城乡结合部的成因分析及管理对策[全文5篇]

第一篇：城乡结合部的成因分析及管理对策

城乡结合部的成因分析及管理对策

[摘 要]城乡结合部是我国城镇化进程中的特色产物，其形成原因十分复杂，既有来自农村内部的张力及城市外部的拉力的影响，又受到政府行为的推力的作用，同时几种因素相互影响，相互促进。城乡结合部的现状体现了城镇化发展的诸多矛盾，政府要解决这些矛盾，加快城乡结合部城镇化发展的步伐，需从基层管理、基础建设、流动人口的管理等方面入手。

[关键词]城乡结合部； 城镇化； 成因； 管理对策

[中图分类号]F291.1 [文献标识码] A [文章编号] 1009 — 2234（2014）03 — 0093 — 02

一、引言

20世纪初，西方发达国家在城市发展中先后出现了城市蔓延现象。由于人口和经济活动不断由城市向郊区转移，因此，在地域特征上出现了一个既有别于城市，又别于乡村且同时兼具城乡两种特征的特殊地带，西方学者将其称为“城市蔓延区”、“城乡边缘地带”、“都市扩展区”等。

改革开放以后，我国城市进入高速发展期，许多城市空间不断扩展。城市扩展致使城乡之间不断的融合，由此我国也出现了一个和西方国家在地域特征、结构功能皆类似的地带，并伴随产生了管理混乱、人口复杂、社会治安不稳定等现象。

20世纪80年代，我国土地管理部门提出了“城乡结合部”这一概念，将其定义为“城市市区与郊区交错分布的接壤地带”。这与西方学者所提出的“城乡边缘地带”的概念，并无本质差异。随着城镇化的推进、经济的发展、政策的出台以及行政区域的调整，城乡结合部的范围始终处于不断变更中，这无疑加大了政府的管理难题。而要实现城镇化，有效的治理城乡结合部并引导其健康发展是十分重要的。

二、城乡结合部形成的主要原因

城乡结合部的形成原因是十分复杂的，既有来自农村内部的张力及城市外部的拉力，又同时受到政府行为的推力，几种因素相互影响，相互促进，其中具体关系如图1所示：（见图一）

（一）农村内部的张力

1.乡镇企业的蓬勃发展。城市中心区域的不断扩张在很大程度上受到来自农村内部工业化水平提高的影响。中国农村人口占总人口的68%，剩余劳动力达到1.2亿，而且每年增加1000万，如何有序转移农村剩余劳动力，调整农业产业结构将始贯穿我们的城镇化的过程，因此中央明确提出推进乡镇企业和小城镇发展的重要战略，并不断完善扶持乡镇企业发展的优惠政策。〔1〕这无疑为乡镇企业的快速发展提供了良好的平台。2000年全国乡镇企业就业人数为12820万人，占农村总劳动力的26%，2010年，就业人数增加到15893万人，占农村总劳动力的38%。〔2〕乡镇企业的快速发展使部分农村集体土地被征用为工商企业用地，由此在产业聚集区便形成了由内而外的城乡结合部地带。保定市南大园乡，唐山市卑家店镇都属于典型的在农村内部推动力作用下产生的城乡结合部地带。

2.农民自身素质的快速提高。农民自身素质的提高从根本上加速了农村的城镇化发展，随着国家对农村教育的重视程度的增加，我国农民劳动力受教育的程度有了显著提高，我国农村劳动力中初中程度、高中程度、中专程度和大专及以上程度的农村居民家庭劳动力分别由1990年的32.84%、6.96%、0.51%和0.10%上升至2010年的52.44%、12.05%、2.93%和

2.41%。〔2〕农民受教育程度的提高直接促使其思想意识、价值观等也相应提高，促进农村就地城镇化，大部分农民逐步脱离农业生产而转向非农业生产，虽然他们没有进城从业，但已经摆脱了完全依靠土地生存的生活状态。许多农村也由阡陌交通变为水泥路，由平房变为高层楼房，目前，我国许多农村片区呈现居住社区化，职业非农化的特点。

（二）城市外部的拉力

1.土地需求的不断增加。十一届三中全会以后，在宏观背景的影响下，城市土地的利用正发生深刻的变化。从1980年，邓小平提出出售公房，调整租金，提倡个人建房、买房的改革总体设想到1998年国务院发布《关于进一步深化城镇住房制度改革，加快经济适用住房建设的通知》，明确提出“停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化”，福利分房政策逐步被取消，计划经济对住房消费的约束逐步解除。此外，城市居民的收入以及城市人口成为了影响城市空间的主要变量。这些因素逐步形成对住房需求的合力，城市居民的目光由城市中心逐渐转向城市郊区。加之一些进城务工及靠小本生意生存的农民由于经济原因不愿且不能在市中心区域购买住房，据调查统计，在河北省唐山市，外来流动人口数量在60万以上，约占总人口的10%。数据显示，2012年，这些主要依靠摆地摊，修鞋子，捡废品来维持生计的外来人口的年人均收入在11000元左右，这就决定了此类人群对价格可谓“寸土寸金”的城市中心的商品房只能望而却步，将买房的地点锁定在城市周边的郊区内。〔3〕

2.土地供给的不断增加。在土地的供给方面，国家建立了有偿使用制度，逐步实现了土地使用权的市场化。〔4〕1988年《中华人民共和国土地法》规定：“国家依法实行国有土地有偿使用制度”，使有限的土地资源迸发出最佳的经济和社会效益，农村土地流转范围不断扩大。房地产商将项目地址落在城中心区相连的城市边缘区域，许多占地面积较大的工业园区，大学科研机构也纷纷迁至郊区地带，于是郊区内出现了片片“科技园”、座座“大学城”，北京亦庄开发区、河北石家庄南郊大学区，河北唐山古冶区不锈钢工业园区都是在这种城市推理作用下产生的。以唐山市古冶区为例，2011年，全区累计土地流转总面积12396亩，其中：转包2714亩，转让358亩，出租9324亩；土地流转率达到11.95%，规模流转率达到56.09%。〔5〕

（三）政府行为的推力

1.户籍制度的逐步松动。严格的城乡户籍制度是阻隔城乡人口流动的堡垒。1958年，《中华人民共和国户口登记条例》规定：“公民由农村迁往城市，必须持有城市劳动部门的录用证明，学校的录取证明，或者城市户口登记机关的准予迁入的证明，向常住地户口登记机关申请办理迁出手续。”这标志着城乡二元户籍制度的逐步形成，1980年召开的全国城市规划工作会议提出“控制大城市发展规模，合理发展中等城市，积极发展小城市”。但是，在实际操纵中控制大城市规模的政策收效甚微，所以政府逐步向控制大城市中心区，放松郊区人口的管控方法转变。直到1998年，国务院在《关于当前户籍管理中几个突出问题的意见》中指出“在城市投资、兴办实业、购买商品房的公民及其共同居住的直系亲属，符合一定条件可以落户”。至此，户籍制度进一步松动。2001年，国务院颁布《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》，提出“引导农村人口向小城镇有序转移，促进小城镇健康发展，加快我国城镇化进程，同时，为户籍制度的总体改革奠定基础”。户籍制度的逐步松动，对城市人口，尤其是小城镇、郊区人口管制的放松，使郊区人口的不断增加，促进城乡结合地带的形成及扩大。〔4〕2.就业制度的继续放松。1982年1月1日，中共中央批转《全国农村工作会议纪要》，指出农村实行的各种责任制，包括小段包工定额计酬，专业承包联产计酬，联产到劳，包产到户、到组，包干到户、到组，等等，使农民获得了劳动自由的空间。之后政府又进一步出台了一些政策和措施，允许和鼓励农村劳动力城乡交流和贫困地区劳务输出，这些政策和措施加速了农村劳动力的转移和流动。1997年和1998年国务院办公厅分别发布了《关于进一步做好组织民工有序流动的意见》与《关于做好灾区农村劳动力就地安置和组织民工有序流动工作的意见》，随之地方政府也相继出台了一系列的相关政策，由此，从中央到地方形成了针对农民工的政策法规体系。从2001年至今，政府不断加大对农民工就业的关注程度。2001年10月，国家计委发布《关于全面清理整顿外出或外来务工人员收费的通知》，要求全面清理面向外来务工人员的各种费用；2003年中央政府在《关于做好农民进城务工就业管理和服务工作的通知》中明确规定：取消针对农民工的歧视政策规定以及不合理

