完善地方政府财政收入分配机制的思考

第一篇：完善地方政府财政收入分配机制的思考

完善地方政府财政收入分配机制的思考

《经济纵横》2010年第4期

摘要：由于地方税体系尚不完善、地方政府缺乏正式收入的收入自主权及过大的非正规收入自主权等，导致中央和省级政府之间的收入分配与规范化的分税制异化。应通过优化地方税体系、规范地方政府收入分配行为、进一步实施税费改革、制定《税收基本法》和适时允许地方政府举债等措施完善地方政府财政收入分配机制。

关键词：收入分配；地方税；立法权：举债

一、地方政府财政收入分配存在的问题

1994年分税制改革，根据事权与财权相结合的原则，按税种划分了中央税、地方税和中央与地方共享税：将维护国家利益、实施宏观调控所必须的税种划分为中央税，将同经济发展直接相关的主要税种划分为中央与地方共享税，将适合地方征管的税种划分为地方税，并充实地方税税种，增加地方税收入，分税制改革在一定程度上理顺了中央财政与地方财政的关系，但在地方财政收入分配中仍存在一定问题。

(一)地方税体系尚不完善

一是地方税范围界定不科学。如，地方企业所得税是地方固定收入，但又将地方金融企业所得税划为中央收入；原则上将营业税和城市维护建设税划为地方固定收入，但又将铁道、各银行总行、保险总公司集中缴纳的营业税和城市维护建设税划归中央。二是地方税主体税种缺位，规模过小，难以满足地方政府支出的需要。现行分税制虽然划归地方的税种不少，但大都税源分散，征收成本高，难度大，收入弹性低的税种，地方税收入一般只占全国税收总收入的20%左右，从而加大了地方财政对中央返还收入和上级补助的依赖程度，使地方财政平衡的难度加大。三是地方税种改革不到位。原有的一些地方税种改革迟迟出不了台，如，土地使用税、物业税、城市维护建设税、教育费附加等。

(二)地方政府缺乏正式收入的收入自主权

1994年的分税制改革，中央与地方重新调整了事权职责与支出范围，但收入权并没有相应下放到地方。地方政府无权立法设立新税种，只能对少数税种有是否征收权(如屠宰税和筵席税)和税率的调整权。这一方面加大了地方政府的支出责任，另一方面地方政府又无财力作保证，无疑不利于地方政府提高公共服务的水平。地方税收入规模过小，使地方政府支出过分依赖中央转移支付和地方非税收入。在目前中央政府的转移支付方法不够规范和数量不足以弥补地方政府支出缺口时，地方政府只好将目光更多地转向了非税收入，尤其是土地出让收入，由此造成基金、收费迅速膨胀，扰乱了正常的国民收入分配秩序，给老百姓带来了难以承受的负担。目前，政府收入除税收以外，纳入预算的规范性收入有：企业收入、教育费附加及其他杂项收入。介于规范性和非规范性之间但仍可精确计算的有：预算外收入、政府性基金收入、社会保障基金收入等。纯属制度外且无法加以统计的收入有：由各地方、部门“自立规章，自收自支”的各种收费、罚款、集资、摊派收入等等。由于非税收入大多缺乏规范性，地方政府对此又无自我约束机制，结果出现地方政府收入严重超越地方经济发展基础的现象，削弱了经济增长的后劲，造成未来地方税税源的严重不足。

(三)地方政府非正规收入自主权过大

一般认为，缺乏正式的税收自主权，会使地方政府以各种不同的方式实施

“非正式的”收入自主权。主要表现在：在法规规定范围之外的各种收费。地方收费是预算外资金的主要来源，而预算外资金占地方预算的比重又相当大。这些非正规收入问题已成为关注的焦点之一。然而，对于这些收费对经济福利造成的实际损失有多大，却不清楚。为人所知的只是这些收费对地方收入的贡献很大，并继续提供所需的资源，对满足地方政府基本支出需要发挥了重要的作用。我国地方收费主要被作为一般性资金来源使用。尽管收费在地方预算安排上具有重要作用，但在那些为地方公民提供服务的项目上，地方政府却没有普遍通过收费来补偿成本。地方政府另一种不同类型的非正式收入自主权表现在给企业的税收减让和优惠上。

(四)缺乏省以下政府正式的收入分配制度

由于1994年分税制改革未触及省以下政府的收入分配制度，造成了目前实践中各省以下政府收入分配体制各不相同的局面。这种非正式的省以下政府税收安排，为省级政府提供了预算的灵活性，并有助于实现地方政府间的收入均衡。但同时也带来一些问题。它使地方政府没有收入自主权。同时，缺乏正式的分配机制也使地方政府的收入可预测性下降，使其安排计划和支出预算的能力下降。缺乏正式的收入分配机制，也促使地方政府将财源隐藏在预算外资金中。

(五)中央和省级政府之间的收入分配方式存在的问题

第一，地方政府之间收入分配不均衡。这是由于中央政府与地方政府根据收入来源(税收征收地)分享增值税造成的。这往往导致资源的不公平分配。目前的增值税收入分享安排因有利于富裕省份，而导致省际间收入分享不均衡问题加重。第二，增值税征收范围问题。即属于地方政府的来自增值税未覆盖的其他一些部门的“营业”税或销售收入税的存在。从税收政策角度看，显然应该取消营业税，而将增值税的范围扩展到以前征收营业税的部门。按销售收入征税是不符合效率原则，在增值税体系下对服务业征收更加有效率。第三，企业所得税的归属问题。企业所得税是一种不稳定的税收来源，所以并不适合地方政府。企业所得税的税收负担很可能会转移到其他地区的纳税人身上，这将有损于收入分配的公平原则。

(六)完全划归地方政府的税收中存在的问题

完全划归地方政府的税收，一般不能向地方政府提供足够的收入来源。事实上，这些税收中的一部分可被视为“麻烦”税收，因为这些税收带来的少量收入可能不能抵消管理成本。中国税制结构的合理化可能要求取消一些目前属于地方的税收。如，应取消1994年改革后划归地方的在旅馆、饭店、娱乐、运输、通信或建筑行业征收的营业税，并用常规的增值税来代替。目前有两种属于地方政府的税收，从长远看，具有向地方政府提供充足的收入来源的能力，这就是个人所得税和财产税(物业税)。

二、完善地方政府财政收入分配机制的思考

(一)完善地方税体系

第一，要扩大地方税规模。一是适时出台税制改革方案中已定的税种，并适当扩大计税范围和提高税率。如，物业税、车船税和城市维护建设税等。二是对已设立但还没有出台的税种，如，遗产税应尽快立法开征；对经济发展要求设立的税种，如环境税(碳税等)，应在理论和实践广泛论证的基础上立法开征。此外，应大力开展对地方收“费”和“基金”的治理整顿，不合理的要予以取缔，具有税收性质的，可改“基金”或“费”为税。如排污费，可改成环境污染税。

(二)适当扩大地方政府的“税权”

地方税收自主权可表现为可自主决定开征新税种、定义和改变已有税种的税基和税率等。从执行和管理费用以及对中央政府保持宏观经济稳定看，以上选择中最小的成本是将税收自主权定义为对一些在全国范围内具有相同税基并且数目固定的地方税可自主选择不同的税率水平。另一方面，加强房产税并逐步将其转化为现代的物业税(不动产税)，但需要解决一些问题。首先，开征此税会加重企业和个人的税收负担，会有一些个人阻力。其次，为使管理更公平，需要在管理上有显著的改进。最后，在未建立成熟不动产市场的情况下，不动产税能否发挥其作用仍然未知，应进行科学的论证。

