土地用途管制制度在我国发展

第一篇：土地用途管制制度在我国发展

土地用途管制制度在我国发展

土地是一个国家领土的最重要构成部分，其法律的含义应该包括陆地、内陆水域、滩涂、岛屿、领海、大陆架等，是任何一个国家存在的基础。因为土地资源本身的有限性，不可移动性，而其使用价值具有连续性，即任何一块土地的使用价值一般不会随时间的流逝而消失，并且土地的价值一般会随着时间的过去，周围环境的改善而升值，某一土地的升值又带动周围地块的投资。因此国家对土地的用途就必须制定科学的管制制度，以充分利用好土地这一有限的珍贵的不可再生的资源。

一、土地用途管制制度在我国的提出

据统计,1986-1995年农业结构调整和灾毁耕地7000多万亩，非农建设占用耕地2960万亩，农村宅基地超标占用耕地达5100多万亩，城市外延不断扩展，违法批地、乱占耕地、浪费土地等，全国已有666个县人均耕地低于0.5亩，人地矛盾十分尖锐。在耕地总量持续减少、耕地质量明显下降、人口不断增长的严峻形势下，1997年4月15日中共中央、国务院联合发布11号文件《中共中央、国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》，要求加强土地宏观管理，严格建设用地审批，严控城市建设用地规模，加强土地执法监督检查等。扭转了耕地大量减少失衡趋势，进一步严格建设用地审批管理，“对农地和非农地实行严格用途管制。” 我国1999年开始实行土地用途管制制度，以代替原分级限额审批制度，强化了土地利用总体规划和土地利用年度计划的法定效力。

土地用途管制制度是指国家为保证土地资源的合理利用以及经济、社会的发展和环境的协调，通过编制土地利用总体规划，划定土地用途区域，确定土地使用限制条件，使土地的所有者、使用者严格按照国家确定的用途利用土地特别是要保护耕地而采取的管理制度。土地用途管制制度是目前世界上土地管理制度较为完善的国家和地区广泛采用的土地管理制度。其特点，一是具有法律效力，二是具有强制性。其中，土地按用途分类是实行用途管制的基础；土地利用总体规划是实行用途管制的依据；农用地转为建设用地必须预先进行审批是关键；而保护农用地则是国家实行土地用途管制的目的，核心是切实保护耕地，保证耕地总量动态平衡，对基本农田实行特殊保护，防止耕地的破坏、闲置和荒芜，开发未利用地、进行土地的整理和复垦；强化土地执法监督，严肃法律责任是实行土地用途管制的保障。

二、土地用途管制制度的在我国的实施进程

进入21世纪来，人增地减矛盾不断加剧，社会经济快速发展，用地需求仍大幅度增加。土地用途管制制度并未起到明显的强化作用。据国土资源部统计，1996年我国耕地总量是19.51亿亩，2002年减少到18.89亿亩，净减少6164万亩，年均1027万亩。而同时人口增加了6000多万人，平均1000多万。耕地还面临总体质量恶化、土壤退化、自然灾害等压力，仅水土流失一项，半个世纪以来，毁掉耕地4000多万亩，年均100万亩耕地丧失其利用价值（水利部统计）。还有不少基本农田因调整产业结构而挖鱼塘，种果树。从2002年到2003年，我国的耕地面积又由18.89亿亩下降到18.51亿亩，净减少3806.1万亩。

2003年以来开展的土地市场秩序的治理整顿，有效遏制了乱占滥用耕地、盲目扩大建设用地规模的势头。2004年10月，国务院颁布了《关于深化改革严格土地管理的决定》，把减少土地供应作为国家宏观调控的重要手段，实行严而又严的用途管制。国土资源部按照《决定》要求，以强化土地用途管制，突出基本农田保护为重点，认真组织开展了新一轮土地利用总体规划修编。2005年土地方面的新政策具有很强的延续性，仍是继续落实最严格的土地保护政策。根据2005年《全国土地利用变更调查报告》，全国耕地面积18.37亿亩，人均耕地1.40亩，耕地面积净减少的势头明显减缓。

2006年，全国耕地净减少的30.7万公顷(460.2万亩)中建设占用共25.9万公顷(387.8万亩);2007年尽管由于土地整理复垦开 发补充耕地大规模增加(19.58万公顷)，然而建设占用耕地依然达到18.83万公顷(282.43万亩)。然而旧的计划经济体制不断瓦解，新的市场经济体制逐步建立和完善，社会的活力由此得以激 发，经济得以快速发展，社会的转型和治理模式的转变使得地方政府对土地规划和用途管制采取漠视的态度，并大规模进行农地转用才导致耕地流失的加重。

尽管中国现行的土地管理制度支撑起了中国经济三十年的高速增长，一座又一座美丽而雄伟的现代化城市也在不断拔地而起，然而健康有序的土地市场并没有完全建立。政府依然是土地领域资源的惟一供给者和最强势的市场参与者;土地法律体系 已经初步建立，然而宪法与法律、法规之间却冲突不断，甚至政策还会不时替代法律成为土地领域的主要规范;土地法律和政策的制定已经吸纳了越来越多的公众参 与，然而征收征用和拆迁程序中很难听到公民的声音，因土地纠纷引起的上访也日益成为社会不稳定的重要来源。

2008 年召开的十七届三中全会作出的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》预示着执政党深化改革土地制度的决心。其中所确立的“产权明晰、用途管 制、节约集约、严格管理”的“十六字”原则不但指明了今后中国土地管理制度的发展方向，而且必将对整个国家法治和宪政建设产生重大且深远地影响。

三、土地用途管制制度存在问题及措施

综上，我们可以看到，土地用途管制虽然在保护耕地、保障发展方面取得了巨大成绩，但在实际实施过程中，仍然很难得到有效贯彻。主要表现在以下几方面：

1.违法用地量大。2007年7月12日新闻发布会上，在这次监察部和国土资源部组织开展的查处土地违法违规案件专项行动中，全国各地共自办案件2.2万余件，涉及土地近50万亩。执法监察局张新宝局长在2006年4月的新闻发布会说，新《土地管理法》实施以来的七年中，也就是1999年至2005年，全国共发现土地违法行为100多万件, 涉及土地面积近500多万亩。利用卫星遥感监测对新增建设用地进行检查发现，前几年违法用地平均占新增建设用地总宗数的百分之三十四，有的地方高达百分之八十以上。从近年新增建设用地数据分析看，其80%是耕地。因此，违法用地，主要表现为违反土地用途管制制度，擅自将耕地转为建设用地。

2.违法主体主要是政府。甘部长在今年7月答记者问时对当前的土地违法作了说明：土地违法主要表现为非法批地、非法占地和非法低价出让国有土地。其中，非法占地的案件占所有案件宗数的80%，非法批地的案件占20%。从涉及违法的用地面积来看，非法批地的案件，占涉及土地面积的80%，主要是地方政府和涉及政府为违法主体的案件，个人或者企业违法占地的面积占20%。地方政府应该是土地用途管制的执行者和维护者，但却成为土地违法的主体，而且往往是难以依法查办、最后不了了之的违法主体。

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3.建设规划并不严格与土地利用总体规划相衔接。《土地管理法》规定：“城市总体规划、村庄和集镇规划，应当与土地利用总体规划相衔接，城市总体规划、村庄和集镇规划中建设用地规模不得超过土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模。”据统计，我国城镇总用地由1991年的2.27万平方公里增加到2005年的5.62万平方公里，乡村居民点用地也由1236万平方公里增加到14.82万平方公里。很多城镇建设用地面积在近些年都是成倍增长，城镇建设规划更是宽打宽算，无视土地利用总体规划的约束。

4.干部管理体制。在地方财政吃紧的条件下，对地方干部的考核仍然主要是经济增长指标。2000年以来，我国经济增长主要表现为投资拉动型增长。地方政府为了促进本地区的经济增长，主要通过增加投资来实现。一是政府自己举债投资，二是吸引投资。吸引投资又主要有两个手段，一是促进房地产市场的繁荣，高房价以获取高地价；二是低地价吸引工业投资。在“发展是硬道理”的干部考核体制下，“和谐”不会主动考虑，靠大量消耗资源的高代价增长成为必然，政府成为土地违法主体也就在情理当中。