收费等；2006年国务院发布了《国务院关于解决农民工问题的若干意见》，设计了农民工就业、劳动保护、社会保障等方面的政策，全面为农民进入城镇务工扫清障碍，保障了农民工的就业利益，从而使大批农村剩余劳动力源源不断的涌入城镇。〔4〕

三、推进城乡结合部城镇化发展的具体对策

（一）构建基于社区的基层管理模式

城乡结合部呈现的难题主要来源于其地段的特殊性，虽然主要原因是由于长期的城乡“二元”管理所致，解决这些难题应该主要依靠基层管理。城乡结合部的基层管理组织一般包括居委会（社区）、村委会、业主委员会等，这些自治组织在很多时候承担重要的管理职能。〔6〕居委会、村委会及业主委员会同属一个级别的自治组织，因此，他们的管理模式都属于社区的范畴。此外，城乡结合部的社区还有“城中村”、“都市村庄”等其他称谓，通过这些称谓可以看出其社区的过渡性。而这种过渡性给城乡结合部的基层管理带来了极大的挑战。加之目前中国社区治理模式还处于政府推动阶段，城乡结合置于此背景下，更需要尽快形成一个比较完善的管理机制。

1.整合基层组织结构。城乡结合部内不仅管理对象复杂，管理机构亦呈现多头管理，由此导致管理力度和效率低下，因此将组织机构进行整合是解决城乡结合部管理的关键所在。在目前的基层组织机构中，呈现街道与乡镇交叉、居委会与村委会交叉现象，并且乡镇和村庄规模逐步缩小，因此，整合机构要将乡镇逐步取消乡镇建制，区域重新划分，将村委会变为居委会（社区），建立以街道和社区为主的基层组织机构，将少数农村人口划入居委会，并逐步在村庄推行社区管理机制。

2.提高居民参与管理的积极性。居民是社区的主要构成者，因此应努力提高居民参与社区建设的积极性，但是由于城乡结合部人口的复杂性，很难形成共同利益与共识。对有条件的区域，可以根据实际情况，按人口的同质性重新划分社区，将高档商品住宅区、城区人口搬迁区、农转非住宅区、农民就地“上楼”区、外来人口聚集区分别开来，由此在社区内形成较强的同质感，使居民更容易形成共同意识与目标，从而有利于形成良好的人口互动效用。

（二）加强基础设施的建设

我国许多城市都存在基础设施薄弱的现象，尤其是城乡结合部地带，即使是建成区，基础设施体系也远未成熟，甚至停留在乡村水平。再加上城市财政与乡村财政分离，城市投资建设基础设施主要以建成区为主，而乡村地区没有能力投资大规模的市政建设，双重原因导致城乡结合的基础设施建设严重滞后。城市基础设施是城市发展的载体，也是城镇化发展提供基础保证。因此，加强基础设施的建设是解决城乡结合部存在的问题重要途径。

针对目前城乡结合部呈现的城市市政设施在短期内难以覆盖、村民及流动人口不愿为垃圾和供排水付费、乱扔垃圾导致垃圾收集难度增加等问题，加强基础设施建设可以从以下两个方面入手。

1.捆绑式出让和开发基础设施和土地。城乡结合部地带的土地具有极大的开发潜力，政府在改革土地所有权的同时，可以将土地的开发权和基础设施建设权绑定式的转让给开发商。同时，还需为所出让土地上的基础设施的建设和公共服务提供具体准则，由此，既保障了政府、企业及公民共同参与城市管理的权利，又推动了土地的良性开发利用。

2.以收费保障基础设施的经济支持。基础设施的公益性、农民收入的不稳定、社会保障的不健全以及农民长期依赖集体的小农意识成为农民不愿意为基础设施付费的因素。因此，政府应联合村集体，使农民从城市生活角度认识个人付费的意义。通过让基础设施的使用者承担费用，不但可以利用经济来避免浪费，更可以保证基础设施的良好运行。

（三）完善流动人口的管理体制

改革开放以来，我国城市流动人口的数量急剧增加，大部分流动人口集中在城乡结合部地带，他们是城市建设的主力军，同时也为这一地带原本脆弱城市管理带来了更大的难度，因此，对流动人口的管理是城乡结合部管理的主要内容。

管理流动人口的关键环节就是建立完善的管理系统，及时掌握流动人口的信息，不仅停留在静态信息状态，更重要的是对动态信息的掌握。

流动人口本身存在诸多不确定因素，对其信息的掌握较为不易。要实现对此群体或某个体的信息分析及监察，可建立流动人口信息管理系统，将登记的信息按数据库的方式进行管理，发现管理的疏漏，及时弥补。从目前情况看，政府需要对流动人口有一个从宏观到微观的整体掌握，因此，以区县为依托，建立全市的流动人口信息管理系统显得尤为重要。首先，建立全市范围的联网流动人口信息管理系统，使系统有随时登记、查询及监督功能。然后，按照乡街和企业将流动人口情况录入系统，以区县为单位进行汇总。最后，对全市的流动人口信息进行联网管理，把握各区县流动人口情况，实现对高危人群的动态控制。

四、结语

城乡结合部的形成原因受城镇化发展的影响，体现了城镇化进程中的诸多矛盾与问题，而城乡结合部的发展滞后又严重阻碍了城镇化的步伐，政府要化解矛盾，解决问题需要实现优化基层管理模式，整合基层组织结构，提高居民参与管理的积极性；优质基础设施建设，捆绑式出让和开发基础设施和土地，以收费保障基础设施的经济支持；优善流动人口信息的管理体制，综合治理城乡结合部地带，从而大力促进城乡结合部城镇化的快速发展。〔参 考 文 献〕

〔1〕宋洁尘.城乡结合部的成因及未来发展方向〔J〕.城市管理与科技，2011，（06）：15-17.〔2〕中国统计年鉴2012〔M〕.中华人民共和国国家统计局.〔3〕周学义.土地﹒经济﹒就业——简论城乡结合部的形成极其解决对策〔J〕.劳动经纬，2003，（10）.〔4〕李强，杨开忠.城市蔓延〔M〕.北京：机械工业出版社，2006.〔5〕中共古冶区委年鉴（2011年卷）〔Z〕.〔6〕姚永玲.北京市城乡结合部管理研究〔M〕.北京：中国人民大学出版社，2010.〔责任编辑：史焕翔〕