(三)改进增值税和企业所得税的收入分享制度

增值税和企业所得税收入在中央和地方政府间的分享仍有一些缺陷。建立在税收来源基础上的增值税分享制度(包括对中央新增加的增值税30%部分的税收返还)，导致地方政府间不公平和低效率的收入分配。现行的增值税共享制度，是产生地方政府之间不断增强的不均衡及地方政府之间竞争加剧的主要原因。可考虑借鉴其他转轨国家的做法，将增值税都作为中央收入，然后对这些收入以人均或其他分配方式为基础在地方政府间分享。在短期内，政府可考虑逐步停止税收返还的做法，并为增值税设计一个固定的比例以实现均等化的目的。

(四)继续实施“税费改革”，规范政府分配行为

我国实施的“税费改革”主要措施集中在两个方面：一是重塑财政在政府收入活动中的唯一主体地位，实现财政对政府财力的统筹支配。取消在体制转轨时期形成的政府各部门各单位的多元财力支配主体和独立于财政的利益格局，彻底还权于财政。把所有属于政府收入范围的财政资金，全部纳入预算管理，实现政府收入、财政收入和预算收入的统一。二是规范财政收入分配形式，重塑税收收入在财政收入中的主导支配地位，实行以税为主，税费归位。旨在将预算外资金转为正常预算的“税费改革”政策，应进一步完善，并与其他政府间财政关系改革协调起来。对预算外资金，特别是地方政府需要进行控制和统一支配。由于地方政府没有真正意义的税收自主权，而多征收收入又有可能被中央收回，地方政府在预算支出上的权力又受到限制，结果必然造成地方在收费和预算外资金使用方面的超常增长。即使在地方大量使用收费和预算外资金，对政府责任和预算管理造成损害，但这些措施也增加了地方收入，这在一定程度上使一些基本服务的资金得到保障。收费的使用也有利于弥补一些公共服务部门的成本，这使公共支出的总效率得到提高。

(五)制定《税收基本法》，以法律形式规范中央与地方的关系

提高我国税收立法质量，应从总体上构建以《宪法》为统率，《税收基本法》为主导，《税收实体法》和《税收程序法》为两翼的三位一体的完善税收立法体系。《税收基本法》是国家税收运行过程中的最高法律，它可以规范、约束和协调各单行税种的法规、规则等，不仅应包括如何划分中央政府与地方政府的税收管理权限问题，而且应包括如何确定各级政府的征税权、税法解释权和执行权、税目和税率的调整权、税收加征和减免权、税收征收程序、税收检查处罚程序等。在各级政府税权划分问题上，既要遵循中央统一领导、分级管理的原则，又要充分调动地方政府的积极性，充分体现依法治税的原则。从世界各国的税收管理体制经验看，依法治税是我国的必由之路，而制定《税收基本法》是我国依法治税的重要标志。在《税收基本法》下制定《地方税收通则》，规范地方税收的立法权、管理权和管理体制。《地方税收通则》是地方政府税收工作的指导性法规，能规范各级地方政府的税收行为，以避免出现“一统就死，一放就乱”的现象。

《地方税收通则》应具有高度的概括性，并赋予地方政府充分的管理权，以便各级政府在《地方税收通则》的框架下因地制宜地制定地方税收政策，发展地方经济。但制定《地方税收通则》应与《宪法》、《税收基本法》保持高度一致，不应与其抵触。

(六)适时允许地方政府举债

改革后的分税制预算管理体制，在一定程度上可以较好地处理中央与地方的财政关系。但问题不容忽视。我国《预算法》第28条明确规定：“地方各级预算按量人为出，收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”地方政府是不允许列赤字的，即使有赤字也不允许举债来弥补赤字。但实际上，我国地方政府的各级预算是不平衡的，他们往往以各种变通的手法，或多或少的存在着“隐形举债”的问题。这些“隐形举债”对地方政府提供公共物品和服务、发展地方经济起到了一定的作用。但地方政府的“隐形举债”的风险较大，由此可能会引发财政风险，以致财政危机。可以看出，与其让地方政府“隐形举债”放任自流，不如加以正确引导，化解潜在的财政风险。因此，本文认为，应允许地方政府举债，理顺政府间财政关系，但应对其加强监控和管理。在政策制定之前，必须结合中国国情，先行制定一些过渡性措施，然后逐步把地方公债纳入规范化轨道。

崔志坤 安徽财经大学财政与公共管理学院

第二篇：财政收入分配

财政收入分配职能的实现方案设计

一．我国收入分配现状

目前，我国经济发展中面临很多突出问题，如国民收入不平衡，人力资本投入不足，土地开发冲动与调控目标相互矛盾，居民收入占GDP 比重持续下降从而制约了居民消费需求的扩大等。此外，由于市场秩序不规范、竞争条件不平等等原因，使得不少生产性企业效率低下，转而从事炒房、炒股等分配性努力，扭曲了资源配置格局和利益关系。这些问题的存在，已严重影响到我国经济的健康发展。世纪90 年代以来，我国国民收入分配格局发生了巨大变化。我们对此进行的测算结果显示：国民收入初次分配格局中，企业所得增长较快，居民所得增长较慢，政府所得波动不大；再分配格局中，由于各种制度外收入和土地出让收入的快速增加使政府所得份额上升明显，企业在再分配格局中居于弱势地位，居民所得继续呈下降趋势。各主体内部分配结构的变化特点是：政府部门内中央政府和地方政府的收支结构不平衡，地方政府的非预算收入激增；企业部门内部垄断行业利润增加大于竞争性行业，利润向少数行业集中；居民劳动报酬份额不断下降且会在较长时间内延续，居民部门内收入差距持续扩大。改革开放以来，政府、企业、居民三者分配关系的演变大体分为向居民倾斜（1978—1995 年）和向政府、企业倾斜（1996 年以后）两个阶段。2000—2007 年，城镇居民可支配收入占国民可支配收入的比重从65.5%下降到57.5%，下降8 个百分点，政府和企业占比则分别提高5.2 个和2.8 个百分点。这一期间，居民收入差距呈扩大态势，不同行业就业人员之间（尤其垄断性行业与竞争性行业之间）收入差距更是不断扩大，低收入群体收入增幅明显放缓。就此看，不是城市经济发展太快了，不是房地产业发展太快了，而是城市普通居民（包括企事业单位职工、普通公务员）尤其是低收入群体的收入增长水平，远远落后于城市化发展进程和内生性有效需求的提升要求。

通过我国初次分配和再分配格局与世界部分国家的对比，可以得出以下几个结论：政府在初次分配和再分配格局中收入比重都较大。这反映了我国政府部门干预经济的程度较高。相对于企业和居民而言，政府在市场上的地位不仅是市场秩序的维护者、公共产品的提供者，更表现为强势的市场参与者和利益竞争者。从分配格局上看，政府部门对经济的强势干预对企业部门的影响要大于对居民部门影响。企业所得在初次分配中比较适中，而在再分配中居于弱势地位。主要是由于来自政府部门（尤其是地方政府部门）的非规范的各种费用负担较重，导致以制度外收入为代表的各种收入流入政府部门而提高了政府在再分配中的份额，并降低了企业所得份额。约束某些政府部门的非规范收入并使之透明、公开、公正，积极推进“费改税”改革，对企业显得尤为必要。居民所得在初次分配和再分配中份额都较低。居民初次分配份额较低，意味着劳动收入份额较低，相对应的资本收入份额会较高。由于资本所得的投资倾向要高于劳动所得，而消费倾向低于劳动所得，所以初次分配格局中居民份额较低就决定了我国今后几年的发展模式将仍然以投资和出口带动型为主，而非消费拉动型。居民再分配份额较低反映了政府收入调节职能的缺位和作用的不完善。2000～2006 年，我国国家财政社会保障支出由526 亿元增至2121.5 亿元，在GDP中的比重由3.31%增加5.28%，而2006 年美国政府仅社会保险福利支出一项占GDP 的比重就高达12%。我国政府收入调节职能尚需加强。国民收入分配向政府倾斜的失衡现象为我国经济可持