5.土地制度。土地公有制条件下的现行产权制度和征地制度，为这种财税体制和干部体制下的各级地方政府提供了“土地财政”、“土地经济”的可能。地方政府本应是土地的管理者，国务院才是国有土地所有者主体，但事实上它既是管理者又是所有者；加上征地权的强制性和所有项目的统一征地，使得地方政府可以任意使用辖区内的土地。又由于集体土地所有权天然地受制于国家所有权，自身权能受到很大的制约，无力抵抗政府对集体土地的侵占。

既然问题已经被发现，那么今后中国土地土地征收征用制度的改革应当以下四步走。首先，征收征用权的行使必须克制，即政府必须基于公共利益的需要才可以行使征收征用权。实际上，在相关法律的制定和修改时，我们可以一方面通过禁止性列举的方式将一部分非公共利益的事项予以 除，另一方面确定正当的程序来确定“公共利益”更为重要。即便是为了公共利益的需要，政府也不应直接动用征收征用权，而应在进行土地征收征用前先与土地的权利人进行平等协商，尽量通过市场来购买土地，如果土地权利人拒绝进行协议或者在合理期限内未能达成协议，政府可以依法进行征收征用。

其次，征收征用权必须按照正当程序的要求来行使。这就要认真落实以听证制度为核心，以多方参与为价值取向的程序正义要求，要真正地将被征收征用人看做是国家的主人，看做是法律上“大写的人”，广泛吸收公众参与到 征收征用权的行使过程中，从而保护公民的合法权益，并协调社会各方面不同的利益冲突。

再次，则要按照无正当补偿便不得征收的原则建立公正补偿制度。这里的公正补偿是指政府应当按照市场价格对因征收征用权的行使而造成土地或者房屋损失的公民予以补偿，因为 征收征用权的本质是一种“强制性的交易”而非蛮不讲理地强取豪夺。为此，政府不但要要按照城乡建设用地市场上的土地市场价格进行补偿，而且应当废除城市国 有土地上的“补房不补地”制度和集体土地的“溢价完全归公”制度，以土地出让金的方式垄断土地增值更应该废除。国家对于土地的收益和对于土地市场的调控应 当主要通过土地增值税等税种的征收来实现。

最后，我们还应当看到，城乡统一土地市场，特别是统一的建设用地交易市场的建立与政府征收征用权的克制是密切相关，相互支撑且相得益彰的。只有农用地土地流转市场和城

乡建设用地交易市场得以建立并健康有序运行，政府征收征用权的行使才能够得以克制，土地领域的政府腐败才可能降低，普通民众才能够分享到现代工业和城市发展所带来的丰硕成果;而只有政府自觉克制行使征 收征用权，健康稳定的农用地流转市场和城乡建设用地交流市场才能够得以建立。否则的话，土地市场的交易主体将因为缺乏稳定的预期而放弃或减少交易，土地市场也会因之而不断萎缩，而那将又是恶性循环梦魇的开始。

综上所述，我们可以得出这样的结论，中国现行的土地管理制度是为了解决工业化和城市化占用土地而设计的。在这一制度逻辑下，决定城市和工商 业用地供给的是政府而非市场，是政府运用行政权力(包括规划、许可、征地、拆迁)，而非市场机制决定土地的供给。于是，政府得到了权力租金(土地出让金)并逐渐患上了“土地财政依赖症”，而农民和被拆迁户则被排斥在土地增值的收益之外。土地公有制(包括城市土地国有化和农村土地集体化)本来是我们迈向社会 主义乃至共产主义的优势，然而它却越来越“异化”为少数人牟利的工具，社会的公平和正义也由此受到质疑。

在这个意义上，我们应当在坚持市场经济的基础之上，更加注重社会公平和正义的维护，更加注重对于公民土地权利的保护。无论是在何种意义上，我们都不应当忘记这样一个常识：那些买便宜菜，穿廉价衣的平民百姓对中国的土地拥有不可剥夺的同等权利。

城市经济学论文

城市规划091班

徐丹

6001209023

第二篇：农村土地的“用途管制”与制度创新

农村土地的“用途管制”与制度创新

【为什么政府“为民办实事”、“增加农民收入”、“打破二元结构”的种种作为，只要涉及土地问题，总是得不到老百姓的真心拥护?比如，政府推动的土地流转、“三置换”、行政村撤并、旧村和城中村改造等。原因在于许多打着“为农民”幌子的举措，其实还是为了城市扩张，而非“三农”发展。】

如何既统筹城乡保障经济社会协调发展，又保护农村土地资源和农民土地权益，已经上升为当前农村土地问题的主要矛盾

在推进城乡一体化的进程中，一些地方从城市利益出发、延续“城市化”倾向而继续剥夺“三农”的种种变形的所谓“城乡一体化举措”，不仅不能使农民融入城市，而且埋下了社会冲突的隐患或正演化为激烈的社会冲突。由此，引发社会和媒体对农村土地问题的深切关注。

为什么“最严格的耕地保护制度”，没能抑制耕地持续减少的现状?为什么一些地方的基本农田“上山下滩”、跨省区占补平衡的局面没有根本改观?

整理国家统计年鉴和《中国国土资源公报》有关数据发现，1978～2007年的29年间，我国耕地面积净减少1272.53万公顷(1.94亿亩)，年均减少668.97万亩。耕地减少除了灾毁、生态退耕、农业结构调整等因素外，建设占用是主要因素。2008年全国建设占用耕地仍有287.4万亩，灾毁耕地37.2万亩，生态退耕11.4万亩，农业结构调整减少耕地37.4万亩，四项共减少耕地373.4万亩。同期，全国土地整理复垦开发补充耕地344.4万亩，净减少29万亩。近几年建设用地供应总量仍然呈较快增长趋势，2009年全国批准建设用地57.6万公顷，比上年增长44.6%;2010年全国实际土地出让面积42.8万公顷，同比增加105%，土地出让成交总价款高达2.7万亿元，同比增加70.4%。这是耕地面积持续减少的最大危险。

统筹城乡发展和城乡一体化本来是为解决“三农”问题提出来的，但是，为什么一些地方不是“推动资源要素向农村配置”，不积极探索“工业反哺农业、城市支持农村”的途径和办法，而把“统筹城乡发展”变成了城乡资源统分统配、想拿就拿的借口，导致农村土地继续大量流向城市和建设用地市场?耕地的市场价值无法估算，假设征收每亩耕地农民收益平均流失5万元，国家通过垄断土地一级市场，从农民手中拿走的土地资产是多少万亿，工业反哺农业、城市支持农村究竟何日实现?

为什么农村人口持续减少，而农村宅基地面积却在持续增加?据中科院地理科学与资源所和国土资源部土地管理中心的研究，1996～2005年，我国乡村人口由85085万人，减少到2005年的74544万人，减少了10541万人;同期农村宅基地却增长的6.46万公顷。

为什么一些地方热衷于推行以农民土地经营承包权、宅基地及住房，置换社会保障和城镇住房(简称“三置换”)，用新方式、新手段圈占农民土地?为什么一些地方钻“城乡建设用地增减挂钩”(简称“双挂钩”)空子，模糊土地产权和利用边界，规避土地用途管制?

