公共政策视角下的少数民族地区农村卫生问题探析

第一篇：公共政策视角下的少数民族地区农村卫生问题探析

公共政策视角下的少数民族地区农村卫生问题探析

陈煜 欧阳静* 马尔瓦

（新疆医科大学公共卫生学院）

摘要： 2005年以来，国家出台了一系列农村卫生改革与发展的相关政策，并将卫农村生改革与发展纳入国民经济和社会发展规划纲要，极大的促进了我国卫生事业向纵深领域发展，但少数民族地区农村卫生仍存在很多问题，笔者将从政策研究角度出发，深度剖析少数民族地区农村卫生现况及存在的问题，为今后进一步发展和完善少数民族地区医疗卫生制度提供参考。

关键词：少数民族地区农村卫生探析

From the perspective of public policy analyse minority area rural

health problem

Chen yuOuyang jingMa erwa

(Office of Public Health,Xinjiang Medical University,Xinjiang 830011,china)Abstract: Since 2005, the country published a series of reform and development of rural health policy, and health of rural health reform and development in the national economy and social development plan, greatly promote the health care industry in our country develops to depth domain, but the minority area rural hygiene still exist many problems, The author from the policy perspective, in-depth analysis of minority area rural hygiene status and the existing problems, for the further development and improvement of health service in minority nationality regions the system provides reference.Key words：Minority areaRural healthResearch

少数民族地区由于地域和历史发展等原因，医疗卫生服务能力远低于全国平均水平。改革开放以来，特别是西部大开发战略实施以来，国家和政府把加快少数民族地区经济社会发展、卫生事业发展放在“稳固边疆”、“富民固边”，促进 *招标项目：新疆自治区社科基金课题《南疆三地州政策发展保障研究》课题编号（09CJY012）作者简介：陈煜（1983—）女 讲师卫 生事业管理学硕士 研究方向：卫生经济学

通讯作者：欧阳静（1973—）女 经济学博士 副教授 研究方向：卫生经济学

边疆经济社会全面协调可持续发展和跨越式发展的高度，出台一系列政策举措。自2002年《中共中央、国务院关于进一步加强农村卫生工作的决定》出台后,新疆、青海、内蒙古等少数民族省、自治区均出台了《关于进一步加强农村卫生

[1]工作的意见》、《关于进一步加强农村卫生人才队伍建设的意见》等一系列政策,根据文件要求，在中央的支持下,对西部少数民族地区农村基层卫生机构进行了改、扩建，使基层硬件设施建设有了较大改善，但农村卫生现况仍然存在很大问题。本文以新疆南部少数民族聚集地区（喀什地区、和田地区、克孜勒苏柯尔克孜自治州）为例，从政策研究角度出发，深度剖析少数民族地区农村卫生现况及存在的问题，为今后进一步发展和完善少数民族地区医疗卫生制度提供参考。

一、少数民族地区农村卫生现况

自2007年以来，新疆维吾尔自治区卫生工作本着以农村卫生、社区卫生和公共卫生为重点，深化医疗卫生改革，完善公立医院机构运行机制，全面推动卫生事业的健康协调发展的原则投入资金3亿元，规划建设了75个县级医疗卫生机构和199个乡镇卫生院，同时自治区自筹资金200万元对全区14个牧业医疗服务站进行了业务用房建设。截止2010年，全区共有79个县（市）级组织实施新型合作医疗工作，新农合覆盖农牧区人口1033.69万人，参合人数约1019万人，参合率达98.58%。累计筹资新农合基金47.68亿元，支出新农合基金37.86亿元，累计补偿收益人次达3619.25万人次。全区81所县医院纳入国家县医院标准化建设规划，总建设面积达542750平方米，总投资127292万元。乡镇卫生院和村卫生室基础设施建设继续加强，全区870所乡镇卫生院、8653个行政村和44所牧业医院购置和更新了基本医疗设备配置[2]，极大地改善了县、乡、村三级医疗卫生机构基础设施条件。

二、存在问题

1.农村卫生人力资源分布不均衡，培训机制不完善。

近年来西部各省、自治区针对农村卫生工作和乡村医生队伍下发了一系列的文件，如《关于转发卫生部 财政部关于加强乡村医生队伍建设的意见的通知》、《转发卫生部办公厅关于推进乡村卫生服务一体化管理的意见的通知》等，其中虽然提出了要积极推进当地乡村卫生服务一体化管理，按照“统一机构设置认证、统一行政业务管理、统一人员准入聘用、统一药品器械管理、统一财务收支管理”的原则和标准实施，但文件中并未涉及到乡村医生最为关心的执业医师考试、职称评定、学历继续教育等核心问题。

同时，财政拨款、收入待遇等经济杠杆未发挥应有作用，使得基层农村卫生人才体系配套政策没有与国家政策实现良好对接，以新疆为例，新疆维吾尔自治区于2007年下发了《关于在南疆三地、州开展面向农牧区高中起点专科乘此医学教育招生工作的通知》，计划到2012年完成4000名乡村医师的定向培养，如果待遇、培训、村卫生室建设等各项机制跟不上，则必然会导致卫生服务体系中原有的卫生人力资源分布更趋不均衡、乡村卫生人力资源未得到充分利用等矛盾将进一步就激化。调研中我们发现，由于乡、村卫生服务一体化模式尚未形成，乡村卫生人员培训及继续教育机制缺乏连续性、针对性和共享性，致使乡村卫生机构学历层次和卫生服务能力偏低、人员流动性大与大部分医护人员无暇进修学习、配发的X光机、B超机、半自动生化仪等无人使用情况同时存在。

