我国小城镇发展的困境与改革思路（推荐阅读）

第一篇：我国小城镇发展的困境与改革思路

我国小城镇发展的困境与改革思路

浦东新区泥城镇城镇化浅谈

泥城镇规划为临港新城四大分城区之一，全镇总面积为61.5平方公里，户籍人口5.88万人，自从2004年开始服从服务临港开发建设以来，累计腾地33.23平方公里，占全镇区域面积的54%，动迁企业124家，直接影响了全镇6000余个就业岗位。动迁了农民3.4万人，占全镇人口的57.6%.土地的征用，使3万多农民失去了土地，涉及劳动力1.54万人。

同时，由于农民土地的大量开发和拆迁，失地农民亟需解决居住环境，在此大开发、大发展的前提下，临港泥城新镇的建设由此而生。作为临港新城的一个分城区：临港泥城新镇规划居住人口10万。距浦东机场18公里，距芦潮港码头4公里，距海港新城主城区约10公里，南邻浦东铁路和重装备产业区，东邻国际物流园区，北部与规划中的新城主产业区相对，同时距离建设中的迪斯尼乐园20公里，西接郊区环线、沪芦高速公路（A2）、上海低速磁悬浮贯穿镇区，交通便捷，四通八达。临港泥城是临港新城城市建设区的组成部分，是重装备产业区和临港物流园区生活服务配套的重要补充。

一、而作为在大开发、大发展背景下应运而生的泥城新镇建设，也有其面临的不少困境。

1、产业发展不平衡

小城镇建设的目的是通过城镇经济的发展，吸纳失地和农村剩余劳动力，改善社会经济结构，推动城乡一体化发展。也就是说，小城镇的建设离不开产业发展，但是由于自然资源条件和经济基础差异，不同地区的小城镇产业发展不平衡，就连同一地区的小城镇产业发展也不平衡，而目前发展较好、建设比较顺利的小城镇都是在建设之前都已经具备一定产业基础的。而泥城新镇完全是在拆迁的基础上建设而成，产业基础可以说是需要亟待解决的问题。

2、建设道路难以选择

小城镇建设通常存在两种思路；一种先发展产业，借助产业聚集人口来发展。二是先发展城镇，再聚集人口后再发展产业，产业发展的劳动力需求容易满足。由于产业发展需要时间，所以第一种思路决定了城镇建设会是一个比较缓慢的过程，而且一旦规划管理跟不上就会造成建设的无序状态。而后一种思路则相反，最初的规划建设管理可以促进城镇建设有序发展，不受产业发展状况的约束，能够缩短城镇建设进程。针对目前拆迁后还存在的大量失地、失业人员的现状，缓慢的城镇建设不利于解决日期严重的就业问题，而快速的城镇建设目前又没有比较成功的实践，所以，小城镇建设的道路选择陷于两难。

3、配套设施难以完善

小城镇规划常具备完善的配套设施，但在具体实施过程中，配套设施建设往往滞后，而滞后不可避免地对人口的集聚产生负面的影响，有限的人口又使得配套设施的市场需求有限，影响了投资者对配套实施开发建设的积极性，从而形成恶性循环。最终使小城镇无法达到吸引人口集聚的目的，对城镇的产业发展也有不利影响。

二、针对以上在泥城新镇在建设中的困境和难题，我认为城镇建设是不能一蹴而就，就泥城新镇在建设过程中所遇到的难点和问题，提出以下几点；

1、坚持速度和质量并重，全方位提高城镇化发展水平

首先是着力提升城镇规划编制和管理水平。要转变城镇规划的编制思路，抓紧对现有城镇规划开展评估，加强城镇规划与国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、产业规划的衔接，推动城镇成为经济结构调整和产业转型升级的重要载体。最后是着力推进城镇开发建设。要妥善处理新镇区开发与旧镇区改建的关系，合理建设交通基础设施、公共服务设施和市政配套设施，按照引领发展、宜居宜业的要求，精心谋划和组织功能性开发建设，确保开发建设一片、成熟完善一片，实现可持续发展。

2、坚持以人为本，改善人居环境品质

纵观小城镇发展的历史，我们总是在不断追求改善城市生活品质。逐步提高城镇化质量，创造宜居的城市人居环境，满足人民群众日益增长的生产生活需求，是健康城镇的重要组成部分，也是建设社会主义和谐社会的重要内容。

3、坚持因地制宜，走多样化的城镇化道路

我国区域差异较大，不同区域城镇化条件、发展水平和发展阶段不同。要根据本地经济社会发展水平、区位特点、资源和环境基础，合理确定小城镇发展的目标，因地制宜地制定城镇战略和相关政策措施，促进城镇建设与区域经济发展水平相适应，与区域的人口资源环境条件相协调。

4、坚持加大投入，加强市政基础设施和公共服务设施建设

基础设施是指为社会生产和居民生活提供公共服务的物质工程设施，是用于保证国家或地区社会经济活动正常进行的公共服务系统。它是社会赖以生存发展的一般物质条件。“基础设施”不仅包括公路、铁路、机场、通讯、水电煤气等公共设施，即俗称的基础建设，而且包括教育、科技、医疗卫生、体育、文化等社会事业即“社会性基础设施”。基础设施包括交通、邮电、供水供电、商业服务、科研与技术服务、园林绿化、环境保护、文化教育、卫生事业等市政公用工程设施和公共生活服务设施等。它们是国民经济各项事业 发展的基础。在现代社会中，经济越发展，对基础设施的要求越高；完善的基础设施对加速社会经济活动，促进其空间分布形态演变起着巨大的推动作用。建立完善的基础设施往往需较长时间和巨额投资。对新建、扩建项目，特别是远离城市的重大项目和基地建设，更需优先发展基础设施，以便项目建成后尽快发挥效益。

基础设施建设具有所谓“乘数效应”，即能带来几倍于投资额的社会总需求和国民收入。一个国家或地区的基础设施是否完善，是其经济是否可以长期持续稳定发展的重要基础。加强公共服务基础设施建设是提升公共服务水平的基础，是为人民群众谋福利的具体体现，是构建社会主义和谐社会的基础性工作，我们应按照“区域规划最佳、设施配置最优、服务效率最高、资源效益最大”的要求，从满足人民群众最迫切的生活需求出发，进一步加强统筹协调力度，合理配置我区公共服务资源，努力加快基础教育、医疗卫生、社区服务等各类公共服务基础设施项目进度，逐步形成“分布合理、配套齐全、功能完善、管理良好”的现代化公共服务网络，为人民群众提供优质、便捷的公共服务，促进社会主义和谐社会的建设。

三、总的来说，小城镇建设是一个长期的过程，需要相关部门的密切配合，分工明确，群策群力。需要将实现远期和近期目标相结合，逐步理顺体制和创新机制，需要加强对相关问题的深入研究，在把握大方向的基础上，制定配套政策。同时根据新的情况、问题、形势等，调整政策的导向。小城镇发展的道路依然任重而道远。

