城镇化进程中的问题

第一篇：城镇化进程中的问题

城镇化有力地吸引了生产要素向城镇聚集，促进了产业结构的调整和资源的优化配置，成为解决就业、实现市场扩展、推进新型工业化的重要举措；城镇承接了大量的农村富余劳动力，在带动农民增收的同时，还在很大程度上缓解了农村人地紧张的突出矛盾；城镇化有利于实施国家区域发展总体战略，统筹城乡区域协调发展，逐步缩小城乡区域差别。

今天我们组的报告是讨论土地城镇化与人口城镇化的关系。对其中存在的一些问题进行了讨论。我国城市发展中,存在着土地城镇化过快的现象。这直接影响了城镇化的健康发展。

土地城镇化和人口城镇化应该有一个合理的比值，这个比值要控制在一个合理的预值范围，这两者之间要相互适应，一般来说城镇用地的增长弹性系数来衡量，国际社会公认的一个标准，应该是在1：1.12之间。从目前我国城市发展情况来看，土地城镇化的速度远远超过了人口城镇化的速度。从20年的数据表明，在我国建成区的快速增长，而同时城镇集聚的人口明显滞后，造成了城镇的过度扩张，土地城镇化的速度过快。

分两个时段来看，第一个时段1990年到2000年，这个时候土地城镇化的速度是人口城镇化速度的1.71倍。如果再看到2000年到2010年10年，这个趋势更快了。城市的建设用地面积扩大了83%，但是城镇人口仅仅增加了45%。我们的发展现状是土地城镇化一直保持快于人口城镇化速度的情况。

因此我们得到的结论，我国城镇用地增长的弹性系数大大超过了合理预值，从2000年到2010年，土地城镇化速率是人口城镇化速率的1.85倍。如果再考虑人在城市，但是没有城市户籍的人口，不能充分享用城镇用地的情况，实际上土地城镇化的速度还应该更快一些。其实在2010年的城镇化速度，应该达到的城镇化率应该是59%，也就是说现在在城市里的人口数量，如果跟土地相比，整整大概慢了10个百分点。

为了解决土地城镇化速度过快的状况，办法有两个，第一个是加快人口集聚，第二是控制城镇用地规模的过快扩张。

第一个是增加城镇人口，特别是定居的人口，充分释放城镇集聚人口的功能，首先是加快各类人口进城定居，把享受城市保障和福利的资格，与户口脱钩，使包括农村进城务工人员的人群成为城镇人口。其次逐步解除户口的限制条件，消除外来人落户的限制，切实增加落户人口。第一条，要把这些能享受的条件逐项逐项享受，比如说原来没有城市人口不能念书，现在逐步变成没有城市户口念书还是可以的，只是在选择学区上有所差别，这样逐项来解除跟户口挂的太紧的各项政策，这样一步步使城市的进城人员落实下来。第二步才是开放户籍。

第二个是加强对城市土地扩张过快的管控。这方面主要有几项措施，在土地规划中，国土的政策中也做到了相应的一些工作。按照社会经济发展的要求，来制定用地的极限。通过这样的规划来促进大中小城市的协调发展。到目前为止，我国目前的城镇用地水平，比我们原来设想的要粗放。根据最新的土地调查结果，目前城市的用地已经超出建设部和国土部制定的城市人均用地水平。因此，目前的情况就是，局部是节约的，但是总体上城市用地是浪费的。可以通过设立城市的发展边界和有条件的建设区，来优化城市布局。在土地利用总体规划中，设定城镇发展的边界，确定容许建设区，防止特大城市、大城市面积的过度扩张。同时还要划定出限制建设区，这是农业专用的区域，和禁止建设区，就是生态专用的区域等等，使得农村和城市协调发展。

还可以通过约束城乡建设用地的总量来开展增减挂钩，防止人地进一步的分离。这个就是把城市的用地和农村用地统筹考虑。建立人口土地联动的机制，以土地的联动带动人口的流动，在减少农村建设用地的条件下，增加城镇的建设用地，促进农村人口向小城镇和城市集聚，防止城市扩大，人口不增加。

只有解决了土地城镇化和人口城镇化的关系，城镇化的进程才会健康发展。给大家说这些，谢谢大家。

第二篇：城镇化进程中失地农民社会保障问题探讨

城镇化进程中失地农民社会保障问题探讨

摘要：本文主要探讨失地农民的权益保护及社会保障机制的建立等相关问题。本文认为要充分认识失地农民社会保障工作的紧迫性和重要性，农民失地，失去的不仅仅是土地本身，而是一系列的权利和利益。失地农民利益保障当前可以采取的措施：一是逐步建立征地补偿和利益分享机制，适当提高补偿标准，适度调整不同时期、不同地区征地补偿标准的差异，规范农村集体土地征用费管理；二是从一般保障和特殊保障两个方面建立健全失地农民社会保障制度；三是全面推行市场化就业，为失地农民创造良好的就业环境，实施就业技能培训，提高就业竞争力，就近开发就业岗位，鼓励农民自主创业、就业，积极拓展劳务输出。长远目标来说，是建立失地农民社会保障体系，其框架内容包括失地农民最低生活保障、养老保障、医疗保障、教育和培训、法律援助、社会保障立法工作和失地农民社会保障基金等。