2.高度依赖财政支持，医疗卫生事业的内动力不足。

南疆三地州农村地区卫生机构总收入主要来自于财政补助收入、上级补助收入等，占总收入的25%-45%之间，并且逐年呈略微增长趋势。也就是说南疆三地州农村医疗事业发展高度依赖于财政支持，财政自给率很低，但即使国债项目专项基金，也只能解决医疗卫生事业发展中的硬件建设，提供一个硬件平台，软件建设根本跟不上形式需要。其主要问题是少数民族地区社会经济发展滞后，老百姓收入水平较低，限制了各级医疗机构通过向社会筹资水平，无法提高医疗机构收入和卫生人员收入，无法吸引优秀医疗人才，单纯提倡从业者的奉献精神，忽视市场经济条件下对人才的物质尊重，对少数民族地区农村卫生事业的的发展杯水车薪，长期的低收入最终导致人才流失，资源浪费，形成高投入低产出的恶性循环。

3．医疗卫生机构设置不合理，实际卫生服务能力不高

通过调查研究，南疆三地州医疗卫生机构结构符合国家三级服务体系要求，呈宝塔形结构。但机构类型构成有待优化，三地州没有急救中心，三甲医院只有

一家，在喀什市，专科疾病防治所一家，采供血机构三家。三地州远离自治区首府乌鲁木齐一千五百到二千公里，如遇紧急突发公共卫生事件和危重病人，无论采取公路交通还是铁路交通，就会形成“远水解不了近渴局面”。采取空中交通的办法，成本更为昂贵，普通百姓根本无法承受。

目前，农村公共卫生服务体系重点在于预防、公共卫生建设。南疆三地州实际情况上地广人稀，资源配置不均衡，一方面资源浪费利用率低，一方面乡镇卫生院的地位重要性没有被充分认识。南疆三地州除喀什地区人口稠密外，其它两州各居民点相对分散。从节约成本和提高老百姓健康水平需要出发，不能弱化乡镇卫生院的治疗功能。乡镇卫生院一般都分布在乡一级行政政治经济中心地。最近几年，乡镇卫生院床位利用明显提高，但门诊量呈现出负增长趋势。

4.基本医疗保险广度不够，深度有限

目前新农合普通门诊统筹覆盖面较大，但门诊统筹的额度较低。同时，大部分新农合县也实行了大病慢病门诊统筹，但统筹的病种少于城镇职工医疗保险。少数民族地区经济发展相对于内地发达省份比较落后，而农村地区收入，又低于全区人均水平，收入低导致参加新农合的居民个人筹资水平较低，因而现阶段新农合的住院费用报销比例还远低于城镇职工医疗费的报销比例。这样的情况，对于人均收入较低的南疆三地州农牧民来说，医疗费用负担的压力大于其它地区。

三、政策建议

1.优化充实农村卫生技术人才队伍

医疗卫生技术人才队伍数量不足是现阶段少数民族地区农村卫生面临的首要问题，尤其是农村卫生人员数量，无论与当地人口之比，还是和服务半径做对比，南疆三地州卫生人员数量还远远不能满足当地老百姓健康需要。建议

一、增加基层医疗机构的编制卫生人员的数量。

二、加大事业单位人事制度改革，真正实现评聘分开、按岗定人的原则，提高卫生人员的技术水平和工作能力。

三、南疆三地州医疗人才培养纳入市场因素，人才培养要有针对性。新疆有大批大中专医疗技术人才毕业，面临就业压力问题，政府可以完全采取奖励机制，通过事业单位招考形式，面向全疆甚至全国引入优质医疗卫生技术人才。

四、增加医疗卫

生技术人才再培训或者继续教育机会，提高培训质量。全国各地正在积极探索并实现学校基础医学教育、毕业后医学教育、继续医学教育的连续统一的医学教育，建议政府采取半年至一年不等的脱产培训，或者现场培训、网络远程技术培训等多种方式，由“达标式”的数量扩张到“质量式”的增长，促进人员培训、培养工作。

2.加大提高卫生财政支持力度

一是增加对南疆三地州财政支持力度。对于财政自给率很低、财政支出需要中央和自治区政府大量补贴的少数民族地区，卫生事业发展必然要高度依赖财政支撑。二是增加国债项目专项基金，使零散型资金投入转化为规范性固定资金投入，更好地解决医疗卫生事业发展中的软件和硬件建设[3]，弥补医疗卫生事业内动力不足的状况。三是增加医疗人员的收入，增强农村地区对优秀医疗人才的吸引力。四是优化多元化筹资结构[4]，针对南疆三地州社会经济发展滞后，老百姓收入水平较低的现象，不断扩大丰富各级医疗机构通过向社会筹资渠道，提高医疗机构收入，全面改善医疗环境。

3．明确细分卫生服务体系类型与功能

通过调查研究发现，南疆三地州医疗卫生机构结构符合国家三级服务体系要求，但机构类型构成有待优化，急救中心和三甲医院配置有限，专科疾病防治机构和采供血机构数量较少，百姓就医成本昂贵，普通百姓根本无法承受。建议根据南疆三地州地广人稀经济相对不发达基本情况，一方面要明确各医疗卫生主体的功能划分，强化对突发公共卫生的应对能力和重大伤病救治的能力，提高卫生服务水平。另一方面要加强乡镇卫生院在农村公共服务体系的中心地位，在突出防治功能同时强化救治功能。

4.拓宽加强基本医疗保险广度和深度

建议加强对贫困地区的关注，尽快全面覆盖因各种原因未参保人群，在现有城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗保险的基础上，实现全民参保。同时建议制定科学合理的支付制度，缩小三种基本医疗保险的报销差距，在现有基础上提高门诊和住院的报销比例。建议建立覆盖城乡更为

灵活方便的登记参保程序，进一步提高统筹覆盖面和统筹额度，为南疆三地州城乡居民提供更加快捷方便有效的健康保障机制。

参考文献

[1]新卫发〔2007〕90号，关于贯彻国务院32号文件加快新疆卫生事业发展的报告，2007年11月9日

[2]2010年新疆经济社会形势分析与预测蓝皮书[M]，2010年新疆卫生事业形式分析与展望展望:256-267.[3]李铄，继续实施积极的财政政策加快卫生经济发展，《中国卫生经济》2008，27（1）：11-13

[4]轩志东，罗五金，我国现阶段的卫生财政政策及其理念分析，医学与哲学(人文社会医学版)2008，29（6）：42-44.