续发展埋下隐患。政府所得对企业所得的挤压，使得企业持续扩大投资动力不足，使国内投资出现政府主导倾向，受政府部门政治周期的影响，经济发展波动幅度会增大，最终会影响经济增长效率。政府所得对居民所得挤压，一方面政府财政收入快速增长挤压了居民收入增长空间；另一方面政府的转移支付和社会保障支出相对滞后，居民不得不更多地自己考虑医疗、养老和教育等支出，两方面导致居民消费倾向下降，储蓄倾向上升，从而影响了国内居民消费。国内消费需求不足使得我国经济增长对国外需求依赖性增加，会在一定程度上影响到我国经济的可持续发展。

二．现存制度问题

这些现象的出现说明了我国在收入分配制度上还有一定的欠缺。2010年5 月10 日，《经济参考报》“深度”版刊登的《我国贫富差距正在逼近社会容忍“红线”》的一组调研报道引发了社会巨大反响。在引发社会对收入分配不公诟病的几大因素中，理应成为调节收入差距的税收杠杆被认为并未发挥应有的作用，甚至在某种程度上还拉大了贫富差距。《经济参考报》记者进一步的调查表明，由于目前的税收监管在富贵阶层面前存在一定的“盲区”，由此造成了贫富阶层实际税负不公。有关专家指出，如果不首先解决对高收入者的税收监管难题，出台再好的政策也将是一纸空文。应在加强税收征管的同时，设计更合理的税制结构以改变目前税收在收入分配差距上出现的“逆调节”，避免“该收的收不上，不该收‘挖地三尺’”的税收困局。

其实许多富人是靠偷税漏税迅速发家的。除了通过虚报收入、不开发票等虚假手段逃税，一些纳税人还利用现有的税收制度漏洞“合理合法”逃税，如长期不分配企业利润，纳税人还通过多头“收入”来逃避税收等等。不少税务还对一些小餐馆收税只简单数桌子、点人头。不少税务干部承认，为了完成税收目标，他们只能把着力点放在容易征管的企事业单位和小企业、小摊贩身上，该收的不该收的都想方设法收上来，“挖地三尺”收“过头税”的情况并不少见。这几年税收征管的矛盾和摩擦越来越多，主要来自于与小户的税收征管矛盾。“事实上，我们也觉得不合理。”基层税务干部无奈地表示。该收的收不上，但税收的任务却是层层下达，年年增长。为此，税务部门就只好对不该收的税“挖地三尺”。这就造成税收对中低收入者管控苛刻，甚至出现收“过头税”的情况。据介绍，目前税收征管对小规模纳税人管得过死，扼制了中小企业的发展。目前国税增值税中小规模纳税人起征点已由过去2000 元调整到现在5000 元。但随着经济的发展，目前5000 元的起征点对很多小规模纳税人而言也显得过于苛刻。

富者愈富，穷者愈穷。税收“逆调节”亟待扭转。如今的富人收入越高，越有资源和关系偷逃税款，由此进一步增加其财富集聚的速度。而本应获得税收支持的中小企业和小商贩，却被迫课以重税，发展速度和步伐缓慢。这无疑会导致富者越富，穷者愈穷，不利于缩小收入差距，调节收入分配。有税务干部表示，目前税收征管的难点主要是企业老板、自由职业者等高收入群体。一方面，由于这些企业和个人善于利用目前市场交易和税收征管的漏洞，进行避税逃税。另一方面，由于一些企业对解决地方就业发挥了较大作用，因而不同程度受到了地方保护，也影响了税收征管。这就造成原本国家该拿的拿不到，个人应缴的却不用缴，国家与个人口袋分配失衡，税收调高的杠杆未能发挥有效作用。

炒房现象已不是什么新鲜的事了。城市房地产业发展，近年来出现的种种异象以及对于房价问题产生的太多争议，事实上正是我国收入分配制度领域多重矛盾的一个集中表现。如果不加快改革收入分配制度，仅仅从高压的行政手段和财

税措施解决目前高企的房价问题，不仅会产生很多经济运行后遗症，也最终不能提高城镇居民的财产性收入、不能解决普通城市居民的住房问题。当前，从提高经济效率、增强发展后劲着眼，从维护社会稳定、提高民生保障水平、实现和谐发展的角度考虑，都需要尽快把完善收入分配制度作为重要抓手。三．制度改进方案

调整国民收入分配结构，是推进经济结构调整、转变经济发展方式的重要内容。党的十七大报告明确提出，逐步提高居民收入在国民收入分配中的比重，提高劳动报酬在初次分配中的比重；着力提高低收入者收入，逐步提高扶贫标准和最低工资标准。我们应从深入贯彻落实科学发展观、加快经济发展方式转变的高度，从保障和改善民生、促进社会和谐的高度，充分认识提高职工工资、解决收入分配问题的重要性。

改革开放以来，随着我国经济持续快速发展，职工工资收入水平逐步提高。但在国民收入分配中还存在着普通职工工资收入水平偏低、低收入职工比重过大的突出问题，制约了我国经济发展方式和企业发展方式的转变。收入是决定消费的根本因素，消费需求不足归根到底是由于劳动报酬占比偏低。我们必须充分认识加快提高职工工资的重要性。

提高职工工资收入首先要提高最低工资标准。最低工资制度是政府调节企业工资分配、保障低收入劳动者取得合理报酬的重要手段。目前，最低工资制度在实施中面临不少问题。一是最低工资制度刚性不强。虽然我国最低工资制度在劳动法和劳动合同法中均有规定，但具体实施主要是通过国务院相关部门的政策性文件来指导的，约束力较小。二是最低工资调整机制不健全。最低工资如何设定、如何调整，有关法律规范中只有原则规定，各地在确定最低工资标准时参考因素不一，一些地区没有根据经济社会发展及时调整最低工资标准。三是一些用人单位规避最低工资制度。相当多的企业把法律规定的最低工资作为职工“标准工资”，一些企业以食宿费、福利费充抵工资，有的企业采取延长劳动时间、提高劳动定额等手段变相违反最低工资规定。四是最低工资标准偏低且提高较慢。最低工资与平均工资的比例，是衡量最低工资水平的重要指标。目前绝大部分省区的最低工资标准低于当地平均工资的40%，而国际上一般为40%至60%。同时，最低工资增速大大落后于经济增速和职工平均工资增速，这也是普通职工和农民工工资偏低、低收入职工比例偏大的重要原因。五是近1/3 的职工工资徘徊在最低工资标准附近。据全国总工会2009 年底的调查，职工月工资与当地最低工资标准相比，低于当地最低工资标准的占4.8%，高出当地最低工资标准50 元以下的占10.9%，高出50 元至100 元的占12.5%，三者合计占28.2%。考虑到超时劳动的普遍存在，制度工时内实际工资在最低工资标准附近的职工更多。

加快建立健全最低工资标准。正常调整机制提高职工工资不能仅仅依靠市场机制，而需要充分发挥政府的主导作用，形成最低工资标准正常调整机制，促进最低工资水平持续稳定提高。

提高最低工资制度的立法层次。尽快制定最低工资条例或修改最低工资规定，适时研究制定最低工资法，对最低工资制度作出更具体、更明确的规定。加大监管力度，强化对违反最低工资制度的制裁措施，及时纠正和严格查处压低实际工资、变相违反最低工资制度的行为。建立最低工资标准定期上调机制。应明确规定，除特殊情况外，最低工资标准每年调整一次，每次调整不应低于GDP 和职工平均工资增长率。提高最低工资占社会平均工资的比例。制定时间表，促使各地最低工资标准普遍达到社会平均工资40%—60%的水平，确保最低工资标准

