失地农民问题的制度经济学分析

第一篇：失地农民问题的制度经济学分析

失地农民问题的制度经济学分析

余兴厚

【专题名称】农业经济导刊

【专 题 号】F2

【复印期号】2005年08期

【原文出处】《宁夏社会科学》(银川)2005年03期第39～42页

【作者简介】余兴厚，重庆工商大学经济贸易学院教授（重庆 400067）

【内容提要】 本文从制度经济学角度分析了失地农民问题的存在是由于农村土地产权与土地征用制度存在缺陷，认为解决失地农民问题，必须要进行一系列的制度创新。

【关 键 词】土地产权/土地征用/制度创新

近几年来，农村土地大量被占用，由此引发的征地纠纷和违法占用土地问题及失地农民的生活问题成为社会关注和学术界讨论的热点。本文从制度经济学角度对这一问题进行分析。

一、我国农村土地产权制度与征地制度设计上的缺陷

农民土地被大量占用，表面上看是因为我国城市化进程的加快，城市规模扩大，市政建设用地、基础设施建设用地和经营性用地增加，导致土地资源减少，但更深层原因还在于我国土地产权制度和土地征用制度设计上的缺陷，导致大量土地被占用，农民利益被剥夺。

1.传统的土地产权制度设计缺陷与产权主体虚置与模糊

按照西方的产权理论，产权是与财产有关的、具有排他性的权利。产权的排他性意味着某一财产的特定的权利只能是一个主体。产权是界定人们行为关系的一种规则，它规定了交易主体之间的权、责、利关系。土地作为一种重要的资源，在我国一直实行公有制，并写进宪法受到保护。我国《中华人民共和国宪法》明文规定，我国土地实行公有制，具体有两种形式：一是国有，二是农民集体所有。《中华人民共和国农村土地承包法》第十二条规定，“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包”。这就界定了土地的所有者和土地的产权主体是农民集体（或农村集体），农民个体则行使对农村土地的承包经营权。《土地承包法》第三十二条规定，“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转”。也就是说，农民依法享有对土地的支配权和处分权。因此，农民所合法拥有的土地承包权是一种使用权、收益权和处置权的结合，应该被界定为一种实质的土地产权。

但现实情况是土地的集体产权是虚置的，农民的个人土地产权受到侵犯。因为农民集体（或农村集体）是一个看不见摸不着的抽象的、没有法律人格意义的集合群体，它不同于农民集体组织，也不是法人或自然人，不具有法律上的人格，所以，不具有真正意义上的土地所有权。在现实中是由村民委员会或村民小组代表农民集体（或农村集体），而村民委员会作为被农民选举出来并代表农民利益的基层群众性自治组织，是否能代表农民的利益，回答是否定的。因为现行的治理结构使得村级组织具有“双重人格”，一方面代表农民利益，一方面还要对上级组织或上级政府负责，代理上级政府的一部分行政职能，在农民利益和上级政府利益存在不一致时，村干部就自然站在上级政府一边。因为他们的利益与上级政府利益存在一致性，可以与上级政府达成某种利益上的默契。许多村民委员会和村民小组可借集体名义随意处置农民土地，地方政府可以直接与村民委员会和村民小组达成协议，随意占有农民土地；或利用各种名目层层克扣、截留或挪用农民土地补偿安置费，使补偿安置费不能足

额发放，造成有些农民的名义补偿与实际补偿不一致；或者随意挪用征地补偿、安置补助费中村集体提留部分，甚至利用手中权力大肆挥霍失地农民的保命钱；或干脆强取豪夺将集体资产攫为己有。

因此，我国农村土地产权制度所存在的土地所有权主体的虚置和模糊缺陷，直接导致责、权、利的边界不清，以致农民所拥有的实质性的土地产权不被尊重和承认，影响了农民对土地使用权、处分权和收益权的有效运用，进而导致农民经营土地权利的丧失。结果是在承认农民拥有集体土地所有权的同时，在征地时又剥夺了农民对集体土地拥有的所有权及其使用权、收益权和处分权，使农民的土地所有权利益得不到充分保障。

2.土地管理制度设计上的缺陷，导致土地征用权被滥用

《宪法》第十条规定，“城市的土地属于国家所有”，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”。这里的土地，显然指集体所有土地。而《中华人民共和国土地管理法》第四十三条则规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。”这就出现两个问题：首先，农村集体土地只有通过国家征用变成国有土地才能进入土地市场。这样政府部门便有权力从集体手中将土地所有权收回，再以国有土地所有者的身份将土地出让。政府摇身一变成为土地的主人，对国有土地具有审批权、转让权、收益权。那么省级、县级政府以及乡政府与村委会之间管理与被管理的关系注定了村委会只能听命于上级，绝无讨价还价的余地，其结果是失地农民的权益维护便出现了空白。其次，《土地管理法》没有对“公共利益”作明确的界定，导致一些地区把公益性用地和经营性用地混在一起。许多地方政府出于政绩考虑，出于寻找新的经济增长点考虑，提出“用土地经营城市”的错误口号，把征地作为谋求短期内本地区经济快速发展、体现政府领导任期内政绩的手段。一是低价征地、高价出让，已成为不少地方政府创造政绩、增加财政收入、改善部门福利的捷径。一些地、市、县、区的土地出让金已占到财政收入的40％甚至60％。二是盲目设立各种开发区、工业园区，占用了大量耕地。按照国土资源部门的统计，目前全国各类开发区已经达到了5000多个，圈地3万多平方公里。据一位土地专家计算，这些开发区用地80％以上是耕地，一些根本不具备招商引资条件的开发区，征而不用的现象十分普遍，造成了大量土地荒芜的“撂荒”现象。三是随意出台土地批租的优惠政策，减免地价甚至实行“零地价”。在农民利益受到损害时，往往是睁一只眼闭一只眼，从而使开发商有恃无恐地压低被征用土地价格，农民利益受到损害。