第二篇：公共政策视角下的执政能力问题（最终版）

中国共产党提出加强执政能力建设这一重大课题，引起国内外学者、专家的广泛关注与极大兴趣。本文从公共政策的角度解读执政能力问题，试图提供一个新的视角。执政能力就是管理国家和社会公共事务的能力、本领和水平。从公共政策的角度看，执政党和政府管理国家和社会公共事务的基本方

式和主要途径就是制定和实施一系列公共政策。执政就是决策，就

是一系列的公共政策产出。因此，执政党的执政能力实际上就体现在制定和执行公共政策的能力、本领和水平上，体现在公共政策质量的好坏和水平的高低上。简言之，执政能力直接体现在公共政策的有效性上。

一般说来，判断公共政策的有效性是根据科学、合理、公平、有效的原则，从效益、效率、公正性、回应性、充分性、适当性等六个方面进行衡量的。效益是一组数量指标，是指特定政策方案能否和在多大程度上实现既定目标，即其政策的结果和效果，通常可以用数量或货币价值表示。效率是一个或一组比值或比例指标，是指特定政策效益、效果与投入的资源和努力的比值，一般通过单位成本来衡量。公正性往往与公平通用，是指公共政策关于权利、机会和价值、利益在社会成员之间的配置和分配符合公平、正义、人道等原则，它是衡量公共政策有效性的一个关键标准。回应性与社会理性和行政管理理性相联系，是指公共政策对特定群体的意愿和需求的反应和满足程度。充分性是指特定的政策效益对该政策问题、政策诉求及其目标人群的需要、价值和机会的契合与满足情况，是一种合理性标准。适当性是关于公共政策的综合性标准，它与实质理性相联系，是指政策目标的价值与支持这些政策目标的前提是否可靠，并从总体上判断该公共政策目标和该项政策本身对社会是否适宜。对任何一项公共政策，在考虑效益、效率、公平、回应性和充分性的基础上，综合分析是否适当、合理、必要。适当性是一个综合性标准，它往往要在上述几个标准之间权衡取舍，特别是经常要在效率与公平、公平与权利、自由与秩序等几组主要矛盾之间进行选择。

根据上述检验公共政策有效性的六个标准，以及制定政策和执行政策的基本原则，我们从政策问题和政策目标确定、方案规划和决策、执行等几个环节和政策过程，分析公共政策有效性和执政能力问题。

在政策问题和政策目标确定阶段，如何积极回应公众对各种社会问题的要求和期待，将社会问题有效转化为公共政策问题，如何确定合理、可行、公平、有效的公共政策目标，是解决社会问题的前提和起点，也是决定政策有效性的首要环节。政策目标的确定，要经得起上述六个标准的检验。如果政策问题不确定，将导致政策目标不明确、不合理，甚至导致政策目标完全扭曲，走向公众期望和政策初衷的反面。

在政策方案设计和规划环节，进行全面、科学、客观的政策方案设计、规划和评估，综合考虑各政策方案的成本与收益，特别是其社会成本和社会收益，通盘筹划和综合平衡个人利益与公共利益、局部利益与整体利益、眼前利益与长远利益、实在利益与潜在利益之间的关系，按照六条政策有效性标准设计和规划政策方案，是保证政策有效性的关键。政策规划设计要全面、公正地评估各方案的利弊得失，综合比较各方案的收益成本，科学分析评估各方案的合理性、可行性和预见性。

政策决策是公共政策的核心环节。提高执政能力的核心和关键是提高公共政策决策能力，提高决策者对政策备选方案的决断和“拍板”能力。在现代社会，要保证公共政策的有效性，一般要求政策规划与决策两个环节适当分离。政策规划阶段的“多谋”是决策阶段“善断”的基础。“多谋”一般可以委托或外包给专家智囊机构，“善断”就构成执政能力的核心。作为核心执政能力的“善断”，就是善于权衡取舍、善于把握公共政策效率与公平之间的“火候”与“度”，善于统筹兼顾科学性、合理性、公正性和可行性，善于果断抉择。

公共政策执行是将纸面的、观念形态的政策内容转化为现实效果，实现既定政策目标的过程。政策执行是依据法定授权实施方案的执法行为，首先要依法行事。政策执行又是具体的行政行为，无疑要公道、讲理。同时，政策执行面对的是活生生的人，还要讲情、讲人道，要做深入细致的说服、教育和宣传工作。所以，有效的政策执行，既要依法行事，又要有情操作。政策执行无疑要贯穿效率效益原则，更要贯彻公平和回应原则。政策对象一般是广大民众，他们是否理解、接受和服从，决定该政策能否顺利实施，也决定该政策效果能否充分实现。换言之，政策执行是否及时准确地回应政策对象的要求，是否公平、公正地协调和分配政策利益，是否始终以社会福利和公共利益最大化为目标，是政策顺利执行的关键，也是公共政策有效性的关键。

通过对公共政策有效性的考察，我们发现，执政能力和公共政策有效性之间在指导思想、总体目标、基本内容和评价标准等方面都是基本相通的。从公共政策视角研究提高执政能力问题，实际上就是研究提高党和政府制

定和实施政策的有效性，就是提高公共政策的质量和水平。

从指导思想上看，提高和加强党的执政能力，就是要始终坚持党的基本理论、基本路线、基本纲领和基本经验，以改革和完善党的领导机制和工作机制为重点，努力体现时代性、把握规律性、富于创造性。领导机制和工作机制是执政能力的重点，而其核心是公共政策的决策机制和执行机制。领导决策机制