第二篇：我国国有林场改革历程与发展思路

我国国有林场改革历程与发展思路

我国的国有林场是新中国成立初期国家为加快森林资源培育，保护和改善生态，在重点生态脆弱地区和大面积集中连片的国有荒山荒地上，采取国家投资的方式建立起来的专门从事营造林和森林管护的林业事业单位。经过50多年的建设，全国国有林场总数已达到4507个，分布在31个省（区、市）的1600多个县（市、旗、区）。现有职工总人数66万人，其中在职职工47万人，离退休职工19万人。经营总面积9.3亿亩，其中林业用地面积7.5亿亩，森林面积6亿亩，森林蓄积量22亿立方米，分别约占全国林业用地面积、森林面积和森林蓄积量的18％、23%和17%。

国有林场在我国林业发展中发挥了重要的骨干、示范和带动作用，特别是在森林培育和保护方面取得了巨大的成就，得到了社会的公认，但是，国有林场在长期发展过程中也积累了很多困难和问题，如林场经济危困，职工生活困难，基础设施建设严重滞后，发展后劲不足等，国有林场的改革迫在眉睫。

我国国有林场改革历程

从上世纪70年代末开始，国有林场也和其他行业一样，进行了多方面改革探索，从上世纪80年代中期至今，国有林场改革大致可划分为三个阶段：

第一阶段：时间为上世纪80年代中期至上世纪90年代初期。这一阶段的改革，主要是围绕着国有林场内部经营管理展开的。改革的主要内容包括：全面推行场长负责制，确立场长在生产、经营、管理中的中心地位，以实现责任和权力的统一。建立了多种形式的承包经营责任制，使责、权、利有机结合起来，以调动广大职工的积极性。缩小经济核算单位，推行一级管理两级核算或两级管理三级核算，以提高经济效益。在此期间，国家提出了国有林场实行“以林为主，多种经营，综合利用，以短养长”的办场方针，许多林场充分利用自身资源优势，广开生产门路，兴办多种产业，改变了长期以来主要是单一营林生产的格局。由于当时处于物资短缺时期，国有林场通过开展多种经营生产的各类初级产品不愁没有市场，取得了较好的经济效益，收入显著增加，经济实力明显增强。

第二阶段：时间为上世纪90年代初期至90年代后期。这一阶段改革，是围绕着强化内部管理，转换经营机制，适应市场经济体制要求展开的。重点改革内容：一是推行人事、劳动、分配“三项制度”改革。在人事制度上，打破干部与工人的界线，推行干部聘任制；在劳动制度上，推行全员劳动合同制；在分配制度上，实行按劳分配为主，推行多种形式的分配方式，按照效率优先、兼顾公平原则，根据岗位技能和实际劳动贡献确定职工的收入。二是强化内部管理，转换经营机制。按照“精简、效能”的原则，合理设置内部管理机构，压缩非生产人员，充实生产第一线，建立和完善了各种岗位责任制、生产责任制和经济责任制，从生产经营的各个环节入手，规范内部管理，形 成了有效的竞争机制、激励机制和约束机制，提高管理水平和管理效益。三是大力提倡发展职工家庭自营经济。林场创造条件并提供优惠政策，允许并鼓励职工发展种植、养殖和小型加工项目，增加职工收入。通过上述改革，国有林场的内部管理得到一定加强，经营机制得到明显改善。但是，随着市场竞争的日益激烈，国有林场多种经营生产的初级产品的市场竞争力下降，经济效益下滑，林场经济危困局面开始显现。1997年，全国国有林场出现全行业亏损。为此，中央财政从1997年开始安排国有林场扶贫专项资金，帮助国有林场解决面临的经济困难。

第三阶段：时间为上世纪90年代后期至今。这一阶段的改革，主要是围绕着国有林场如何摆脱困境，建立健康发展的长效机制进行了积极探索。随着国家经济社会的快速发展和综合实力的增强，人民的物质生活水平不断提高，精神文化需求日益增加，对林业的主导需求也发生了根本性的变化。国家对林业的指导思想进行了及时调整，提出了以生态建设为主的林业发展战略，林业工作的重点从以木材生产为主转向了以生态建设为主。为适应这一变化了的新形势，国家从90年代后期开始实施了天然林资源保护工程、退耕还林工程等重点生态工程，在加大对林业投入的同时，调减木材产量，特别是地处长江上游、黄河中上游的省区实行了禁伐。国有林场以木材收入为主要经济来源，受此影响，国有林场的经济危困加剧，进入了长达6年的全行业亏损。国有林场面临的困难和问题，引起了社会的广泛关注，国务院领导同志对解决林场困难和问题作出了重要批示。各级政府和 林业主管部门就如何解决国有林场面临的困难问题、建立国有林场稳定健康发展的长效机制，进行了多方面的积极探索。1999年山东省率先开展了国有林场分类经营改革，重点是在对林场进行分类的基础上，明确了将生态公益型林场所需经费纳入财政预算，对促进国有林场的健康发展起到了积极作用。2005年4月，重庆市人民政府出台了《关于深入推进国有林场改革与发展的意见》，提出了包括理顺管理体制，转换运行机制，解决职工分流安置和社会保障等一系列问题的综合配套改革政策措施。几年来，各地从不同角度积极探索解决国有林场问题的措施和途径，为全面推进国有林场综合配套改革积累了丰富的经验。

国有林场改革的基本思路和主要内容 1.改革的基本思路

一是要进一步明确国有林场的发展方向和目标。国家投资设立国有林场的目的是大力造林、育林，加快森林资源培育，以保护和经营管理森林资源为根本任务。在全面实施以生态建设为主的林业发展战略，大力推进现代林业建设的新时期，必须对国有林场发展方向和目标进行重新定位，也就是要集中精力把培育扩大森林资源作为根本任务。要采取多种方式加快造林绿化进程,加强森林资源保护,强化经营措施，不断提高森林资源质量。

二是要改革管理体制，完善相关配套政策。国有林场实行了近20年的事业单位、企业化管理、自收自支的管理体制，已不符合新时期林业发展的要求，必须从根本上进行改革。要按照市场经济条件下，社会公益性事业主要由政府负责、商品经营性活动主要由市场运作的职能分工，把国有林场承担的社会公益事业和以获取经济效益为目的的商品经营性活动相对分离开来，使以承担生态建设这一公益事业为主要任务的国有林场纳入政府管理的范畴，其建设所需投入主要由政府财政负责，为社会公益事业的发展提供保障；使以商品经营性活动为主要任务的国有林场以及场办经营性项目，按照市场经济的要求进行运作，给予更灵活的政策，让其在市场竞争中求得更好的发展。

三是要建立符合市场经济要求和国有林场特点的运行机制。要彻底改变国有林场管理机构庞大，供养固定职工多，管理成本高，经济负担沉重的现状，变国家出钱养人为国家出钱办事。生态公益型林场要按照所承担的任务和管理的难易程度，合理核定事业编制。用人上全面推行聘用制和岗位责任制，林业生产性活动通过多种形式由社会力量来完成，商品经营性活动面向市场经营。2.改革的主要任务

国有林场的综合配套改革，主要涉及管理体制和经营机制两个方面。

在管理体制方面：

一是界定两类林场，明确各自的性质和相关政策。将生态区位重要、以公益林营造和管理为主要任务、主要发挥生态效益、为国家和社会提供生态产品的林场界定为生态公益型林场，按公益事业单位管理；将自然条件较好、以商品林和其他产业经营为主要任务、主要发挥经济效益、为国家和社会提供物质产品的林场界定为商品经营型林场，逐步推行企业化管理。