跟上经济社会发展。各地在研究确定最低工资标准的上调幅度时，应充分考虑医疗、教育、住房、养老等方面支出增长的因素。充分发挥劳动关系三方协商机制的作用。由政府牵头，劳动行政部门、工会、企业共同组成三方委员会，适时提出最低工资标准调整意见和实施方案。研究确定特殊形式、特殊行业的最低工资标准。完善对实行计件工资制、提成工资制等特殊工资形式的劳动者的最低工资保障制度。研究制定部分劳动密集型行业的最低工资标准，以更好地体现最低工资标准的适用性。

我们需要像治理房市乱象而实施多管齐下的精准政策一样，多层面、多环节、多角度系统认识已经形成的社会阶层多元化的收入分配格局，抓紧制定调整国民收入分配格局的政策措施，深化垄断行业收入分配制度改革，进一步规范收入分配秩序，切实解决收入分配领域中的问题。需要把握的原则是，既要增进公平，也要兼顾效率；既要尊重历史，又要考量现实；既要重新审视财税体制改革过程中存在的倾向性问题，又要深刻评估我国城镇化、工业化、市场化的方向。

参考文献：《从国际视角看我国国民收入分配格局》--常兴华

《完善最低工资标准调整机制--调整收入分配结构的必要手段》--李滨生

《税收监管“逆调节”加剧收入分配不公》--记者 杨玉华 冯雷丁文杰

财政收入分配职能的实现

方案设计

班级:0809121 成员:01 袁永

06 张兵

李炎

第三篇：关于健全完善乡镇卫生院工作人员绩效考核分配机制的思考

关于健全完善乡镇卫生院工作人员绩效考核分配机制的思考

医改是世界性难题，其难点之一就是如何处理好公平与效率的关系。医药卫生领域最大的特点是信息不对称性，一般患者难以掌握医生和医疗机构以及诊疗行为的情况，做哪些检查、如何用药、怎样诊治，患者缺乏知情权和决策权。诊疗行为是否科学、规范、高效，取决于医务人员业务素质和技术水平，取决于医务人员职业道德素养，取决于医务人员的利益导向机制。而医务人员利益导向机制主要由绩效考核和分配机制来决定。我省实施基层医药卫生体制综合改革（以下简称基层医改），基层医疗卫生机构回归了公益性，在基层初步实现了把基本医疗卫生制度作为公共产品向人民群众提供的目标，人民群众得到了实惠。同时，由于基层医改彻底破除了“以药补医”机制，建立在此基础上的绩效考核和薪酬分配机制也发生了重大变革。通过实行“两考核、两挂钩”的绩效考核和分配新机制，并全面实施绩效工资政策，医务人员合理待遇得到保障，平均工资收入明显提高。但是，由于效率不高是公益性事业机构普遍存在的问题，如何制定科学、简便、易行、管用的绩效考核和分配机制，努力调动骨干医务人员积极性，成为巩固完善基层医改的重要课题。

一、基层医改前乡镇卫生院内部考核分配情况

实施基层医改前，“以药补医”是基层医疗卫生机构的重要补偿机制。基层医疗卫生机构内部绩效考核和分配机制也是与“以药补医”紧密联系、密切相关。乡镇卫生院工作人员收入一般由四个部分组成：一是与个人职称挂钩的基本工资。乡镇卫生院按照人事部门核定的工资标准，确定工作人员的档案工资。从乡镇卫生院调查的情况来看，一般按档案工资40—60%发放。二是与个人业务量挂钩的处方提成。乡镇卫生院确定收入目标，并分解到科室，科室根据情况，再分解到个人。完成收入任务的，按月或按季，根据个人总处方额的2—5%发放提成收入。三是与个人工作量挂钩的加值班费。根据加值班情况，发放加值班费。四是与个人开药额挂钩的药品回扣。这部分收入属于有处方权医生的“灰色收入”，由医药公司或医药代表根据医生销售的某一种或几种药品的数量，计算支付药品回扣。在前三部分收入中，处方提成收入是乡镇卫生院工作人员特别是医生的主要收入来源。2008年，阜南县朱寨卫生院发放在职人员工资总额86.9万元，其中58万元以职工创收提成的形式分配，占工资总额的67%。

在与“以药补医”相关联的利益导向机制下，个人收入直接与经济效益挂钩，乡镇卫生院及其人员创收的积极性较高，收治患者的主动性较强，甚至超范围执业、超能力接诊。一方面，为获得更多的提成收入，乡镇卫生院和医务人员偏好开“大处方”和药品回扣多的药品，加重了患者负担。另一方面，受利益驱使，医务人员合理用药意识淡化，过度医疗、滥用药物问题比较突出，患者做了不必要的检查，吃了无需吃的药，身心健康受到严重影响。此外，乡镇卫生院为了多创收，不顾自身条件，经常截留病人擅自开展超范围手术，给群众就医安全埋下隐患，导致医疗事故和医患纠纷逐年上升，影响了社会和谐稳定。

二、基层医改后乡镇卫生院内部考核分配情况

基层医改分配制度改革的目标是建立科学公平、体现绩效的考核分配机制，主要内容是以服务数量、质量、效果和居民满意度为核心的基层医疗卫生机构绩效考核补偿机制和以按岗定酬、按工作业绩取酬为核心的内部分配激励机制。按照皖政〔2010〕66号文件要求，省卫生厅、财政厅、人社厅印发了《安徽省基层医疗卫生机构及其工作人员绩效考核评价细则（试行）》，各地都按要求制定了绩效考核实施细则和绩效工资实施办法，开展了绩效考核，兑现了绩效工资，医务人员平均工资收入增加500元左右。实施绩效工资后，乡镇卫生院工作人员收入一般由四个部分组成：一是固定的基本工资收入。根据国家规定的事业单位工资标准和工作人员的职称情况，确定个人的基本工资。二是浮动的绩效工资收入。由基础性绩效工资和奖励性绩效工资组成，国家规定基层医疗卫生事业单位的两者比例为6：4，为进一步调动积极性，我省允许各地自行调整绩效工资内部分配比例，合理拉开收入差距。芜湖县、定远县等30余个县（市、区）调整了绩效工资内部分配比例。三是专项奖励和补助。定远县每年评选“首席医师”和“服务标兵”，每月分别奖励1000元和200元；铜陵县、东至县、鸠江区、金安区等县区建立院长奖励基金，对工作量大、关键岗位成绩突出的人员进行奖励。四是超收返还奖励。天长市、无为县等30多个县（市、区）出台了超收返还政策，超收部分的30—50%用于奖励乡镇卫生院负责人和临床一线职工，以充分调动医疗业务骨干的积极性。