是否科学、合理、规范，工作执行机制是否公平、有效、适当，直接制约和影响执政能力与执政成效。

在提高和加强党的执政能力建设的总体目标上，就是做到“四个成为”，即成为立党为公、执政为民的执政党；成为科学执政、民主执政、依法执政的执政党；成为求真务实、开拓创新、勤政高效、清正廉洁的执政党；成为做到“三个代表”、保持先进性、经得住各种风浪考验的马克思主义执政党。“为公、为民”体现了政策的公平性和回应性；科学、民主、依法执政代表的是公共政策的科学性、合理性和适当性；求真务实、开拓创新、勤政高效、清正廉洁反映了公共政策的效益、效率、可行性、充分性等原则要求。公共政策的根本原则是要增进效率、效益，增加社会福利、改善民生，促进社会公平和公正，与“实现国家富强、民族振兴、社会和谐、人民幸福”的执政能力建设总体目标完全一致。

加强党的执政能力建设的主要任务是推动社会主义物质文明、政治文明、精神文明协调发展，不断提高“五种能力”，即驾驭市场经济的能力、发展民主政治的能力、建设先进文化的能力、构建和谐社会的能力、应对国际局势和处理国际事务的能力。这五种能力，与公共政策根本原则和有效性标准是一致的。特别是其中驾驭市场经济、发展民主政治和构建和谐社会三种能力，更是与科学、合理、公平、有效的公共政策有效性原则完全相通。关于提高发展社会主义民主政治的能力更是直接提出了“改革和完善决策机制，推进决策的科学化、民主化”并“完善重大决策的规则和程序”的要求，这实际上就是公共政策的决策原则的根本要求，也是公共政策有效性的基础保证。

第三篇：公共政策视角下农村留守儿童教育问题分析

一、农村留守儿童教育现状分析

根据《中国2010年第六次人口普查资料》，全国拥有的农村留守儿童数量占农村全部儿童总数的37.7%。目前贵州省的农村留守儿童数量为116万（来源：贵州省教育厅官方网站 2013年5月）。

根据《贵州省儿童发展纲（2011-2015年）》的精神，建立和健全贵州省农村留守儿童关爱和教育工作长期有效的运行机制，促进贵州省众多农村留守儿童健康生活和快乐成长。文件的公布为贵州省如何解决众多农村留守儿童的教育问题提供了全局性和指导性意见，并向贵州省各市（州）教育局、综治办、团委等职能部门下发。从贵州省116万的农村留守儿童和贵州省教育厅下发的指导性文件可以看出：贵州省农村留守儿童的教育问题已经到了亟待解决的地步，而且引起了贵州省教育部门的高度重视。

二、解决农村留守儿童教育问题对公共政策需求的紧迫性

中国特殊的城市化发展形式，导致了全国农村留守儿童数量越来越多。贵州省作为一个老牌落后省份也不例外。贵州省留守儿童的现状必然要求贵州省政府不能单纯的依靠学校、家庭的力量来予以解决，必须依靠政府职能部门制定针对性的政策法规来引导和规范解决农村留守儿童的教育问题。

（一）农村留守儿童数量多，涉及面较广

根据2010年中国人口普查的数据资料显示，他们主要的分布地区有四川、江西、安徽、湖南、河南、贵州等省份的经济落后的农业地区，农村留守儿童占当地全部儿童数量的20%左右。由于数量巨大，波及面广大，所以教育方面也是极其复杂的，仅仅依靠留守儿童所在家庭和就读学校的努力是难以解决的，必须依靠政府职能部门的力量来制定系统有效的措施。

（二）农村留守儿童问题长期存在

我国城市化与其他国家的城市化进程相比有很大的不同，我国各个省市的城市化进程几乎毫无例外走的都是中国特色的城市化进程，农民从农村进入城市以后，虽然在城市里面脱离了世世代代劳作的土地并更换了世世代代所从事的农民职业，转化为工人职业作为自己的工作方式和谋生手段，却并没有因此转变自己的农民身份，只是在城市里面从事工人职业的农民，即农民工。从我国的经济发展水平、户籍政策等具体国情来看，从农民工到市民的转变和配套政策的跟进还有非常漫长的道路要走。

（三）农村留守儿童的教育问题已相当严重

由于农民是以务农作为主要的经济来源，虽然农民进入城市务工成为了农民工，改变了本人的工作方式，也改变了家庭的经济来源形势，但是普遍不会丢掉家里耕种的土地或者是保留一部分土地耕种。这也带来了农村留守儿童家庭普遍存在的问题：农村留守儿童的父亲或母亲不仅要承担原本属于两个人的农业劳动，还要承担所有的家务劳动，虽然家庭经济来源有所保障，但留守的人被死死的困在了农活和家务这两件事情上，没有时间和精力去考虑孩子的学习。如果留守儿童的父母同时外出务工的话，留守儿童的祖父母或外祖父母就承担起了照顾留守儿童的责任，而隔代亲人之间往往存在非常巨大的年龄差距；加之这部分老年人多为文盲或半文盲，由于思想观念和受教育水平的限制，也只能够简单的照顾孙辈的日常生活，而对于他们的学习大多都是一种有心无力的状态。在学校，由于师资力量弱、硬件条件比较差，再加上农村留守儿童所处的年龄段，缺乏自制能力。结合现阶段农村留守儿童教育问题所存在的具体情况，国家政策的支持和引导是当务之急。

三、解决农村留守儿童教育问题政府应提供的公共政策支持

贵州省的政府及各职能部门、学校和家庭都有责任和义务设法解决农村留守儿童的教育问题。中国作为一个政府主导型的国家，政府在国家和社会各行各业的发展进步中都应该发挥中流砥柱的作用。因此，贵州省政府及各教育职能部门必须在国家政策方针的引导下结合贵州省的实际情况采取行之有效的政策和措施来解决本省农村留守儿童的教育问题，还要认真协调好三者在在解决农村留守儿童教育问题上的主次和作用。