第二篇：城乡结合部流动人口管理分析报告

城乡结合部流动人口管理分析报告

——以成都市郫县安靖镇雍渡村为例

（苗术斌）

西南交通大学政治学与行政学2007级

一、该村流动人口的基本情况及影响：

雍渡优越的区位优势使其人口组成呈现一个典型的外来人口结构。因为雍渡村十分接近成都

市的原因。从成都市区有公交车直达雍渡村，特别是城区改造以来，大量的服装加工作坊搬

迁至此。因而吸引大量务工人员或经商者因为便利的交通便宜的租金而首选雍渡村落脚。这

样就造就了只有3000多本村居民，而外来流动人口超过30000的局面。经调查该村外来人

口主要的省内来源地以富顺、自贡、资阳居多大都务工与加工企业或作坊；省外来源于云南、贵州等周边省份的外来人口也以务工为主，而来自广东、浙江等发达省份的外来人口主要是

经商或从事个体经营。大量外来人口集聚势必对村子的发展产生重要影响：

（一）给本村的经济发展注入了活力，加快了城乡一体化进程，特别是劳动力市场的发育，区位比较优势的发挥产生积极地影响。该村的入住加工企业和作坊创造近千万的GDP产值，为国家财政补充税收一百多万，仅出租房屋一项就为该村带来人均4000多元/元的收益。

（二）外来人口与本地人口高达10：1的比例带来的问题也是严峻的，具体表现：

1．社会治安

经过走访调查和安保主任介绍，我们了解到雍渡村外来人口众多、流动性大、发案率高增加

了治安联防的难度。近两年来盗窃、抢劫等刑事案件逐年增加，社会治安问题是雍渡村乃至

整个安靖镇最让人头痛的工作。随着外来人口增加村子每年要支付高达30万元费用，治安

联防队员由3人增加到23人。为此村上设有治安联防办公室，并为联防队员配备了警车、对讲机等硬件装备。村子的治安状况在镇上与村上有关部门的联合整治下有所好转。但形势

依然严峻，调查中村民向我们表达了对村中治安现状的不满和对良好治安环境的渴望

2．劳动保障与权益维护

大量外来务工人员自身的法制观念淡薄、维权意识不强。因而在村中的多数私营个体企业中

劳资纠纷、超负荷劳动、不签订劳动合同、打骂歧视工人的现象普遍存在。有个别的企业甚

至非法招用童工牟取暴利、甚至偷税漏税。对于很多工人来说合法权益得不到保证，他们往

往采取以暴制暴等非理性手段维护自己合法权益。进一步恶化了村子的治安状况。

3．公共资源的分配

首先，教育问题是外来人口最焦虑，政府最头痛的问题。调查中有民工向我们抱怨子女教育

难（民办高校收费高、条件差、师资力量低；公立学校手续繁琐、子女受歧视），当地人对

此也表示不满，外来民工的子女到公立学校上学，抢占了本地学生的应有的教育资源，对本

地孩子不公平，他们提到安靖学校，本来一个教室应该是30个学生，现在一个班有接近80

个座位。占地80多亩的安靖学校

教师130多名，学生3380人，外来民工子女998人，现有的教育资源与教育需求严重不足。

其次，基础设施方面本村有一条拥有长1.4公里，宽40余米的主干道路，道路完全按照城

市道路标准进行修建，有“全市第一村村路”之称的村道，而在调研中我们发现堵塞时有发

生，道路两边被停车占据（缺少相应的车位），村中的电力等基础设施资源的现状与需求严

重不对称。本村的仅卫生一项就要村中投入70万左右，仅靠收取每人20元的卫生费有巨大

缺口，所以道路两旁垃圾随处可见，排水沟臭气熏天。村民表示这在大量外来人口入住前是

不常见的。最后，是社会保险和医疗。在接受调查的15个外来人口，只有2人购买了社会

保险，其余的因为工资过低而无力购买，但是自己从事的是体力劳动危险性极高，同时又普遍存在养老、伤残、疾病医疗方面的忧虑。虽然安靖镇在每个村都设有占地3亩的公共卫生站但几年来外来人员的增多，它已经不能满足人们的需要。

公共资源分配问题导致本地人与外地人的矛盾升级。

4．计划生育

由于生育信息采集困难重重，流动人口计划生育工作是新时期我国人口与计划生育工作的重要组成部分，随着人口流动的不断增加，流动人口计划生育工作管理难，已成为计划生育工作的重点和难点问题，加强流动人口计划生育工作已成为新形势下我国人口与计划生育工作的重要组成部分。流动人口的流动性、隐蔽性、复杂性带来了一系列管理问题。相当一部分从业和居所变动频繁、无有效证件、无固定住所、无固定职业。管理难度非常大。加之缺乏及时、准确的信息交流，缺乏有效的管理手段，计划外生育日益严重，我国流动人口违法生育出生人口已占违法生育出生总人口的75％左右。在调研中我们了解村中的外来流动人口，存在严重的超生问题。这进一步加剧了公共资源分配问题。

二、原因分析

1．外来人口众多、流动性大等特点加剧了基本信息采集的难度，加上管理上的缺陷造成了发案率居高不下的困境，对社会治安环境产生了直接的影响。现有法律法规与我国当代社会发展要求不相适应：缺乏必要的统一的流动人口管理的法律法规；缺乏外出流动人口的法律规定。这使得针对外来流动人口管理办法亟须贯彻统一。

2．改革开放后户籍制度的放宽，怀着对城市美好生活的向往流动人口向城市汇聚，但由于我国的市场经济体制不够健全，流动人口的自身法制观念和维权意识淡薄，使其自身的合法权益得不到充分维护。

3．基础配套设施资源的不足，雍渡村的发展得益于城乡一体化的战略，城乡一体化步伐加快同时，相应的配套基础设施没有跟上发展的步伐。连基本的水、电、气也没有完全落实到位，更谈不上交通、卫生建设。

4．流动人口的素质问题，村中的外来人口大都来自贫困落后的地区，自身的受教育水平不高，随着城乡一体化的步伐加快，流动人口的精神文明素质没能跟上发展的步伐，这也是计划生育问题作为流动人口管理问题老大难的原因，这个亟待解决的问题如果达不到有效解决将进一步制约雍渡村的长期和谐繁荣发展。

5．外来人口人数众多，虽然他们大都来自四川省内，但不同地区在文化、心理方面的差异还是不同程度的存在，这也是他们与本地人融合的障碍所在。外来流动人口普遍没有归属感，一定程度上因为由于发展需要，政府对外来人口持缄默的鼓励态度，但随外来人口只限于管理，基本的服务、培训、提高内容几乎是空白。政府在社会福利、医疗卫生方面的扶持不够，也是流动人口缺乏基本的归属感。

三、我国总体上流动人口管理的瓶颈：

1．作为管理者的公安机关等相关政府部门存在的问题。一是思想认识偏差。部分民警的管理理念存在偏差。没能及时调整管理理念、创新管理方式。传统的通过大清查发现登记外口、坐等房东上门****的工作方式一去不复返，自己又无法结合实际摸索出一整套管理模式，因而在日常管理中出现了措施匮乏和不知所措现象，影响了管理实效。二是管理手段欠缺。租赁房屋许可制度取消，对租赁业主的主动制约手段没有跟上；收容遣送制度废止，对屡次通知不****的外来人员缺乏强有力的法律措施支撑，影响****率；一系列的变革使外来人口的流动环境更宽松，对混迹其中的违法犯罪分子能以及时发现、准确打击。同时外来流动人口管理服务工作涉及众多的政府职能部门，但目前对外来流动人口的管理机构主要设在公安机关，而教育、工商、劳动和社会保障等相关职能部门却缺少相应的管理服务机构，从而造成公安机关孤军奋战的局面，使管理服务工作的整体合力难以很好发挥、整体水平难以