三、现有绩效考核分配机制存在的问题

现有绩效考核分配机制充分体现了回归公益性的要求，但由于乡镇卫生院的特殊性，在调动积极性方面仍然存在着一些问题。主要体现在：一是部分地区绩效工资总量偏低，调控余地不大。乡镇卫生院绩效工资水平参照当地教师绩效工资标准和公务员规范津补贴标准，受财力制约，皖北等部分欠发达地区规范津补贴水平偏低，导致绩效工资总量不高，年人均仅1万元左右，即使后来提高到1.5万元，如果按照绩效工资6：4的内部分配比例，实际上每年考核浮动的部分仅为6000元。即使一般职工每年只得到绩效工资平均数的一半即3000元，业务骨干得到绩效工资平均数的2倍即12000元，差距也只有9000元。而以前乡镇卫生院业务骨干与一般职工的实际收入差距在1—5万元之间。二是机构考核直接影响人员考核，任务核定不科学。按照前三年医疗服务情况，核定乡镇卫生院的收支，没有考虑机构的服务能力与效率，容易出现“鞭打快牛”的现象，影响机构和工作人员的积极性。原先业务开展得好的机构，工作压力更大；原先业务开展得不好的机构，工作压力反而较轻。这既不符合注重公平的要求，也不符合讲究效率的原则。完成任务压力大的机构，收支差额缺口大，绩效工资难兑现，“破罐子破摔”；完成任务压力小的机构，“小富即满”，依赖于财政补助，工作主观能动性不强。三是各地绩效考核政策制定有差别，执行效果不同。全省只有近三分之一的县（市、区）调整了绩效工资内部分配比例，制定了超收返还政策，只有部分地方实施了院长奖励基金、业务骨干专项补助等政策。芜湖县乡镇卫生院同样职称人员月均奖励性绩效工资差距500元以上；院长奖励基金差距1200元左右；加值班费差距1000元左右。实践证明，提高了奖励性绩效工资比重、实施超收返还、专项奖励和补助政策的地方，乡镇卫生院工作人员积极性就高，服务效率和质量就好。否则则反之。四是绩效考核细则过于具体和明细，落实情况不好。《安徽省基层医疗卫生机构工作人员考核评价细则》虽然详细规定了十一类岗位的考核标准，但由于评分标准过细，考核工作量过大，操作性不强；定性标准过多，许多评价指标依赖于考核人员的主观判断，容易导致“和稀泥”和“当老好人”情况的发生，不能真实反映工作人员的实际工作量和服务质量等情况。五是部分人员的积极性受到影响，工作动力不强。俗话说，在城市看病，要选医院；在农村看病，要选医生。乡镇卫生院的发展主要是依靠于负责人和医疗骨干的努力，负责人和医疗骨干的积极性，对于机构的服务能力和服务质量，起着决定性的作用。实施基层医改后，乡镇卫生院用人、分配、药品设备耗材采购、财务、基建等方面行为逐步规范，负责人的权力明显削弱，自主权受限，导致积极性下降，对于抓好机构发展的动力不足。医疗业务骨干由于药品回扣、业务提成等灰色收入被取消，现有绩效工资政策倾斜程度不够，导致实际收入较改革前有一定程度的降低，积极性受到影响。一般职工由于工资收入得到保障，与工作数量、质量关系不大，干多干少一个样，容易引发“大锅饭”问题。

四、健全完善绩效考核分配机制的重要性

乡镇卫生院是基层医疗卫生服务体系的主体，承担着城乡居民常见病、多发病的诊治任务，应当成为基层群众看病就医的首选。乡镇卫生院的服务效率，不仅影响群众看病就医的方便程度，而且关系到群众看病就医的费用，事关基层医改给人民群众带来的实惠。如果不努力调动乡镇卫生院工作人员积极性，提高医务人员服务的积极性、主动性，提升服务质量和效率，病人就会流向县级以上医院，不仅增加了县级以上医院的负担，甚至在一定程度造成了新的“看病难、看病贵”，偏离了基层医改的初衷。据新农合统计数据，2011年上半年全省参合农民在乡镇卫生院的住院人数同比下降20%左右。与此同时，部分民营医院趁虚而入，以收入提成、定额回扣等方式，拉拢部分缺乏职业道德的医生、乡村医生、村计生专干等，怂恿他们当“医托”，将病人转移到民营医院，并通过虚增费用等方式，套取新农合补偿资金。不但扰乱了医疗市场秩序，形成不正当竞争；而且给新农合统筹基金的管理和运行造成了极大的风险，严重损害了国家和群众的利益。这些问题不解决，就难以巩固提升基层医改成果，难以有效满足人民群众的基本医疗需求。

五、健全完善绩效考核分配机制的建议

健全完善绩效考核分配机制的总体思路是：在坚持公益性的前提下，创新绩效考核方式，实行多重激励办法，调动医疗业务骨干积极性，提升服务质量和效率，使病人留在基层就近方便看病就医，降低医疗费用，满足群众基本医疗卫生需求。

健全完善绩效考核分配机制的主要原则：一是要保证人民群众得到实惠。群众常见病、多发病在乡镇卫生院能够得到有效诊治，乡镇卫生院服务能力、质量和效率高于基层医改前的水平，人民群众在乡镇卫生院看病就医的费用不高于基层医改前。二是要充分体现技术劳动价值。乡镇卫生院工作人员收入要与个人实际业务能力、技术水平等挂钩，与个人具体开展的诊疗行为技术含量、难易程度、数量、质量和群众满意度密切相关。调整一般诊疗费标准，体现医务人员技术劳动价值。三是要合理拉开个人收入差距。按照工作技术含量、实际工作量、工作质量等情况，拉开不同机构人员、不同岗位人员、相同职称人员之间的收入差距，形成合理竞争，鼓励争先创优，激发工作活力。四是要向基层医务人员倾斜。采取多种方式，提高基层医务人员的工资水平和福利待遇。保证基层医务人员的平均工资水平高于改革前，努力使基层医务人员的合理收入与改革前基本持平，努力做到基层医务人员与县级以上医务人员同工同酬。五是坚决防止过度医疗行为。切断病人医疗费用与医务人员收入的利益联系，避免回到“开单提成”的老路上，防止滥用药物、过度医疗行为的发生。

为此，从以下四方面入手，健全完善绩效考核分配机制：一是实施四级激励方式，做大收入分配资金总额。第一级为调整绩效工资内部分配比例，要求医疗服务人次明显下降的县（市、区）按照县内平衡的原则，调高奖励性绩效工资所占比例。基础性绩效工资也要进行考核，按照考勤情况按月发放。加值班费在乡镇卫生院奖励性绩效工资总额中提取，按加值班情况按季发放。第二级为全面实行超收返还政策。对于医疗服务收入超过医疗服务支出的部分全额返还给乡镇卫生院，规定使用比例，原则上30%用来奖励乡镇卫生院负责人和临床一线医务人员。同时对控制医药费用作出规定，对于次均门诊费用、次均住院费用增长超过一定比例的乡镇卫生院，超收部分不得返还。第三级为专项奖励和补助政策。鼓励各级财政设立对医务人员的专项奖励基金和补助政策，对业务骨干进行激励。第四级为评先评优奖励。由县级人民政府或卫生部门对于医德医风高尚、业务水平优良的医务人员进行表彰，并给予一定的物质奖励。二是注重服务能力考核，鼓励乡镇卫生院留住病人。根据新农合统计数据，考核当地乡镇卫生院实际服务能力和水平情况。按季度统计辖区内居民在乡镇卫生院门诊和住院人次占辖区居民门诊总人次和住院总人次（其中剥离乡镇卫生院基本医疗服务执业范围以外的人次）的比例，体现乡镇卫生院在服务辖区居民中的作用。把这一指标作为县级卫生等部门考核乡镇卫生院，确定乡镇卫生院绩效工资总额和奖励补助金额的重要依据，引导乡镇卫生院提高技术水平，改善服务质量，尽可能地服务基层群众。三是突出服务效率考核，体现乡镇卫生院及人员服务能力。根据相关统计数据，按季统计计算乡镇卫生院人均服务门诊人次（乡镇卫生院门诊总人次除以在编总人数）、住院人次（乡镇卫生院住院总人次除以在编总人数）、医生人均服务门诊人次、住院人次等指标，作为乡镇卫生院考核指标和县内统筹调剂乡镇卫生院人员编制的依据之一，使人均服务人次多的乡镇卫生院，人均绩效工资总额和奖励补助高。在乡镇卫生院，病人一般慕名看医生，因而技术水平高的医生服务人次多。医生、护士实际服务门诊人次、住院人次，作为乡镇卫生院奖励性奖励工资和超收返还的重要依据之一，使服务人次多的医生、护士获得的收入高。四是按照分级诊疗规范，科学计算医务人员工作量。按照医疗机构手术分级管理规范要求，对于乡镇卫生院能够开展的手术，根据技术含量、难易程度和劳动强度，换算成相应的门诊人次和住院人次，科学确定医务人员实际工作量。五是借助信息化手段，推进乡镇卫生院绩效考核。科学制定基层医疗卫生机构信息系统，把绩效考核模块作为其中重要组成部分，贯穿于诊疗行为全过程，对乡镇卫生院及工作人员服务数量、质量、效果和居民满意度评价进行直接采集，根据绩效考核体系进行量化统计，与基层医务人员的岗位、收入挂钩，并为卫生部门对乡镇卫生院的考核、资金发放和乡镇卫生院内部的分配和奖惩提供客观依据，提高卫生服务管理工作水平，提升公共卫生等财政补助资金分配的科学性。