（一）打破二元结构，消除城乡隔离的户籍壁垒

要从根本上解决这一问题就一定要打破城乡之间的二元结构，改善城乡之间壁垒森严的户籍制度，消除城乡之间由于户籍差异而造成的教育的权利上不平等地位，为进入城市工作的贵州省农村人口提供和贵州省城市人口同等的权利。农民工在促进贵州省城市发展和城市建设上发挥了无比巨大和无可替代的作用，但是贡献和获得之间却存在着极其不平等的关系，除了辛苦劳动挣得的血汗钱以外他们很少的享有城市人口享有的权利，突出的问题之一就是其子女的教育问题。政府及相关职能部门应该知道相应的政策法规让农村留守儿童有权利和机会享有他们父母工作城市能够提供的优质教育资源，并制定针对农村留守儿童在城市读书的优惠政策，减轻他们的经济负担。这样一来在减轻农民工家庭负担的同时，还能够保证农村留守儿童与父母生活在一起，还能够发挥家庭在儿童教育方面所能够发挥的其他教育职能部门无法达到的情感教育作用。

（二）给予地方政府相应的财政拨款

贵州省农村人口进入城市务工已经成为贵州省城市化进程的主要发展方向之一，而且规模在不断扩大，速度也在不断增加，这就不可避免的造成了留守儿童的规模也在逐年扩大，留守儿童的教育问题越来越凸显出来。这就不可避免的要求相关职能部门承担起农村留守儿童教育管理问题的行事权，按照我国财权与行事权相统一的原则，贵州省政府应划拨解决农村留守儿童教育问题的专项资金，以便解决由于管理问题而消耗的大量人力、物力和财力。例如，为了更好地对农村留守儿童进行集中有效的管理，弥补城市化进程造成的农村家庭教育功能的缺失，部分农村中小学开始加大和实行寄宿式管理，由于学校实施寄宿式管理就必须拥有配套的生活设施、娱乐设施以及生活教师等，这一部分配套设施和师资队伍又需要相应的经费投入作为支持，教育经费是物质基础，必须制定出权责分明的拨款单位和财政拨款管理和使用办法。

（三）加强校园周边环境治理

农村留守儿童也是独立自由的个体，他们不仅仅有学校生活，还会自觉或不自觉的融入社会参加社会性质的活动。所以他们的学习和生活不仅仅只是在学校，学校周边多种多样的社会环境对他们也会产生非常大的影响。社会上一些人士利益熏心，他们为了赚钱在学校周边经营网吧、台球室、电子游戏厅等游戏娱乐场所。外出务工的父母由于在城市打工收入有保障，加之不能陪在子女身边，一般都会给子女比较充足的零花钱。由于他们还没有明辨是非好坏的能力，很容易受到社会不良风气的影响，加之父母不能够在孩子身边对孩子进行约束和管教，他们很容易受环境或者同伴的影响进出各种游戏娱乐场所。总是会发生网吧或娱乐场所未成年人的死伤事件。由于学校只是单纯的教育服务部门，治理周边不良环境的能力非常有限，只有依靠政府部门来制定强有力的政策法规来震慑这些唯利是图的经营者，让他们不敢轻易给未成年年开设绿色通道，给留守儿童提供一个健康良好的学习环境。

（四）组织媒体和教育机构宣传家庭教育的重要性

对于中国的任何一个家庭和任何一个父母来说，“望子成龙，望女成凤”都是他们心底最真实的想法，不管他们外出务工也好，初中都是为了给孩子提供一个良好的生活条件，解决他们经济上的后顾之忧，但是他们只考虑到给予子女物质上的满足和生活条件的改善，却没有考虑到怎么去改善孩子的精神生活和家庭生活环境。其实对于子女来说精神上的陪伴和满足远远高过物质上的需要，而且由于子女跟父母异常亲近的关系，父母对子女的耳濡目染、言传身教所具有的教化作用是其他任何部门和个人都无法取代和达到的。因此，政府有责任发动和组织教育职能部门、媒体等媒介通过多种多样的渠道和方式向留守儿童的父母宣传家庭教育在教育过程中所具有的重要作用，并通过对父母进行家庭教育辅导，劝说和要求外出务工的父母采取合理有效的沟通方式与留守儿童进行交流，使他们能够最大限度的接受父母进行的家庭教育。

（五）加快城市化进程

我国流动人口的流动大部是从乡村流动到城市，贵州省也不例外。目前大部分农村流入城市的农民工处于一种“半城市化”的城乡双向流动的状态。也就是说他们除了工作在城市以外，其他的任何关系都没有融入这个城市，每年过年时节带着辛苦钱从城市回到农村的家里过年，与自己的亲人团聚，年后又从农村的家里出发前往城市自己工作的地方辛苦劳动，与自己的家人分离。这种流动方式是中国实现城市化进程的一种探索性、循序渐进性的方式，虽然能够有效的避免像其他国家一步到位的城市化进程中出现的诸多问题，但是也大大地延缓了中国的城市化进程，也产生了许多新的情况和问题。我国城市化进程的最终目的地要让农村人口实现家庭式的永久迁移，让他们工作、生活的方方面面都能够真正融入他们流动的城市，这就要求政府部门结合我省的具体情况进行制度层面的创新，以达到彻底改变农民工的工作环境和生活环境，彻底解决农村留守儿童的教育问题，加快我省的城市化进程。