一、正确认识失地农民的社会保障问题

（一）充分认识失地农民社会保障工作的紧迫性和重要性

（二）失地农民与城镇居民在社会保障方面的差异

（三）国家建立失地农民社会保障体系的根据

二、城镇化进程中社会保障制度的改革

（一）城镇化进程中我国社会保障制度改革状况

（二）城镇化进程中佛山三水某镇社会保障制度改革状况

三、西方社会保障经验的借鉴

（一）例：德国美国英国的社会保障体制

（二）对西方社会保障经验的借鉴

1、建立社会保障的法律法规

2、建立个人收入调查制度。

3、建立多样的、灵活的社会福利援助项目体系

4、建立统一的社会保障管理机构

5、重视第三部门的作用

第三篇：城镇化进程中失地农民问题与对策

城镇化进程中失地农民问题与对策

随着城镇化进程不断加快，城市规模和空间迅速扩张，征地拆迁力度越来越大，失地农民越来越多。失地农民为新型城镇化和新型工业化建设作出了很大的牺牲和贡献。由于历史、制度等诸多原因，农民在城市化大潮中往往处于被动的弱势地位，面临着就业、生活、社会保障等一系列问题。如何妥善解决好失地农民问题，已成为我国当前和今后的一项紧迫而艰巨的任务,笔者深入吉首市乾州新区进行初探。

一、失地农民的现状与问题

自1999年以来，吉首市委、市政府实施“开发乾州新区，再造一个吉首”新型城市建设战略，乾州发展突飞猛进，变化日新月异。同时征地项目迅速增加，失地农民迅速增多。据统计，从2000年至2009年底，乾州街道共有1.4万亩土地被征用，涉及16个社区（村）124个居（村）民小组，失地农民1.6万人。随着城市规模不断扩大，预计今后五年乾州将会征用土地5000余亩，新增失地农民3000余人。从调查情况看，目前乾州新区失地农民主要存在以下问题：

(一)失地农民就业处境艰难。据调查，辖区劳动年龄段内的失地农民大多数只有初中文化，有的甚至只有小学文化，90％以上的没有技术特长，从而不能适应市场经济竞争需要，长期处于失业或半失业状态。目前辖区赋闲在家的失地农民占失地农民总数的36.5%，阶段性就业的占失地劳动力的55.3%，其中大部分失地农民只能靠从事装卸、建筑等重体力劳动来维持家里的生活开支。

(二)失地农民生活状况堪忧。一是生活消费迅速增加。由于失去了土地的生活保障功能，随着物价水平的上涨和经济社会的发展，失地农民的生活消费增加较快。与此同时，失地农民的收入却没有得到相应增长。据对100户失地农民家庭的调查显示，失地前人均年消费支出为2600元，失地后为3800元左右，比失地前增长46.2%。部分失地农民因此成为困难群体。二是社会保障存在缺位。按照现行政策，失地农民不享受城市居民最低生活保障，同时，大部分村集体又没有预提留安置款为村民缴纳养老保险和医疗保险，失地农民对今后生活普遍感到担忧。

(三)失地农民“农转非”问题突出。2006年2月,市委、市政府为推进城镇化，规范管理，实行行政区划调整，原万溶江乡和原乾州办事处合并为新的乾州街道办事处。同年9月，街道把“城中村”合并或改为社区，经整合调整后设10个社区、6个行政村。从户籍管理上来讲失地农民也应该转为居民，即农业户口转为非农业户口（简称农转非）。但街道村改居4年来，失地农民不但不愿转居民户口，而且原先转为居民户口的还强烈要求转回农业户口。据统计，辖区农业人口从2000年的1.9万人降到2009年底的1.87万人，转为居民和迁出300多人，其中征地农转非几乎为零。“农转非”问题已成为推进城镇化和实现城乡一体化进程中的一大突出障碍。

(四)涉及失地农民矛盾纠纷不断。由于生活缺乏保障，加之征地政策不够完善，大规模征地与规划安置滞后的矛盾突出，部分农民心存不满，导致揽工、阻工、阻路和无理上访、越级上访事件时有发生，一定程度影响到社会大局稳定。据统计。2006年—2009年，全区共发生到市、州上访2750多人次，其中集体访120多批2000多人；赴省进京上访20人次。