第四篇：完善考核机制的思考

完善考核评价机制的几点思考

近年来，果洛州在建立完善科学合理的党政领导班子和领导干部考核评价机制方面做了大量的探索工作，进行了积极创新，取得了一定成效。

一、党政领导班子和领导干部考核评价工作的主要做法

1、考核评价的内容不断完善。近年来，我州积极探索和实践多层面、多渠道考核领导班子和领导干部的有效途径，不断完善考核评价指标和内容，使领导班子和领导干部的考核评价指标和内容更加趋于全面和准确。对领导班子注重从政治方向、精神面貌和围绕中心、维护大局、分工协作抓落实、处理利益关系、务实创新、处置突发事件的能力；经济建设、文化建设、社会建设以及党风廉政建设等方面情况进行考核。领导干部注重从政治态度、思想品质，工作思路、组织协调、依法办事、工作作风，履行职责成效、解决复杂问题能力，廉洁自律等方面进行考核。对各县领导班子和领导领导干部突出考核其在推进经济社会发展、维护稳定、社会管理创新等方面的成效，对州直部门领导班子和领导干部重点考核其发挥职能作用和为经济建设服务的情况，使考核评价更具体、更详实。

2、考核评价指标体系不断更新。指标设置周严精密，体现个性特点。主要经济指标、生态保护、民生改善指标力争与省上下达的指标相衔接，与上级部门之间的数据相吻合。对不同层次、不同类型的领导班子和领导干部，实行不同的考核要求，考核评价工作逐步形成了一套规范的具有针对性的考核评价指标体系。设置民主测评、民意调查内容和实绩分析指标，充分考虑不同层次部门和不同岗位的差异性，尽量平衡衡量尺度，避免导致评价结构不合理，多从定性定量的指标体系来把握，以准确反映领导班子和领导干部的个性化特征，把握住深层次的潜能、潜绩与显能、显绩的关系。

3、考核评价的方法不断创新。把自上而下的组织考察同自下而上的民主测评相结合，在领导班子和领导干部考察考核中，抓好述职述廉、民主测评、个别谈话、综合分析等关键环节，做到环节不少，程序不漏，确保了考察考核的质量，同时增加了实绩公示、群众满意度调查、征求上级领导和上级部门意见等程序，为州委准确使用干部提供了真实可靠的依据。

4、民主参与的程度不断提高。干部思想政治素质高不高、作风好不好、政绩突出不突出，群众自有定论。在领导班子和领导干部考核评价中，充分发扬民主，走群众路线，坚持公开、公正、透明原则，认真落实群众在考核评价中的知情权、参与权、选择权和监督权。为了保证考核结果的准确性，在拓展考核层面上狠下功夫，努力实现考核的准确性，鼓励广大党员、干部群众、党代表、人大代表、政协委员、退休老干部积极参与考核评价工作，对本地区本部门的工作成绩、服务质量、社会影响全方位进行评价，扩大了参与考核评价的范围，在一定程度上促进了各个部门的服务质量和工作态度，提高了干部考核的公信度。

5、考核结果的运用不断加强。坚持把考核结果作为干部提拔任用的重要依据，根据考核评价结果，科学配备领导班子，努力打造高素质领导班子和干部队伍，提高领导班子的整体合力，以知识水平、专业、资历、个性特征与岗位、职位特点相匹配为标准来整合领导班子，努力建设年龄结构梯次合理、专业结构互补、性别比例协调的党政领导班子，使班子每个成员都能发挥现有能力，增强了领导班子整体合力。

二、我州当前领导班子和领导干部考核工作存在的问题及成因分析

1、缺乏对考核工作的调查和理论研究。干部考核工作是一项政策性很强的工作，如何使其做到规范化、科学化，发挥其应有的作用，如何建立科学的考核指标体系，如何做到定性考核和定量考核相结合，需要研究和探讨的问题很多。实际当中，缺乏对考核工作的做法和经验总结，以及对一些问题的深入思考和分析。

2、考核内容不够全面，存在以偏概全现象。虽然近年来，领导班子和领导干部考核内容不断得到完善，但在具体的考核操作中仍然存在一种倾向，就是“绩”的考核，侧重经济社会发展指标考核，平时注重收集各项指标完成情况，党政建设考核指标设置定性的多、定量的少，共性的多、个性的少，缺乏对不易量化考核目标的综合评价分析。

3、信息获取不够对称，不同程度影响考核结果。重集中轻平时，多是注重年终考核，根据领导班子和干部队伍建设需要，组织不定期的日常考核制度尚未形成，重静态轻动态，平时考核的机制不健全不完善。从考核自身来说，平时不算账，年底总算账，难免会出现以领导干部短期工作成绩或年底考核依据的“近因效应”，致使考核工作缺乏规范化和科学化。

4、缺乏专业的考核评价队伍。对领导班子和领导干部考核多集中在年末一个月内，时间紧、任务重、工作量大。所以每年都要临时抽调部分人员参与考核工作，参加考核的工作人员，缺乏系统、详细的业务培训，往往对考核工作把握不是很准确。考核人员业务能力不强，知识结构不全面，对考核对象所在岗位职责了解不够，不能科学准确地评价干部的德才和实绩。考核人员自身存在的这些问题在一定程度上影响了考核评价的质量。

三、进一步完善考评机制的几点思考

（一）紧扣工作中心，建立健全促进科学发展的考核评价机制

1、牢固确立围绕中心的指导思想。健全领导班子和干部考核评价机制，坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，按照省委省政府确立的总体战略部署，进一步完善领导班子和领导干部的考核内容，改进考核方式，扩大考核民主，加强综合分析，强化结果运用，充分发挥考核的导向、激励和监督作用，引导各级领导班子和领导干部牢固树立科学发展观和正确政绩观，不断提高领导和推动科学发展的能力，促进果洛经济社会又好又快发展。

2、始终坚持六个方面的基本原则。坚持突出考核领导班子和领导干部的思想政治素质和推动科学发展的能力。坚持以人为本、注重实绩。引导干部创造经得起实践、群众和历史检验的政绩。坚持民主公开、竞争择优，充分落实人民群众对干部考核工作的知情权、参与权、选择权和监督权。坚持统筹兼顾、分类指导。注重把握不同部门、不同类型干部的特点，增强考核工作的针对性和实效性。坚持实事求是、科学分析。注重定性与定量相结合，全面、客观、公正地评价领导班子和领导干部，增强考核工作的科学性和真实性。坚持于法周延、于事简便，力求简明实用、可操作性强。

3、充分突出科学发展的根本导向。坚持把服务科学发展作为根本导向，把选好配强领导班子作为根本任务，把扩大考核民主作为基本途径，把综合考核评价作为基本方法，着力探索和完善组织评价、群众评价、社会评价和自我评价四位一体、有机联系、互为印证的干部考核评价工作新格局，建立健全实绩考核与群众满意度测评相结合、集中考核与平时考核相结合、考核评价与结果运用相结合的制度体系，构建适应科学发展要求、体现各地各部门和岗位不同特点的干部考核评价新机制，为促进科学发展提供可靠的制度保障。

（二）合理制定考核标准，完善考核标准体系。

1、制定科学的评价标准，是考核工作的关键环节，是客观、公正、准确地评价领导班子和领导干部工作实绩的重要基础和前提。对不同地区和部门班子的考核，要按不同基础、不同条件、不同工作难易程度和不同综合实力分类，对基础条件较好，完成工作任务比较容易的地区，考核权重可以适当调低；对于基础条件差，完成工作任务难度大的地区，考核权重可以适当调高，对同一类型的进行横向比较考核。