二是生态公益型林场要根据事业发展的需要，按照“精简、效率”的原则，重新核定事业编制，其人员经费和机构经费纳入同级人民政府财政预算。

三是对于森林管护人员，与林场订立劳动合同，通过政府购买服务或产品等方式，加大对生态公益型林场的投入力度。

在经营机制方面：

一是生态公益型林场要建立以聘用制为基础的用人制度。商品经营型林场的劳动人事制度，可以参照国家对企业的有关法律法规执行。

二是生态公益型林场的各类商品经营性活动和产业开发项目，都要按市场机制运作，组建独立法人实体经营。国有林场的造林、抚育、森林采伐以及其他生产性活动，要引入市场机制，采取承包或向社会招标等形式进行

三是生态公益型林场范围内各种资源的开发利用和产业发展，按照“公开、公正、公平”的原则，通过招投标的方式，采取面向市场的办法进行。

3.改革的保障措施

为了确保国有林场改革的顺利实施，切实把各项改革政策落到实处，真正实现改革的目标，必须认真解决好以下几个方面的问题：

一是要妥善安置国有林场职工。生态公益型林场除纳入事业编制的人员外，其余人员要通过长期聘用森林管护人员、利用林场现有经营性项目转为企业职工、内部退养、领取一次性安置费后自谋职业等多种途径进行妥善安置。

二是解决好国有林场职工社会保险问题。需要分门别类制定具体政策，解决不同类别职工参加养老、医疗等社会保险问题，解除职工的后顾之忧。

三是解决国有林场积累的债务问题。要在深入调查研究的基础上，提出解决国有林场各类债务的具体政策，为国有林场发展创造宽松的环境。

四是切实解决国有林场建设投入问题。要通过制定具体政策，把国有林场的各类基础设施建设以及营造林、森林防火、病虫害防治等投 7 入，逐步纳入国民经济和社会发展计划和社会主义新农村建设规划，加大扶持力度，为国有林场稳定健康发展提供保障。

第三篇：行政服务中心发展的困境与思路

行政服务中心的成立、运行与发展

摘要:本文简要回顾了行政服务中心的成立与架构，总结了运行成效和机制，梳理了在运行过程中的困境，最后，通过研究各地的改革与实践，试图为行政服务中心的发展提出一些有益的思路。

关键词:行政服务中心，行政审批制度，行政许可法

随着行政体制改革的不断深入，我国在服务型政府建设方面进行了卓有成效的探索。近年来，各地建立的行政服务中心就是在现有政府架构下，围绕提供公开透明优质高效审批服务，转变机关工作作风和改善政府形象的创新实践。行政服务中心（有的地方称为审批中心、政务大厅、便民服务中心等），有人将其理解为政府整合职能集中审批的服务场所，也有人理解为综合性的行政服务机构，为便于讨论使用，本文选取后一种理解。

一、行政服务中心的成立

（一）成立及动因

1999年初，浙江省金华市首开全国先河，设立市政府集中办事大厅，将全市46个具有行政审批权的委办局的审批办证业务全部集中在大厅，这一粗放集中的举措却成倍地提高了行政效率。随后，浙江省上虞建成了全国第一家真正意义的行政服务中心，有专门的管理机构和管理人员，形成一套比较完整的管理制度。2001年，安徽省最早成立了省级政务服务中心，随后，天津市、四川省等也都成立了省级政务 服务中心。目前，全国绝大部分地市县均设立了行政服务中心，星星之火愈演愈烈，其成立动因可大致总结为以下几点：

1、行政管理体制改革的必然产物。在计划经济时代，行政审批是政府管理经济的重要手段，涵盖面广，涉及领域多，在经济社会生活中发挥过重要作用。随着市场经济的不断发展，名目繁多、程序复杂、时限过长的的分散式的行政审批制度与时代越来越不适应，加之腐败不断的种种丑闻，损害了政府形象和人民利益，妨碍了经济社会的健康发展。改革总是在反映最强烈的地方突破，因此，伴随着行政管理体制改革的春风，行政服务中心这种集中部门审批权力实行阳光透明运行的新型模式得以遍地开花。

2、转变政府职能的有效载体。过去“大政府、小社会”的管理模式，部门职责不清，工作人员服务意识、责任意识、效能意识淡薄。而行政服务中心作为新生事物，在设计运行上就以服务经济社会发展为职责，以“廉洁、规范、高效、便民”为运行原则。正是这种先天的优势，行政服务中心成为了转变政府职能的载体，在建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制方面起到了推动示范作用。

3、优化地方发展软环境的需要。在资源、人口、区位优势无法改变的前提下，各地之间的竞争最终趋向于软环境的竞争，良好的政务环境可以加快项目落地速度，使投资者近悦远来。因此，设立行政服务中心，将与企业生产、项目运作密切相关的行政审批服务事项纳入行政审批大厅集中办理，成为各地优化投资发展软环境的首选。

（二）组织架构及职责 行政服务中心的组织架构一般为管理层和窗口服务层，窗口服务层工作人员受中心和派驻单位双重管理，人事财务关系等在派驻单位。管理层一般设有综合、督查、行政三个处室，10个左右的行政编制或全额事业编制。为增强权威性，方便协调部门，行政服务中心的主任或比部门高配半格，由政府常务副市长兼任，或与部门平级，由政府副秘书长兼任。

行政服务中心的主要职责为对各部门进驻大厅集中办理的行政审批项目和行政事业性收费进行组织、协调、监督管理和服务。如马鞍山市行政服务中心的职责为：①负责制定行政服务中心有关规章制度、管理办法并组织实施；②负责对进入行政服务中心的窗口单位工作人员进行现场管理，并负责对其培训、考核；③负责协调进入行政服务中心的部门和服务项目的确定和调整，并对审批项目的办理情况进行协调、督查；④负责对涉及两个以上部门行政审批项目联合审批的组织协调；⑤协助市纪委、监察局处理窗口单位人员有关违法、违纪行为；⑥组织开展调查研究，及时准确地想市政府领导反映情况并提出建议，承担市政府领导交办的其他工作。

二、行政服务中心的运行及困境

（一）成效及运行体制

行政服务中心的出现，在形式上使政府的行政审批发生着许多转变：分散审批向集中审批的转变，无限期审批向限时审批的转变，串联式审批向并联式审批的转变，部门内部操作向窗口公开审批的转变，提高了办事的透明度和高效率，得到了企业、投资者和社会公众的广泛认可。经过探索 和实践，行政行政服务中心基本形成了一套较为完整规范的运作模式，各地的运行体制大致可以归纳为以下六个方面：

一是分类办理制。根据职责、权限，将审批事项划分为即办件、承诺件和上报件，分类予以办理；二是充分授权制。各进驻部门设立窗口首席代表，将项目的审批权力以《授权委托书》的形式授予首席代表，负责即办件的核准、承诺件和上报件的审核等等；三是首问负责制。行政服务中心指定一名工作人员作为承办责任人，由其负责陪同和指导申请人完成全部事项；四是服务承诺制。按照高效、便民、廉洁的要求，对行政审批事项进行流程再造，精简服务环节，提高服务效能，公示公开审批项目的承诺期限、服务质量、收费标准等；五是链条审批制。对相互关联的审批事项，按照“一门受理、抄告相关、同步审批、限时完成”的要求，由行政服务中心牵头，各部门窗口联合审批、联合勘验、快速办结；六是一口收费制。严格落实“收支两条线”的规定，部门窗口向申请人出具统一印制的收费票据，所涉及的税费一律由行政服务中心银行窗口收取。