现实农村这样的案例很多，比如：苏州高新区因征地和拆迁补偿引发的群体事件;江西宜黄强制拆迁事件等。重庆市“地票”交易，即将农村宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和公益事业建设用地等农村建设用地复垦为耕地后，通过“双挂钩”制度，将结余指标用于城市新增建设用地的做法，其实也对“土地用途管制”造成了冲突。

为什么政府“为民办实事”、“增加农民收入”、“打破二元结构”的种种作为，只要涉及土地问题，总是得不到老百姓的真心拥护?比如，政府推动的土地流转、“三置换”、行政村撤并、旧村和城中村改造等。原因在于许多打着“为农民”幌子的举措，其实还是为了城市扩张，而非“三农”发展。

无论是土地公有制还是土地私有制的国家，解决经济发展需求与土地资源和农民权益保护之间的矛盾，主要靠用途管制制度而非土地所有制度

种种迹象表明，在统筹城乡发展的新阶段，新一轮“圈地”再次悄然复活，我国农村土地管理面临更严峻的挑战。十七届三中全会《决定》预见性地强调，要“健全严格规范的农村土地管理制度”。

第一，经济发展需求与土地资源保护之间的矛盾是用途管制制度产生的主要原因。即便是土地私有的国家，解决这一矛盾同样需要建立严格的土地用途管制制度。比如，“美国、英国等国家拥有土地使用权的终决权，通过占有、控制、管理、优先购买权等实施对土地用途的管制，以保护农地”(李珍贵，2008)。作者曾于1998年、1999年和2002年三次考察美国农村土地制度，访问过华盛顿州King县土地政策与规划办公室、县农业委员会和Thurston县奥林匹亚市kirsop农场等地。其中，对King县政府购买“农地永久开发权”和“土地分区法”的做法及经验留下了极其深刻的印象。King县从1960～1990年代30余年间，减少农地约5～6万英亩，1979年，该县选民公决同意多缴税赋，支付5000万美元从农场主手中买下了12800英亩土地的永久开发权(称“保留农田”);1994年又制定了土地分区法。从此，King县农地减少的势头得到了根本控制。可见，我国实现遏制圈地、保护耕地、节约集约用地的目标，都需健全严格规范的土地用途管制制度。

第二，现行的中国农村土地制度，对农村经济社会发展，乃至中华民族的伟大复兴发挥了重大作用，应该在“长期坚持”的基础上继续完善，而不是推倒重来。从土地承包制最早雏形“包产到户”开始，农村土地管理制度改革就被推到了“风口浪尖”上。自1982至1986年，我国农村改革史上第一轮的五个“中央一号文件”出台并实施，新型农村土地制度框架逐步构建。随后，农村承包土地管理制度改革一直循着“明确所有权，稳定承包权，放活使用权，保障收益权、尊重处分权”的路径展开。《农村土地承包法》颁布实施，标志着“农村土地集体所有、家庭承包经营、长期稳定承包权、鼓励合法流转”的新型土地制度正式确立。这“是继新中国的土改法之后，另一部让农民改善经济地位的好法律”，应充分肯定。

“健全严格规范的农村土地管理制度”，重点是构建适合中国国情的土地用途管制制度

推进城乡一体化，首先需要转变发展思路和战略重点，把“工业反哺农业、城市支持农村”的战略思想落实到具体的政策举措中和制度安排中。

统筹城乡发展对农村土地管理制度创新的要求包括两个方面：既需要保护更稀缺的土地资源、化解更尖锐的人地矛盾、保障更流失的农民土地权益;又需要“农村土地管理”积极响应城乡一体化趋势。因此，需要专门的深入的调查研究，积极探索既统筹城乡保障发展，又保护农村土地资源和农民土地权益的均衡的土地管理制度。

农村土地管理制度的均衡点可以从以下四个方面来寻找：其一，守住底线：18亿亩耕地的红线。其二，拓宽视线：治理沙化土地扩大农用地;粮棉油等大宗农产品粮食生产，要盯住100亿亩农用地而不仅仅是20亿亩耕地。其三，剥离权限，政府不再直接经营土地。其四，收益上限：土地财政转变为土地基金;农民集体的土地增值收益合理分配，加大税收等调节手段的力度。

修改和完善相关法律法规。不可否认，农村承包土地管理制度改革仍然需要深化。当前，农村承包土地管理制度改革研究，应该从两个方面入手：一是农村土地承包经营权权能完善和权益保障，应将农村土地流转市场制度、适度规模经营制度、进城农民土地承包经营权退出补偿制度等研究作为拟突破的研究重点;二是应重点研究农村林权制度改革的进展情况、做法、经验和问题，探寻农村集体林地承包经营权权能完善和制度保障问题。同时，还要建立健全土地用途管制制度，基本农田保护制度。

加强新的立法需求研究。如：“三集中”“三置换”、“双挂钩”的条件、程序、补偿标准及其与建设用地指标挂钩的办法等;村庄改造及户籍改革中，农村集体经济组织成员权的退出与进入城市经济或社区组织的机制;城中村改造中的土地利益问题等。

作者在江南某镇调查，该镇城镇建设征收城中某村耕地400亩(补偿2006年4万/亩，目前8万/亩)，征收后按10%的比例返还(40亩)给村集体作为建设用地(属国有划拨土地)，为了便于房地产交易，村集体再按当地城市土地出让平均价(150万/亩)支付了这40亩土地的出让金(变成国有出让土地)，然后该村制定了6期安置房建设规划，目前已建成4期396套，该村村民按照一户分一套、征收承包土地一亩分一套的原则分房，价格按建筑成本价(约5000元/平方米)，其中一个农户获得8套住房，如果按照当地房产价格(月2万元/平方米)出售，每套至少可增值100万元。这个案例告诉我们制度创新面临的新情况、新问题，比如，城市区域保留“集体土地”的必要性、管理办法及制度，如何调节城中村财产收入畸形发展的状况等。(作者为浙江师范大学农村研究中心主任、研究员，中国农业经济法研究会常务理事;本文系国家社科基金2010重点项目“我国农村集体经济发展的有效实现形式研究”的阶段性成果，获准号：10AJY008)

第三篇：第九章 土地用途分区与建设用地空间管制

第九章

土地用途分区与建设用地空间管制

第一节

土地用途分区及管制规则

第三十五条 基本农田保护区

（一）区域划定。该区域是基本农田分布集中度相对较高、优质农田所占比例相对较大的区域，主要分布在XXX村、XXX村、XXX村。区域面积为1147.06 公顷，占全镇土地总面积的15.09%。

（二）管制规则。区内土地主要用作基本农田和直接为基本农田服务的农田道路、水利、农田防护林及其他农业设施；区内的一般耕地，应按照基本农田管制政策进行管护；区内现有非农建设用地和其他零星农用地应当整理、复垦或调整为基本农田，规划期间确实不能复垦或调整的，可保留现状用途，但不得扩大面积；禁止占用区内土地进行非农建设，禁止在基本农田保护区内建房、建窑、建坟、挖砂、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他破坏基本农田的活动；禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。第三十六条 一般农地区

（一）区域划定。为农业生产发展需要划定的土地用途区，主要是城镇村建设用地范围以外的农用地（包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等）。区域面积为158.03公顷，占全镇土地总面积的4.76%。

（二）管制规则。区内土地主要为耕地、园地、牧草地、畜禽水产养殖地和直接为农业生产服务的农村道路、农田水利、农田防护林及其他农业设施用地；区内现有非农建设用地和其他零星农用地应当优先整理、复垦或调整为耕地、园地、牧草地，规划期间确实不能整理、复垦或调整的，可保留现状用途，但不得扩大面积；不得破坏、污染和荒芜区内土地。第三十七条 城镇建设用地区

（一）区域划定。城镇建设用地区指在土地利用上以城镇功能为主导用途的区域，也是市域非农产业和人口集聚的区域，主要分布于XXX村、XXX村、XXX村，区域面积为764.21公顷，占全镇土地总面积的10.05％，（二）管制规则。区内土地主要用于城镇建设。区内土地使用应符合城镇规划。区内建设应优先利用现有建设用地、闲置地和废弃地。区内农用地在批准改变用途前，应按原用途使用，不得荒芜。第三十八条 村镇建设用地区

（一）区域划定。村镇建设用地区是指农村居民住宅、乡（镇）村企业、乡（镇）村公共设施和公益事业建设的用地区域，主要分布于XXX村、XXX村、XXX村，区域面积为146.21公顷，占全镇土地总面积的1.92％。

（二）管制规则。区内规划土地用途主要为村镇建设，须符合经批准的村庄建设规划、集镇建设规划和中心村建设规划，严格执行国家用地标准，合理安排区内各项建设用地。优化村镇用地格局，增强建设用地空间布局的弹性，优先利用现有低效建设用地、闲置地和废弃地，确需扩大的，应当首先利用非耕地或劣质耕地。区内农用地批准改变用途前，应当按原用途使用，不得荒芜。积极推进废弃宅基地的复垦开发工作，规划期间确实不能整理、复垦的，可保留现状用途，但不得扩大面积。第三十九条 独立工矿区

（一）区域划定。独立于村镇建设用地区之外，为工矿发展需要划定的土地用途区，包括规划期内不改变用途的现有采矿用地和独立建设用地及规划期内新增的采矿用地和独立建设用地。主要分布于XXX村、XXX村、XXX村，区域面积为146.21公顷，占全镇土地总面积的1.92％。

