的重要手段，但它是周期性的工作，被检产品合格，不等于周期内所有产品都合格，为充分保护农民的利益，我国制订了农业机械产品“三包”规定，确定了谁销售谁负责的原则，但是，这一规定，是一个后处理的原则，事件一但发生，就已经给农民造成了损失，给国家造成了资源的浪费。为了进行产品质量问题的提前预防，应该在生产方和销售方积极推行交货质量检证制度。销售者应主动维护自己对所销产品质量的知情权，交货时，销售方有权向生产方索取证明该产品质量的有关资料，并按标准或合同进行有关检验，当检验能力不具备，或检验结果有争议时，销售方应积极主动的与生产方协商，申请法定质检机构对产品进行第三方质量验证，以免不合格产品流入市场，给销售者和使用者造成损失。

为了加强对检验不合格产品的处理，我国制定了相应的处理规定，如对生产不合格产品的企业，要求限期停产整顿，举办企业法人学习班等。综合这些规定，大部分均为迫使企业加强管理，提高质量，确保以后不再生产劣质产品，但是对已销售出的产品很少采取相应措施。这些产品仍在社会上使用，轻者继续影响农业生产，危害农民利益，重者仍有导致使用者人身伤亡的可能，使用者仍在承担着自己不该承担的责任。在市场竞争中，广大农民是弱者，为保护农民利益，我国对农业机械的安全质量和环保质量，相继出台了强制执行标准，政府部门应按排专项检验。对于存在重大质量问题的产品，特别是经检验达不到国家强制执行标准中安全、环保质量要求的产品，应实行产品诏回制度，由生产企业对负责销售出的产品进行追踪、维修、改进甚至更换。确保农业生产安全，维护农民利益。

四、加强农机产品质量监督检验机构建设，提高检验能力。

农机产品质量监督检验是政府及时掌握农机产品质量信息，进行宏观质量管理的重要手段，产品检验工作主要靠检验机构完成，因此农机产品质检机构的管理水平、检验能力和工作质量，是产品质量监督工作的基础。就我省而言，大部分市（地）县无专职的农机检验机构，农机产品的检验任务，多由各级质检所承担，各级质检所负责多种产品的检验，产品品种多，涉及面广，由于人员知识面及资金投入等因素，农机产品监督检验水平难以提高。目前省级农机产品质检机构均挂靠在各行业的科技事业单位，工作任务不专一，检验能力分散，检验设备陈旧，由于近几年各事业单位经费紧张，检验水平提高较慢，目前已有部分农机产品，省质检机构的检验设备水平落后于生产企业，与国际检验机构相比差距更大。总之我省农机检验机构的检验能力与农机大省的地位极不相称，特别是在我国加入WTO的情况下，近快完成农机检验与国际接规，参与国际竞争难度更大，加强农机检验机构建设已成为当务之急。

1、加强机构建设。针对农机产品分布面广，流动性大的特点，我省农机检验机构建设的重点应是省级。在我省事业单位改革过程中，可考虑将现有检验机构中的农机检验人员、设备等进行有效的剥离，合理重组，成立专业农机产品质量监督检验中心，集中人力，物力，实现国家资源的有效利用。这样，将农机产品检验机构独立管理，不但可以加快检验机构的发展速度，而且有利于检验工作的公正性。

2、加大资金投入，提高检验能力。在实现检验机构联合、重组的基础上，对我省的农机检验工作进行全面分析，重新合理布局，根据我省农机产品特点、农业生产要求和农机发展需要，确定我省农机产品重点实验室，制定且实可行的方案，加大投资力度，进行全面技术升级。重点实验室建设，起点要高，要瞄准国际先进水平。省级重点实验室要尽快通过中国实验室认可，并通过3－5年的技术准备，争取参与国际间实验室互认。为我省农机检验参与国际竞争打下基础，为我省农机产品进入国际市场服务。

3、加快检验人员知识更新，全面提高检验工作水平。我国加入WTO后的竞争，说到底也是人才的竞争。多年来，农机检验机构受事业单位人事制度的制约，人才流动过缓，加之缺乏必要的培训经费，检验人员，知识更新较慢，已不能适应科技发展需要，成为影响检验工作发展的关键因素。为加快知识更新，一是应对农机检验人员制订专门的培训计划，增加培训经费，加大知识更新力度，提高技术素质，努力造就一批自己的检验学术带头人和专业尖子;同时，根据需要，可派专业人员到国外实验室进修，努力缩小与国际先进水平的差距。二是应在检验机构，建立起人才合理流动机制，政府应制定鼓励高科技人才到检验单位工作的优惠政策，加强资金扶植，吸引一批高才生和行业技术尖子到检验单位工作，尽快使我省的农机检验机构成为把好国门，管好市场的产品质量检验竞争强手。

以上是对农机质量监督工作的粗浅思考和建议，仅供领导和同行参考。