（二）运行困境

一是法律依据缺失。行政服务中心作为一项自下而上的改革，国家并没有任何法律法规对其的法律地位和职能定位作出明确的界定。行政服务中心究竟是一个场所，还是一个机构；是审批业务主体，还是监督主体?这是行政服务中心最大的法治困境，也由此造成机构设置上的职责不明、手段缺乏等问题。

二是制度保障缺失。行政服务中心的设立依据来源于地 方政府的行政命令，地方党委、政府的改革决心和支持力度直接决定了行政服务中心的发展和创新。因此，也呈现出全国各地行政服务中心发展不平衡的态势。事实上，地方政府的工作重心总会发生变化，领导的关注也会随之转移，一旦如此，行政服务中心则有被形式化和边缘化的危险。

三是管理手段缺失。对于审批项目，各部门均有明确的法律授权，现实中存在的政府权力部门化、部门权力利益化不良倾向，即使政府三令五申统一集中办理，但事项进权力不进、明进暗出、体外循环等现象屡禁不止；与此同时，关系窗口工作人员升迁、福利等方面的人事、财务关系都在原单位，窗口必然“为本单位谋福利”，面对这样的现实困境，行政服务中心没有铁的管理手段。

四是服务体系断层。行政服务中心大都局限在市和区县两级设立的，在条块分割的管理体制之下夹缝生存。而行政服务必然要求审批部门实现从上到下的信息沟通与协作，但是，一方面，大部分省份和乡镇的行政服务机构设立不到位，另一方面，上下级改革不统一、步调不一致，无法实现省、市、县、乡四级行政服务的整体衔接，导致服务体系断层。

三、行政服务中心的发展思路

随着我国体制改革的不断深入，经过了十余年发展历程的行政服务中心已处于何去何从的交叉路口，必须认真加以总结、思考，理清未来的发展方向。可喜的是，各地在行政服务中心的管理与运行方面有很多突破性进展，很多地方开展了相对集中部门审批权的制度改革，成都市武侯区等地在行政服务中心的基础上成立了行政审批局等，这些改革从不 同层面加强了行政服务中心的建设，具有很强的借鉴意义。行政服务中心的发展，要从政府职能转变、行政审批制度改革、明确法律定位等方面入手，才能取得更进一步的进展。

（一）转变政府职能是行政服务中心发展的源动力。在市场经济条件下，政府要从对市场的和社会的全面管理中退出来，把主要精力放在宏观调控、制定规则、监督协调和提供公共产品上来，能交给市场、中介组织或企业主体自主解决的事情坚决不管，将涉及国计民生的事情管好办好，与市场经济利益彻底脱钩，承担守夜人角色。这样的理念支配下，行政审批将不再称之为“权力”而是“服务”，作为向社会提供无形的政府服务产品的行政服务中心也就有了发展壮大的源动力。

（二）开展行政审批制度改革是行政服务中心发展的必然路径。行政审批制度改革，一是要对部门行政审批项目的清理和精简，主要针对行政审批项目进行合理性、合法性、必要性等方面的审核，各地一般都是几年开展一次，属于常规性动作，无需赘述；二是要相对集中部门行政审批权，建立审批与监管分离的体制。《行政许可法》第二十六条赋予了地方政府的这一职责权限，很多地方称之为“两集中两到位”审批制度改革，具体内容是，由地方政府组织各部门整合行政审批职能，设立行政审批科室集中审批职能，然后将事项、权限和科室全部集中到行政服务中心统一办理，确保行政审批服务事项从受理、办理到发证都在行政服务中心完成。这样，一方面解决了部门重审批轻监管、用权不担责的突出问题，另一方面解决了窗口只挂号、不看病、环节多、效率低的群众反映强烈的问题。这样，将部门行政审批相对集中到行政服务中心，不改变审批项目的主体，行政服务中心仅对项目进行监督、管理、协调，属于渐进式的改革模板。

（三）建设网上服务平台是行政服务中心发展的重要方向。当前，各地都在开展网上审批系统的建设，打造“外网受理、内网办理、外网反馈”的工作机制，通过行政服务中心外网向企业和群众提供零距离服务，通过政务内网传递申请材料、完成审核签批环节，打造综合性政务公开平台。从各地实践情况来看，建设网上服务平台要重视解决以下问题：一是要定位准确。行政服务中心网上服务平台是地方政府面向社会提供综合性服务的平台，与各部门的网上服务平台存在资源整合关系而不是取代作用。二是要技术过硬。该系统除要具备与不同部门系统的互联互通特性外，必须运行稳定、易于学习、方便使用。三是配套措施齐全。要完成网上审核签批环节，必须配套建设电子签章系统，这一点邯郸市等地已进行了实践，效果良好。

（四）健全运行管理机制是行政服务中心发展的内在要求。一是理顺管理机制。成立更高层次的管理机构或议事协调机构，可以采取邯郸模式成立行政服务中心管理委员会，作为市政府特设直属机构，赋予其对全市行政审批、招标投标和便民服务管理协调的职责。二是要健全绩效考核机制。党委、政府要赋予行政服务中心对各部门行政审批服务的考核评优权，并与目标绩效考核挂钩，行政服务中心对进驻的窗口工作人员享有年终考核权。三是健全行政服务监察机制。市纪委、监察局向行政服务中心派驻监察室，负责受 理和处理对行政服务中心工作人员违规违纪行为的投诉，对窗口办事效率，服务态度等情况进行监督检查。四是健全人文关怀机制。加大财政投入力度，改善行政服务中心的办公条件，提高窗口工作人员的生活福利和相关待遇，统一订做工作服，建设图书阅览室、党员活动室等配套设施，调动服务的能动性和积极性，增强凝聚力、战斗力。

（五）明确法律定位是行政服务中心发展的终极目标。《行政许可法》第二十五条明确规定：经国务院批准，省、自治区、直辖市人民政府根据精简、统一、效能的原则，可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权。这一规定可以做以下解读，一是省级人民政府有权设立行政服务中心作为行政机关，行使有关机关的行政许可权，但违背了部门审批所依据的法律法规，二是省级人民政府有权确定某一个行政机关行使有关的行政许可权，但环保局总不能抓规划审批，这样又不具备操作性。在这里，法律规定的抽象性与现实操作的确定性遇到了激烈的碰撞。成都市武侯区、苏州市吴江区走出了一条新路子，那就是积极争取支持，组建行政审批（服务）局并列入政府工作部门，将全区的行政审批职能全部划归行政审批（服务）局，作为行政审批的执行机关。这一改革突破了以管辖对象的不同设立不同行政机关的政府管理体制，但决策、执行和监督相分离的体制现状却符合行政管理体制改革的要求。“先行试点，地方突破，中央肯定，再行推广”，或许这是行政审批制度改革的最终路径，也终将为行政服务中心正名、确权。