政府以公益性用地需要为名低价统征土地，再高价转卖给开发商，其差价进入了政府的腰包。在征地实践中所出现的这一问题，根源于法律规定上的矛盾和制度设计上的缺陷。

3.土地征用补偿制度不完善，导致对农民利益的剥夺

我国现行的征地补偿制度是以农业产值量为基础核定补偿数额。依据《土地管理法》第四十七条，我国现行的征地补偿费计算方式为“产值倍数法”，即征用耕地的土地补偿费为该耕地被征用前3年平均年产值的6～10倍；征用耕地的安置补助费为该耕地被征用前3年平均年产值的4～6倍。这一补偿制度在计划经济体制下是合理和适用的，但在市场经济条件下依然采用，就没有充分考虑现代农业的现状和特点。因为，第一，以产值作为征地补偿标准难以全面反映现代高效农业收入现状。随着土地承包经营制30年不变政策的实施，许多农民已对土地进行了大量投入，改变了传统的单一的种植业，许多是集生态农业、精品农业和休闲观光农业等为一体的现代都市型农业，土地的产出价值已远远高出普通的粮食或蔬菜价值。所以土地的征用价格应充分考虑由于农民持续投入而改变土地的劳动生产率所带来的产出值的增加，而现在的土地征用价格未能充分反映这一点，是一个偏低的价格。第二，征地补偿标准未包含土地的预期收益增加部分。农地一经征用后，随着用途的改变，地价通常会飙升。但是，在制定征地补偿标准时却没有考虑增值因素。根据马克思地租理论，由土地的肥沃程度和位置的差异所带来的级差地租Ⅰ，应该归土地所有者所有，在同一块土地上

连续投资所形成的劳动生产率的差异所带来的级差地租Ⅱ，应当由土地所有者和征地者共同所有。而当今土地征用后之所以会产生增值，是由于土地的位置差异、国家规划和开发投资两部分造成的，增值部分当然就包括两种形式的级差地租。因此，在对增值部分的分配上应考虑被征地者的利益。但在现实中各地征用农民土地时，并未考虑到这一点。第三，征地补偿标准未考虑地区经济发展水平对地价的影响。土地价格受到地区经济发展水平的影响，一个地区的基础地价从根本上讲是由区域经济条件决定的，任何土地交易价格的形成均受到区域经济条件的制约。由于农地产值的一致性趋势，各地类的产值特别是耕地的产值与区域的经济条件没有明显的相关性，以此为基础测算的征地补偿标准就无法反映地区的地价差异。因此，依据《土地管理法》所确定的我国征地补偿费计算方式和方法，已不适应市场经济条件下农业现状和土地使用的现状。

二、创新土地产权与征用制度，建立保障失地农民利益的长效机制

失地农民问题存在的根本原因是土地产权与征用制度缺陷，解决失地农民问题，必须进行制度创新。

1.改革现有的土地产权制度，实现土地产权多元化。土地产权的多元化包括土地的国有制、集体所有制、家庭承包制、股份合作制和私有制等多种形式。鉴于土地集体所有制产权主体不明确，集体所有权权能缺位，专家建议实行土地国有制，把土地的所有权收归国有，使用权归农民，再不变更。这不失为一项选择，但还不够，应根据我国各地经济发展现状采取不同的形式。在发达的东部地区，农民种地的经济成本高、比较利润低，但农民流转土地的市场价格高，离开土地从事非农产业的机会多，实行土地的租赁制、股份制和私有制就有助于农民完成土地和身份的双重转型，而且由此产生的土地抵押和兼并也有助于加速东部农村的城市化和工业化。但在中西部地区，土地贫瘠、地理位置差，农民困苦，土地是农民赖以生存的唯一资源，贸然推动土地私有化将导致两极分化。而且，由于西部土地的价值较低，愿意兼并西部土地、投资西部土地的企业和个人相对较少，所以，维持西部土地的家庭承包体制，维护西部农户的合作传统，仍是目前中西部地区农村土地产权的较好模式。

2.完善征地法规，立法保护农民的土地产权。严格执行联产承包制政策，在稳定家庭承包经营权30年不变的前提下，进一步完善征地法规。（1）要有一定的监督机制和监督机构，对征地全过程及用途进行跟踪监督，防止政府有关部门暗箱操作和改变征地用途。（2）在土地的农民集体所有未改变的前提下，任何土地的征用都必须坚持农民自愿的原则，未经农民同意，任何部门、个人不得擅自违背农民意愿而实行土地使用权的转让。即使国家出于公共利益需要而征用土地，也必须充分尊重和保障农民的财产权，给予农民合理的补偿。（3）充分保障农民的公平交易权。农民或农民利益代表在土地征用过程中的主体地位决定他们有权直接参与征地和物质补偿条款的谈判。（4）建立、完善农地纠纷的裁决制度。在现行的土地征用制度中，实行的是谁批谁裁决的办法，这种制度有失公允。因此，须引进司法裁决，以体现公平。首先，进一步完善土地征用制度的有关法律制度，包括农民在土地征用过程中的主体地位和谈判过程中的所有者申诉权，完善征地委员审议、裁决制度等，以合理解决土地征用中的纠纷，切实保护集体所有者和农民的切身权益，保护有限的耕地资源。其次，借鉴国外经验，设立土地法庭，专门审理土地纠纷案件，以维护被征地者的合法权益。如果征地者与被征地者协商不成，或当事人不满政府主管部门所确定的补偿额，可向法院上诉，由法院作最终裁决。目前我国土地征用纠纷，一般是通过法院的民事法庭来进行裁决。由于农民的弱势地位，他们所面对的是强大的政府和利益集团，法院承接的土地纠纷案难以保证及时和公正裁决，不得已农民只有上访。因此，作为一个传统的农业大国且正处于工业化、城市化进程加速期的中国来说，土地问题涉及到近2/3的国民，设立专门的土地法庭是非常必要的。