An analysis of the current situation of rural left behind children's education According to the sixth census data of China in 2010, the number of rural left behind children in China accounts for 37.7% of the total number of children in rural areas.At present, the number of left behind children in rural areas of Guizhou province is 1 million 160 thousand(source: Guizhou Provincial Department of education official website in May 2013).“Guizhou Province the development of children's classes(2011-2015)” according to the spirit, and the establishment of a sound operating mechanism of effective long-term care and education of children left behind in rural areas of Guizhou Province, to promote children's health life and happiness grow left behind in many rural areas of Guizhou Province.Documents released to Guizhou Province how to solve many of the rural left behind children's education provides overall and guidance, and to Guizhou Province, municipalities(state)bureau of education, comprehensive management office, Communist Youth League and other functional departments of the hair.From Guizhou Province 116 million rural left behind children and Guizhou Province Department of Education issued guidance documents can be seen: Guizhou Province Rural left behind children's education has come to the point to be solved, but also attaches great importance to the Education Department of Guizhou Province by.Two, to solve the problem of rural left behind children's education on the urgent need for public policy In the form of Special Urbanization in China, the number of left behind children in rural areas has become more and more.Guizhou Province, as a veteran of the backward provinces are no exception.Guizhou Province left behind children of inevitable requirement of Guizhou provincial government can not simply rely on the strength of the school, the family to be resolved, must rely on the functions of the government departments to formulate the policy laws and regulations to guide and standard to solve the problem of left behind children education in rural areas.(a)the number of children left behind in rural areas, involving a wide range According to the 2010 Chinese national census data show, their main distribution areas are in the provinces of Sichuan, Jiangxi, Anhui, Hunan, Henan, Guizhou, economically backward agricultural areas, rural left behind children accounted for all the local number of children of 20% or so.Due to the enormous quantity, affected area is broad, so education is extremely complex, relying solely on left behind children's home and school effort is difficult to solve, we must rely on government power to formulate effective measures.(two)the long-term problems of rural left behind children In the process of urbanization, the urbanization of our country and other countries compared to the very different.In the process of urbanization, many provinces and cities of our country almost without exception go is with Chinese characteristics in the process of urbanization, farmers from the www.xiexiebang.com www.xiexiebang.com countryside into the city after, although inside the city from the generations to do sth for sb for land and replace the generations are engaged in professional farmers, into professional workers as their working methods and means of livelihood, but did not therefore change their peasant identity, just inside the city engaged in professional workers farmers, namely the migrant workers.From China's economic development level, the household registration policy and other specific national conditions, the transition from migrant workers to the public and supporting policies to follow up there is a very long way to go.(three)the educational problems of the left behind children in rural areas have been quite serious Because farmers in farming as the main source of income, although farmers into the cities to become migrant workers, changing the way I work, but also changed the family's economic sources situation, but generally do not lose family farm land or retained part of the land for farming.This also leads to the rural left behind children from the family of ubiquitous problems: Rural left behind children's father or mother should not only bear the original belongs to two people working in agriculture, but also bear all the housework, although the source of family economic security, but left behind is tightly stuck on the matter of farm work and housework, have no time and energy to consider children learning.If left behind children's parents and migrant workers, left behind children's grandparents assume the responsibility to take care of children left behind, and inter generational family members tend to have very big age gap.In addition this part of the elderly, illiterate or semi literate, due to the limitations of ideas and educational level can only simple care of grandchildren of daily life, and for their learning mostly a powerless state.In school, due to weak teachers, poor hardware conditions, coupled with the age of the rural left behind children, lack of self-control.Combined with the current situation of rural left behind children's education problems, the support and guidance of national policy is a priority.Three, to solve the problem of rural left behind children's education should be provided by the government public policy support Guizhou provincial government and various functional departments, schools and families have the responsibility and obligation to try to solve the problems of rural left behind children's education.China,www.xiexiebang.com www.xiexiebang.com as a government oriented country, the government in the state and society from all walks of life, development and progress should play an important role.Therefore, the Guizhou provincial government and various functional departments of education must be under the guidance of national policy combined with the actual situation of Guizhou Province adopt effective policies and measures to solve the education problem of the children left behind in rural areas of the province, should be carefully coordinate the three in solving rural education problems of left behind children in primary and secondary.(a)to break the two yuan structure, the elimination of barriers to urban and rural segregation To fundamentally solve the problem must be breaking the dualistic structure between urban and rural areas, between urban and rural areas is closely guarded by the household registration system to improve and eliminate caused by household registration differences between the urban and rural education rights unequal status.

第四篇：政府诚信视角下的公共政策失灵及其治理

政府诚信视角下的公共政策失灵及其治理

内容摘要：政府诚信在社会诚信体系中处于核心位置，是构建法治国家的重要保障。而现实社会中存在政府诚信缺失现象，公共政策失灵是其突出表现之一。本文分析了政府诚信及公共政策失灵的表现，指出重构政府诚信也是治理公共政策失灵的有效途径。

关键词：政府诚信

诚信缺失

公共政策失灵

政府诚信及其缺失表现

（一）政府诚信的内涵

政府诚信有两层含义：从主体的角度看，是指政府在行使权力和履行职能时所表现出来的信守诺言、承担责任与服务于民的信誉水平和道德层次，是政府行政必须遵守的基本道德准则与规范；从客体的角度看，政府诚信则可以定义为政府行政行为所产生的信誉和形象在社会组织与民众中的一种心理反映，是社会组织、民众对政府信誉的一种主观评价或价值判断。政府诚信的双重定义体现了政府赢取信任的努力与公众信任期望之间的一种互动关系。

（二）政府诚信缺失表现

从宏观层面看，政府诚信缺失主要表现为：政府的治理能力不强，宏观调控不力，尤其是缺乏前瞻性的预警机制与预防措施；政府改革方向不明，政治体制改革长期难以深入，政治经济体制长期混沌不清，社会和市场无序；不负责任的官僚主义、主观主义、个人主义和享乐主义严重；吏治不清明，办事不公开、不透明，信息封锁；信用意识淡薄，信用理论和信用制度缺乏。