有效提高。

2．作为被管理者的外来流动人口存在的问题。一是管理对象的思想出现抵触。许多外来人口对****等持无所谓态度，甚至逃避、抵触公安机关的检查、管理。一些用工单位、租赁房屋的房东认为“我出租房屋都不要你批准了，你有什么权力管我”，使外口管理的难度大增。二是外来流动人口自身素质普遍较低。外来流动人口在文化素质、法制意识、道德观念等方面与城市的要求存在较大差距，因此对社会治安、计划生育、环境卫生等方面带来了一系列问题。有些外来流动人口往往是缺乏必要的法律法规知识，而造成违法犯罪、违反计划生育、逃避管理等行为。有的却因自身好逸恶劳，选择以违法犯罪作为谋生立足之道。三是流动人口社会约束力弱化，城市边缘化趋势明显。外来流动人口离开原籍地进入异地后，一方面脱离了原籍地的约束，隔断了一定的家庭关系、邻里关系和友群关系，容易形成随心所欲、不负责任的行为倾向。另一方面又因有受本地人歧视和排挤的心理，不存在对流入地的认同感和责任心，这就势必导致其狭隘的心理和短视行为，以致自我放纵、脱离社会主流规范。

四、我对城乡结合部流动人口管理的思考

我们要明确劳动力要素在不同地区的流动和迁移是人类社会经济发展的必然趋势，是市场资源配置的必然结果，也是中国实现工业化现代化的必然条件。如果仅是因为担心外来人口会带来社会问题和负面影响，就对他们采取各种限制方针，不仅有悖于平等竞争这一基本市场原则，而且还有可能导致包括工农、城乡等各种社会矛盾的激化，最终损害整个社会在内的长期福利目标和效率原则的实现。

１．要加强领导，完善机制，进一步形成各方联动，齐抓共管的工作格局。流动人口管理工作涉及面广、系统性强、任务复杂艰巨，必须实行综合治理、联合作战。把对流动人口的管理作为各级党政干部的工作考评内容，制定控制流动人口的考核管理办法，充分调动各部门、各单位抓好流动人口管理服务工作的积极性。

２．要控制流动人口无序涌入和过度膨胀给村子发展带来的消极影响。各部门要严格执行流动人口登记、****制度，实行“以证管人”。要认真验证证件材料的真实性、合法性、时间性，对无证件材料或证件材料不合格的要坚决依法拒绝进入。公安部门应重点研究如何充分有效地发挥暂住证在限制流动人口无序大量涌入的功能。

３．要强化管理、完善服务各项工作。要全面做好流动人口管理服务各项工作。要加强流动人口管理信息平台建设，实现信息资源共享，提高管理服务水平：坚持打防并举，综合治理，坚决遏止流动人口违法犯罪，尤其要重视“流动人口二代违法犯罪问题。坚持公平对待、搞好服务、维护流动人口的合法权益，特别是医疗卫生，教育等方面的扶持与巴帮助。

五、具体解决方案：

１．社会治安方面，通过教育、宣传、辅导着重提升村民特别是外来流动人口的综合素质。综合素质提升的同时，进一步加强治安联防部门的力量，首先增加治安巡逻队员数量，其次加强治安联防队的装备，加强治安巡逻，及建立外来流动人口信息采集平台，加大对外来人口的普查管理力度。贯彻严格管理、优化服务、依法保护的方针，遵循管理与教育、管理与服务相结合的原则加强对流动人口的管理。把专门管理与群众管理结合起来组织动员更多的群众参与流动人口的管理，充分发挥出租房屋主的作用严格按照“谁出租谁负责，谁用工谁负责”的原则，实行严格的流动人口管理制度，做到切实掌握流动人口的情况和底数。劳动保障和权益维护方面，把行政管理与法制管理相结合起来。通过公检法机关的联合整治，维护外来流动务工人员的合法权益，减少安全事故的发生，严防非法雇工生产。加大普法宣传，增强外来务工人员的维权意识和法制观念，与企业签订劳动合同，促使其通过合法途径维护自身的合法权益。

２．公共资源分配方面，增加对基础设施建设的投资力度，先把蛋糕做大，然后在采用公平、合理、有效的分配原则进行分配。增强政策的宣传力度，加大对教育的投入，解决外来流动人口子女上学的后顾之忧。同时采用“以房管人、以税养人”新模式即：通过加强租赁房屋管理，控制税源，管住管好暂住人口，做到“以房管人”；同时通过加强对城乡个人房屋租赁税收征管，解决暂住人口管理经费问题，健全网络，做到“以税养人”。外来人口在享受服务的同时，也要履行自身的义务，爱护公共设施，节约公共资源。

３．计划生育方面，把法制宣传教育与热情服务相结合起来。加大《计划生育法》的普法宣传力度，强化法律观念，严厉打击各类违法生育行为，完善流动人口违法生育举报制度充分发挥社会监督，群众监督的作用。在加强监管的同时，强化服务意识，做到计划生育政策法规宣传上门、避孕药具送上门、生殖健康服务到人，切实维护流动人口的计划生育合法权益。４．将流动人口的管理和服务纳入相关的发展规划，实施外来人员综合素质教育工程使其综合素质逐步发展。提升外来流动人口自我管理和服务的能力。在健全外来流动人口自主管理组织的基础上，通过指导规范以及示范等形式，进一步提升其自我管理和服务的能力，引导其发挥更大的作用。

西部农村研究网 http://www.xiexiebang.com

第三篇：城中村及城乡结合部

按照县委的统一部署，本人于3月19日至25日赴安洲街道直屋行政村蹲点调研。直屋行政村位于县城西郊，东与三桥和下郭为邻，南临下新屋村和下垟陈村，属于典型的城乡结合部村。在近一周的调研过程中，群众对如何改善村容不洁问题反映强烈。实际上，这个问题是城乡结合部村（城中村）的一个通病，应引起高度重视。

一、直屋村的环境卫生现状

（一）直屋村的环卫状况及不良影响

直屋村位于县城西郊，紧靠全村共304实施清扫保洁。由于长期积累，房前屋后垃圾成堆（调研期间，环卫处帮助清理清运垃圾60余吨），垃圾逐渐向塘水面垃圾漂浮，池塘为污水塘，水沟为臭水沟，是远近闻名的与广大群众生产生活密切相关的民生问题，所带来的负面影响显而易见。

一是损坏了仙居对外形象。紧靠进出县城的道路，的对外整体形象。

二是降低了广大村民生活质量。高，群众对生活质量的要求和内涵也在不断提高。他们既讲究吃得好，住得好，穿得好，也注重健康的生活方式，不洁的村容，降低了他们的生活质量。

三是影响了精神风貌。村容状况代表了一个村的整体风貌，环境卫生虽然是却可反映出村民的（二）造成环卫不洁的主要原因

1、村民的环境卫生意识淡薄。城乡结合部由于地处城乡交界处，农村气息较为浓厚，虽然村民对生活质量的要求不断提高，期以来形成的生活习惯很难在短期内改变，乱搭乱建、部由于其优越的区位、廉价的房租，的集聚引发了某些对环境卫生有严重影响的产业人口200多人，的二次污染。人（其中党员35外来人员进出我县，对生活的环境质量也有很高的要求。“精神风貌35省道和高速公路出口处，分35人），外来人口都会经过这样的村，随着我县经济社会的快速发展，对改变村容不洁现状的愿望较为强烈，尤其是村民的环境卫生意识比较淡薄，而且这些区域还聚集了大量的外来民工，加上管理较薄弱，使大量外来人口在此集聚，大量回收的废物堆放在村前屋后，5个自然村，200多人。村内没有环卫设施，没有“垃圾村（城中村）不洁的村容村貌会损坏我县群众的生活水平不断提大量的垃圾，如垃圾回收业。8个村民小组，“小事”，但但由于农村长乱堆乱放、在城乡结合外来人口直屋村有外来造成了环境户，1119省道边上堆放，村内露天粪坑林立，没有一座卫生公厕，村内沟”。以上这些问题是