3.改革现行的征地补偿和安置办法，为建立失地农民社会保障基金提供法律上的依据。

（1）征地改革应严格区分公共利益和非公共利益两种不同类型的征地行为，分别采用不同的征地补偿和安置标准，并规定补偿和安置费用于建立失地农民社会保障基金。以公共利益征用土地的，以土地市场价格为基础，以相当补偿为原则，提高征地补偿和安置标准，一次性足额支付补偿安置费。非公共利益占用农民集体土地，用地单位除为失地农民办理失业、大病、养老等保险外，应更多地引入谈判机制，由用地单位和农民集体自行谈判确定补偿安置费，并一次性足额支付。（2）加强各类土地审批管理，杜绝乱批滥占耕地的现象，赋予农民充分的知情权和参与权，尽可能地减少政府对征地及土地收益的不适当干预。（3）要通过货币安置、留地安置、用地单位安置和保险安置的有机结合，做好失地农民的安置工作；建立失地农民社会保障基金，筹措建立失地农民社会援助基金；对有长期稳定收益的征地项目，可采用探索土地使用权入股和征地补偿费入股的方式，为农民提供收益保证。（4）要制定土地补偿基金管理制度，进一步完善村财务监督管理机制。土地补偿费属农村集体经济组织所有，要制定制度杜绝镇（街道）等其他单位截留或变相截留土地补偿费。要制定约束机制及时把国家征地政策、要求征用土地方案和征地补偿安置方案向农民公告，并将土地补偿费的数额、分配和参加基本生活保障的对象一并公开，防止征地补偿款被“村委会集体”滥用而产生不良后果。严格限制村级集体资产投资一般竞争性行业，对已经介入的要逐步从一般竞争性行业退出，努力实现资产的保值、增值。

4.建立失地农民的社会保障体系。失地农民作为一个社会弱势群体，理应得到政府和社会的多方关注，而建立保障他们基本生活的安全网尤为重要。首先，在政府主导下，由劳动、国土两部门具体承办，在城市规划区内，将征地后需安置的农业人口的户口实行“农转非”，并统一纳入城镇居民社会保障体系，使他们享受到与城市居民同等的最低生活保障权利。1999年，国务院颁布的《城市居民最低生活保障条例》，其适用的范围仅仅限于城市居民，而将广大农民排除在保障范围之外。失地农民既有别于农民，又不同于城市居民，成为一个边缘群体。他们既不享有土地的保障，也不享有同城市居民一样的社会保障。最低生活保障是国民应该享有的基本权利，因此必须重视失地农民最低生活保障的建立。其次，建立失地农民的养老保险制度。养老问题历来是农民最关心的问题之一，尤其是当农民失去土地之后，重新就业十分困难，老有所养的问题日益突出，失地农民养老保障制度的建立，将对社会稳定、计划生育基本国策的推行起到积极的作用。可行的办法是土地行政主管部门把大部分土地补偿费和劳动力安置费足额交给劳动保障部门，劳动保障部门为被征地的农民办理《征地人员手册》，社保机构根据土地征用人员计缴养老保险费的年限，核发《养老保障手册》，为被征土地的农民建立个人账户，达到退休年龄后发养老金。养老保险统筹费由村集体、个人、政府按比例承担。最后，建立失地农民的医疗保障、生育保险等基本社会保障制度。政府可以适当提高征地成本，从土地收益分配中拿出一点，农民从劳动力安置费中拿出一点，村集体从土地补偿费中拿出一点建立个人账户，保证医疗、生育保险制度的建立和完善。

【参考文献】

[1]贾生华.论我国农村集体土地产权制度的整体改革[J].经济研究，1996，（12）.[2]制约农民致富的制度分析[Z]..cn，2003-07-20.[3]洪朝辉.论中国农民土地财产权利的贫困[J].当代中国研究，2004-04-15.[4]葛金田.我国城市化进程中的失地农民问题[J].山东社会科学，2004，（8）.[5]高勇.城市化进程中失地农民问题探讨[J].经济学家，2004，（1）.

第二篇：失地农民再就业问题分析

失地农民再就业问题分析

内容摘要：民以食为天，食以土为本。土地是农民赖以生存的物质生产资料，农民通过的土地财产权利实现就业。但随着城市化、工业化的进程，越来越多的农民失去土地，并迅速扩大成为一个社会群体，一些失地农民在生产和生活方式转变中出现一些不适应，正逐步成为新的弱势群体，影响了新农村建设的进程。关键字：失地农民再就业社会保障

Research On the Re-employment Issue Of the Land-losing Peasants

Abstract: The bread is the stuff of our life.Peasants are feed on the crops which from the land.With the fast enforcement of urbanization, the issue of land-losing peasants has become an outstanding problem which troubles our construction of agriculture, rural areas ,and farmers

Keywords : Land-losingRe-employmentSocial Security

一中国的失地农民问题

1.1失地农民的界定

失地农民可简要表述为一个国家在经济建设和社会发展过程中，因城市化和工业化用地而产生的失去土地的农民。[1]失地农民的界定主要包括以下维度：首先，在城市化过程中由于国家征用土地，他们失去了全部或部分耕地；其次，土地被国家征用后，他们在身份上被转化成为城市居民；第三，在居住上，通常以群体聚集方式居住在城郊或城内某一特定区域。[2]

1.2失地类型

农民失去土地大致分为四种用途：一国家征用农村集体土地进行基础设施建设，把农民集体变为国有；二按城市规划，政府要求农民在集体土地上进行绿化建设，土地虽然仍属农民所有，但农民实际失去了对土地用途的支配；三村或社区占用土地进行非农产业建设开发；四开发商根据城市规划，通过法定程序将农用地变成建设用地。

二失地农民土地权益受损原因及补偿方式

2.1受损原因

就全国范围来讲，农民土地权益侵害越来越严重，原因表现在三方面

第一从制度方面，二元制结构是农民土地权益受侵害的根本原因。改革开放以来，随着市场经济的建立与完善，逐渐打破城乡分割局面，但现实生活中仍存在着“城乡结构”种种现象。[3]

第二，从政策方面，以政策取代法律是农民权益受损的深层次原因。国家在对农民利益保护的方式上呈现出政策多于法律、政策的作用大于法律、政策的覆盖面广于法律、执行政策的意识强于法律的特点。[4]