第四篇：安徽省小城镇发展改革反思

安徽省小城镇改革发展反思

韩梅

（合肥师范学院 经济与管理学院，合肥 230000）

摘要：小城镇在我国社会经济发展和城镇化进程中起着越来越重要的作用。安徽省是农业大省，正处于城镇化发展关键时期，如何在战略机遇期和战略转型期进行准确的战略定位，选择一条适合自身特点的城镇化发展道路至关重要，其探索的经验和教训，对中部地区小城镇的改革发展都具有较为典型的借鉴意义。关键词：安徽；小城镇；改革发展

中图分类号 ：文献标识码 ：文章编号：

小城镇在我国社会经济发展和城镇化进程中起着越来越重要的作用。一直以来，小城镇是城市经济和农村经济的结合点，发展小城镇是吸引农村剩余劳动力和扩大内需的重要措施，是加速地方经济发展最具活力的新的增长点，也是城乡联动，以城带乡，加快社会经济发展的需要。我国的发展实践表明，小城镇是具有中国特色的城镇化道路的重要选择。作为中部的农业大省，安徽省正处于城镇化发展关键时期，如何在战略机遇期和战略转型期进行准确的战略定位，选择一条适合自身特点的城镇化发展道路至关重要，其探索的经验和教训，对中部地区小城镇的改革发展都具有较为典型的借鉴意义。

一、安徽省小城镇发展现状

1984年，安徽省召开了首次小城镇工作会议。1995年，开始进行小城镇综合改革试点，出台了《关于加快农村城镇化的决定》。1999年6月，安徽省颁发实施《关于进一步加快安徽省小城镇发展的若干意见》，小城镇改革发展再上一个新台阶。2000年以来，安徽省将培育小城镇作为加快城市化、加速工业化的抓手，促进县域经济的重要基础，精心加以培育和扶持。2009年6月安徽省又选择了150个镇，颁布实施了《关于实施扩权强镇的若干意见》，比较完整地提出了安徽省小城镇在向小城市跨越式发展中的思想观念、措施办法和发展方向。通过这些改革，安徽小城镇逐渐摆脱了以传统农业为主的发展模式，工业型、城郊型、工贸型、旅游型等特色城镇层出不穷。

1．小城镇建设已初具规模

1983年末，安徽省仅有建制镇108个。1984年，安徽省小城镇建设工作会议召开以后,全省小城镇发展取得了较为宽松的政策环境，小城镇得以突飞猛进的发展，小城镇数量迅速

扩张，尤其是在“九五”期间，安徽省大力实施“小城镇，大战略”，小城镇建设更取得了辉煌的成就。截至到2010年，安徽省建制镇908个，10万人以上人口的镇47个，20人以上的镇1个。全省小城镇年平均财政收入1720万元，其中超3亿元的镇2个，超2亿元的镇2个，超1亿元的镇31个[1]。全省共有15个镇被批准为全国发展改革试点镇，目前，安徽省小城镇建设已初具规模。

2．小城镇建设地域性明显

安徽地域板块独特，自南向北分为皖南、皖中、皖北三个自然区域和皖江城镇带。在皖南小城镇的发展中，科学规划了皖南旅游区布局，实行了严格的环境、旅游资源保护政策，注重旅游组团内外部的合理分工和科学配置；皖中城镇群的发展，加强了合肥经济圈建设，合理调整合肥经济圈的产业结构，改变过去忽视自身优势、竞相争项目的不良倾向；在皖北城镇带的发展中，积极培育区域性增长极，在有利地段，加快建设城镇密集区；在皖江城镇带的发展方面，优先发展马芜铜共同体，率先融入长三角，建设皖江加工制造业基地，加快皖江地区的工业化步伐。

3．小城镇发展呈现多元化

安徽省在城镇化过程中，按照比较优势原则，综合考虑不同区位资源优势人口规模、经济发展水平，有重点地发展小城市、小城镇、特色村庄，把发展旅游城镇、工业城镇、文化城镇、农家乐休闲镇有机结合起来，小城镇发展呈现多元化。如地处黄山至千岛湖黄金旅游线上的深渡镇，积极发展成为旅游城镇，带动当地经济发展；秦栏镇则是一个由电子产业起家的工业主导型乡镇；地处合肥南端的三河镇，通过若干年发展成为了一个农家乐休闲镇。

4．依托自身资源出现特色经济强镇

依托自身的资源优势，安徽省已经出现了一批极具特色的经济强镇。它们有的利用交通干线，如萧县杨楼镇距江苏徐州仅25公里，2010年经济增长率达30%左右；有的利用区位经济优势，如合肥市肥东县的撮镇镇，该镇紧紧依托独特的区位优势，积极抢抓东部沿海产业转移和合肥市现代化滨湖大城市建设的战略机遇，2010年工业产值超亿元企业10家，产值5000万元以上20家[2]；有的利用自身自然资源，如六安市霍邱县叶集镇初步形成了木竹产业、食品轻纺、商贸物流三大主导产业，2010年叶集镇的地区生产总值24亿。

二、安徽省小城镇发展中存在的问题

（一）小城镇规模偏小，吸纳农村剩余劳动力能力低

“十一五”以来，安徽的城镇化水平已经大大提高，城镇化率由2006年的35.5%上升到2010年的43.3%。近年来，为满足城市化率和国家相关政策，安徽小城镇建设出现速度

过快，许多地方通过“撤乡建镇”等途径，使小城镇的镇域面积有所扩大，但真正能发挥小城镇功能的核心区面积并没有从根本上增加。目前，安徽省平均每个小城镇只有几千人，离形成集聚效应的2万人的规模人口还有很大差距，人口规模也低于全国平均水平的3.64万人。安徽省小城镇规模普遍偏小，起点低，而小城镇积极效应的发挥，在很大程度上依赖于其人口规模[3]。小城镇人口规模过小，造成发展空间和辐射区域狭小，能够统筹的资源有限，难以把周边的资源吸引过来。而苏浙等沿海地区大中型城市密集，城市和县城的吸纳力远大于小城镇，大批的农村剩余劳动力被沿海地区的合资、民营企业吸收。

（二）小城镇产业发展问题

1．小城镇产业开发不足，规模层次较低。目前安徽小城镇普遍存在产业分散、规模偏小、层次较低等问题。小城镇的产业发展，没有充分利用当地优势资源，出现发展重点不突出，缺少地方特色，工业产品或农业产品结构雷同等问题。这些问题导致包括固镇王庄这样以工贸兴盛的小城镇，也没能保持持续发展的势头。一些小城镇镇虽然拥有丰厚的历史底蕴和人文资源，但未得到有效开发，产业结构与周边乡镇雷同现象明显，影响安徽小城镇产业的发展。

2．乡镇企业发展陷入困境。安徽省乡镇企业曾一度推动了农村工业化的进程，也加速了城镇化进程。然而，由于资金、技术、规模等原因，目前乡镇企业发展陷入了困境，从而也使小城镇发展的动力受到削弱。一是乡镇企业结构层次低，过去靠拾遗补缺发展起来的乡镇企业，在城市企业取得市场经济的优势以后，竞争力和生存力大大降低；二是乡镇企业规模小，融资很困难，许多有市场、有效益、有特色和有国外订单的乡镇企业，因资金的缺乏，难以正常生产，经济效益下滑；三是乡镇企业负担较重，由于乡镇企业的税外负担较重，多头管理，让乡镇企业压力倍增。乡镇企业发展动力不足，弱化了其促进小城镇发展的能力。