像直屋村的大部分城乡结合部村与县城紧密相连，影响了他们的健康；”。乱扔垃圾等现象比较普遍。———目前，他们大多从事垃圾回收行业，2、基础设施相对落后。长期以来由于城乡二元结构的存在，使得农村基础设施建设投入严重不足。在城乡结合部尤为明显。城乡结合部是县城扩张后形成的一个新概念，其本质上还是农村，由于村集体经济的不足（直屋村的村集体年收入仅为8万元），“心有余而力不足”，一些基础设施严重缺乏或者比较落后。由于环卫设施配套不足，缺乏有效管理，造成垃圾无序堆放污染环境的现象。

3、干部的思想认识还没有真正到位。城乡结合部村（城中村）相对中心城区而言不仅位置偏僻而且先天不足，因此，不少干部就会认为现在要求城乡结合部村做到长效管理是不切实际的，还为时过早；或认为这都是政府的责任，与己无关；或认为搞城乡结合部村环境卫生吃力不讨好，只有付出，没有收益；这些观念带来的直接后果是表面应付、得过且过，甚至熟视无睹，不愿化力气改善环境质量。

4、垃圾成份复杂，不可降解垃圾增多。以前的农村，垃圾多用于田间地头作肥料用。随着生活水平的提高，垃圾成份越来越复杂，产生了大量塑料袋等不可降解的垃圾。而且大量高效的农业肥料代替了“垃圾肥料”，垃圾在农村已无“用武之地”。

二、加强城乡结合部村（城中村）环卫建设的必要性和紧迫性

近年来，随着我县城市化进程的加快和经济社会整体发展水平的提高，产生了被城市包围或紧接于城市的城乡结合部村，这些地方属于县城规划范围，在生活方式上日益接近城市，但还没有纳入整个城市管理范围，从而产生了越来越多的问题。在我县，直屋村的环卫状况并不是个例，我县的城乡结合部村（城中村）普遍存在垃圾乱堆乱倒乱处置现象，已经成为市民群众关心的热点和迫切希望解决的问题，一定要从推进城乡统筹发展，构建和谐社会，加快仙居又好又快发展的高度，充分认识加强城乡结合部村（城中村）环卫建设管理的重要性、必要性和紧迫性。

（一）加强城乡结合部村（城中村）环卫建设管理是推进城乡统筹发展的基本要求。

推进城乡统筹发展，着力打造农村新环境，加快构建城乡一体，共同发展的新格局，是党的十六届五中全会提出的要求。“生产发展、生活富裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”是社会主义新农村的五条标准。其中，村容整洁是建设社会主义新农村的基本要求。村容整洁主要体现在生态环境良好，生活环境优美。一个村的村容村貌是给人的第一印象，它不仅反映了这个村的经济发展状况，也反映了这个村的精神文明程度。一个整洁的村容村貌，生态环境、人居环境必然明显改善，也才能与所相连接的城市相适应、相协调，才能为城乡统筹发展创造重要条件。目前，我县正在大力推进城乡环卫一体化工作，城乡结合部村（城中村）的环卫建设管理工作应当首当其冲，率先垂范。

（二）加强城乡结合部村（城中村）环卫建设管理是落实以人为本科学发展观的具体实践。

坚持以人为本，是科学发展观的本质和核心，就是要把人民的利益作为一切工作的出发点和落脚点，不断满足人们的多方面需求和促进人的全面发展。净化环境卫生，改善人居环境，这是落实以人为本的科学发展观的具体实践，是个重大的民生问题。抓好城乡结合部村（城中村）的环境卫生工作事关广大老百姓的切身利益，可以让广大城乡结合部村（城中村）村民共享我县文明建设成果，提高他们的生活质量。

（三）加强城乡结合部村（城中村）环卫建设管理是创建省级文明城市的迫切任务。

创建省级文明城市涉及面广，要求高，环卫建设管理状况是其中一项重要内容。城乡结合部村（城中村）属于县城规划区范围，部分也在创建之列。但城乡结合部（城中村）的环卫状况与创建文明城市的要求还有很大的差距。由于长期重视不够，环卫工作基础薄弱，存在的问题很多，可以讲，城乡结合部村（城中村）既是创卫的重点，也是创卫的难点。加强城乡结合部村（城中村）环卫建设管理，就是要解决城乡结合部村（城中村）的垃圾出路问题，破解城区创建进程中城乡结合部村（城中村）环卫基础设施陈旧落后，环境卫生脏乱差等难题。目前，我县的创建工作已进入攻坚克难的关键阶段，加强城乡结合部村（城中村）环卫建设管理，实现城乡结合部村（城中村）环卫工作规范化，已经成为当前的一项迫切任务。

（四）加强城乡结合部村（城中村）环卫建设管理是城管工作向城郊延伸的务实之举。

城中有村、城郊相连，这是发展中城市的基本特征。城中村、近郊村、城郊结合部均与城区紧密相连，这些地区环境卫生状况的好坏，直接影响着城市整体环境卫生管理水平。城中村、近郊村既是城市可持续发展的条件，也是城市做大、做强、做优、做美的基础。城管部门作为环境卫生工作的业务主管部门，突出城乡统筹发展的主题，加强对城郊环境卫生管理工作的指导，将城市管理工作向城郊延伸，这是新形势下对城市管理工作的新要求。城管部门有责任加强对城郊环境卫生管理工作的指导，不断创新城管走进社区、城管延伸城郊的工作理念，把加强城中村及城郊结合部环境卫生管理作为城管工作走进社区、向城郊延伸的重要举措，作为城管工作落实党中央、国务院关于城乡统筹，协调发展的具体行动，不断探索适合我县经济社会发展特点的城乡统筹城市管理模式。

三、创新方法，立足长效，全力推进城乡结合部村（城中村）环卫建设

从我县的县城实际出发，加强城乡结合部村（城中村）环卫建设管理不可能全面铺开，一步到位，要因地制宜，创新方法，循序渐进。

（一）加大宣传教育力度，培育村民新观念。从根本上说，环境卫生管理水平的高低取决于人的素质的高低，所以必须把对村民的教育摆在首要位置，运用多种形式、多种途径抓好文明素质教育。村两委要与每户家庭签订卫生保洁责任书，提出一些硬指标，促使家庭这个细胞做好保洁工作。另外，村两委要充分注重发挥村规民约在环境卫生管理中的自我约束作用，通过全体村民制定村规民约，明确卫生保洁义务，以此作为村民共同遵守的准则。开展主题鲜明、寓教于乐的文体活动，使村民潜移默化地增强卫生意识，自觉养成文明的卫生行为习惯。在整治和创建过程中，可组建村巡逻队，劝阻不文明行为，督促村民、外来经商人员、打工者养成良好的日常卫生习惯。