第三，利益驱动、粗放发展加速农民失地。近些年来，片面追求经济增长，忽视了发展的科学性、可持续性，城市高度扩张，大肆占用农民土地。

2.2政府对失地农民补偿办法，大体分为三种：

第一类“农转工”人员，这部分人在被农转非的同时，以征地单位安置就业或乡镇村留用的形式安排了工作；

第二类自谋职业人员，这部分在农转非是没被安排了工作，而是政府给与他们一笔征地补偿费和生活安置费；

第三类农转非期间这部分人的年龄低于或已经超过年龄，属于非经济活动人口，在农转非时政府不再为安排工作，也不给他们补偿费。[5]

这其中大部分失地农民都未得到有效及时的安置，或仅给于一次性的补贴费，忽视了农民生存的可持续性。本篇文章针对的是未安置人员的就业问题。

三失地农民的“失业”及就业现状

3.1失地农民的失业情况

目前，大概有一亿农村劳动力流动到大城市和发达地区打工，这其中大部分包括失地农民。全国失地农民是3500万左右，根据专家估计，一般每征用一亩地，就伴随着1.5个农民失业，这就意味着我国的“失地农民群体”将从木目前的3500万增至2030年的1.1亿人，其中保守估计也有5000万以上的农民处于既失地又失业的状态，而从动态上看，较客观地估计，截止至学者调查前全国失地农民约在8000万人左右，而且基本上属于失地而又无恒产者。[6]

3.2失地农民的就业状况

失地农民文化程度不高，缺乏非农技能，在就业方面明显处于劣势地位。2003年国家统计局采取抽样调查的方式对耕地被占农民进行了调查，调查结果显示：征地安置的人员占总调查人口的2.7%，外出务工的约占24.8%，第二三产业的约占27.3%，仍从事务农工作的占25.2%，闲赋在家的约占20%。[7]根据此次统计分析，目前失地农民的就业情况不容忽视。

总结失地农民就业的情况——以外出务工人员为例，呈现出以下几个特点；

（1）就业环境条件差：由于文化水平不高，农民兄弟外出务工多从事建筑施工、煤炭、电子加工、制衣制帽 的高危行业或劳动密集行业。[8]

（2支付难、医疗养老无着落：拖欠农民兄弟工资似乎成为的社会一大难题，屡禁不止。从温家宝总理帮助熊德明和丈夫讨要拖欠工资，到近年河南省人民法院院长张立勇帮工地老人起诉追要农民工资，启动司法程序进行救济。农民的工资支付程度的难易，由此可见一斑。另外农民务工基本不享受和城市居民同等的医疗养老待遇。

（3）社会地位不高，存在就业歧视：农民外出务工多数从事的脏、累、苦的工作，长期以来受到歧视。

四、解决失地农民再就业的途径

4.1完善就业安置

经济发展的过程中农民与征地单位的人地矛盾不可避免，面对当前现已存在的问题不需进行妥善的处理与安置。在以往的征地补偿形式中多以货币补偿为主，忽视了农民生计持续性，往往导致农民生活陷入困境。在此我们必须高度重视失地农民的就业安置。

（1）就近转移就业

根据农村地区的自然资源、人口素质、交通状况等方面的特点和优势，进行区域要素合理布局。在此基础之上，以土地资本为前提，建立合理的土地有偿流转体制，从而把有限的土地集中到一部分有农业技术、有资金实力的农民手中，实现农业的规模经营，并以“名、优、新”为标准，以农业科技为手段，大力优化农业产业结构；以“龙头”企业为主导，以城镇化建设为契机，整合乡镇企业；大力发展农产品品加工，第三产业和中小企业，为本地区农民提供就业岗位。[9]

(2)异地转移就业

这是目前主要的就业方式，主要包括进城务工。政府着力以下两方面的工作：加大管理力度，培育和发展专门针对农民的劳动市场，建立和健全信息化的农民劳动中介服务机构，减少农民外出就业的盲目性。

（3）国际劳务输出

作为实现农民再就业的有效补充。我国是世界上农民最多的的国家，而劳务输出创汇不到1%，潜力巨大。但在劳务输出扩大的同时，要重视加强管理，完善相关法律，以确保在国外务工者的合法权益。[10]

4.2建立培训服务制度

（1）政府部门应建立完善的就业培训体系，根据不同的年龄阶段和文化层次，有针对性地安排不同的适用培训内容，尽可能多的解决失地农民的就业问题。把劳动保障、农业、水利、科技、建设、社会团体等部门和行业培训基地确定为农村劳动力转移培训机构，形成合力。同时积极建立政府和民间携手合作、利益分享机制，鼓励兴办民间培训机构。[11]

五、失地农民再就业保障

5.1失业保险

按照《失业保险条例》的规定，国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业以及其他城镇企业和各类事业单位（如学校、医院、科研院所等）都在参加的失业保险的范围内。[12]在新形势下失地农民成为失业人群中一种新的主体，理应纳入《失业保险条例》中。全国人大代表吴建平指出，：“土地被征用后的农民不同于传统意义上的农民，也不同于城镇居民，成为‘种田无地’，‘上班无岗’，‘社保无份’的‘三无人员’。”[13]农民兄弟的失业登记资格受限，不能享受就业相关的优惠政策，在城市化建设进程中农民做出了巨大的牺牲，共享改革和发展的成果是他们的权利，理应扩大失地农民作为失业保险的调整对象。

5.2养老保险制度

养老保险可谓是就业保障中的最后一道防线对于劳动者来说尤为重要。传统的以家庭为单位的农村养老随着人地矛盾的计划也随之面临着挑战。家庭抵御各类社会风险的能力变得薄弱，急需构建新的养老体系。现阶段对农村新的养老体系构架大致分两种模式：[14]

一、制定统一的社会保障法或社会保险法。在社会保障上给予城市居民与农村居民同样的待遇，实现公平的社会保障制度。将城乡居民纳入社会养老保险“安全网”，保障全体人民的晚年基本生活。结合区域实际，建立事业单位养老保险、企业养老保险征地农民农转非养老保险、农村居民养老保险的基本养老保险体系。