（二）管制规则。区内土地主要用于采矿业以及不宜在村镇建设区内布局的工业用地；区内土地利用应符合工矿建设规划；区内因生产建设挖损、塌陷、压占的土地应及时复垦；区内建设应优先利用闲置地和其他土地；区内农用地在批准改变用途前，应当按原用途使用，不得荒芜。

第四十条 风景旅游用地区

（一）区域划定。风景旅游用地区，是指具有一定游览条件和旅游设施，为人们进行风景观赏、休憩、娱乐、文化等活动需要划定的土地用途区。包括风景游赏用地、游览设施用地。主要分布于XXX村、XXX村、XXX村，区域面积为146.21公顷，占全镇土地总面积的1.92％。

（二）管制规则。区内土地主要用于旅游、休憩及相关文化活动；区内土地使用应当符合风景旅游规划；区内影响景观保护和游览的土地，应在规划期间调整为适宜用途；在不破坏景观资源的前提下，允许区内土地进行农业生产活动和适度的旅游设施建设；严禁占用区内土地进行破坏景观、污染环境的生产建设活动。第四十一条 生态环境安全控制区

（一）区域划定。生态环境安全控制区是主要河湖及其蓄滞洪区、滨海防患区、重要水源保护区、地质灾害危险区、其他为维护生态环境安全需要进行特殊控制的区域。主要分布于XXX村、XXX村、XXX村，区域面积为146.21公顷，占全镇土地总面积的1.92％。

（二）管制规则。区内土地以生态环境保护为主导用途。区内土地使用应符合经批准的相关规划。区内影响生态环境安全的土地，应在规划期间调整为适宜的用途。区内土地严禁进行与生态环境保护无关的开发建设活动，原有的各种生产、开发活动应逐步退出。第四十二条 自然与文化遗产保护区

（一）区域划定。自然与文化遗产保护区包括：典型的自然地理区域、有代表性的自然生态系统区域以及已经遭受破坏但经保护能够恢复的自然生态系统区域；具有特殊保护价值的湿地、水域、森林、草原；需要予以特殊保护的其他自然和人文景观、遗迹等保护区域。主要分布于XXX村、XXX村、XXX村，区域面积为146.21公顷，占全镇土地总面积的1.92％。

（二）管制规则。区内土地主要用于保护具有特殊价值的自然和文化遗产。区内土地使用应符合经批准的保护区规划。区内影响景观保护的土地，应在规划期间调整为适宜的用途。不得占用保护区核心区的土地进行新的生产建设活动，原有的各种生产、开发活动应逐步退出。严禁占用区内土地进行破坏景观、污染环境的开发建设活动。第四十三条 林业用地区

（一）区域划定。林业用地区是发展林业和改善生态环境需要划定的土地用途区域，有林地、灌木林地、其他林地、生态建设规划的造林地、宜林荒山及以上范围内的其他类型零星土地均划入林业用地区。主要分布于XXX村、XXX村、XXX村，区域面积为146.21公顷，占全镇土地总面积的1.92％。

（二）管制规则。区内土地主要用于林业生产，以及直接为林业生产和生态建设服务的营林设施。区内现有的非农建设用地应调整为林地和其他类型的营林设施，规划期内确实不能调整的，可保留现状，但不得扩大面积。保护现有林地资源，禁止毁林开荒等其它毁林行为；鼓励依法开垦荒山、荒坡，植树造林，扩大森林覆盖率；鼓励区内进行依法有序的生态建设活动。禁止占用区内林地、耕地进行非农建设。不得占用生态林地区的土地进行新的生产建设活动。强化管理，坚持依法治林，严禁乱砍滥伐。严禁区内农用地转为未利用地。第四十四条 牧业用地区

（一）区域划定。牧业用地区是现有成片的人工、改良和天然草地、已列入生态保护和建设实施项目的牧草地、规划期间通过土地整治增加的牧草地、为牧业生产和生态建设服务的牧道、栏圈、牲畜饮水点、防火道、护牧林等设施用地。主要分布于XXX村、XXX村、XXX村，区域面积为146.21公顷，占全镇土地总面积的1.92％。

（二）管制规则。区内土地主要用于牧业生产，以及直接为牧业生产和生态建设服务的牧业设施；区内现有非农业建设用地按其适宜性调整为牧草地或其他类型的牧业设施用地，规划期内不能调整的，保留现状用途，不得扩大面积；未经批准，严禁占用区内土地进行非农业建设，严禁占用区内土地进行开垦、采矿、挖沙、取土等破坏草原植被的活动。

第二节

建设用地管制分区

第四十五条 允许建设区

允许建设区是指城乡建设用地规模边界所包含的范围，是现状和规划期内新增城镇、工矿、村庄建设用地规划选址的区域。允许建设区面积为90.34公顷，占土地总面积的2.72%，主要分布于XXX村、XXX村、XXX村。区内土地主导用途为城、镇、村或工矿建设发展空间。区内新增城乡建设用地受规划指标和计划指标约束，应统筹增量与存量用地，促进土地节约集约利用。规划实施过程中，在允许建设区面积不改变的前提下，其空间布局形态可依程序进行调整，但不得突破建设用地扩展边界。允许建设区边界（规模边界）的调整，须报规划审批机关同级的国土资源管理部门审查批准。第四十六条 有条件建设区 有条件建设区是指城乡建设用地规模边界之外、扩展边界以内的区域，在不突破规划城乡建设用地规模控制指标前提下，区内土地可以用于规划建设用地区的布局调整。有条件建设区面积63.01公顷，占土地总面积的1.90%。区内土地符合规定的，可依程序办理建设用地审批手续，同时相应核减允许建设区用地规模；在所有约束性指标没有突破的前提下，区内土地可结合农村土地整治工程合理安排新增建设用地；规划期内建设用地扩展边界原则上不得调整。如需调整按规划修改处理，严格论证，必须报原批准机关批准。第四十七条 限制建设区

限制建设区是除允许建设区、有条件建设区、禁止建设区外的其它区域，主要包括规划期间拟复垦的建设用地与基本农田保护区。限制建设区面积3063.04公顷，占土地总面积的92.22%。区内土地主导用途为农业生产空间，是开展土地整理复垦开发和基本农田建设的主要区域；区内严格限制城、镇、村建设，严格控制线性基础设施和独立建设项目用地。第四十八条 禁止建设区

禁止建设区是辖区范围内除允许建设区、有条件建设区、限制建设区外的其他区域。禁止建设区面积0公顷，占土地总面积的0%。区内土地的主导用途为生态与环境保护空间，严格禁止与主导功能不相符的各项建设；严格按照《中华人民共和国环境保护法》等有关法规对本区进行管理，严禁占用区内土地进行破坏景观资源、污染环境的生产建设活动。

第十章

村土地利用控制

第四十九条 村土地利用指标调控

根据胡台镇土地资源状况与利用特点，综合考虑各村经济社会发展的水平、发展趋势、资源环境条件、土地利用现状和潜力分析等因素，确定土地利用重点和发展方向，采取定性与定量、定位与定序的有机结合，兼顾效率与公平，统筹需要与可能，将上级规划下达给本乡镇的耕地保有量、基本农田保护面积、城乡建设用地规模、人均工矿用地、建设占用耕地规模与整理复垦开发补充耕地规模等土地利用约束性和预期性指标分解到各村并落实到地块。第五十条 村土地利用控制措施

（一）确定各村建设用地空间管制边界。各村在本规划原则、目标指导下，积极配合经济社会发展战略的实施，根据上级规划下达的新增建设用地指标，合理布局集镇、新农村建设、交通水利等新增建设用地，并分别划定建设用地扩展边界。

（二）确保重点发展区域和重点建设项目用地得到优先落实。各村土地利用必须优先保障集镇规划重点发展区域的建设用地需求；同时对其他相关部门规划确定各类基础设施项目，进一步明确项目的用地规模以及具体位置。

（三）严格保护耕地和基本农田。根据本轮规划下达到各个村庄的耕地和基本农田保有量，并落实到各个村庄的具体地块和位置，严格限制建设用地占有耕地特别是基本农田。

（四）严格执行本规划下达各项任务。规划期内，各村必须严格保护耕地和基本农田、控制农村建设用地规模，保证基本农田面积不减少，质量有提高。通过具体措施保障土地综合整治、农村建设用地整治挖潜工作按计划有序进行。