二、失地农民问题存在的主要原因

(一)补偿安置政策滞后。一是征地价格偏低。按照市委、市政府有关政策精神，目前确定征地价格标准主要实行以年产值乘倍数的方式，这一方式由于没有考虑到被征用土地位置、当地经济发展水平等影响土地价值的经济因素，因而存在征地价格低于土地价值的问题。同时，征地价格标准在一定时期内固定（目前还一直延用2003年的征地拆迁补偿政策文件），不能动态反映市场价值变化，也一定程度损害了失地农民权益，导致农民抵触情绪较大。二是补偿安置方式单一，不能长期受益。根据我州现行征地拆迁补偿安置政策，对被征地农民的安置主要是土地补偿费和土地安置补偿费的一次性货币安置，让农民自谋职业。但事实上，农民领取的补偿费在新建房屋以后，资金已经所剩无几，既无余力自谋发展，又没有其它稳定收入来源，生活水平不升反降。部分在实际操作过程中实行门面房安置的农民，也因为安置房建设规格低、缺乏市场带动等原因，没有长期受益的生活来源。而且，随着城市建设的迅速发展，像现行各业主单位各自为战的低档次、小规模的安置房建设，也许在不远的将来，又是拆迁的对象。

(二)工作机制不够完善。一是征收范围的界定不明确。由于目前国家有关法律政策对“公共目的”的解释不够明确，在具体实施过程中难以界定工业、商业、公益、城市和农村等土地性质的区别，而且难以为被征用土地农民理解，从而导致操作困难。如目前征用的工业商业用地每亩4万元左右，公益设施用地每亩仅3万元，同一宗土地因被征用项目性质的不同而存在较大差异，失地农民难免心存怨言。二是征用程序不够规范。由于征地工作透明度不高，缺乏规范的预告、公示、听证等工作制度，不少农民是在被动状态下失地，且利益诉求渠道不畅，导致许多农民不理解、不支持、不配合征地工作，甚至引发过激行为，影响社会大局稳定。

(三)户籍管理政策存在差异。一是“农转非”户口正失去魅力。随着改革开放的深入和经济社会的发展，现行政策逐步向“三农”倾斜。农村农民户口和城镇居民户口所享受的待遇差别逐步缩小，城镇化的王牌——“农转非”正逐渐失去魅力。二是失地农民“农转非”有后顾之忧。首先一旦转为居民将失去享受农村计划生育二胎、农村医保、申请宅基地、危房改造和家电、农机下乡补贴等惠农政策。另外，担心不能享受村土地款及村集体经济收益分配。还担心原承包土地征用剩余部分会被集体收回等等。失地农民对未来“看不清、摸不透”存在着种种顾虑。三是补偿安置对象难界定。对于外来户、外嫁女、上门婿等人员是否纳入补偿安置范畴或参与村集体土地征用款的分配等问题，现行法律法规没有明确规定，在政策操作层面也无法适用。

三、解决失地农民问题的对策与建议

(一)完善征地制度，规范补偿程序。建立健全土地征用中的宣传、预告、公示、听证等整套制度，以保障土地所有者权益。组建专门的土地审判法庭，公正裁决征地拆迁纠纷。要严格依法征地，程序征地，规划拆迁。规范征地行为,教育和监督行政工作人员在征地工作中不盲目动用行政权力。同时也要严格防止非法占用耕地和“圈地”现象，做到征地拆迁规范化、合法化、人性化。在补偿标准上，建立相对统一,适时调整的征地拆迁补偿标准，关键是让利于民。要坚持以被征地群众生活水平不降低为原则，根据市场行情，以重置价、土地出让用途等因素来合理确定不同时期、不同地段土地征用的补偿标准。同时，通过州、市政府授权，相关职能部门每年根据实际情况对征地补偿标准进行听证调整，建立动态补偿标准机制，切实维护好群众的利益。在补偿方式上，确保各项费用直接、及时、足额补偿到村集体或个人手中，减少中间环节，防止克扣挪用行为。

(二)创新安置方式，拓宽就业渠道。除货币安置外，重点着眼生产安置，加

强对农民创业就业的帮助和指导，确保失地农民后续发展。一是创新门面房安置。改变现行零星安置，实行规模连片安置，将安置小区建设纳入城市建设整体规划范畴，对今后新区失地农民进行集中安置。安置小区房屋采取以房换房和补差价的方式，以成本价面向失地农民安置。二是发展村集体经济。预留生产发展用地或部分征地补偿款用于兴办集体企业，失地农民按股权参与分红，形成生产与利益分配的长效机制。三是引导自主创业。对从事个体经营的失地农民，建议享受城市下岗职工同等待遇，申报创业小额贷款，在符合条件的情况下，优先办理营业执照，并对各种税费进行适当减免。四是开展技能培训。劳动就业部门定期开展汽驾、电工、厨师等技能培训，使失地农民劳动力掌握2—3门实用技术，提高劳动技能，鼓励创办实体，组织劳务输出，实现创业就业。五是组织致富转移。以市场为导向，采取走出去，到外地租地发展种植业和养殖业，带动群众创业、就业、致富。