（三）小城镇建设资金投入不足，自主权限受限。随着城镇规模不断扩大，公共基础设施建设和社会事业发展投入压力增大，企业发展与工业项目配套对资金的需求也在不断加大

[4]，而国家和省财政直接投向小城镇的很少。目前，四大国有银行县以下金融机构加速撤并。开发性金融的进入刚刚起步，但仅停留在对重点镇资金支持的论证和极少数的试点，大规模的资金支持工作尚未开展。邮政储蓄虽然在小城镇加速涌现，但小城镇并没有得到必要的金融支持，反而每年有约800亿资金被转移到城市[5]。小城镇外部融资渠道不畅，融资平台缺乏，自身经济实力又不强，政府财力有限，发展面临严重资金瓶颈。有相当数目的小城镇，可用财力基本上仅够维持行政运转，很难拿出资金用于建设。

（四）小城镇发展制度性问题

1．发展规划滞后，协调机制不顺。安徽省小城镇建设规划方面存在滞后问题，集中表现在：一是规划制定缺乏科学性。一些地方城镇建设规划制定草率，不够严谨，建设标准低，前瞻性不强，规划不能与时俱进。二是规划内容缺乏系统性。很多小城镇注重、开发区或工业园区规划建设，忽视产业发展和社会事业建设规划。那些农业资源丰富、基础较好、比重较大的农业乡镇，则没有未来发展规划。三是规划执行缺乏严肃性。一些城镇建设规划虽通过地方人大审定，但在实施中不按规划要求操作，随意更改规划内容。四是规划单位之间缺乏协调性。在制定过程中相关部门之间缺乏沟通，相互不衔接，符合建设规划的项目不符合土地利用规划，造成项目无法实施。

2．小城镇政权不完善。多年来，虽然进行了一系列的改革，但小城镇机构臃肿，超编现象严重，真正的专业管理人才却少之又少，最终导致管理水平低下。与城镇化发展以及满足的城镇人口需求所需要的行政资源间，存在着巨大的差距。小城镇随着经济规模、人口规模的不断扩大，事权也越来越大，需要解决的问题愈益复杂，而小城镇是一级政府，在行政区划与政权序列中位列“科级”，许多问题上一级政府虽有权管但发现不了问题，而镇级政府则是发现问题，但没权管。

三、安徽省小城镇发展对策

（一）积极发展城镇特色产业。产业发展是小城镇发展的基础和源泉，应加强对产业发展的指导和扶持。一是按照产业集聚的要求，优化小城镇基础设施建设，在小城镇中划出相应地块，建立工业园区或合作建设工业园，鼓励相关产业进驻工业园区，为产业发展提供平台。二是鼓励产业集群发展，帮助产业集群专业镇建立项目库，加大对龙头企业的项目扶持力度，将产业集群发展纳入到县域经济和小城镇考核内容。三是按照以业兴镇发展方向，鼓励和引导重点镇利用区位、资源等条件，大力发展民营经济，发挥产业集群效应，打造各具特色的工业强镇、商贸重镇、旅游名镇，不断强化产业支撑力。四是引进一批投资规模适度、与地方特色产业关联度高的项目入驻，满足农民就近就业的需要，形成项目带动、产业支撑、特色建镇、人口集聚的良好的发展格局。

（二）（三）扶持“龙头企业”，引导乡镇企业向小城镇集中

小城镇政府应对乡镇企业中的“龙头企业”进行政策扶持，选择一些基础好、实力强、有发展前途的乡镇企业，组织它们联合经营，实现规模化经营。继续推进乡镇企业股份制改革，明晰企业产权结构，鼓励“龙头企业”合理扩张，兼并周围乡村的同行小企业和关联企业，支持乡镇企业的创新。加大对龙头企业的宣传力度，提升乡镇企业的影响。积极招商引

资，争取更多的外部资金促进本镇乡镇企业的发展。乡镇政府还要做好龙头企业和所辖地区农户的“纽带”，让农户和“龙头企业”真正双赢。

（四）进一步拓宽资金渠道，解决小城镇融资难问题

小城镇在投融资体制上要有新转变，应构建多元化的投资主体结构，运用投资主体多元化、项目运营企业化、设施享用商品化的经营模式，采取政府财政资金引导、民间资本、外资参加的多元化市场化、高效益的投融资机制。一是加快建立融资平台。采取有效措施，促使金融机构在重点镇设立分支机构或经营网点，支持组建城镇建设投资公司、小额贷款公司、村镇银行等融资平台。二是坚持经营城镇。将镇规划区范围内的土地经批准征用和转用后进行储备，作为政府融资的有效资产或经营资本；建立和完善盘活小城镇存量资产的市场化机制，提高小城镇公用资产的市场配置效率；加快小城镇市政公用行业改革，推城镇公用设施的有偿使用。三是大力开展招商引资。组织特色小城镇参加银企对接会、招商洽谈会等大型招商活动，适时开展招商培训和外出学习考察活动，吸引各类资本，以多种方式参与小城镇基础设施建设、社会事业和产业功能区建设。[6]

（五）科学规划小城镇布局

安徽省应坚持大中小城市和小城镇协调发展，逐步缩小城乡差距，提高城镇化水平，科学规划小城镇宏观布局。根据规划学的理论和国内外小城镇建设的有益经验，应按照科学性，超前性和本土性合理的小城镇规划。一是要突出发展重点，合理确定小城镇发展的数量和位置。要以县、市级为单位，综合考虑区位优势、资源条件、人口规模、经济发展水平等因素，适当控制城镇数量的扩张，把小城镇建设的重点放在中心镇的功能完善上。二是搞好新建和扩建小城镇的布局。选址要注意因地制宜，突出特色，根据自身实际，对小城镇进行功能定位，形成工业型、商贸型、旅游型、资源开发型等各具特色的小城镇。三是推动现有乡镇合并，通过以强并弱或强强联合，形成一批能带动周边经济发展的中心镇，或将人口规模大、区位优势好、经济实力强的小城镇群，发展成为小城市甚至中等城市，提升其在城市体系中的位置。[7]

（六）加快小城镇政府的职能转变。小城镇发展要求政府精干高效，应加快小城镇政府的职能转变，形成政企职责分开，企业运作规范，市场竞争有序，社会保障完善的新格局。一是要明确小城镇职能定位。小城镇政府的职能应转移到执行政策法规、推动经济发展、加强社会管理、搞好公共服务定上来。二是扩大县级管理权限，将发生频率较高、直接面对当地居民、有利于监督管理的行政执法权，委托给小城镇。三是建立完善小城镇的财政体制。按照财权、事权相一致原则，加快形成“职能明确、权责一致”的小城镇财政管理体制，保

证财政运行顺畅。

参考文献：

[1] [6] 经济体制改革处．加快小城镇建设步伐推进城乡一体化进程[EB/OL]．(2010-4)[2012]．http:// /showfgyw.jsp?newsId=10085504．

[2] 顾义勇．2010年撮镇镇人民政府工作报告[EB/OL]．(2010-12)[2012]．http:///system /2010/12/29/002224329.shtml．