第十一章

近期用地规划

第五十一条近期耕地保护目标

至2010年胡台镇耕地保有量不低于3697.1265公顷；基本农田保护面积不少于1906公顷。第五十二条近期建设用地控制目标

至2010年，建设用地总规模控制在1197.056公顷以内；2006-2010年建设用地新增规模控制在56公顷以内；人均城镇工矿用地99平方米/公顷。

第五十三条近期土地整治目标

至2010年通过土地整治补充耕地102公顷，其中，农用地整理补充耕地4公顷，农村居民点整理补充耕地5公顷，土地复垦补充耕地5公顷，未利用地土地开发补充耕地88公顷。

第十二章

规划实施保障措施

第五十四条 严格执行土地用途管制制度

严格执行土地管理法律法规，全面落实土地用途管制制度。城乡建设、土地开发等各项土地利用活动，必须符合规划确定的土地用途，并纳入土地利用计划，涉及农用地转用的，必须取得农用地转用许可。

第五十五条 加强土地利用计划管理

强化土地利用计划管理，按照土地利用总体规划，合理制定土地利用计划，统筹安排阶段性农用地转用、建设用地和土地开发整理等规模。加强对城乡建设用地挂钩指标的计划管理，发挥置换指标在促进土地整理和引导土地节约集约利用方面的重要作用。积极盘活存量土地，逐步将存量土地供应纳入土地利用计划统一管理，实现土地利用计划调控土地供应总量的作用。第五十六条 严格执行耕地占补平衡制度

实行耕地占补平衡制度，确保耕地总量的基本稳定。各类非农业建设项目经批准占用耕地的，建设单位必须补充数量、质量相当的耕地，补充耕地的数量、质量实行按等级折算。不能自行补充的，必须按照辽宁省人民政府的规定缴纳耕地开垦费。第五十七条 严格土地利用总体规划修改

凡涉及改变土地利用方向、规模、重大布局等原则性修改，必须报原批准机关批准。严禁通过修改下级土地利用总体规划，扩大建设用地规模，降低耕地保有量和基本农田保护面积。土地利用总体规划的修改，必须对规划修改的必要性、合理性和合法性等进行评估，组织专家论证，并依法组织听证。第五十八条 加大土地规划宣传力度

在规划实施过程中，通过报刊、媒体、流动宣传等形式，宣传国家土地管理法律政策以及土地规划的法律地位，提高社会各界按规划用地管地的意识，自觉维护土地利用总体规划的权威性。第五十九条 健全规划实施的公众参与制度

规划实施要扩大公众参与，增强规划实施的公开性和透明度。经批准的土地利用总体规划，应当依法公告，接受公众监督；胡台镇各村土地利用总体规划的具体土地利用安排和土地整治活动，应当广泛听取公众和土地权利人意见；土地利用总体规划修改、调整，必须举行专家论证、公开听证。

第十三章

附

则

第六十条 规划组成

本规划由规划文本、说明和图件组成。第六十一条 规划效力

各类城乡建设、产业发展、基础设施建设、矿产资源开发利用、生态建设和环境保护等相关规划必须符合本规划确定的土地用途管制和建设用地空间管制。第六十二条 规划实施

本规划经沈阳市人民政府批准后，由XXX镇人民政府组织实施。因规划实施条件发生重大变化需对本规划进行修改的，必须报原批准机关批准。

第六十三条 规划解释

本规划由XXX县规划和国土资源局XXX县分局负责解释。

第四篇：管制制度专题

一、安全生产操作规程

1、驾驶员必须经过专业训练，经有关部门考试合格，取得执业资格证后，方可独立驾驶车辆。实习驾驶员除持有实习驾驶证外，应有正式司机随车驾驶。严禁无证驾驶。

2、行车前严禁饮酒，行车及加油时不准吸烟、饮食和闲谈，驾驶室必须按核定人数乘坐，严禁超员乘坐。

3、每次行车前必须检查刹车、方向盘、喇叭、照明、信号灯等主要装置是否齐全完好，消除隐患。

4、行车时车辆的时速应严格遵守有关规定，前后两车应保持必要的安全间距。

5、严格遵守公安部、交通部《城市和公路交通管理规则》。

6、禁止在雨天、雪、雾天、夜间盲目行驶。夜间行车前，应预先检查灯光，并特别注意指挥信号和施工信号。

7、严禁盲目强行涉水。汽车涉水后，必须连续轻踏制动踏板，待制动效能恢复后，方可再正常行驶。

8、严禁机动车挂空档或踩离合器溜坡。下长坡、陡坡前，应试踏制动器是否有效，下险峻山坡前，须停车检查转向系、制动系及轮胎等。下坡时应挂档，利用发动机阻力控制车速。下坡使用制动器时间较长久时，应停车休息以便制动鼓自然冷却，严禁向高温的制动鼓泼水。

9、认真做好出车，途中和回厂例检，发现问题，及时报修。修理时，必须挂好排档，拉紧手制动，垫好三角木，以确保安全。在修理中凡接触易燃物品，必须随时注意防火。

10、及时做好车辆清洁、保养工作。

二、安全生产和岗位责任制

1、全面贯彻执行国家有关安全生产的方针、政策和法律、法规，自觉接受国家行业管理和群众监督。

2、落实生产经营单位安全生产主体责任，建立健全企业安全管理机构，配备专职的安全生产管理人员。

3、强化安全生产技术培训和岗位培训，认真做好安全教育和培训活动，积极推广兄弟单位先进的安全技术和安全管理经验。

4、加强源头管理，定期组织开展安全检查，综合运用自检、普检、抽检、互检等多种方式，及时排查各类安全事故隐患。

5、定期召开安全生产例会，分析企业安全生产的情况，预测和安排下一步安全生产的工作意见。

6、抓好车辆安全技术管理和驾驶员管理工作，建立完善安全管理档案。

7、定期开展以安全生产活动是否符合安全管理体系要求的内部审核，定期评价安全管理体系的有效性。

8、定期分析企业安全生产工作情况，认真听取各部门意见和建议，接受职工群众监督。

三、安全生产监督检查制度

（一）监督检查落实企业安全生产主体责任情况。

1.制定明确的各岗位安全工作职责，且在醒目位置给予公布。

2.监督检查公司与各职能部门签订安全生产管理责任状，与驾驶员签订道路行车安全生产责任书，与经营者签订安全生产管理协议。

3.监督检查安全生产管理机构设置和配备专职安全生产管理人员情况。

（二）监督检查从业驾驶人员的资质

1.监督检查驾驶人员的聘用审核和安全生产管理情况，检查驾驶员管理基础档案实行“一人一档”情况，检查对违章和事故驾驶员处理情况。

2.监督检查驾驶员的记分管理情况，要对情节严重、素质差，安全意识不强经常出事故的驾驶人员进行解聘，优化驾驶人员队伍，提高驾驶员整体素质。

3监督检查对于超速、超载、疲劳、酒后驾驶等违法行为情节严重的驾驶人员予以解聘的情况。

（三）监督检查车辆安全生产管理情况，检查营运车辆技术状况、检查车辆二级维护、技术评定、交警年审、承运人责任险的投保工作。

（五）监督检查生产安全的严重违法行为的处理情况，监督做好经营者、驾驶员违反道路运输安全生产行为的记录情况。

（六）监督检查安全基础工作及宣传教育培训情况。企业主要负责人、安全管理人员、驾驶员的持证上岗情况和其他人员的教育培训情况，以及安全宣传、劳动组织、用工等情况。

（七）监督检查对事故按照 “依法依规、实事求是、注重实效”的原则组织事故调查处理的情况；监督检查严格责任追究，落实防范措施，加强安全事故教育的情况。

（八）监督检查开展安全生产隐患排查整改的落实情况和安全隐患排查治理信息统计分析和报送情况。

（九）监督检查应急机构和应急队伍建设情况；建立和完善生产安全事故的预防、预警、预报应急机制情况。

（十）监督检查企业安定稳定情况和防火、防爆、防毒、防尘、防盗等治安安全情况。

四、从业人员安全管理制度

1、机动车驾驶员管理

(1)驾驶员应是作风正派，组织纪律性强，身体健康的从业人员。

(2)驾驶员必须领取驾驶证、从业资格证，方可驾驶车辆。(3)驾驶员的正常培训由本人负责，定期培训由本道路运输经营者安全生产管理部门组织实施。(4)发生不安全情况，应及时报告本道路运输经营者安全生产管理部门，不准隐瞒事故真相，并积极配合事故的处理。(5)驾驶员应服从调度，按照规定路线行驶，连续行车不准超过 4小时，杜绝各种违章行为。