二、为农村社会保障专门立法。这已有德国的先例。1994年6月10日通过的《农业社会保障法》为独立经营的农民及他们共同劳动的配偶和其他共同劳动的成员提供保障。

参考文献：[1]金兆怀，张友祥·失地农民的权益损失与保障分析[J].《经济学动态》，2006，6

[2]成得礼·对中国城中村发展问题的再思考——基于失地农民可持续生计的角度[J].《城市发展研究》，2008,3

[3]

[4]白呈明·走向法治的农民利益保障[J]《经济师》.2003年第7期

[5]张荣·城市化进程失地农民就业问题研究[D]浙江：浙江工业大学，2004年

[6]聂华林，杨建国·城市化进程中的失地农民问题 [M] 《中国西部农村社会保障概论》·北京，中国社会科学出版社，2006,12,P232

[7]王国华·积极探索发展农村社会保障·[M]《新农村建设执政读本》四川·天地出版社，2008，P128

[8]刘羊·建筑施工行业等五个行业是农民工从事的主要行业[N]新华网，北京，2006,2

[9]同春芬·利益保护：解决农民问题[M]《转型时期中国农民的不平等待遇透析》北京·社会科学文献出版社，2006,1，P251

[10]莫长松·建立失地农民再就业的保障机制[M]《中国农村社会保障体系研究》湖南·行政机关学校，2006,P85

[11]唐建军·国务院办公厅转发社保部关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作的指导意见的通知[M]《四川农村年鉴》四川·电子科技大学出版社，2008，P799

[12]黎建飞·失业保险法[M]《劳动与社会保障法教程》北京·中国人民大学出版社，2007,P341

[13]徐博，金小茜·全国人大代表呼吁关注失地农民就业问题[N]新华网·北京，2010,3

[14]黎建飞·农村养老社会保险[M]《劳动与社会保障法教程》北京·中国人民大学出版社，2007,P341

《劳动与社会保障法》论文

论文题目 失地农民再就业问题分析

指导老师 张河顺老师

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第三篇：农村失地农民问题分析

农村失地农民问题分析

摘要：失地失业农民不断增多，对我国城乡 社会 稳定产生了不良 影响，其原因在于征地补偿 理论 与制度设计上的缺陷。本文提出，解决这一 问题 的思路，在于适应市场 经济 发展 要求，着力构建失地农民权益的长效保障机制。

「关键词」失地农民/城市化/征地制度/保障机制

一、失地失业农民增多对城乡社会的影响

最近，笔者对西部地区一些城市进行了调查，有的地方在解决失地农民安置问题上进行了一些探索，取得了一些成效，但总体情况令人堪忧。据调查，目前 被征地农民对以下三个方面的问题反映较为强烈：一是普遍反映补偿标准偏低，难以维持长远生计。从西部地区一些城市的情况看，根据征地补偿安置办法，土地补偿和安置补助费最高标准为1.8万元/人（不含青苗和地上附着物补偿）。与城镇居民收入相比，仅相当于2002年当地城镇居民可支配收入的1.5倍。按目前 农村 居民人均生活消费支出 计算，只能维持7年左右的生活；按目前城镇居民人均消费支出计算，仅能维持2年多的生活。而相对于土地预期收益而言，郊区农民的年纯收入一般在4000元以上，按土地承包期30年计算，其预期收益约为12万元，扣除已承包年份，也在10万元左右。如果将1.8万元全额直接代农民进入社保，按失地农民平均50岁、预期寿命72.6岁测算，每月只能领到60多元的养老金，远远低于当地近郊现行最低生活保障费180元和城市中档养老金500元的水平。据报道，浙江省农村土地征用补偿采用一次性现金补偿的额度约为每亩3—12万元；南京市按市政和非市政项目类别补偿，安置标准为2.8—4.0万元。总体上看，东部地区补偿标准要高于西部地区，加上东部地区市场经济相对发达，东部地区失地农民重新就业的渠道相对较多，而西部地区失地农民维持长远生计的压力则相当大，矛盾也尤为突出。

二是对征地安置方式和平调村民集体资产的行为不满。西部地区一些城市从2000年开始，统一征地时不再留部分土地给农民。在人员安置上，对男性50—60岁、女性40—50岁人员实行自谋职业安置或退养安置，1.6—1.8万元补偿费直接支付给个人。同时规定对农村集体经济组织的土地被依法全部征用、农业人口全部安置的，原农村集体经济组织的财产由上一级组织或乡（镇）人民政府负责处理。部分农民认为，这种处理方式侵害了他们的利益，因而对此不满。

三是对土地增值收益分配方式不满。政府对土地一级市场实行垄断，低成本从农民手中征地后，在土地交易中得到较为可观的收益。农民希望能分享这些增值收益。加上有些农民征地补偿费被拖欠、挪用、克扣，更激化了农民的不满情绪。据调查，2002年，西部地区某省的农民因土地问题上访人次比1998年增长了5.8倍。

在当前整个社会就业压力增大、社会保障制度还不健全的情况下，土地一旦被征占，就意味着农民失去了基本生存保障。部分失地农民种田无地、就业无岗、低保无份，生活在城市的边缘，在就业、子女就学、社会保障等方面又享受不到有关政策，导致失地农民问题越来越突出，已影响到城乡社会稳定和农村经济发展。

二、征地补偿理论和制度设计上的缺陷

有关专家认为，造成农民失地失业的真正原因不是城市化进程，而是现行的征地制度。

由于我国现行征地制度是在建立土地国家所有和集体所有两种公有制基础上，根据当时的实际形成并沿用至今，其征地补偿理论和制度设计的计划经济体制特征明显。在市场经济逐步完善的条件下，仍按计划经济的思路进行，必然引发重重矛盾。究其原因，主要是：

（一）法律 规定不完备，导致征地权运用的不规范。《宪法》明文规定，我国土地实行公有制，具体有两种形式：一种是国有，一种是农民集体所有。《宪法》第十条还规定，“城市土地属于国家所有”，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”。这里的土地，显然指集体所有土地。而《土地管理法》第四十三条则规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”。这就意味着因建设需要使用农村集体所有土地的任何单位和个人，即使其使用土地的目的并非为“公共利益”，也必须申请使用政府统征为国有后的原农村集体所有土地，与《宪法》精神有出入。由于法律规定上的矛盾，在征地实践中就难免不出现土地征用权的滥用问题，一些商业性项目用地也必须由政府低价统征后高价转卖给开发商，对农民的合法利益造成侵害。