(三)加快户籍改革，健全社会保障。一是统一规范户籍管理制度。要打破城乡分割的二元体制，逐步取消户籍制度，扫除城市化发展的障碍。必须加快户籍制度改革，改变城乡二元结构，统筹城乡发展。必须加快户籍法的制定，在总原则的基础上，各地根据经济条件和地域优势，制定有利于经济发展和社会进步的户籍法规。现行与户口相挂钩的具有经济利益功能的要素要尽快剥离，还户籍制度的本来功能。要充分体现保护农民尤其失地农民的权益，解决“农转非”的后顾之忧，真正使农民“失地不失业，农民变市民”。二是建立健全社会保障机制。多渠道筹措保障资金，建立失地农民社会保障机制，将其纳入城市居民范畴，提供可靠的失业救助、医疗保险、养老保险等配套社会保障。要本着群众能接受，政府能承受的原则，采取“政府出一点、集体补一点、个人缴一点、征地主体拿一点”的办法，建立失地农民社会保障基金。由国土资源部门在征地费用拨付过程中负责统一办理，及时、足额转入社保基金专户，确保被征地农民基本生活后顾无忧，真正将失地农民转变为市民，全力推进城乡一体化，构建和谐社会。

第四篇：城镇化进程中失地农民社会保障问题实证研究

城镇化进程中失地农民社会保障问题实证研究

《 人民论坛 》（2013年第17期）

刘梦岩 马长海

【摘要】近几年来，随着农村城镇建设的不断推进，失地农民人数逐步增加，失地农民的社会保障问题已成为城镇化进程中亟待解决的首要问题。文章在对保定市大马坊乡进行实地调查的基础上，揭示了保定市大马坊乡失地农民社会保障的现存问题，并针对性地提出了完善失地农民社会保障的对策建议。

【关键词】失地农民 城镇化 社会保障 实证研究

案例：保定市大马坊乡征地补偿政策及保障措施

大马坊乡位于河北省保定市西北郊，距市中心4公里，人力资源和土地资源丰富，境内交通便利，北外环路东西贯通，保二环路和向阳路北段穿过辖区。全市三年大变样的重点工程之一—电谷立交桥坐落于本乡。大马坊乡总人口17000人，总面积20平方公里，耕地面积10794亩。保定市xx区按照“大储备、大开发”的原则，进行土地整体征用、补偿安置等工作，为中国电谷基础设施建设、招商引资及三年大变样重点工程、新民居建设等工程用地提供保障。

土地征用补偿政策。在土地征用过程中，严格执行国家统一区片地价，即每亩80866元。地面附着物的赔偿按照国家现行标准执行，地上青苗、树木等附着物平均按每亩1.6万元进行赔付；集体所有的农田水利设施及其它地上附着物，参照实际评估价值和有关赔付标准赔付。

失地农民的生活保障措施。在征地补偿安置方案中充分考虑了村民的生活保障、养老、工作、新民居建设等实际，制定出台了整体预征、留用安置地、养老保障和就业培训等一整套征地综合补偿安置政策。主要包括：按征地总亩数的10%，给村集体预留自主开发用地，鼓励村集体组织开发建设，所得收益归全体村民所有；在土地出让金收入中按0.5%的比例提取失地农民就业培训基金；“男满60周岁、女满55周岁”的整体被征地村民，按照每人每年2400元的标准由区财政给予养老补助，并随着保定市城镇居民最低生活保障标准的提高而做相应幅度的调整。

失地农民社会保障现存主要问题及成因分析

一是现行土地产权制度和土地征用制度的缺陷，造成农民的基本权益无法得到充分保障。我国宪法第十条规定，城市的土地属于国家所有；农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。按照相关法律规定农村集体所有土地由乡、村、组三级组织所有。但乡、村、组三者如何所有以及如何分配？法律对此没有明确规定。“集体所有权”界定上的不清，使乡、村干部成为集体土地所有权的实际掌控者，失地农民处于弱势群体地位，成为补偿收益的被动接受者。对于土地征用是为了公共利益需要的规定，对什么是“公共利益”却没有做出明确的界定，致使在许多情况下的征地“公私不分”，产生了许多“假公济私”，谋取个人或小集团利益的混乱状况，严重侵害了失地农民的利益。我国《土地管理法》规定：征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告并听取被征土地的农村集体经济组织和农民的意见。但在实际操作中，在征地过程中集体参与程度有限，更不用说征求农民意见了。正因为现行土地制度和土地征用制度的缺陷，更容易使得那些假借“公共利益”征地的集团与乡、村干部串通在一起，层层截留补偿资金，甚至地方政府也参与其中，严重侵害了失地农民的利益，最终导致农民在失去赖以生存的土地的情况下，使得自身未来工作生活无法得到保障。