(6)驾驶员要认真做好车辆日常维护工作，保持车容整洁、文明驾驶，严格遵守交通规则，树立良好的职业道德。(7)车辆正常出车前，应将文明卫生与安全工作结合检查。(8)驾驶员必须遵守下列规定：①驾驶营运车辆时，须携带驾驶证、行车证、道路运输证、从业资格证等其它证件。②不准转借、涂改和伪造驾驶证、行车证、道路运输证、从业资格证等其它证件。③不准将营运车辆交给没有驾驶证和从业资格证的人驾驶。④不准驾驶与驾驶证、从业资格证车型不相符合的车辆。⑤未按规定审验或审验不合格的，不准继续驾驶车辆。⑥饮酒后不准驾驶车辆。⑦不准驾驶安全设备不全或机件失灵的车辆。⑧不准驾驶不符合装载规定的车辆。⑨患有妨碍安全行车的疾病或者过度疲劳时，不准驾驶车辆。⑩驾驶车辆时不准吸烟、饮食、闲谈、打手机或其它妨碍安全行车的行为。

2、机动车辆管理

(1)本道路运输经营者所属机动车辆由其驾驶员负责日常具体管理与考核，安全生产管理部门负责监督与考核，并参与交通事故的处理。(2)机动车辆的年检审，由本道路运输经营者安全生产管理部门组织实施。(3)认真执行春查和冬查的各项内容要求，严格车辆检查制度，确保车辆安全运行。

(4)牢固树立“安全第一”的思想，做好日常维护和车辆换季保养工作，特别是冬季“四防”(防火、防冻、防滑、防事故)工作。

(5)遇有雾、雨、雪等天气及路况不良，严格控制出车，若生产等急需可配备有经验的2名驾驶员出车，以保安全和处理应急情况。

(6)禁止私自用车，以车代步或将车辆乱停乱放。(7)车辆调配人员要合理安排行车日程，做到行车前有交待，回库后有检查，严禁“三违”（违章指挥、违章作业、违反劳动纪律）。

五、安全例会制度

为全面贯彻《安全生产法》，做好安全生产状况的研究分析及重大安全生产问题的对策制定，完善安全生产规章制度，全面推动安全管理工作，公司成立安全领导小组（由法人代表主持），实行安全生产例会制度。

一、每月召开一次的安全例会，相关人员必须签名参加。

二、安全例会主要内容：

1、传达上级有关文件或指示，通报本月安全生产情况。

2、及时分析、总结上一阶段运输的安全、不安全的情况，研究布置下阶段保证安全运输的生产计划。

3、分析研究近期发生事故的特点和规律，制定落实防范措施。

4、研究安全管理工作中的薄弱环节，制定落实整改措施，修改、完善各项安全规章制度。

5、根据“四不放过”的原则（即：事故原因不查清不放过、责任人员未处理不放过、整改措施未落实不放过、有关人员未受到教育不放过），对发生的事故进行调查、分析和处理。

六、安全培训和教育学习制度

一、驾驶员要认真学习道路交通法规，树立良好的职业道德，增强安全意识，按时参加各类安全教育和培训，严格执行行车规则。

二、运营组要坚持每月二次的安全教育活动，及时传达上级和交通管理部门的有关指示精神，认真总结安全行车的经验和分析典型事故的教训，总结推广先进经验，不断增强安全防范意识。

三、公司要定期利用一些典型的事故案例进行分析教育，认真吸取他人的教训，警示驾驶员要文明行车，严守规则，确保安全。

四、驾驶员对公司组织的安全教育活动，无特殊情况一律不得请假、缺席，负责人要严格考勤。

六、对各类培训教育要做好记录，以便备查。

7.车辆、设施、设备安全管理制度

1、驾驶员不能带着思想包袱开车，不能在心情沮丧时开车，不能在闹情绪时开车，要控制情绪、情感，保证行车安全。

2、接受运输任务，按时到岗，对车辆情况进行自检，存在故障隐患要立即维修。

3、驾驶员对车辆的日常维护应做到：

4、坚持“三检”，即出车前、行车中、收车后检视汽车的灯光、转向、制动、传动、冷却、润滑及各部机件连接的有效情况。

5、保持“四清”，即保持机油、空气、燃油滤清器和蓄电池的清洁。

6、防止“四漏”，即防止漏水、漏油、漏气、漏电。

八、事故处理应急预案

1、立即停车。凡发生道路运输事故，都要立即停车，并拨打事故处理专用电话。

2、立即抢救。停车后应首先检查有无伤亡人员，如有受伤人员，应立即施救并拦截过往车辆，送就近医院抢救；如伤员身体某部位被压或卡住，应立即设法将伤员救出，同时应标出事故现场位置。危险物品泄漏时，根据具体情况采取灭火、隔绝、堵漏、拦截、稀释、中和、覆盖、冷却、泄压、转移、收集等施救方法进行抢救；继续滞留现场会造成更大损失或危险时，应及时组织抢救转移，同时应标出事故现场位置。

3、现场保护。肇事车停位，伤亡人员倒位，各种碰撞碾压的痕迹，刹车拖痕，血迹及其他散落物品均属保护内容，不得破坏、伪造。

4、如有泄漏、爆炸、火灾、可能危及安全时，劝导阻止无关人员和车辆进入现场。

4、及时报案。在抢救伤员、保护现场的同时，应及时直接或委托他人向当地公安部门或交通主管部门报案，然后及时向本公司领导和负责的专人汇报。

5、内容如下：肇事地点、时间、报告人的姓名、住址及事故的死伤和损失情况。交通警察和应急救援人员到达现场后，要服从组织指挥，主动如实地反映情况，积极配合现场勘察和事故分析等工作。

第五篇：谈谈关于我国土地征收制度发展与协调

公

司诉 讼

理由

是什么？

谈谈关于我国土地征收制度

谈谈关于我国土地征收制度 作者 王卫洲

1、土地征收概述。

土地征收简称为征地，是指国家为了公共利益需要，依照法律规定的权限和程序，在符合法定条件的前提下将农村集体所有的土地征为国家所有的所有，并对被征地的集体经济组织、集体土地使用权人予以补偿的行为。

在我国，有关土地征收及补偿的条款最早出现在1944年1月颁布的《陕甘宁边区地权条例》中，该条例确立了“租用、征用或者以其它土地交换”的初级形式，后几经发展完善，但一直沿用“土地征用”这一名词，对土地征收及补偿制度大多也只是原则性的规定。我国《宪法》和《土地管理法》2004年修正或修改前，没有区分“征收”和“征用”的不同，统称“征用”。从实际内容看，《土地管理法》既规定了农民集体所有的土地“征用”为国有土地的情形，实质上是征收；又规定了临时用地的情形，实质上是征用。2004年3月14日，十届全国人大二次会议通过了宪法修正案，将第十条第三款修改为：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。” 第一次在宪法中明确提出了私有财产权和补偿的概念，明确了征收和征用两种土地流转方式，为今后农村土地征收及补偿制度的进一步建立和完善提供了宪法上的基础和保障。8月28日，《土地管理法》也对相应条款作了同样修改，我国的土地征收及补偿制度正逐步得到完善。

但是近年来一些文件、报告时常混用“土地征收”和“土地征用”两个概念，主要原因是实践中人们还存有模糊认识，认为二者没有实质区别，只是表述不同。实际上，二者的含义是不同的，征收的法律后果是土地所有权的改变，土地所有权由农民集体所有变为国家所有；征用的法律后果只是使用权的改变，土地所有权仍然属于