（二）现行征地制度没有充分尊重农民对土地财产的所有权及其使用、收益和处分权。

农村土地集体所有，就是以村为单元的所有农民共同所有。除了《六十条》对此有界定外，《农村土地承包法》第十二条规定，“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或村民委员会发包”。这就进一步明确了农民是农村集体土地的所有者，其代表是村民委员会或村集体经济组织。任何个人和组织拥有某项财产的所有权，他就相应地应拥有对该项财产的使用、收益和处分权。但现行征地制度，在承认农民拥有集体土地所有权的同时，在征地时又剥夺了农民对集体土地拥有的所有权及其使用权、收益权和处分权，使农民的土地集体所有权虚置，土地所有权利益得不到充分保障。

（三）土地征用补偿标准的测算 方法 不够 科学 合理。依据《土地管理法》，我国现行的征地补偿费计算方式为“产值倍数法”，即征用土地补偿费，为该土地被征前3年平均年产值的6—10倍；安置补助费为该土地被征用前3年平均年产值的4—6倍。这种测算办法对农民说服力较差。第一，以产值作为征地补偿标准不尽合理。因为土地征用单位在实施征地过程中，基本都是套用国家标准进行征地补偿，按传统的粮经作物比测定前三年的农业产值，没有或较少顾及到现在的城郊农村，农业已不是传统意义上的农业，而是集生态农业、精品农业和休闲观光农业等为一体的 现代 都市型农业，土地的产出价值已完全不是普通的粮食或蔬菜价值可比的。因此，这样形成的土地征用价格当然不能反映被征占耕地本身的产出价值，是偏低的价格。第二，征地补偿标准未包含土地的增值部分。农地一经征用后，其用途的改变通常会导致地价的飙升。但是，在制定征地补偿标准时却没有考虑增值因素。根据马克思地租理论，级差地租可以分为级差地租Ⅰ和级差地租Ⅱ，级差地租Ⅰ形成的原因之一是土地位置的差异，级差地租Ⅱ产生的原因是因为在同一块土地上连续投资的劳动生产率的差异造成的。同时，按照马克思的地租分配理论，级差地租Ⅰ应该归土地所有者所有，级差地租Ⅱ应当由土地所有者和征地者共同所有。而当今土地征用后之所以会产生增值，是由于土地的位置差异、国家规划和开发投资两部分造成的，增值部分当然就包括两种形式的级差地租。

因此，在对增值部分的分配上应考虑、被征地者的利益。第三，在地区经济发展水平差

异会导致地区地价差异上欠考虑。一个地区的基础地价从根本上讲是由区域经济条件决定的，任何土地交易价格的形成均受到区域经济条件的制约。由于农地产值的一致性趋势，各地类的产值，特别是耕地的产值与区域的经济条件没有明显的相关性，以此为基础测算的征地补偿标准就无法反映地区的地价差异。

（四）与市场经济规则不相适应。我国现行的征地补偿制度是一种纯粹的补偿关系，这在计划经济体制下是合理和适用的，也广泛地被农民和社会各界所接受，但是在市场经济条件下却显得不合理。首先，城市土地（除划拨）及其它所有的生产要素均已采取市场机制进行配置，并充分按市场价格进行交换，而惟独农村集体土地还实行计划经济条件下的配给制征用和补偿。其次，农民在参与社会生产过程中，都是按照市场价格购买生产资料，但他们所拥有和使用的土地则被征地主体以较低价格拿走。第三，土地的财富观没有得到体现。马克思在《资本论》中引用培根的话说：“土地是财富之母，劳动是财富之父”。土地作为不可再生的特殊资源，其社会价值和经济价值都是很高的。在市场经济条件下，在城市化进程中，土地不仅是农民的基本生活保障和发展的生产资料，更应真正成为农民的一大财富。

三、着力构建失地农民权益的长效保障机制

（一）建立合理的征地补偿和利益分享机制。目前，征地补偿是失地农民在城市化进程中能获得的最直接的 经济 效益，是他们最重要的生活来源，同时也是最容易引发征地矛盾的焦点。因此，寻找政府、征用地主体、失地农民间最佳的利益联结，建立合理的征地补偿和利益分享机制，是解决失地农民 问题 的关键。一是逐步提高土地征用补偿费标准。土地征用补偿要充分考虑 农村 经济 发展 和农民收入增长的实际。应该以农民征地补偿费全部进入社保测算能领到城区最低生活保障金作为参照系，将现行补偿标准提高。这仅仅是静态预期补偿标准，今后应逐步调升。政府要通过垄断土地一级市场，适当降低税、费，调整土地出让收益分配比例，提高征地补偿标准。二是在统一征地中逐步推行土地“片区综合价”。坚持市场化方向，根据城市发展总体规划，按地段、地类等将城市土地划分成若干个区片，每一区片确定一个相对合理的基准地价，在统一征地时，实行统一的补偿标准。三是 研究 实施分类征占补偿办法。兼顾国家、市场征占主体和农民利益：①对纯公益性项目用地（如无经济收益的城市道路、绿地、水库等），仍由国家统征后拨付，但国家应提高征地补偿标准；②对准公益性项目用地（如有收益权的高速公路、标准厂房、各类商品市场、污水及自来水厂等），除提高征地补偿标准外，还应建立合理的利益分享机制，允许集体经济组织代表农民同征地主体平等协商谈判，让农民在所征土地的增值收益中分享利益（如高速公路建设公司股权分红，商品市场、标准厂房产权，水厂产权或股权分红等），避免土地被“买断式”征占；③对开发性项目用地（如房地产开发等），引入谈判机制，允许集体土地逐步进入一级市场或一级半市场，让集体经济组织代表农民作为市场主体一方，逐步直接参与市场交易。四是为集体经济组织保留部分财产。鉴于集体经济组织承担着许多公共性 社会 经济职能，因此，在征地过程中应划出或置换部分土地、资产，由集体经济组织严格按照城市规划要求，兴办二、三产业，发展集体经济，解决失地农民的就业和生活问题，并为以后农村社区向城镇社区过渡创造条件。五是加快“城中村”农民建房制度的配套改革。以“城中村”连片改造和建设村民公寓为契机，按城市功能分区要求统筹安排各类建设用地，将城市整体规划与村一级管理体制协调起来，打破行政村的界线，采取组团式集中连片与局部分散相结合的可持续发展模式，形成在地域上相对集中、新转居人员与老市民混居的具有规模效益的功能小区。