二是由于保障资金匮乏，致使失地农民社会保障层次低，保障能力弱。当前土地管理法规定，征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍。土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。甚至有的地方为吸引投资，采取了极低的征地费用。因此可以看出，按照土地的原用途补偿，低于市场价值，是一种“不完全补偿”，补偿标准偏低，严重侵害了失地农民的利益。地方政府为给广大农民建立农村社会保障体系承担了较大的财政支出，许多地方政府财政状况并不乐观，无力再拿出更多资金用于失地农民的社会保障建设。即使一些地方政府财政状况良好，多数也不愿意将更多财政资金投放于社会保障建设，而是更热衷于交通整治、城区建设等有利于美化政绩的形象工程，使得失地农民在获得补偿费不完全和政府财政支出水平低的双重作用下，在失去土地保障的前提下，没有获得应有的保障。

三是失地农民缺乏技能，而且培训效率低，失地农民往往处于失业或半失业状态。长期以来，农民耕种自己的土地，进行年复一年简单的、周而复始的劳作，所需知识和技能相对较为简单，加上大部分农民接受教育的时间较短，文化素质和劳动技能偏低，掌握更多的也是有限的农业知识和技能，一旦土地被征用，失地农民往往无所适从。因为通常被征土地在城镇郊区或城乡结合部，这些地方往往是经济发展较快的地方，在该地思想比较活跃的农民早已不再从事农业或附带从事农业，已经摆脱了对土地的依赖，征不征土地对他们的生活保障不会产生多大影响；而对于在该地一直从事农业、以其为主要收入来源的农民而言，失去土地意味着失去了工作，由于这些农民缺乏从事其他工作的知识和技能，虽然在征地补偿政策中有“在土地出让金收入中按0.5%的比例提取失地农民就业培训基金”的规定，但在各级政府组织农民就业培训时，由于财政投入资金不足，培训范围及形式有限，难免效率低下，使得失地农民无法短期获得可谋取工作的相应技能，常常处于失业或半失业状态，部分失地农民“种田无地、就业无岗、社保无份”，不得不处于农村和城市的夹缝中，生活异常艰难。

完善失地农民社会保障的建议 一是改革农村土地产权制度和土地征用制度，使失地农民真正获得相应保障。农村土地的产权制度是农村的基本经济制度，它反映了农民和土地的关系。当前我国农村土地所有权性质界定不清，所有权主体虚置，土地所有权最重要的权能—土地处分权还掌控在政府名下，加上集体所有权行使程序的缺失，使得农民无法获得土地及土地交易中应得的利益。可以探索将农村土地国有制或私有制，土地国有制利于全国统一土地市场的建立，但依然难以避免基层政府违背国家意志损害农民利益。农村土地私有制可以排除公权干预和侵蚀，最大限度保护农民利益，按照实事求是的精神，可以进行大胆尝试。

改革现行土地征用制度，实行较大比例的土地征用留用地政策和征地土地补偿费入股政策，使失地农民享受到城镇化和土地开发带来的土地增值收益。较大比例的土地征用留用地由于土地开发发生增值，作为集体组织成员的失地农民可以分享收益。在尊重失地农民意愿的前提下，将全部或部分征地补偿费入股用地单位，作为股东享受经营分红，持续分红收入成为失地农民的生活保障。

二是合理确定补偿标准，增加政府财政投入，提高失地农民社会保障水平。改变当前按照土地的原用途补偿的办法，实行考虑未来土地增值收益和持续收益的以评估的市场价值作为补偿标准，实现“完全补偿”取代“不完全补偿”，维护广大失地农民的利益。使广大失地农民在失去土地保障的同时，换取其他形式保障的必须资金。并且加强对土地征用过程中的监督管理，切实保证失地农民能够及时、足额获得补偿资金。同时，各级地方政府切实履行自己的职责，增加失地农民社会保障的财政资金，构建包括养老保险、失业保险、医疗保险、最低生活保障和社会救助在内的较高水平的社会保障体系，使农民失去土地后没有后顾之忧，这不仅维护了广大失地农民的根本利益，也会对未来的城镇化过程中的土地征用产生示范效应，更有利于城镇化进程的推进及和谐社会的建设。