农民集体，征用条件结束需将土地交还给农民集体。简言之，涉及土地所有权改变的，是征收；不涉及所有权改变的，是征用。

2、土地征收的特点。

（1）强制性，土地征收是一种行政行为，在土地征收法律关系中，由有权的国家机关代表国家来行使，征地方与土地被征收的集体组织的地位是不平等的，在符合法定条件的前提下，行政机关按照法定的权限和程序征收土地，无需被征收土地的所有人同意。国家征收土地作为一种行政行为，被征收土地的集体组织必须服从。（2）行政性,土地征收行为并非基于双方的自愿和一致的民事行为，而是有权行政机关行使其职权发生法律效力的行为。有人认为土地征收属于国家行为，这种观点是不确切的，土地征收和其他行政行为没有区别都是由行政机关行使法定的职权的行为，国家行为是不可诉的，征地属于行政行为，可以对其申请行政复议和起诉。（3）公益性，土地征收是国家为了公共利益的需要。大多数学者认为，公共利益是指一定范围内不特定多数人的共同利益，公共利益的需要是国家依法征收土地的唯一原因。

（4）土地征收必须以补偿为必备条件。国家在征收农民集体所有的土地的同时，应当对被征地的农民集体和享有集体土地使用权农民进行补偿，的应当保障被失地农民基本生活水平不因征地下降。

3、目前的土地征收存在的问题。

随着我国经济的高速增长，我国各地掀起投资热潮，城镇周边的大量耕地被占用，变成了开发区和商品房。这股“圈地”的热潮给我国带来了一些经济和社会问题。中国国土资源部执法监察局负责人郭宝平先生介绍说： “（非法占有土地）主要是指违规设立开发区，大量圈占土地。目前，全国的开发区（面积）比现有城镇建设用地的总面积还要多。有些地方（政府还）滥用征地权，大量征地，造成农民的利益受到侵犯、社会不稳定。”据介绍，在我国的一些地方，大片的耕地被以各种名义征用，而一些失去土地的农民得到的经济补偿却很低。郭宝平先生指出，由于目前中国对地方政府官员的考核普遍以经济和财政收入增长为主要标准，一些地方政府官员为了出“政绩”而盲目设立各种不必要的开发区，或开工建设重复性投资项目，这是当前中国出现圈地热潮的根本原因。

由于地方政府热衷于征收土地，导致了一系列严重的后果，最为突出的是农民与政府的矛盾，土地征收引发 2 的群体性案件迅猛增长，据了解，2007年，国土资源部受理的涉及农村征地纠纷的来访为887起3157人次，其中因安置补偿问题来访的为776起2757人次，分别占87.49%、87.33%。群众反映强烈的问题主要包括：一是补偿标准偏低；二是违法征地；三是在占地过程中存在暴力行为。

据介绍，2006年1至11月，中国共查处土地违法案件7.74万件，清理非法占用土地1万多公顷，然而土地征收的数量并没有减少，反而在上涨。

笔者以为目前，我国土地征收存在以下严重的问题和弊端。

（一）土地征收程序不规范。

由于片面的追求政绩，以及部分地方领导受经济利益的驱动，加之土地征收属于行政行为具有强制性的特点，部分地方在征收土地的时候没有全部依照甚至完全没有依照法律规定的权限和程序，在笔者的执业过程中，当事人咨询以及我承办的案件中，60%以上的征地行为存在少批多占、未批先占的行为；90%以上没有依照《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》履行失地农民知情确认程序；80%以上在征地规程中没有依照《国土资源听证规定》组织失地农民参加听证，此外征地补偿标准偏低、截留征地补偿款、以租代征、越权审批、占地过程中滥用公检法部门等现象也非常严重。另外，发生纠纷后部分地方政府组织人员截访，法院对于农民的起诉以各种借口推脱不予受理，并不做不予受理的裁定。致使失地农民的权利受到侵犯后连最起码的司法救济权都受到侵犯。这些行为严重的影响了社会的和谐，在部分地方甚至出现了群体性事件。

（二）征地补偿标准偏低且补偿对象不一致，部分地方截留征地补偿。

征收土地补偿标准时按照《土地管理法》的规定来执行的，征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物补偿费和青苗补偿费。作为征地补偿的主要部分土地补偿费、安置补助费都是按照土地年平均生产值的倍数来确定的，而不是由国家（政府）和农民协商或按“市价”补偿。也就是集体所有的土地没有按照市场应当有的价格来实现其价值。由于《土地管理法》规定的只是一个原则性的规定所以地方政府在法律规定的框架内会自己制定本区域的补偿办法，所以出现了各地的补偿款分配不一致的现象，如山西省明确规定了将土地补偿费的80%支付给失地农民，但是贵州省可能未作这样的规定，区县政府、国土资源局和村委会有可能会支付该部分款项给失地农民，也有可能不予支付。此外各个地方对于有特殊情况的农民如出嫁女、外迁户等给予的补偿 3

都不一致。最为严重的是部分地方政府截留农民的征地补偿款，损害了农民的合法权益。

按照我国法律的规定，征地补偿和安置补助的原则是保证被征地农民的生活水平不因征用土地而降低。征用土地后通过补偿和采取各项安置措施，要使被征地单位的农民的生活水平达到征地前的生活水平。如果达不到，应当采取相应的措施，包括提高补偿标准，最高能提高到30倍。这样即使存入银行，按目前的利率也可以保证农民的收入高于被征用土地之前的水平。如果30倍仍然不能保证被征地农民的生活水平不因征用土地而降低就应该由国务院批准继续提高，但是事实上这种在征地补偿安置方案确定后再提高补偿标准的，是很少的。

（三）公共利益的界限模糊，大量占地不属于公共利益需要。

土地征用是国家或政府为了公益目的而抵偿取得非国有土地和个人土地的行为，行政征用权的行使仅限于公益目的虽然《宪法》《土地管理法》《物权法》国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。但却没有明确何为公共利益，如何确定公共利益。这就导致国家的土地征收权事实上不受限制的情况，造成权力滥用。据调查在我国现有的征地中80%以上的征地都是基于商业利益的需要而进行的而非公共利益，一些地方在片面追求经济发展和“政绩工程”的促使下，滥用土地，把大量的农用地转化为城市用地和工业用地，造成了土地资源的严重浪费。

（四）存在大量的非法占地现象。

土地征收属于行政行为，无论如何它根本上是依据法律来实行的，但是由于征地报批的时间较长、程序比较繁琐、审批比较严格的原因，部分地方利用各种各样的方式回避正规的征收程序，采取如“村改居”“城中村改造”“以租代征”“集体建设用地流转”等等各种各样的方式，非法占用农民集体土地，这种没有没有任何法律依据占地的行为属于非法占地。

综上，我国土地在制度上和时间上存在很多严重的问题，现在国务院、国土资源部以及其他高层国家机关对此已经很重视，对于土地违法行为的查处力度也在逐步的加大，相信这些问题终会的到解决。作为一名土地律师，笔者希望本书对于这些问题的解决能够有所帮助。

4、对土地征收纠纷的分析和对策

为防止土地问题的大量出现国家采取了很多措施来保障农民权益的实现，如建立征地补偿标准协调裁决机 4

制，征收土地确保农民之请确认、开展百日行动查处违法占地、健全严格征地审查报批程序、制定土地区片最低价等，这些措施使农民权利保障得到进一步的深化细化，但是并没有减少土地纠纷的发生，相反在农民土地维权行为反而比以前增加，不少地方政府解决这类问题的靠的是“公检法”，这种方法不但没有解决问题反而使矛盾更加的激烈。

土地问题为何愈演愈烈而且难以制止呢，大部分学者认为应当归根于征收土地过程中土地审批及实施的违法，对此笔者持不完全同意的态度。大部分地区在征收土地过程中确实存在很多的违法情节，如征收土地知情确认程序没有认真履行在报批中呈报材料一书四方案过于的简单不符合要求；土地征收后没有依法公告和履行登记程序；没有按照国土资源听证规定召开听证会听取群众的意见；打着公共利益的旗号肆意征收集体土地；截留征地补偿款；或者未批先占、少批多占等等，严重的损害了法律的权威侵害了失地农民的利益。但是最近在国土资源部一直严格规范土地征收审批程序，在百日行动之后地方政府征收土地呈报的程序不敢严重、明显的违法，特别是截留农民征地补偿款这一行为已经大幅度的减少了，一般情况地方政府都会制定征收集体土地补偿安置的办法和征收土地补偿的区片最低价格，由于法律制度的逐步健全，截留补偿款的问题已经很少发生了，可以说很多地方征收农民土地进行的补偿是基本符合土地管理法的规定，但是土地问题根本没有得到解决，原因何在？