从微观层面看，政府诚信缺失主要表现为：政策失信，主要是政出多门、政策多变、朝令夕改，政策缺少连贯性和稳定性，政府决策缺乏民主性、科学性，责任意识差，导致政策滥用与决策失误。政府职能失信，主要是政府不恰当介入经济生活，政企不分、政社不分，行业保护、地方保护现象严重；政府及其官员为获取个人政绩，大搞政绩工程、形象工程，劳民伤财等。政府司法失信，主要表现为政府司法执法人员徇私舞弊、贪赃枉法、知法犯法，滥用手中职权侵害相对群体合法权益等。公务人员个体道德失信，主要有工作上欺上瞒下或者报喜不报忧，搞信息封闭、暗箱操作；服务态度上人浮于事；个人交往上信口开河、不守承诺、言行不一；生活上铺张浪费，利用公款大吃大喝等。

公共政策失灵及其表现

公共政策失灵，是指一项公共政策的过程或结果偏离了政策制定者实际预想的目标，并对政策的标的群体造成了始料不及的负面影响。该定义的界定有两点需要说明：“实际预想”是指政策制定者在决策时的真实想法，而未必是其对外宣称的目标，至于如何获知这一实际预想，则要结合政策背景与系统环境进行合理的推测；“始料不及”，是因为如果负面影响是预料之中的，并且采取了一定的防范或应对措施，那就不能算作政策失灵，而只能叫做政策的正常负外部性。公共政策失灵不仅造成政策投入浪费，政府公信力下降，而且还往往给民众和社会带来灾难性影响。日本学者药师寺泰藏指出，“公共政策”的意思与其字面意思相同，即为“公共”而制定的政策。公共性是公共政策的本质属性，实现公共利益是其根本目标，“政府的任务是服务和增进公共利益”。因此，衡量一项公共政策成功与否，既要考虑公共政策分配社会价值的绩效，还需考量分配是否符合公共利益取向。

公共政策失灵主要表现在以下方面：

政策多变。主要表现为：一是政策缺乏连续性。“计划没有变化快”，一届政府一种政策，特别是政府换届或主要领导人事变动后，常会出现“政策断裂”，导致问题无法有效解决。二是政策前后不一致，缺乏照应，相互交叉，互相抵触，自相矛盾。三是政出多门。各地“土政策”多，条块分割，存在着对中央指令（信息）的不兼容性或自利性筛选，存在着应急立法或根据需要立法的现象，在行使政府权力和发布政策法规上随意性大。

寻租。寻租理论认为，现代意义的租金，不是一般经济学原理中所指的地租，而是指在政府干预下，由政府管制市场而形成的级差收入。寻租寻求的是一种“非生产性”利润，所谓“非生产性”是指其只创造利润不创造财富。因而，寻租活动就是指行政权力介入市场而获取个人利益的行为。一切利用行政权力牟取私利的行为都是寻租行为。政府官员的寻租活动，就是利用行政权力谋取私人的经济利益。

公共决策的高成本、低效率。公共政策本身是需要一定成本的，如政府进行公共政策的制定、实施和评估会耗费大量的公共开支；企业为了执行公共政策或应付相应的检查、审批，也要耗费一定的人力、财力、物力。而政府机构臃肿、人浮于事、职责不明、工作人员素质低下、规章制度不健全以及政策本身不完善、不配套，导致公共政策的低效率。

由以上分析可以看出，政府诚信与公共政策具有如下相关性：公共政策制定是政府的主要职能，而政府诚信是公共政策的基石，只有政府言行一致、践约守诺，才能保证公共政策的公共利益性；政府诚信缺失是指政府在提供公共产品与公共服务时未能信守诺言所引发的各种失灵现象，公共政策失灵本质也是政府等公共组织未能信守承诺所带来的各种负面影响，是政府诚信缺失的最为重要的表现形式。因此，全面重构政府诚信也成为治理政府政策失灵的有效途径。

政府诚信重构与政策失灵治理措施

（一）建立法律保障机制

树立政府诚信，治理政府失灵，法制建设是根本保证。必须依靠法治力量，把政府的一切行为纳入法制轨道，以形成有法可依、执法必严、违法必究的良好政府法治生态环境。首先，要广泛开展法律制度的宣传教育，强化政府依法行政的观念，使政府及其工作人员知法懂法、自觉守法和严格执法。其次，要不断完善政府诚信立法，加强公务员行为及其职业道德的立法，尽快出台《公务员行政职业道德法》；进一步完善我国行政法律体系，使现行行政法律在内容和条款上更能适应时代发展的新要求；完善制约政府行为的其他立法，比如《财产申报法》、《人民监督法》等。再次，加大对政府失信行为的惩戒力度，提高其失信成本，使更多的政府官员威慑于这种惩罚的严厉性，从而权衡利弊，自觉把权力限制在法律允许的范围内。

（二）强化道德教育工作

强化政府诚信教育工作，首先要加强行政职业道德教育，通过培养公仆意识、责任意识、服务意识与廉政意识等必备行政道德素养，来完善公务人员的诚信道德品格；其次，在内容和方法上创新，大力加强马克思主义理论教育和思想政治教育工作，提高公务员的思想政治水平与理论修养；再次，加强以诚信为主题的社会道德教育，把政府诚信教育与社会诚信教育有机结合起来，使家庭教育、学校教育与社区教育相互协调、共同发展。

（三）加强政府自身建设

首先，加快政府职能转换，实行政企分开、政社分开，把不该由政府管的事交给社会组织和中介机构，最大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用；其次，推进行政管理体制改革，精简政府机构，降低行政成本，提高政府行政效率；再次，建立健全公众参与、专家论证和政府决定相结合的决策机制，完善决策跟踪反馈和责任追究制度，加强对决策活动的监督；最后，深化政务公开制度，不断加强政务公开的制度建设：一是建立健全我国政务公开的立法制度体系，尽快出台《政府公开法》，把政务公开制度上升到法律的高度；二是借鉴西方国家经验，完善政务公开的各项具体操作制度。