[3] 董兆为，吕娜．中国农村城镇化进程的研究及其对策[J].陕西农业科学，2007，（1）：150-153．

[4] 韩梅，桂徐雄．中国实现非农化所面临的的投资约束及对策分析[J]．华东经济管理，2011,(7)：58-61

[5] 宋 华．安徽小城镇发展改革反思决策[J]．2008，（6）:2-3．

[7] 徐慈贤．加快河北省小城镇发展基本对策[J]．小城镇建设，2002，（3）：76-77．

Reconsidering of Small Towns’ Reform in AnHui Province

HanMei

（Department of Economics, HeFei Normal University , Hefei ,Anhui 230601）

Abstract: Small towns are playing the important role in our country’ economy development and the urbanization advancement.Anhui Province is a big agricultural province, is being in crucial phase of the urbanization development, how to choose the urbanization development path to suit its own characteristic is very important during the strategic transition period, its exploration experience and the lesson, all has the more typical model significance to the reform of middle area’ small cities.Key Words: AnHui, Small Towns, Reform

作者简介：韩梅，（1976—），女，安徽合肥人，讲师，经济学学硕士，研究方向：政治经济学，产业经济学

联系方式：安徽合肥市经济技术开发区莲花路1688号合肥师范学院经济与管理学院（230601）

电话：（0）***Email ： ***@189.cn

第五篇：城郊型小城镇建设规划发展思路

毕业论文

城郊型小城镇在新一轮城市化中的发展模式的研究

——以山东省威海市环翠区温泉镇为例

一、城市辐射的规律性特点

城市在发展过程中，不断与周围农村和其他地区进行物资、人员、文化、资金、信息的交流，其主体流向因发展阶段 不同，表现出不同的作用形式:在城市发展初期，主要表现为对周边地区的凝聚，即吸引周边的物资、人员、技术、资金等要素向城市聚集;当城市发展到一定规模甚至达到饱和时，主要表现为对周边地区的辐射，即城市的功能及区域向外延伸扩散。其源动力是追求低成本之使然。城市辐射(扩散)按功能大体可分为经济辐射、生活辐射和“第二居所”的辐 射，受追求低成本的内在规律作用，其辐射呈现以下特点: 第一，以城市为中心沿交通线成点状集结，再扩散连至成片。城市功能向外延伸需要一定的载体，受低成本需求制约，其最优先的载体是在四通八达的交通线上，城市辐射总是沿着交通线，在那些经济基础条件较好的地区落脚，形成一个个集结点。由于规模效益(即市政设施边际效益)的作用，那些集结点会逐渐向外扩散成片，并最终形成一定规模。第二，经济圈的辐射扩散先于生活圈的辐射扩散。受扩散源动力的作用，城市职能的扩散首先表现为经济职能的扩散，即当城市凝聚作用使原有市区趋于饱和时，由土地固定性、稀缺性特征带来的地价上涨等因素，使市区投资成本大大增加，为追求低成本，新的投资就会流向距市区较近的城郊，在那里建设新企业，形成新的经济圈;当新形成的经济圈内聚集了一定的企业后，为降低成本，方便职工上下班，新经济圈内就会出现成片的居民区，形成新的生活圈。人口聚集伴随着企业的聚集而实现。之后，将向更远的地区进行新一轮的经济辐射。第三，“第二居所”的辐射半径将大于经济和生活的辐射半径。随着城市集聚功能的不断增强和城市经济的不断发展，一部分富裕人群对高质量生活的追求产生了对“第二居所”的需要。有别于企业对低成本的追求和人们对居住便利的要求，“第二居所”对地段的选择显得更为超脱，可以超越经济、生活辐射半径的范围，把延伸的触角伸向更远的地方。

二、城郊经济发展受辐射作用的主要影响

城郊经济发展因受城市辐射的推动作用，而具有明显的“外源性”经济特征，呈如下特点:(一)受辐射差异性影响发展具不平衡性。低成本驱

动是城市经济和生活辐射的原动力。在辐射规律的作用下，不同交通条件和地理位置的地区，其接受到的辐射在时间和空间上呈现出差异性。一般讲，距市区近、交通比较便利的地区，因投资成本相对较低，最先接受到较强的城市辐射;而距市区相对远一些、交通条件相对差一些的地区，接受辐射的时间晚、能力弱。因此，城郊的不同地区因其接受辐射 能力的不同，出现不同的层级。

(二)家庭构成由一工一农向完全非农业转变，居住由分散的单元村向适度规模集结。大城市发展之初对劳动力的需求，使部分农民首先从一产向二、三产转移，形成了一工一农的家庭格局。当城市功能向外扩散延伸时，不断增加的城镇聚集人口，会带来更多的就业机会，同时使耕地减少，促使农户摆脱对土地的依赖，由分散居住的乡村聚集到城镇地区，一工一农的家庭格局被完城市郊区的经济发展由于其特殊的地理位置，在经济、技术、文化、信息、生活等各方面都直接受城市的影响和辐射，具有鲜明独特的‘.地利”经济色彩。小城镇作为城郊经济的骨千对其发展具有更加明显的支撑作用。认真分析研究城市辐射的特点、规律及其小城镇建设发展所依存的条件.对促进城郊小城镇的健康快速发展具有十分积极的意义。

(三)“第二居所”辐射为距市区较远的郊区带来新机遇。当久居城市的人们对由钢筋水泥玻璃构成的拥挤局促被污染的空间产生厌烦情绪，将目光转向郊区一些自然条件好、更适宜人类居住的地区时，“第二居所”辐射的超越性，为那些距市区较远而拥有良好自然环境的郊区带来了新机遇。向往自然、亲近自然、选择更为宽阔生活空间的要求，使城里具备一定经济条件的人开始在那里建造“第二居所”，并以此带动相关产业发展。

(四)行政区制对城市辐射影响的可调控性。由于城市与其郊区同属一个行政区域，使之有责任、有能力通过投资支持、政策导向等相关手段，引导城市辐射走向，促进郊区经济快速发展。

三、城郊小城镇的特点

城镇一词英文写作UrbanPlace(城镇地区)，是指除农村居民点外，镇及镇以上的各级居民点，包括城市(city)和城镇(town)，是RuralPlace(农村地区)的反义词。在国外，小城镇就是指小城市。我国的小城镇从广义上讲一般包括三个层次:第一个层次是指国家批准的建制镇，包括县政府驻地镇和其他建制镇;第二个层次是指除建制镇以外的乡人民政府所在地和国营农林牧渔场所在地;第三个层次是指由于经济、地理、交通等原因自然形成的达到一定规模的集镇。狭义的小城镇就是单指第一个层次经国家批准的建制镇。城郊小城镇作为小城镇的特殊一员，具有如下特点:(一)小城镇的空间分布

受城市辐射规律作用，那些沿交通线已经具备一定能源、通讯和其他基础设施条件的地区最容易接受辐射，并逐渐发展壮大，成为有一定规模和经济实力的小城镇，沿交通线分布。(二)不同类型分处不同层级