2、建立科学的考核办法，全面正确地评价工作实绩。坚持“软指标”与“硬指标”并重，定性考核与定量考核相结合。既重视有形的硬任务，也不忽视无形的“软指标”，进一步加大“软指标”的考核权重，不搞“单出头”。具体到地区和部门领导班子，考核以主要工作目标（目标责任绩效）为主、共性工作目标（社会稳定、精神文明建设、党的建设、廉政建设）等方面兼顾；坚持结果与过程并重的办法，根据岗位职责和工作分工，对即定实绩考核的同时，注意对实绩取得过程的考核，尤其是对主观努力程度、发挥作用等方面情况进行重点考核。坚持全局与局部并重，不仅要看履行岗位职责所取得的成绩，更要看其能否站在全局的高度来维护大局。坚持实绩与成本并重，对政绩的评价引入成本分析，正确评价政绩带来的现实成效与长远影响，避免不计成本和代价的重复建设、资源浪费、环境破坏等。

3、科学合理地设置考核评价主体，建立全方位的考核评价体系。要坚持组织认可和群众公认相结合的原则，多元设置考核评价主体，将上级、同级和下级，特别是群众纳入到考核评价的主体体系中来。一是上级考核评价。上级主要领导及相关职能部门对考核评价对象负有领导、管理、监督的重要职责，是必不可少的考核评价主体。二是同级考核评价。同级领导与考核评价对象工作职责比较接近、工作关系比较密切，对考核对象政绩取得有一定鉴别权。三是下级考核评价。下级是考核对象实绩的主要施行者和落实者，情况最清楚，感受也最深。四是群众评价。群众是被考核对象的服务主体，最能发现问题，评价最为客观真实。

4、改革创新，建立长效保障机制。加强领导，要将考核工作纳入党委、政府重要议事日程，实施定期安排、定期考核、定期评定、定期通报、定期检查，使考核工作经常化和制度化。组织部门是实施综合考核评价抓总的职能部门，组工干部是考核评价工作的组织者、实施者。要培养一支懂专业的考核队伍，勇于改革，大胆创新。作为一项长期性的工作，不论是考核目标体系，考核评价办法，还是考核的组织与管理，都需要在实践中不断改进，逐步完善，一些内在规律还需要在实践中把握和探索。（作者 李华庆）

第五篇：进一步完善地方政府融资机制的对策建议范文

建言献策 | 进一步完善地方政府融资机制的对策建议

文 | 中国财政科学研究院金融研究中心课题组

从2015年起，随着新修订的《预算法》生效，我国地方政府融资呈现出新的格局，即主要包括通过发行地方政府债券融资和采用政府和社会资本合作模式（PPP）进行公共基础设施和公益性项目建设。总体来看，一系列新规接连出台，对规范地方政府举债、融资，建立地方政府债务管理制度和防范财政金融风险意义重大，但也存在着一些值得探讨和改进的地方。需进一步创新思路，加大改革力度，尽快建立起规范透明的地方政府融资机制。

01 在新规框架下不断调整和创新地方政府融资机制

（一）适度扩展地方政府债券规模，加快地方政府债务融资方式转型。面对地方政府巨大的融资需求和债务压力，2015年的发债规模远远不能满足现实需求，因此中央政府应该积极拓展地方政府债券新增发行规模，以满足地方政府正常合理的融资需求。惟其如此，才能为逐步剥离融资平台公司的政府融资功能奠定基础，降低地方政府融资成本，实现“债务新规”的政策目标。从长远来看，如何使中央政府确定的地方政府融资规模与地方政府的正常合理融资需求相吻合是一个需要破解的难题，应不断创新信息交流渠道，克服信息偏在。

（二）进一步推进PPP的制度供给。一是尽快由国家层面立法，出台《政府与社会资本合作法》（基本法），从原则、目标取向、保护社会资本基本利益、维护公众利益等大的方面提纲挈领地进行制度规范，强调权威性和打破部门利益障碍。二是国家层面派出专门机构或组织梳理和调整各部门各地方有关PPP的法规和管理办法，协调PPP项目进展过程中“法规打架”、法规适用等问题，并进一步完善提高法规的操作性、解决实施等问题。三是在财政部《操作指南》和发改委《特许经营管理办法》的基础上，进一步整合资源，围绕PPP项目推进过程中出现的困难，建立多部门协作的政策支持体系，对项目全生命周期的建设运营管理给予恰当的制度、融资、监管等方面的系统的政策支撑。四是全社会要共同努力倡导契约精神、依法治国以及诚信的营商环境，创建PPP机制所必要的市场环境。

（三）通过资产证券化方式提高政府部分资产流动性。在经济发展持续下行压力加大的背景下，“存量资产证券化”的发展路径是一个可行的选择，将政府的一部分存量资产变现会极大促进各级政府的改革进程，缓解地方政府巨大的支出压力和债务压力。从国家层面看，要充分警惕规避美国等发达国家由于资产证券化带来的金融风险。一是从制度规范入手，严格入池资产质量，简化产品结构设计。我国资产证券化市场才刚刚开始，有待完善，信息不对称、知识储备不足现象突出。二是强化信息披露。完善信息披露是扩大投资者群体和促进二级市场流动性提高的重要一环。具体来说，应充分披露每个基础资产抵押担保情况，评级机构需要充分披露评级方法、假设、流程以及利益冲突相关信息，充分披露进行压力测试的现金流和抵押信息，投资者需要充分了解该证券风险特征和机构特征。另外，可以充分发挥自贸区先行先试的制度优势，通过融资租赁等方式，将部分资产通过交易平台面向资本市场融资和变现。

（四）积极构建政府资本性支出的基金化模式。在进一步加强对基金的规范化管理前提下，通过产业投资基金、股权引导基金等方式构建政府资本性支出的基金化模式，发挥政策性基金的带动作用。为了吸引更多的社会资本投资地方基础设施建设项目，缓解地方政府财政支出压力，可以通过由政府与社会资本共同设立引导基金的方式，用于投资包括交通、环保、能源、教育、医疗、体育健身和文化设施等行业在内的地方项目，充分发挥财政资金“四两拨千斤”的作用。该类基金中，各类合伙人持有的基金份额可由政府与社会资本协商确定。

02 进一步科学化精细化地方政府债券融资的管理机制

（一）适度下放债券融资权，解决好怎么借的问题。新预算法已经授予地方政府债务融资权，但借债主体目前还暂时限定在省级政府。就现实而言，在我国目前加速推进城镇化的过程中，地方政府（尤其是市、县级政府）是落实中央决策、执行具体任务的主角，面对数以万亿计的城镇基础设施投资需求，仅靠现有的财力显然孤木难支。因此，应创造条件逐步允许符合条件的市、县级政府举债融资。基于此，应当根据地方发展实际情况，首先在法律层面有条件地赋予地市级和县级政府举债融资的资格，进而在制度规范上明确举债规模和程序，制定地方政府发债的管理制度，做好地方政府债券发行额度管理、发债市场建设、发债技术规范和配套措施。采取由中央确定总量基础上的市场调控性地方债制度，省级和县级政府在公开市场捆绑发放地方债，地级市政府独立发行市政债，构建以市政债为主体的公共投融资体系。