（二）科学统筹村庄规划，培育设施建设新起点。要做好城乡结合部村（城中村）环卫保洁工作，环卫设施建设是基础。应抓住新农村建设的有利时机，在做好村庄规划时，将环卫基础设施纳入整个村庄体系，统筹规划，统筹建设。在规划过程中，要把握分级负责的原则，科学合理安排。即：县里主要负责垃圾中转站的建设与改造，垃圾无害化处理设施的建设。各街道要按照城镇环卫设施设置要求，在城乡结合部村（城中村）居住区、道路、河道等处放置垃圾桶，合理设置垃圾房，建造垃圾收集转运点，配置相应的垃圾清运车辆和设备。城管部门将根据城郊垃圾集中收集处理的要求，协调、指导垃圾中转站的建设与改造。同时，在规划时，要充分发挥现有环卫设施设备的作用，做到生活垃圾收集、清运、中转运输等环卫设备设施城郊（乡）共享共用。

（三）多渠道筹措资金，培育投融资新方式。要做好城乡结合部村（城中村）环卫工作，资金是主要因素。要切实转变观念，大胆引入市场机制。从长远看，盘活壮大村集体经济是根本，对土地及其他闲置资产进行招商引资，增<

第四篇：城乡结合部1

城乡结合部，顾名思义是指一种城市与乡村互相结合的 特殊经济地理单元。该经济地理单元既不同于单纯的城市区 域，又不同于纯粹的农村区域，而是既有城区风貌，又有乡村 特点的一种经济地理空间。

法国的著名经济学家佩鲁认为．经济增长并非同时出现 在所有的地区，而是按照不同强度首先出现在大城市或中心 区域，然后再由大城市或中心区域向周边区域不断扩散。按 佩鲁的这一观点．经济增长可分为两个显著不丽阶段：聚集阶 段和扩散阶段。前者是各种生产要素向大城市或中心区域不 断集中的阶段。正是由于各种生产要素的集中和优化配置，促进了大城市或中心区域的超常规的发展，使其成为一国经 济的增长极。后者是多种生产要素由大城市或中心区域向周 边区域不断扩散的阶段。其原因是大城市或中心区域由于各 种生产要素的大量聚集而使其显得过于局促．空间的狭小已 严重地制肘着大城市和中心区域的进一步发展．于是大城市 或中 fi-区域的生产要素开始向其周边移动．以寻找更广阔的 发展空间。

（二）城乡结合部的类型

一般说来，城乡结合部有三种类型：一是受行政隶属关系制约，属城市政府管辖，却又地处乡村包围的城市郊区：二是属城市政府管辖的县，在地理位置上又与城区接壤的或“插花”的地带；三是受地域影响，处在城区外围，相对连接城乡的其他交接地带。（而此次调查的。。属于。。）

（三）.城乡结合部的特点

（1）城乡结合部受城乡之间特定的空间扩展因素与空间过程的影响其地域表现出一定的过渡性。城乡交错带内城市与乡村各要素，景观及功能的空间变化梯度大，是城市与乡村两类性质不同的区域之间的“急变带”，人地关系的空间差异远较城市城乡城域内部大：同时城乡结合部地区存在着频繁的能量与物质对流，分别来自城市与乡村的人口、物质、技术、信息等在这里相互作用与竞争互生。

（2）城乡结合部是城市与乡村两种社区相互接触、混合及交融的地区，其人口与社会结构特征地过渡性也十分明显。在这里不仅有城市居民与农村居民的相互混杂，而且还存在着本地常住人口与外地流动人口的异质反差，各种不同职业类型、不同生活方式、不同信仰、不同价值观念、不同需求以及不同心理文化素质的人群相互形成强烈的对比与共存；

（3）由于同时受到城市与乡村经济的双向辐射，城乡结合部经济发展具有明显的多样化特点，经济的发展对城市的依附性不断加强，城市性产业及城市需求导向产业在增加。

在《新乡市街道居民购买力等级分类》调查中，官员的综合主观评价排名 为22名，房租排名2，综合排,10，购买力等级c 中等购买力

当前我市新型农村住宅社区建设推进具有模式多样化的特点。

从区域统筹发展方向方面可分为:市区城中村改造型；市郊城市化拓展型；县城中心镇提升型；山区分散村落整合型；农村村庄现状改造型等。从土地利用方面可分为:旧村原址改造型和新建村舍搬迁型两种类型。从建房方式上可分为统规自建和统规统建两种类型。

从资金筹措来源上可分为：集体致富改造型：如新乡县刘庄、龙泉社区；政策资金帮扶型：如辉县市回龙社区；企业（家）出资支持型：辉县城关镇南里庄社区，张村乡裴寨社区；开发商投资联建型：如新乡县高庄社区；群众自费建设型：如古固寨镇祥和社区等。居住区绿地是被人们使用频率最高的绿地是人们日常生活环境中的重要部分。居住区是城市的重要组成部分占城市总用地面积的35%其绿地使用率是其他类型绿地的5—10倍。

居住绿地是决定一个城市环境质量好坏的主要林绿地类型。经济的蓬勃发展使得人们对居住区绿化的要求越来越高。居住区绿地面积广量大且与居民关系密切对改善居民生活环境和城市生态环境也具有重要作用。华北石油局居住小区植物配置能注重其层次的搭配利用乔灌、地被的混合配置出高、中、低、地被层四个层次再进行空间的分割及联系通过各个层次使空间更具自然的节奏。乔木与灌木的比例合理另外选用的植物种类丰富多彩色块布置简洁明快合理选择树种注重小区的彩化与香化。现状面貌也能体现古典园林景色优美的传统风貌。但是绿化方面也存在着一些问题例如小区绿化带建筑渣土垃圾较多小区土方未做微地形处理局部地段土方回填不到位土方缺失较多施工粗糙自然景观营造水平较低整体绿化水平就感觉没那么好了。目前区内园林绿化在有些方面没有做到“以人为本”。比如有的地方用绿地做隔离带却忽视了人们生活的方便两分钟的路程可能得走上十几分钟多数绿化设计没有把残疾人的行为考虑进去为残疾人的出行带来不便。绿地中还应结合小广场、椅子等以满足人们活动、休息的需要。住宅建筑组合 建筑是构成城市的基本要素之一。是城市历史文化遗产保护中最主要也是最基本的内容。根据调查华北石油局居住小区的立面风格统一整体造型简洁大方色彩明亮体现清新亮丽的特色给人以耳目一新的感觉外墙颜色以红色为主白色灰色为辅与周围的景观融为一体。并且基本上能与周边环境相协调。华北石油局居住小区本着突出本地文化特色。利用“邻里单位”思想要求在较大的范围内同意规划居住区使每个“邻里单位”成为组成居住区的“细胞”。文化是建筑的灵魂建筑风格要体现本地文化特色。弱势群体需求也被考虑在内了。居民小区无障碍设施建设完善小区道路设有盲道倾斜路面也使用了防滑建筑材料居所有标识明确的路线或标志物。小区中设有老年公寓、老年人娱乐活动中心等服务配套设施给老年人和残疾人生活带来很多乐趣。其中的住宅以正面朝南为主起居室、卧室及厨房均有 自然采光房内空气南北对流起居室以居南为多自然通风较好。但由于部分小区沿街位置建有门面房影响了附近的住宅采光通风效果并且部分门面房建成后经营饭店造成油烟、噪音污染降低了小区居民环境和生活质量。

三、调查建议

1.公共空间中的植物配置应进行进一步的完善应更加注重植物的开花与观赏时际的搭配做到三季有花、四季有景。

2.公共空间中的道路规划应稍作修改使得道路不仅只有交通的功能同时也能对小区进行区域划分同时也为造景增加围合感。3.公共空间中的绿化应在条件允许的情况下增大绿化率让小区的环境更加优美更加富有生机。4.小区的社区管理服务区应增大面积。