（二）建立医疗、养老社会保障机制。为了最大限度规避政府目前低成本征地、延

置社会高风险的问题，在目前农村社保尚未立法，且社保制度建设基本是空白的情况下，应当尽快把失地农民纳入城镇社会保障体系，实现与城镇社保的对接。现实的做法是，设计一个与城市居民相对接近、便于今后与城镇社保体系相衔接的操作方案，先养老保险，后医疗保险和失业保险，因地制宜、循序渐进。城镇养老、医疗、低保应扩大覆盖面，首先覆盖失地农民，社保标准要逐步提高，失地农民享受低保标准应等同城镇居民。建立家庭养老和社会养老保险相结合的机制，提高养老保障成效。依托集体经济组织或社区，建立完善互助医疗合作制度，并实行医疗产品配送下乡。

建立失地农民养老和医疗保险制度，其资金筹措应按国家、集体、个人及市场征地主体“四个一点”的思路解决。政府应规范明确各类征地主体无论是进行何种用途的土地征用，均应在土地收益中留出一块作为农民失地后的社会保障资金，并专户储存、专门机构管理；鉴于目前农民理财能力差和货币化安置存在一些弊端，应引导农民在土地补偿中拿出部分资金，购买基本医疗和养老保险；有条件的集体经济组织出资补贴一点；政府从经营土地收益中拿出一点。

（三）建立 教育 培训保障机制。对进城入镇失地农民的教育培训保障，主要包含四大块：一是子女的九年制义务教育。失地农民进城后，其子女入学应与城镇居民的子女一视同仁，享受国家九年制义务教育所赋予的所有权利。二是对失地农民的职业技能培训。目前，失地农民的再就业面临两方面的困难：就业渠道不畅和就业技能缺乏。因而加大以职业技术、岗位技能为重点的就业培训，提高失地农民转岗再就业能力已成为当务之急。在加强失地农民的培训时，还应对其他农民进行培训，因为今天的有地农民可能就是明天的失地农民。加强教育培训，首先应建立健全以职业技术教育为主的、多层面的县乡村三级农民职业技能培训 网络 体系；其次是各级财政应拨出专款，建立农民职业技术培训专项资金，以党校、职工校、乡职业教育中心和农技推广中心、乡村成人学校等为载体，建立培训基地，充分利用公共财政资源，开展免费培训。三是对农业结构调整后的农村富余人员和失地农民进行 现代 市场经济知识和转岗再就业技能培训。四是把失地农民的培训工作，纳入城镇下岗人员再就业培训体系。

（四）建立再就业创新机制。农民市民化的重要前提是农民就业的社会化、非农化和充分化。顺利实现就业是解决失地农民生活来源，加快其生产生活方式转变的重要保证。应按照市场化原则，制定城乡统一的劳动力就业政策，建立城乡统一的劳动力就业市场，实现城乡统筹就业。一是要引导和教育失地农民转变观念，破除“等、靠、要”思想，提高自谋职业、竞争就业的自觉性和能力，积极主动地参与市场化就业。鼓励、扶持失地农民自谋职业，自谋职业的失地农民应享受城镇下岗人员自谋职业的有关税费优惠政策。对开展自主创业的失地农民，农村信用社应继续发放小额贷款给予支持。二是鼓励征用地单位和其他工商 企业 尽量消化失地农民，对吸收失地农民的企业，应享受安排城镇下岗人员的有关税费优惠政策。

三是建立以市、县两级劳动力市场为中心，以街道、乡镇劳动力管理服务站为网点的就业服务网络。打破城乡“藩篱”和所有制界限，取消对土地被征用劳动力在城镇就业的种种不合理限制，变“户籍门槛”为“素质门槛”。

（五）建立集体经济组织的经营管理和收益分配机制。在农民市民化过程中，必须加强集体资产管理，并处理好 历史 遗留问题。一是加快产权和股份制改革。村集体资产特

别是历年土地征用的补偿费要单独建帐、专款专用，优先用于办理村民的养老保险等社会保障。对于土地已基本征完或全部征完的“城中村”，在撤村建居时，可按村集体资产的多少进行分类改革：①资产总量大、集体企业多、收入较稳定的村，应进行股份制改革，量化到人；②总量不大、又无企业，收入不稳定的村，可进行资产托管、入股投资，量化到人；③资产较少的村，应优先用于为村民办理养老保险。加强对股份制改革后的集体资产的管理，集体资产主要投资于风险小、收入回报稳定的第三产业为主，其收入除用于发展再生产外，应主要用于社区公益事业建设和股民福利事业建设。二是适时组建转型的社区合作经济组织。社区合作经济组织应接管原村集体资产并实行股份合作制改造，允许其成为法人实体，给予一定年限的过渡期，在过渡期内税收、信贷和工商登记等方面给予政策优惠，以稳定合作经济组织的收入来源，提高失地农转非人员的生活保障。三是完善社区合作经济组织的运作机制。

明确社区合作经济组织的地位，制定规范的章程范本，确定合理的股权量化比例及配股政策，使合作经济组织在资产评估、法人登记、股权设置、股东权利与义务、收益分配办法、股权转让等方面都有法可依、有章可循。加快产权制度创新，允许股权内、外部自由转让，促进资产的社会化。可以借鉴有的地方搞股份合作制的经验，将征占的村集体土地收益以股金方式分配给村民，通过动员村民自愿入股，再筹措部分资金，建立股份合作经济组织。并通过在村外建立特色农产品生产基地，在村内发展二、三产业，安置人员就业，将集体经济组织的收益与每个村民（股民）紧密地联在一起；或以征地补偿费置换标准厂房给农民发展集体经济；以及实行“街辖村”的“托管”过渡等做法，保证农民对集体经济财产拥有的所有权，保证集体资产保值增值，保证集体经济持续发展给失地农民提供的就业和生活保障。此外，在征地过程中，对集体经济资产不能搞平调，为其发展壮大创造条件。