三是构建政府引导、多形式、多层次的就业培训机制，提高失地农民的就业能力。首先，构建多层次、市场化的就业培训机制。政府牵头、多部门并举，广泛动员社会力量，开展旨在提高失地农民素质、强化多形式、多内容、多层次的就业能力的培训。根据劳动力市场用人需求和结构变化，组织技能培训，保证培训工作的针对性、实用性和有效性。其次，构建创业带动就业的创业培训机制。政府对在资金、技术等方面具备创业条件的失地农民进行小企业创办的知识能力培训，通过优惠政策，优化创业环境，从而造就一批自主创业者，并带动更多的失地农民实现再就业，形成培训、创业与带动就业的良性互动机制。再次，构建城镇社区就业促进机制。根据城镇社区需要，在城镇社区和绿化、环保、卫生、交通等多个便民服务部门开发就业岗位，使部分失地农民从事非固定、临时性、季节性工作，这样既能解决他们的就业问题，又方便了社区居民的生活。最后，建立就业服务机制。劳动和社会保障部门要为失地农民提供及时有效的免费就业信息，并能够使其得到免费的信息咨询、求职登记、职业指导等服务。

【作者分别为河北农业大学讲师，河北农业大学副教授；本文系2012河北省社会科学发展研究课题民生调研专项“河北省加速新型城镇化进程研究”和2011保定市哲学社会科学规划课题“保定市农村城镇化与工业化协调发展对策研究”的阶段性成果，项目编号分别为：201201190，201102122】

第五篇：中国城镇化进程中出现的问题及对策

The Problems and Countermeasures in China’s Urbanization

Wang Fujun(Anshan Normal University)

Abstract: Developing small towns is an important way to change our country’s dual economic structure and complete a well-off society in an all round way.In the urbanization, there are some problems such as the laggard planning, the irrational layout, the infrastructure in small towns getting behind the economic development, the weakening of economic functions of small towns and other problems.In allusion to these problems, this paper puts forward the countermeasures that we should develop small towns with advanced planning and rational layout, establish the managerial system which is favorable for the development of the small towns and leaders in small towns should rightly deal with Three Relations and other countermeasures.Key words: Small townsUrbanizationIndustrialization of agriculture

Author: Wang Fujun(1968-), Master, Finance and Economy Department, Anshan Normal University, Associate Professor, engaged in the research of national economy management

中国城镇化进程中出现的问题及对策

王福君（鞍山师范学院）

摘要：发展小城镇是改变我国二元经济结构，实现全面小康的重要途径，针对我国城镇化进程中出现的规划滞后、布局不合理，小城镇基础设施落后于经济发展，小城镇经济功能弱化等问题。本文提出了发展小城镇要超前规划、合理布局，建立有利于小城镇发展的管理体制，小城镇领导者要正确处理三个关系等对策。

关键词：小城镇城镇化进程农业产业化

作者简介：王福君（1968—）硕士鞍山师范学院财经系副教授，从事国民经济管理研究。

中国城镇化进程中出现的问题及对策 摘要：发展小城镇是改变我国二元经济结构，实现全面小康的重要途径，针对我国城镇化进程中出现的规划滞后、布局不合理，小城镇基础设施落后于经济发展,小城镇经济功能弱化等问题。本文提出了发展小城镇要超前规划、合理布局，建立有利于小城镇发展的管理体制，小城镇领导者要正确处理三个关系等对策。关键词：小城镇城镇化进程农业产业化

小城镇是指现有的县城和有条件的农村建制镇。目前我国的小城镇发展迅速。据2001年统计，我国有县城2053个，农村建制镇19555个，这些星罗棋布的小城镇镇已经初具规模，经济发展活跃，对国民经济的发展起到了极为重要的作用。发展小城镇既是推进城镇化，逐渐改变二元经济结构,推进城乡共同繁荣,实现全面小康的重要途径,也是壮大县域经济，发展农村产业，增加农民收入的重要条件。

一、小城镇在社会经济发展中的作用

1、小城镇是乡镇企业发展的基地

小城镇的发展为乡镇企业和农村产业化的发展提供了工业、技术、文化教育、信息、市场、金融、交通通讯、社会服务等方面的有利条件。而乡镇企业和农村产业化的发展又为小城镇的建设提供了物质基础。这种相互依存的良性循环，使小城镇在全面繁荣农村经济最终实现农民富裕方面发挥着巨大作用。

2、城镇是城乡物资交流的场所和文化生活服务的中心

小城镇由于有较优越的地理位置和比较方便的交通条件以及较好的服务设施，历来是城乡物资交流的场所，农产品的集散地①。由于小城镇又是一个文化生活服务中心，有利于逐渐改变农村居民传统的思想观念和生活方式，提高农村人口素质、文明程度、生活质量和水平。