城郊小城镇按辐射不同可分为经济型和“第二居所”型，经济型按成熟期不同又可分为纯经济型和经济生活型。在城市功能不断向外扩散过程中，可形成以市区为中心的三个城镇层:第一层距市区最近，由于其接受城市辐射时间最早、能力最强，镇区经济发展迅速齐全，既有工业区又有生活商业区，属经济生活型。第二层离市区稍远，由于其处于城市辐射的第二阶梯，接受城市辐射能力稍弱，在发展初期，城市辐射还没完全到位，镇区内主要是工业区，尚无成片的居住区和商业区，属经济型。第三层离市中心最远，接受城市辐射能力最弱，在发展初期，主要接受城市“第二居所”的辐射，镇区内以中高档住宅区和别墅区为主，属“第二居所”型。如上图所示:城区外第一圈为经济生活圈，第二圈以经济圈为主，第三圈以“第二居所”为主(指第二圈以外行政区划以内)。(三)小城镇规模限制和影响

在城镇发展上，市政配套是其重要因素。城镇建设之初，市政配套设施供给一般呈现两种情况:一种是市政基础设施先期不到位，始终处于一种需缺状态，不能满足经济发展的要求;另一种是市政基础设施先期到位，开始相当一段时期内处于“吃不饱”状态，使用率低，不能实现经营性运作。因此，只有当人口达到一定规模时，才能实现基础设施的合理配给和经营性运作。根据国内外小城镇规模研究，一个城镇的人口规模至少达到3万左右，才可以比较经济合理地配备基本的基础设施和公共服务系统。这就是城镇规模的下限制约。下面是镇区人口规模与部分基础设施公共服务系统投人的对应表:这些数据虽然都是概算，不很准确，但大概能说明一些问题。从供水、供暖、供电、供气四项公共设施的人均投资来看，当人口分别达到2000、5000、10000、20000、30000、40000、50000、60000时，人均投资分别为27670元、13534元、7552元、4614元、3533元、3165元、3686元、3519元，基本是随着人口规模的增加呈下降趋势。2000人时人均投资最大，为27670元，3万人以后就大体在4000元以下浮动，这表明小城镇最少要达到30000人，才可以较合理地配备市政公共服务设施。

四、京郊—怀柔小城镇发展模式探讨

按照城郊经济发展的共性规律，探讨北京郊区怀柔小城镇发展的特点，对加快其以“一城三镇”(县城、杨宋镇、北房镇、汤河口镇)为重点的小城镇建设，推进农村城市化进程具有重要意义。

(一)怀柔在北京辐射圈中所处的位置

从北京市目前经济生活发展的现状与趋势(见下表)，可以分析出怀柔在首都经济辐射圈中所处的位置。从人口居住密度和从业人员分布密度两个数据看，目前北京的经济生活中J公还在城区(东城、西城、崇文、宣武);从外来人口(其走向表明经济发展的走向)和住宅建筑竣工面积两个数据看，北京经济和生活区正向近郊区(朝阳、海淀、丰台、石景山)转移;从工业企业个数分布看，北京的工业集聚在稍远的远郊区县(顺义、通州、房山、门头沟、昌平、大兴)，正在形成北京新的经济区;从外地人员购房数量看，“第二居所”的辐射已先于经济和生活的辐射到达最外围的远郊四县(怀柔、密云、平谷、延庆)。由此可以推断，怀柔处于北京大都市生活辐射圈外、经济辐射圈边、“第二居所”辐射圈内。

(二)怀柔重点发展城镇“一城三镇”的优劣粗析为加快农村现代化建设步伐，“十五”初怀柔县确定了以“一城三镇”为重点的城镇带动战略，将以县城、杨宋、北房、汤河口镇的发展建设为重点，推动农村城市化进程。从空间布局看，这“一城三镇”都是沿交通线分布的，其中县城、杨宋和北房位于其南部平原101国道两侧，汤河口镇位于北部山区中心地区怀丰公路沿线，距县城约60公里。从空间位置看，由于怀柔山多地少，平原地区“一城两镇”空间位置相对集中，杨宋位于县城东南5公里处，北房位于县城东北4.6公里处，杨宋与北房相距约5公里，大体成等腰三角形。从规模上看，目前，只有怀柔县城达到了一定规模，常住人口大约在9万左右，其余三镇都处于初始阶段，镇区人口均不足l万，受下限规模的制约。因此，杨宋、北房两镇与怀柔县城相比，由于其规模的差异性，位置的相近性，之间不具有可比性;但杨宋、北房两镇之间条件大体相当，具有较强竞争性。平原地区“一城两镇”的这种高密度布局，其利是有益于相互竞争促进发展，其弊是行政区划对资源利用有一定的制约。

(三)顺应经济发展客观规律要求，加快怀柔县小城镇建设步伐一个地区经济快速发展只能是顺应客观规律，即包括表征规律，又包括内在规律。所谓表征规律是指事物发展的现象特征，内在规律是事物发展的本质特征。怀柔作为北京行政区内的远郊县，其发展总要受到北京这座大都市的辐射影响，即受表征规律的制约，又受内在规律的推动。认真分析自身特点，顺应经济发展的客观要求，怀柔小城镇发展宜采取如下对策: 一是顺应表征规律，因势利导，着重“第二居所”的开发建设。我县山清水秀空气好，正处在北京市“第二居所”辐射圈内，顺应客观事物的发展规律，利用北京这座特大城市出现的“逆城市化”倾向，做好整体规划，大力发展房地产业，建城里人的“第二居所”。杨宋镇和北房镇是国家和北京市批准建设的小城镇试点镇，具有特殊的户籍政策优势。(虽然随着全国城市化进程加快的要求，这一政策可能会被取消，但在北京这一特大城市却不会近期取消，最起码在一两年内不会取消。)充分利用这一特殊政策，牢牢抓住这一历史性机遇，重点瞄准京城外地人员中希望进京人户的高收人人员，以小城镇户籍政策为杠杆，以房地产开发为重要手段，建设京城外地高收人人员的“第二居所”。进而通过基础设施和服务设施建设的不断完善，逐步把这些人的“第二居所”变为家里老人的“养老之所”，即变成“常住居所”，以带动自身服务业的发展。二是顺应“内在规律”，即适应城市扩散降低成本源动力的需求，创造条件，使城市经济辐射半径向外延伸。“九五”时期怀柔正是抓住了北京市给远郊区县的特殊政策，弥补了其地理位置偏远的劣势，引进了一批大企业，带动怀柔经济实现了超常规、跳跃式的发展，这已是一个成功的经验。目前，各区县都认识到了这一点，纷纷采取行动，使怀柔的优势在逐渐失去。若要继续保持对企业和商家的吸引力，除继续创造良好的投资环境外，也要在政策和策略上采取相应措施，适应低成本驱动这一内在规律，在国家政策条件和怀柔县财力条件允许的前提下，制定一些灵活的政策和策略，吸引外界资金的流人，实现新一轮的跨越式发展。此外，也应考虑平原“一城两镇”的布局利弊，以利发展。O

温泉镇的背景发展中存在的的问题制约因素

接受城市辐射带动作用，作为城市区域物流组团调整产业结构金蚂蚁汽车配件城，云顶国际商贸城，游乐园真 集约化经营之路，第三产业，环境保护，基础设施配套 绿化

围绕一条五渚河绿化带

以村庄改造发展村庄集体经济，村民 市民解决农民失地养老保险的问题，医疗养老保险的问题，就业问题

规划 问题 土地问题 旅游开发

重点产业集聚的问题