第四篇：失地农民问题

失地农民在我国城市化和工业化的进程中，由于经济建设的需要，农民不可避免

地要失去部分承包土地。有史以来，农民与土地的关系唇齿相依，谁也

离不开谁；农民精心耕耘土地，土地则哺育了一代又一代的农民。但是，中国农村的现代化必须把一部分农民从土地上剥离出来。

失地农民是一个国家城市化过程中必然出现的一种正常的社会

现象。土地是农民一切生存的希望和资本，扮演着生产资料和社会保

障的双重功能。随着我国工业化和城市化进程的加快，越来越多的耕

地被征用，产生了数量众多的失地农民。

土地被大量征用以后，打破了农民多年以来的劳动习惯和生活习

惯，多数农村劳动力必须离开土地，在农业之外重新寻找生活出路。

失地农民主要集中在经济比较发达的地区，农村企业相对较多，农民

找到工作的机会比较大，务工的人数比较多。另一方面，失地农户的村庄多处于县、镇边缘，外来人口多，接收信息多，发展农村二、三

产业的成功率比较高。部分失地农民利用征地补偿费，开小商店经商、建房屋出租或买车辆搞运输，增加收入的门路比较多。

目前失地农民的生活和工作还存在不少困难和问题:耕地被征

用，农业收入减少。如非农就业不顺利则家庭收入减少，是不少失地

农民都遇到的问题。一部分农民一直以来都是以种田为生，没有其它

技能，一旦失去土地或土地减少，收入便骤减，生活陷于困难。失地

农民就业受外省劳动力冲击。江西省每年有上百万外来人口，外省民

工对江西的经济建设发挥了很大的作用，但是对本省农业劳动力的转

移也形成了一定的障碍。外省民工普遍文化水平较高，年纪轻，能吃

苦，工资要求低，本地失地农民中年龄偏大的几乎没有竞争力。不少

农民失去土地之后无地可种，富余劳动力增多，但是找工作很不容易；一些中年人甚至年轻人也找不到土作，只能赋闲在家，无所事事也没有什么收入。教育支出大，农民不堪重负。调查农户有的家庭有两个或以上的小孩同时在上学，有读中专、大专的开支更大，农民靠木身的收入很难维持下去，只有向亲戚朋友借债。教育收费实行“一费制”后学费的确有所下降，但是伙食费、住宿费、补课费等却相应地提高了，结果支出还跟以前一样。缺乏发展资金。部分被调查农民在征地后有意去做小生意或发展养殖业，但苦于没有资金，未能实行。

随着经济建设的发展，我省土地征用仍然不可避免，失地农民队伍将越来越庞大，问题会越来越多。必须关注失地农民问题，避免上访告状加剧，防止出现新的贫困源，保证社会公平和社会安定。

切实保障农民土地权益不受侵犯。保证国家为了公共利益的需要才动用征地权。政府不能利用国家或政府的强制力专门为一般营利企业去取得土地。政府只有为“公共目的”才动用强制性的征地权。为了防止滥用公共目的征地，对政府强制性取得土地要有严格限制，对征地目的和范围都有严格的界定。

建立合理的征地补偿和利益分享机制。一是目前的现状中，我国并不是按土地的实际价格对失地农民进行补偿，而是按征用土地的原用途进行补偿，以征地前耕地若干年的产值为标准，征地补偿费明显偏低，这不仅损害了农民的利益，也不利于保护耕地。被征用土地本身的赔偿应根据其最佳用途估价，农村土地转变成非公益性建设用地后土地迅速增殖，但征地部门给予农民的补偿只是土地价值的小部分，更多的收益落入政府或企业的腰包。二是土地征用补偿应引入市场机制，充分考虑农村经济发展和农民收入增长的实际，以农民征地

补偿费全部进入社保后能领到的城市居民最低生活保障金为参照来提高补偿标准。三是对农民给予公平的补偿。为了切实保护农民利益，征地补偿必须以土地的市场价值为依据，不能以侵害农民利益为代价降低建设成本。

多渠道对失地农民进行妥善安置。一是农业生产安置。征收城市规划区外的农民集体土地，应当通过利用农村集体机动地、承包农户自愿交回的承包地、承包地流转和土地开发整理新增加的耕地等，首先使被征地农民有必要的耕作土地，继续从事农业生产。二是重新择业安置。应当积极创造条件，向被征地农民提供免费的劳动技能培训，安排相应的工作岗位。在同等条件下，用地单位应优先吸收被征地农民就业。三是入股分红安置。对有长期稳定收益的项目用地，在农户自愿的前提下，被征地农村集体经济组织经与用地单位协商，可以以征地补偿安置费用入股，或以经批准的建设用地土地使用权作价入股。农村集体经济组织和农户通过合同约定以优先股的方式获取收益。四是异地移民安置。本地区确实无法为因征地而导致无地的农民提供基本生产生活条件的，在充分征求被征地农村集体经济组织和农户意见的前提下，可由政府统一组织，实行异地移民安置。

健全完善社会保障机制，将失地农民纳入社会保障体系。医疗保险。基本医疗保险是失地农民社会保障制度建设的重点, 应该引起政府的高度重视。建立健全被征地农民农村医疗保险制度。医疗保险的基金可采用政府出资一部分，征地补偿款中筹集一部分，失地农民所在村组织出资一部分的形式。

第五篇：诚信问题的制度经济学分析

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诚信问题的制度经济学分析

作者：王前强 李小萍

来源：《沿海企业与科技》2005年第11期

[摘 要]文章从制度经济学的角度指出我国社会诚信不足的主要原因是政府失信和产权制度缺陷，提出建设高诚信社会的关键是从“诚信为本”转向“制度为本”，实施宪政。

[关键词]诚信；制度经济学；交易费用；社会资本

[中图分类号]F019；B822．1

[文献标识码]A