3、小城镇是调节剩余劳动力的“蓄水池”

随着我国农村劳动生产率的提高和城镇化进程的加快，农业剩余劳动力的比重在逐年增大②。尤其是大城市的卫星县城和无支柱产业的边远县城，剩余劳动力一般已占劳动力总数的1/2左右，小城镇吸纳这些剩余劳动力，既防止了他们盲目涌入大城市，缓解大中城市就业压力，减少社会不安定因素，又能在城市需要补充劳动力时从这里流出予以满足。以广大农村为依托的小城镇，对农村剩余劳动力可以农工相兼，亦工亦农，就地消化，使之安居乐业。同时也为城市一些有专长、善管理的高素质剩余劳动力提供了施展才华的地方。

4、有利于开拓农村市场，优化农村经济结构。小城镇中的各种企业吸引着不少外资和民间资金，促进了城镇水、电、路、通信等基础设施建设，直接影响着建筑、建材、冶金、轻工、家电、餐饮、娱乐等的发展。扩大了国内需求，推动了经济增长，同时也优化了农村经济结构，促进了农业产业化经营和乡镇企业等非农产业健康发展。

二、城镇化进程中出现的问题

1、规划滞后、布局不合理

小城镇规划应结合城市发展规划，与附近城市的发展结合在一起，这是一项

整体的区域性的规划，它决定着区域在今后相当长时间内的整个建设与发展战略布置，目前我国小城镇规划滞后于小城镇的发展，而且现在的布局又不合理。我国的小城镇几乎都位于东南沿海经济发达地区，且又沿交通干线成线状分布，根本无法形成条块结合。

2、小城镇基础设施落后于经济发展

由于农村经济的发展，人民生活水平的提高，小城镇的生活服务设施已有较大的提高。但是经济发展所要求的公共建筑、生产建筑、公用设施等满足不了当地经济发展的要求，成为小城镇经济发展的瓶颈部门。小城镇应首先加强当地水、电、路、通信、环保等基础设施建设，才能带动建筑、运输、包装、餐饮、教育、娱乐、体育等相关产业发展。

3、小城镇经济功能弱化

以往城镇化的动力主体是政府，城镇的设置、规划、建设都取决于政府的政

③治取向和政治目标的实现，而忽视与当地经济特征的融合度，缺乏整体性、前

瞻性，不能用长远眼光来考虑开发、建设小城镇，导致小城镇辐射能力没后劲，基础设施不配套，服务供给难保障，城市和产业层次递进缺位，功能互补缺乏。

4、小城镇建设法规不健全

小城镇的建设法规应与城市建设法规相区别。在规划管理、建设用地管理、各类工程设施管理、环境保护与绿化管理等方面都要有较详细的法规，以便操作，而且在操作中要严格执法，避免有法不依和变项执法情况的出现。

三、有计划发展小城镇的对策

中共十六大报告中指出：“要逐步提高城镇化水平，坚持大中小城市和小城镇协调发展，走中国特色的城镇化道路。发展小城镇要以现有的县城和有条件的建制镇为基础，科学规划，合理布局，同发展乡镇企业和农村服务业结合起来。消除不利于城镇化发展的体制和政策障碍，引导农村劳动力合理有序流动”。由此可见，发展小城镇是学习贯彻十六大精神，全面建设小康社会的重要任务。

（一）发展小城镇要超前规划，合理布局

1、科学规划小城镇的性质和功能

科学规划小城镇的性质，是指从小城镇在国家或区域的政治、经济、文化生活中所担负的任务和发挥的作用出发，来确定小城镇的功能。主要依据是自然资源和社会经济资源、经济结构和工业结构状况、小城镇对大中小城市的依托程度等，以此确立了小城镇的功能，才能确定小城镇的性质，是工业城镇，矿业城镇，商业城镇，还是旅游城镇等，从而确立了小城镇的发展方向、规模，而后布局。

2、正确规划小城镇的经济格局、使之各具特色

既然是小城镇，规划其经济发展方向时，就应以小为主，注意与当地经济特征的融合，以发挥本地优势为主，以发挥传统产品为主。立足于区域优势，就地取材，就地加工，形成自己的优势产业及结构，据此形成自己的城镇特色和经济结构。在规划时要避开大中城市的优势产业，挺进夹缝形成不同特色的专业化小城镇。浙江省小城镇的经济格局比较有特色；义乌是小商品集散地；胜州主要生产领带；海宁生产皮革；庆源生产香菇；东洋生产塑雕等。

3、规划小城镇发展时要服从经济区域内城镇体系的完整性和合理性

小城镇的规划要符合区域经济发展的要求，统筹城乡经济社会发展，小城镇要形成区域经济的一个支撑点，要形成经济网络。在行政隶属的体系中，要形成村→镇→县城→中小城市→大城市这样一个链条。这个链条不但是行政的，更应是经济的、社会的，不同层次要担负不同的功能，形成合理的城镇体系。