笔者认为地方政府在呈报和审批过程中存在违法性，对于农民属于来讲属于程序上的问题，并不是关系农民的切身利益的问题。引发农村土地纠纷的根本原因征收土地对农民的补偿标准，即土地被征收后农民能够得到多少的补偿，失去土地依靠什么来维持生活的问题。

关于现行的征地补偿依据是《中华人民土地管理法》第四十七条，该条对于征地补偿是这样规定的：征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍。征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准 5

规定。被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。征收城市郊区的菜地，用地单位应当按照国家有关规定缴纳新菜地开发建设基金。依照本条第二款的规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。国务院根据社会、经济发展水平，在特殊情况下，可以提高征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准。”

关于征地补偿如何分配，对于地上附着物和青苗补偿、安置补助费在法律和实际操作中没有争议，应当属于失地农民。但是对于土地补偿费我国现行法律有着不同的规定，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条规定“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。征用土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。市、县和乡（镇）人民政府应当加强对安置补助费使用情况的监督。” 国土资源部《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》规定“土地补偿费的分配。按照土地补偿费主要用于被征地农户的原则，土地补偿费应在农村集体经济组织内部合理分配。具体分配办法由省级人民政府制定。土地被全部征收，同时农村集体经济组织撤销建制的，土地补偿费应全部用于被征地农民生产生活安置。”

集体土地被征收其土地所有权属于农村集体经济组织这是没有问题的，土地管理法规定归农村集体经济组织所有也是按照土地所有权进行规定的，但是就集体财产应当如何分配并不是集体经济组织自由支配，而是必须按照土地补偿费主要用于被征地农户的原则进行分配，各地省政府基本上都制定了具体的分配办法，一般情况下分配比例为8/2，即80%分配给被征地农户，20%分配给集体经济组织由其依据村规等依据进行支配。

从法律的规定和征地实践来看，这种征地补偿制度并不是按照土地的市场价格对农民进行补偿，而仅仅是对征收土地给农民造成的直接损失进行的补偿，这样的补偿制度对于农民失去土地而间接产生的一切经济损失是不予补偿的，在法学界这种补偿的原则被称之为不完全补偿原则，这种不完全的补偿制度对于农民而言极具不公平。按照宪法和法律的规定，征地是指为了公共利益依照法律规定的权限和程序将农民集体所有的土地征收为国家所 6

有，这就决定了我国征收土地的行为属于国家征收行为，而不是一种市场交易行为，不会按照标的物具有的价值来进行补偿的，即法律授权政府可以低于正常价值的标准将农民集体所有的土地变成国有，将农民正合法享有的土地使用权终止并转让到他人手中。

该原则从强调“所有权的社会义务性”观念出发，认为财产权因负有社会义务而不具有绝对性，可以基于公共利益的需要而依法加以限制。但征收土地是对财产权的剥夺，它已超越了财产权限制的范围。因此基于公共利益需要，可以地依法准许财产权的剥夺，使财产权的保障成为一纸空文。

（一）、地方政府土地财政现象严重。

在法律授权为了公共利益需要，可以地依法征收集体土地的同时。我国土地管理法第五十五条“以出让等有偿使用方式取得国有土地使用权的建设单位，按照国务院规定的标准和办法，缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用后，方可使用土地。自本法施行之日起，新增建设用地的土地有偿使用费，百分之三十上缴中央财政，百分之七十留给有关地方人民政府，都专项用于耕地开发。”即在土地出让金百分之七十属于地方政府财政，在发达地区，土地出让金数额巨大，成为地方政府财政预算外收入的最主要来源。土地收入除了增加政府预算内和预算外收入，各个部门 可以借此征收土地规费，也提高了部门的积极性。很多地方政府已经将卖地作为自己的主要财政收入，我们称之为“卖地财政”。陈锡文在接受凤凰卫视采访时披露“每年可以向农民征收多少土地是由国家根据发展规划来确定的，比如在金融危机暴发以前，正常年景下，国务院审批的对各省可以使用的建设用地大约是400万亩，其中有280万亩是要征用农民的土地。今年由于情况特殊，应对金融危机，保增长，各地的建设规模就比较大，所以今年针对这样的情况，国务院批准的建设用地总量是630万亩，其中315万亩是要征用农地的。”。其实在国家控制指标外很多地方政府为了增加财政收入大量的超标占地，未批先占的行为时大量存在的，而少批多占的行为则更为严重。

并且对于土地出让金这种不稳定的财政收入也不会纳入财政预算，这一定程度上增长了腐败现象。为追求业绩地方政府依靠卖地的收入大搞形象工程建设，导致一些地方政府为搞形象 工程大肆挥霍，甚至土地违法、腐败等现象滋长，对于这些行为农民是非常反感和愤怒的。

（二）、征地补偿款与国家土地出让金相差太大，集体土地的价值不能平等交换。

以耕地年产值来确定的补偿标准不能正确的实现土地的价值，且集体土地的使用受到了极大的限制，可以集体土地所有权是一种受限的所有权，农民集体自己无权对其进行处分，只有作为非所有人的国家才有权进行处分，这一规定一方面维护了我国集体土地的稳定，但同时也限制了集体土地价值的实现，将集体土地大量限制在农用地范围上时，以用途来确定征收土地的补偿标准实际上不符合平等公平的原则。农民在土地被征收时其得到的补偿一般在2—5万元人民币以内，但当这些土地转变为国有土地进行出让时其价格达到了几十万甚至几百万，这样的明显的差价使农民难以接受。

（三）、地方政府在征地过程中的行为与法律不一致，法律对地方政府没有产生限制作用，这进一步刺激了地方政府的占地的欲望。

物权法规定因公共利益的需要可以征收，但在现实中大量被征收的土地是用于房地产等商业用地，商业开发当然不能归类公共利益。而且在实施征地方案时地方政府对于农民的反抗往往没有足够的耐心来协调和解决。在有些地方常常会出现农民因土地纠纷采取上访、阻工等措施来抗议而受到了行政处罚甚至刑罚，公检法等专政机关成为处理人民内部矛盾的工具，在一定程度上使土地纠纷更加显得严重。

一方面地方政府大搞土地财政、一方面征地补偿不合理，同时有些地方在征地过程中采取强制征收的措施，对群众思想和民生问题没有足够的重视，使土地问题越来越显得严重。

对我国土地纠纷的处理问题，温家宝总理曾发表过观点。温家宝在承诺农民的土地经营权永远不变的同时指出，必须对那些被占用土地的农民给予应有补偿，其中“土地出让金主要应给予农民”。昨日，他在十届人大四次会议结束后举行的记者招待会上，作出如上表述。温家宝简明扼要地陈述了“坚定不移地推进改革开放”的观点。他称，中国政府面对新的任务，需要更加清醒、更加坚定、更加努力。他进一步解释，更加坚定是指“要坚定不移地推进改革开放，走有中国特色社会主义道路。”他表示，前进中尽管有困难，但不能停顿，“倒退没有出路”。英国金融时报一位记者问道，如何让中国农民更好地实现土地价值，抵御非法侵占。温家宝表示，中国农民问题的核心是土地问题，中国农村实行家庭承包经营，土地属于集体，但生产和经营权属于农民。对此，他认为，“这是一大特点，也是一大优势”。随后，他论述了如何保障农民的土地经营权。对此，他使用了一组排比句：必须实行最严格的耕地保护制度，必须保护农民对土地生产经营的自主权，占用农民土地必须给予应有的 8

补偿。土地出让金主要应该给予农民。必须依法严惩那些违背法律、强占乱占农民土地的人。

总理客简明的话语，其实已经客观的为我国土地问题解决指明了方向。结合总理的观点和当前土地问题产生的根源，笔者以为解决土地问题应从以下三个方面着手。

一、提高失地农民的征地补偿标准，改变以往以耕地年产值来确定补偿标准的原则，在征地补偿中要充分农民集体对集体土地的所有权。

二、限制征收土地的条件，建设项目使用土地的应通过政府主导和监督下与农民协商的方式处理，在协商难以解决时方可采取征收这种国家强制手段。

三、对地方政府征地进行有效的监管，严格履行征收土地审批制度，对征收集体土地的理由是否属于公共利益作为审批的重要条件。

四、土地出让金应上缴国家财政，以减少地方搞土地财政的源头，由国家建立各地失地农民保障基金，征收集体土地所得到的土地土地出让金应全部用于失地农民。