（二）合理划分地方政府债券融资的管理事权，解决好怎么管的问题。目前实行发行限额和纳入预算的双重管理模式，待条件成熟时逐步过渡到余额管理。对已经认定的地方政府存量债务，要通过发行债券逐步置换，力争在五年内全部置换完毕。根据2015年的实践，为了更好地做好地方政府债券融资管理工作，可以考虑：首先在新增债券融资规模和结构的决定方面下功夫，中央政府要主动作为，进一步完善对地方政府债券融资需求的“尽调”机制，构建高效的政府间融资需求信息交流和对接渠道，科学合理地设定新增债券规模和结构，尽可能使之与地方政府的正当融资需求相吻合。其次，在存量债务置换方面，考虑到地方政府的余额规模已经确定，可以考虑明文确定将置换债的规模、结构和置换方式等方面的权限下放增强各级政府的自主斟酌空间，中央政府进行宏观监督，以适应实际情况的变化。在置换过程中，还要注意确保在建项目后续融资，避免出现“半拉子工程”，影响投资效果。再者，要通过专门规定，明确地方政府及其领导对举借债务的责任和风险防控责任，有效落实责任追究制。

（三）落实责任，做好预案，解决好怎么还的问题。首先，要处理好中央与地方、地方政府与企业的关系。谁借谁还，风险自担。中央不负责救助，以硬化预算约束，防范道德风险。进一步规范地方政府融资平台转型和功能定位。界定好地方政府债务与企业债务的边界，避免企业债务风险向政府转移，建立地方财政风险防范机制。其次，要督促地方政府构建规范透明的偿债机制和违约责任，构筑必要的偿债基金制度，并且有效管理。再者，上级政府有责任做好债务危机处置的应急预案，并且根据形势的变化进行持续的动态更新，防止局部危机变为区域性和系统性危机。

（四）逐步构建地方政府中长期投融资规划管理制度。地方政府的投融资决策应该基于区域社会经济发展的客观需要，立足当前，虑及长远，规范有序，公开透明。这不仅关乎到地方政府投融资的健康发展问题，也为中央政府合理确定地方政府债务需求总规模和结构奠定基础条件。为此，建议结合中长期财政规划的编制，地方政府也应该相应编制中长期投融资规划，滚动完善，以此为纲领，投、借、管、用、还相结合，提高投融资管理的效率。

（五）加强信息基础设施建设，为科学化精细化管理地方政府债务提供基础条件。我国中央政府承担大量的地方政府债务融资管理事务，客观上存在着信息不对称的难题，需要不断创新地方政府债务融资管理的信息搜集、整理、分析技术，不断克服“信息孤岛”问题，促进信息公开、透明和共享。为此，一是要构建和完善地方政府债务管理信息网络；二是要实现信息的公开透明，便于社会监督；三是要实现信息共享，打破信息垄断；四是对信息披露严重失真的地方，给予责任人严格的惩罚，确保信息不至于因人为原因失真。

03 守住债务风险底线，完善债务风险衡量、预警、处置和防范机制

（一）按照先增量、逐步存量的原则，加快建立地方政府财务综合报告制度。这是评估地方政府债务风险的基础，促进地方政府改善治理，提高政务的规范性和财政的透明度，规范债务管理。改革政府会计制度，编制并披露地方政府资产负债表。用现代的权责发生制会计标准编制政府资产负债表。对政府债务进行确认、计量和报告。通过编制和披露政府资产负债表，可以摸清政府“家底”，具体分析政府资产与负债的结构、比例、期限，揭示政府债务风险。另外，可以盘点每个地方政府有多少资产是真正可以变现的，有多少资产是可以通过具体金融手段（如资产证券化）变现的。这样对地方政府的偿债能力会有切实的了解。

（二）建立地方政府债务风险预警机制。引入地方债务的市场评级制度，由专业评级公司对各地方债进行等级评估，引入市场力量，形成外部约束。建立地方政府债券评级和信息披露制度，构建地方债务监控指标体系。逐步构建地方政府债务融资合理空间的评估体系。一是反映地方政府承受能力的相关指标，如赤字率、债务率、债务负担率等；二是反映地方政府偿债能力的相关指标，如债务依存度、偿债率等；三是反映地方债务结构状况的相关指标，如期限结构、偿还期结构等，对此可进一步做出明确规定。

（三）构建系统化的政府性债务风险监管框架和责任机制。建立地方债务风险早期预警系统，事前规范以及早期预警系统可以帮助减缓财政风险。在这方面需要研究设置风险监控指标体系，如：债务率、新增债务率、偿债率、利息支出率、债务依存度、资产负债率、负债率、短期债务占比和担保债务占比等。此外，还应加快建立偿债基金制度。要求地方政府建立专门的偿债基金，由债务资金支持的项目收益、当地财政收支盈余、预备费的结余部分等，均按规定进入偿债基金。偿债资金要实施封闭管理，严禁不当提取和使用。

（四）建立地方政府债务风险应急处置机制，妥善处理存量债务，防范债务风险。运用大数据信息，研究并分阶段建立债务风险预警体系和应急处置系统。出现债务风险时，政府能够迅速反应及时规避，至少使风险降到最低。对各级地方政府领导作出的辖区内投融资规划严格审批，防范任期结束后遗留大量债务，使存量债务最小化。

04 加快配套制度建设，推进地方更好适应政府融资新规则

（一）清晰划分投资权，约束地方政府投融资冲动。首先要转变政府职能，厘清政府与市场关系，明确政府投资的边界和投资的有效性，尽可能让市场发挥资源配置的决定性作用。其次，要科学地划分各级政府的投资范围和投资领域，各投各的，各负其责。涉及到共同投资的，也要明确各自的投资权利、责任，并构建与之相适应的规范的融资机制；再者，要加强地方政府投资决策的科学机制、约束机制和问责机制的建立和完善。若投资端管控不好，行为失当，必然会造成融资端的困境，风险丛生。

（二）完善政绩考核制度，给予地方官员明确的施政导向。按照十八届五中全提出的“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念，国家层面应当首先考虑加快出台一套科学、客观、标准化的法规性政绩考核标准，建立一个全面的指标体系，对各个领域所占的权重分进行科学衡量。虽不要求GDP总量，但对GDP结构的考察应纳入指标体系；加大对资源消耗、环境保护、消化产能过剩、安全生产等绿色指标的权重。提升地方政府理性并强化行为约束，引导地方政府从经营性和竞争性领域退出，向服务型政府转变，从源头控制政府债务规模膨胀。

（三）改革预算管理制度，地方政府实现复式预算。地方政府作为地方基础设施建设主体和区域性公共服务提供主体，承担着大量的资本性投资责任。为了便于防范投资挤占经常性支出，便于精确计量资产负债关系和防范财政风险，可以考虑结合预算制度改革，将经常性预算和投资性预算分别记账，纳入不同的预算。因此，推动地方政府实行复式预算，在经常性预算之外，单独设立资本性预算，实行权责发生制会计制度。在复式预算制度下，地方政府的债务，无论是一般债券还是专项债券均纳入资本预算，按照资产负债框架管理，债券发行规模不计入经常性预算的赤字口径，不受赤字规模限制，实行余额管理（即限额管理）。

（四）加快政府间财政体制改革，适当增强地方财政能力。经济新常态下，地方政府的收支压力日益加重，亟待把握今年全面推开“营改增”改革的时机，调整税制结构，考虑完善以直接税为主（不动产税等）的地方主体税种设置，使地方政府在治理辖区、推动地方发展有足够的可持续的收入来源，也可缓解地方债务压力。政府间收入划分要考虑税种属性、事权和支出责任划分状况、地区间财力差异程度等因素。“营改增”后，地方主体税种缺失，借鉴国际经验，按照“多专享税，少共享税”的思路，政府收入的划分应坚持以下原则：一是以效率、公平、征管便利和收入充足为原则；二是要尽量减少共享税，切实增加各层级的专享收入规模；三是要扩大直接税和地方税。实际操作中要与税制改革和地方税体系建设相衔接，如考虑做大资源税、环境税、房产税和其他类型财产税，增加直接税比重，支持地方税体系建设。赋予地方一定税权，主要是一些地方税的选择权、税率调整权和特定约束条件下的因地制宜设税立法

原载于《中国财政》2017年第3期