（二）建立有利于小城镇发展的管理体制

近二十年来，我国的小城镇有了较大的发展，但在空间布局等方面发展还不平衡，还存在着一些不利于城镇化发展的体制和政策障碍，所以必须从体制上解决以下问题：

1、户籍制度待进一步理顺。户籍制度造成了中国城乡二元结构，虽然于2001年10月在全国范围内推行户籍制度改革，但户籍制度在实际中仍用来区分保护和限制的对象。给予城市劳动力以就业保护和一特殊的就业权利，而阻碍农村剩余劳动力就业，没有形成城乡一体的劳动力市场，不利于城镇化的发展，在实际中应实施居住证制度。

2、保障制度有待进一步完善。2002年各城市政府以具有合法固定住所，稳定职业或生活来源为基本落户条件，但城镇化进程中往往会出现城市近郊部分农民的耕地已被城市建设全部征用，政府虽付给一定量的补偿金，但并没有负责给这些劳动力提供就业岗位。各地政府应根据小城镇特点，把小城镇的社会保障制度纳入当地社会经济发展规划，并根据其经济实力确定合适的保障范围、项目和水平，使进城的农村人口能享受到城市的保障，以吸引他们融入小城镇。

3、地方性的就业政策有待理顺。地方性城市政府在制定就业政策时往往迫于城市就业的压力，而人为地抬高劳动力异地就业的门槛，限制了从业自由，破坏了市场对工资的决定原则，这种以就业保护为特征的城乡分割政策，阻碍了城镇化进程。

（三）小城镇领导者要正确处理三个关系

小城镇虽小，但也关系到各方面，需要处理好若干关系问题，特别是自然资源的开发和利用，土地的分配和使用，人口的增长和控制，国家的财力和自我积累能力，农业智力的开发和人才的培训，工农业产品的生产与交换等方面的问题，如果没有较好的领导素质，就会只注重任期内的效应，而忽视地区的可持续发展，难以取得经济、社会、生态的最佳效益。小城镇领导者要正确处理的关系是：

1、正确处理城镇化与农业产业化的关系

提高农业的国际竞争力以及农业的国际化趋势，在我国的一个前提条件是农业劳动力大规模向城镇转移，走城镇化道路，没有城镇化提供的条件，农村产业化也无法进行，但城镇化也需要有农业产业化来提供物质基础。小城镇根植于农村，它在规划布局时就必须充分考虑利用农村得天独厚的农副产品资源，形成农业产业化。在实际中，一方面要充分利用城镇化优势，全力支持和帮助推进产业化进程；另一方面，在农村产业化的基础上全力支持和帮助农村推进城镇化进程，完善城市功能体系。

2、正确处理集中与分散的关系

在原有乡镇基础上大力发展小城镇，是目前认为符合我国现实国情，实现我国农业产业化、农村现代化的捷径，但会导致城镇建设过于分散，规模过小，失去了城镇化原有的意义。据统计：如果把县城从目前的1.4万人平均水平扩大到一倍，就可以多吸收剩余劳动力4800万人。如果把集镇从目前的500人的平均水平扩大一倍，就可以多吸收农村剩余劳动力2650万人。城镇过于分散既不利于提高经济效益，也不利于保护土地和环境资源，同时也无法形成城市的效应。应当考虑当地的客观条件、发展方向、辐射能力等因素，不能以近期利益为出发点，要看到长远成本（如二次迁移成本等）。

3、正确处理主导产业（特色产业）和辅业的关系

小城镇是经济发展聚集的结果，没有经济的发展就没有小城镇的发展。要因

地制宜、突出重点、强调特色。要全面确定和培育当地的主导产业和经济发展的重点，一个小城镇没有主导产业，也就没有持久的生命力。除了大力发展主导产业外，还要大力发展其他辅业，同时还要积极开发农村房地产、旅游等新兴产业，但要分清主辅关系。

（四）积极加快小城镇基础设施建设

小城镇的基础设施是小城镇经济发展的瓶颈，要打破过去政府大包大揽、一 包到底的作法，可以建立多元化的投资机制，可以鼓励企业、个人等各种所有制经济到小城镇来投资基础设施建设。

参考文献

①张丽华•加快农村城镇化发展步伐的思考[J] •北方财贸，2003，（1）第33页 ②许丹艳，张计堂•城市化进程中的农村劳动力如何转移[J]•市场与管理 第22页

③高全成·农村城市化与农业产业化互动共进是解决我国“三农”问题的有效途径[J] •农村经济导刊，2003（3）第19页