历史证明，我国的经济增长模式长期以来是依靠是工业化和城镇化两条腿走路，工业化创造供给，城市化创造需求。因此，在下一步的城乡一体化进程当中，要以区域特点和比较优势作为依据，坚持规划先行和科学规划，鼓励和推动制度创新，以引导农民分层次、梯度性向城镇和二、三产业转移为着力点，深化体制改革，“转变增长方式”，夯实公共物品和服务的供给平台，注重协调、优化各类利益关系，保持政府与民众在利益共享、公平增长方面的互动沟通，最终实现“三农”的公平、和谐、科学发展。

第五篇：城乡结合部调研

城乡结合部兼具城市和乡村的土地利用性质的城市与乡村地区的过渡地带。又称城市边缘地区。城乡交错带尤其是指接近城市并具有某些城市化特征的乡村地带。

早期城市与乡村的景观差异明显，随着城市化过程，城市不断向外围扩展，使得毗邻乡村地区的土地利用从农业转变为工业、商业、居住区以及其他职能，并相应兴建了城市服务设施，从而形成包括郊区的城乡交错带。城乡交错带位于市区和城市影响带之间，可分为内边缘区和外边缘区。内边缘区又称城市边缘，特征为已开始城市建设；外边缘区又称乡村边缘，特征为土地利用仍以农业占支配地位，但已可见许多为城市服务的设施，如机场、污水处理厂和特殊用地等。

特点：

城乡结合部社区人地系统具有明显的城乡过渡性特点：（1）受城乡之间特定的空间扩展因素与空间过程的影响其地域表现出一定的过渡性。城乡交错带内城市与乡村各要素，景观及功能的空间变化梯度大，是城市与乡村两类性质不同的区域之间的“急变带”，人地关系的空间差异远较城市城乡城域内部大：同时城乡结合部地区存在着频繁的能量与物质对流，分别来自城市与乡村的人口、物质、技术、信息等在这里相互作用与竞争互生；

（2）城乡结合部是城市与乡村两种社区相互接触、混合及交融的地区，其人口与社会结构特征地过渡性也十分明显。在这里不仅有城市居民与农村居民的相互混杂，而且还存在着本地常住人口与外地流动人口的异质反差，各种不同职业类型、不同生活方式、不同信仰、不同价值观念、不同需求以及不同心理文化素质的人群相互形成强烈的对比与共存；

（3）由于同时受到城市与逐村经济的双向车射，城乡结合部经济发展具有明显的多样化特点，经济的发展对城市的依附性不断加强，城市性产业及城市需求导向产业在增加。正是上述过渡性特征使城乡结合部社区的环境卫生管理具有特殊性，给这一地带的规划、开发、建设、管理，特别是社会管理带来了难度。

存在以下一些问题：

户籍管理问题：鉴于城乡结合部与老城区在就业和子女教育方面的巨大反差，城里动迁户凡是牵涉到就业和子女教育的，多数保持人户分离；而农村劝迁户则鉴于经济利益的考试，也不愿意农转非，增加了户籍管理的难度。行政区划问题：城乡结合部由于土地批租、房地产开发而导致土地管理分割，城乡单位犬牙交错，“一地两府”及“一地多主”的现象比较普遍，带来较突出的跨区的管理矛盾。外来人口问题：在城乡部由于其优越的区位、廉价的租屋，加上管理较薄弱，使大量外来人口在些集聚，虽然给这一过渡带的经济发展增添活力，但同时带来环卫、治安、计划生育等许社会问题。农民的出路问题：在城乡结合部，由于土地多数被预征完毕，使失去土地的农民在就业、居住和撤队、撤村后集体资产的分配等方面存在不少问题。土地开发问题：按现行法律，土地批租后，逾期完不成开发的坚决加收。然而，现实情况是，土地逾期完不成开发的较为普遍，有的竟长达10年左右。物业管理问题：在城乡结合部，由于房地产的大规模开发而出现了众多的住宅小区，由于一些牧业管理公司管理不到位或不规范，引发新迁居民的不满，增加了城乡结合部社区管理的复杂性。

上述管理问题的大量存在，使这一被称为“都市里的村庄”的特殊社区，土地开发支离破碎，原有的道路、水系等被打乱，垃圾成堆，排水不畅，违章搭建十分严重，环境卫生恶化，社会治安形势严峻，无论是在社区景观或是在社区精神文明建设方面都与市区形成强烈的把差，成为全市创建卫生城市和建设现代文明城市的“老大难”地带。显然，造成城乡结合部社区上述诸多问题与矛盾的原因是十分复杂的，我们应当从机制、体制等方面进行深层次的分析。充分认识这一地区包括环境卫生的内的各种问题的特点、规律与解决的难度，以便从战略高度，从机制、体制上研究解决的对策。首先，城乡结合部社区的环境卫生等诸多问题的产生，是在我国由计划经济体制向市场经济体制转轨时期，由于成市大规模建设改造并不断向边缘区推进，乡村DD城市急剧转型过程中形成“都市村庄“这一特殊类型的社区所出

现在的可避免的现象，有其客观必然性。

第二，城乡结合部地区特有的区位优势，一方面，引来大规模开发区的规划建设，使大量高新技术工业和现代化服务业向结合部集中；与些同时，由于外来人口的集聚，引发了某些原始的、并对城市市容有严重影响的城市产业DD如城市垃圾回收业（闵行区虹桥镇虹四村）以及为外来人口的服务业在这里“见缝插针”地滋生与发展，再加上原有的乡镇和村办企业，各类性质不同，差别很大。难以事例的产业聚集在城乡结合部，是导致这一地区环境卫生等社会问题十分复杂的产业因素。

第三，被城市乌黑的“都市村庄”社区大量土地被征用，农民失去赖以生存的生产资料，在自身经济利益的驱动下，利用其自有多余的住房和“见缝插针”式的乱搭建，以较低廉的房租对外租赁，使大量外来人口在些集聚，从而形成包括导入的城市居民、原住农民和外来人口在城乡结合部混杂居住、十分复杂的社会空间。这是这一地区市容卫生、社会治安等问题十分突出的社会因素，也是一个直接的、主要的因素。

第四，城乡土地所有制的差别和“都市村庄”社区局部经济利益的驱动，也是使城乡结合部地区环境卫生状况难以根本改变的一个极为重要的原因。在乡村城市化过程中，位处城乡结合部的社区，土地制度仍属集体所有，农民拥有对土地的使用权，而乡镇以下的村委会又是自治组织，因而在都市村未能完全融入城市、纳入城市管理的情况下，村民和代表村民利益的村委会，出于自身的经济利益，较少考虑限制某些影响环境卫生和容貌的产业的发展，如虹四村，外来人员在些经营了27家废品收购站，1996年的财政收入中，仅从包括乱搭建在内的各类房租收入即达210万元，占全村全部收入的近三分之一。