（四）完善监督制约机制

实践证明，不受监督与制约的权力，最终往往会导致专制和权力腐败，既侵害公民、法人及其他组织的合法权益，也会破坏基本的政治架构。制约政府权力要做到：第一，从法制和监督机制上不断完善我国的行政监督制度，使其能够适应时代发展的要求，从强化监督、监督的有效性方面，使行政监督真正落到实处；第二，维护监督主体的独立性与权威性，切实提升监督主体的权力地位，确保监督主体积极果敢地开展工作；第三，整合监督资源，建立健全监督部门的协调配合机制，形成政府诚信的监督合力；第四，加强社会监督，通过建立人民群众监督权力的保障制度和健全公共权力的“阳光制度”，来切实保障人民群众监督权的有效行使；最后，依法保护舆论监督的合法地位，加大新闻媒介对政府失信行为的曝光力度。

参考文献：

1.毛泽东.毛泽东选集（第3卷）[M].人民出版社，1991

2.王威，于歆.我国公共政策失灵的原因及解决途径[J].辽宁行政学院学报，2008.6

3.药师寺泰藏，张丹译.公共政策：政治过程[M].经济日报出版社，1991

第五篇：行政法视角下公共政策制定原则论文

公共政策代表了我国人民群众的根本利益，公共政策的制定直接关系了社会和谐和社会生产，关系我国公共社会管理的稳定。就我国国情来看，公共政策制定属于行政范畴，公共政策的制定要遵循三大原则的要求进行具体的制定工作，本文通过在行政法的视角下进行分析，讨论公共政策的制定原则，并且在行政法推行的大背景下，更加突出了公民参与公共政策制定的重要性，因此本文也对公民参与下的公共政策制定进行分析。

一、公共政策的含义及功能

公共政策是世界上范畴较广的一个定义，是根据公共管理研究衍生出来的一种公共性质的政策。所以说公共政策是对于一般决策和一般决定而言的形式特殊的政策种类，虽然区别于一般决策或决定，但也具备相应程度的一般特征。总的来说，公共政策是包含了公共问题、公共目标以及公共利益的意志表现，代表了公共权力的发挥和行使，具有能够分配价值的权威，其表现思想也是双重的，即存在积极意义也存在消极意义。公共政策的功能主要包括了:管制功能，针对政策的具体内容进行解决，表现出了一定程度的制约性和强制性，其表现形式为政策中的具体条文;引导功能，通过具体规定对公众群体的行为进行正确引导，具有很强的导向性作用，发挥了促进社会和谐、帮助人们规范正确行为、具有积极性功能的作用;调控功能，是对政策进行具体治理的手段之一，是公共权力机构的利用工具，在公共事务中扮演调节和控制的角色;分配功能，公共政策将共有价值和公共利益均衡的分配到政府和群众之中，代表了社会生产力的最广泛要求，也是站在社会多数人的立场上出发和考虑的［1］。

二、行政法下突出公民参与在政策制定的作用

为了进一步实现公共政策制定的全面性和完整性，加强公民参与进行公共政策的制定，能够有效提升公共政策的民主化和科学化。下面针对公民参与公共政策制定的作用进行探讨:(一)公民参与是公共政策制定的有效途径我党在十六大中提出了现代社会主义文明社会的发展目标就是要发扬民主精神，体现以人为本的核心思想。并且我国最新行政法出台后，更加体现了民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的运行思想，不仅要强化公共政策制定的民主化程度，更要突出人文主义精神，那么，提升公民的参与度是实现公共政策制定走上民主道路的有效途径之一。(二)公民参与能够提升公共政策制定的质量所谓民主，就是人民当家做主。在我国社会主义文明建设中，要想提升公共政策的制定质量，首先就要提升民主化程度，而民主化程度的就要依赖于全民参与。公民参与公共政策制定能够体现最根本利益的需求，能够及时发现和纠正决策的失误，更能够广泛听取社会意见制定合理科学的政策，进而提升了政策制定的质量。(三)公民参与是保障了公共性质的要求公共政策的表征是实现全民参与化的制定状态。因此，在对于公共性质的要求下，实现不同利益主体呼声的体现，不仅符合多元化、多层次、理性化和复杂化的发展要求，更对我国社会主义以人为本的精神深度扩大。因此，总的来说，公民参与深深保障了公共性质的根本要求。

三、行政法下公共政策制定原则

(一)合法性原则在公共政策制定中，合法性原则起着全局统领的作用，时刻提醒公共政策的制定要合理、合法，绝对不能与行政法相悖、相抵触。在合法性原则的要求下，对公共政策制定主体、事务内容、地域情况以及范围和时间都要进行一一排查和审核。遵循合法性原则，能够使公共政策的制定依法逐步进行，更有助于行政主体能够全面实行监督职能。(二)合理性原则合理性原则是公共政策制定的基本价值取向，又被叫做适当性原则。顾名思义，合理性原则是要求公共行政机关在公共政策制定的过程中要遵循我国实际国情以及市场发展规律，在合理合法的范围内，突出平等、互助、和平和信赖的中心思想。在合理性原则的指导下，公共政策制定要体现适度性和保护性，从人民群众的均衡利益入手，实现有效分配，体现人民主体的价值。(三)民主化原则从自然层面来说，民主化原则贯穿了公共政策制定的始终。民主化原则追求人民价值的最高体现，力求实现正义和公平，并且公共政策制定的最根本目的就是为了实现社会公众的公共利益，保证公众群体能够有效得到适当的权力。

四、结论

综上所述，本文通过在行政法的视角下进行分析，讨论公共政策的制定原则，并且在行政法推行的大背景下，更加突出了公民参与公共政策制定的重要性。加强公民参与进行公共政策的制定，能够有效提升公共政策的民主化和科学化。最后，对公民参与下的公共政策制定进行详细分析，围绕合法性原则、合理性原则、民主化原则对公共政策制定进行解读。