第五，体制不顺，管理薄弱是造成城乡结合部社区环境卫生变化的一个制度性因素。如果说前述三个方面带有客观规律因素的话，那么体制和管理则是一个主观性因素。在城乡结合部社区的管理中，普遍存在“一地两府”和“一地多主”的现象。“一地两府”指一片土地内由一个城市政府和一个乡村政府兼管，如虹桥镇虹四村的8个村民小组，其中3个在徐虹铁路支线以北的长宁区地盘上，5个在铁路以南的闵行区地盘上，早在10多年前，位处铁路以北的3 个居民小组的土地即已被古北开发区所预征，从而形成较长时期的“一地两府三方”的格局，即长宁区、闵行区和古北集团，由此而产生管理上的一系列矛盾。所谓“一地多主”是指一片土地上有多个主人。如浦东新区的钦洋镇，已规划为大型居住区，随着土地不断开发，辖区范围越来越小，并被“多主”所分割。在这片土地上不仅有城区和郊区的政府部门，还包括开发区和众多房地产公司和物业管理公司，形成“一地多主”的管理局面，在工商业行政、税务、卫等方面存在着交叉管理或管理空白。收费、罚款等有经济利益的事情争着办，而对治安工作、环境卫生的综合管理、外来人口的管理等要承担责任和尽义务的事情则相互扯皮、推诿、拖延不决。

第六，法制不健全，有法不依和执法不力也是城乡结合部社区环境卫生脏乱差的一个制度因素。城乡结合部社区环境卫生管理存在许多与一般城市社区和农村社区不同的特殊性，应有特殊的法规，特殊的执法机构采用特殊的手段实行管理。目前大多数采用与市区相同的行政手段整治结合部的环境卫生容貌，只能起到暂时的治表作用，无法实现现长产管理。在城乡结合部规划中，如若按照传统的农村管理或城市管理的思路都不全面，要从中央提出的统筹城乡发展两者之间的角度全盘定位，统筹思考，找出新的发展思路。只有采用新的视角、新的思路，运用科学的界定方法，调整管理方式、提升服务意识、实现空间布局的均衡，才能客观准确的分析和解决存在的问题。

记者：根据部署到2011年全市所有城乡结合部地区村庄及有条件的农村地区都实现社区化管理，对此您是怎样理解的？

石楠：推行农村服务社区化，是适应农村改革发展新形势的有益探索。农村社会化管理主要的着眼点是怎样更好的提供一些公共服务和公共设施。在农村社区化管理探索实施的过程中，通过对治安防范常态化、矛盾调处及时化、房屋出租规范化、村民管理自治化等有效手段的探索实施，村庄管理水平不断提高、环境改善、治安秩序好转、群众的安全感和满意度也大幅提高了。

虽然我们在农村服务社区化管理探索的过程中取得了阶段性进展，但是亟待解决的问题还很多，有以下几点建议：一是把现阶段居民生产生活状况与过去村民自治的一些基本原则相结合，调整社会管理模式。二是增强整体概念，把城乡结合部作为城市的组成部分之一，在规划建设中多考虑与“左邻右舍”的关系，与城市之间的融合。三是人口本身的城镇化要比户籍的城镇化慢，要把加强素质教育考虑在内，在城市化空间转变的同时追求质量提升。（一是要把城乡结合部建设作为维护首都安全稳定的重要政治任务抓紧抓好。城乡结合部重点村建设关系到首都科学发展，关系到中国特色世界城市建设，意义十分重大，任务繁重艰巨。解决城乡结合部的问题、维护首都安全稳定，是首都科学发展的基础，是广大群众的迫切期盼。要从首都工作大局出发，进一步增强政治责任感，再接再厉，乘势而上，坚决完成好城乡结合部重点村建设这项紧迫的政治任务。

二是要把城乡结合部建设作为造福群众的重大民生工程加以推进。实施城乡结合部重点村建设是首都发展到新阶段，为了市民生活更美好、城市发展更持续、首都环境更宜居所作出的战略部署，是一项为群众谋福祉、造福群众的惠民工程。办好这件大事，要深入贯彻落实科学发展观，坚持以人为本，坚持政府主导和农民主体的工作要求，坚持保护农民利益的政策取向，使广大群众更好地享受到城乡结合部建设所带来的实惠。各相关区县和相关部门都要主动承担起组织者职责，创新各项制度，服务农民主体，汇聚社会力量。要充分组织发动群众，引导农民积极主动地参与到城乡结合部建设中来，实现自身根本的、长远的、合法的利益。

三是要把城乡结合部建设作为推动城乡一体化建设的创新工程加以实施。城乡结合部重点村建设面临的种种难题，其实质是破解城乡二元体制的一项改革创新工程。一年来，规划、国土、住建、发改、金融等部门解放思想，开拓创新，积极探索推进城乡一体化的体制机制和制度建设，有力地推进了重点村建设。这些体制创新、工作创新是扎实推进重点村建设的基础，是重点村建设取得的重要成果。要及时总结归纳这些成果，形成系统的政策文件，为今后城乡结合部建设提供有益的借鉴。

刘淇要求，要精心组织、统筹协调，扎实推进城乡结合部建设。当前，要重点抓好以下工作：

一是要确保两年基本完成重点村建设任务。要认真分析有利与不利因素，抓紧用好现有政策、资源，加快推进各项工作。要下力量抓好建设工作，统筹解决好回迁安置、产业发展、就业社保和集体资产处置管理等问题，抓好农村集体资产产权制度改革，保障农民在城市化中的权益，落实农民有资产、有住房、有社保、有就业的目标，落实农民的主体作用。50个重点村建设工作是有特定范围的，不能随意扩大范围。全市要按照“十二五”规划的要求，因地制宜、积极稳妥地推进城镇化，形成城乡一体化发展的新格局。

二是要进一步加强城乡结合部地区的人口资源环境的管理。解决城乡结合部地区流动人口大量聚集、无序流动的问题是50个重点村建设的重要任务。各区县要按照中央要求，进一步加强和完善人口管理工作，不断提高基层人口管理和服务水平，把管理和服务结合起来，切实解决这一问题。要加快转变经济发展方式，根据区县功能定位要求，积极调整不相适应的产业结构，积极发展承载或疏解中心城区功能、优化城市环境、符合宜居城市建设的产业。要统筹城乡发展，把城乡结合部地区的社会管理和公共服务纳入全市经济社会发展规划，完善基础设施，改善生活环境，健全基层组织，延伸公共服务，真正把城市文明辐射到农村、惠及到农民，服务好流动人口，让他们共享改革发展的成果。做好城乡结合部地区流动人口的管理服务工作，要坚持党的群众路线，深入细致地做好群众工作，在做好管理和服务工作中取得群众的理解和支持。

三是要坚决遏制城乡结合部地区的违法建设。防控违法建设是规范城乡结合部建设发展秩序的重要任务，要进一步加大工作力度，巩固和发展已经取得的成绩，决不能拆掉一批城中村，又出现了新的城中村。要完善制止和查处违法用地违法建设联席会议制度，加大联合执法力度，巩固拆违成果，坚决防止反弹。不仅是50个重点村，也不仅是城乡结合部地区，其他各区县都要加大对违法占地、私搭乱建的查处力度。要加强农村集体土地出租和使用管理，依法保护和利用农村土地资源，规范土地出租、流转和使用行为。要积极研究从根本上解决违法建设的措施，引导农民依法有序建设自己的美好家园。

四是要加快推进城乡结合部地区的社会管理创新。要高度重视城乡结合部社会管理工作，创新管理模式，积极推动村庄社区化管理，为群众营造安全稳定的工作和生活环境。要积极探索农民在城市化以后可用于出租的富余房屋委托集体统一出租管理，统一经营，规范管理在集体土地上建设的租赁房，把“以房管人”的措施落到实处，使农民的出租房得到有序管理。要创新工作方法，帮助城乡结合部地区农民管好钱，理好财，帮助他们实现可持续发展。