零售业发票管理的难点及对策

第一篇：零售业发票管理的难点及对策

★零售业发票管理★的难点及对策

发票是商业行为的一种凭证，全面开票是法律界定的一条基本原则。然而，从目前基层一线税收执法反映的情况看，开具发票的数量与零售企业户数及实际商品销售交易额相比还有不少差距，开票制度还没有完全落实到位。如何解决这一问题，有效堵塞税收漏洞，税务机关应认真加以研究和探讨。

实行全面开具发票的难点

当前，商业零售领域实行全面开票面临的困难较多，压力较大，归纳起来有“四难”。

一是要求个体户全面开票难。据调查，某县级国税局辖区内有1400多家商业零售个体固定户，而领购商业零售普通发票的数量仅占发售总量的1／5左右。

二是监督检查难。普通发票不具备增值税专用发票那样的链条作用，消费者是否索要发票，纳税人开不开票，基本凭购销双方的意志决定，税收机关较难实施有效的监督。

三是处罚难。对不按规定开具发票的行为，按照有关法规可处1万元以下的罚款。但是，每年因为拒开普通发票受到处罚的个体户数量微乎其微，其原因主要是查找证据难。

四是管理难。实行全面开票制度后，需要发票的户数和数量成倍增长。将普通发票发给大量财务管理制度不健全、用票人纳税意识低、管票意识差的单位和个人，容易造成发票的遗失。

解决开票难的对策及建议

首先，要加强税法宣传教育，形成良好的社会氛围。目前，消费者不主动索取发票成为制约全面开票制度实施“瓶颈”。

提高公民的税法意识，并非一朝一夕就能做到的，必须借助新闻媒体、采取多种形式措施，大力宣传，广造声势。同时，在对商业零售业户进行宣传的同时，还要加强对消费者的宣传力度，提高消费者对发票的认识，使消费者逐步养成自觉索要发票的习惯。

其次，要进一步加强对普通发票的管理力度。对商零业户进行划片管理，落实责任，由税收管理部门安排人员对普通发票的使用情况进行有针对性的检查。对不按规定开具发票或拒开发票的业户，随时向发票管理部门通报，由发票管理部门对其进行严格检查。

第三，实行利益驱动机制，调动消费者索要发票和举报发票违章业户的积极性。通过多种形式，引导消费者提高主动索要发票和举报发票违法违章案件的意识。

第四，适当降低商业零售业户的税负。将个体商业户的征收率适当调低，改变目前存在的“高税负、低征收”问题，为进一步实行全面开票制度创造条件。

第二篇：申请零售业发票的数量

申请零售业发票的数量，因首次购买发票，故税务局只售一本或三本，因此，要向国税局申请增加发票的数量。所需材料：

1、写申请书，可根据情况来写销售额及发票数量

2、店面房屋租凭合同复印件一份

3、公章、法定代表人名章 申请书样本如下：

申 请

天津港保税区国家税务局：

我单位是由北京市大中电器有限公司和楼红光共同出资在保税区设立的商品零售企业，主营电子元器件、仪器仪表、百货、电子计算机及配件、软件、五金、交电、通讯器材、遥控儿童玩具、无限话筒、批发兼零售；安装音响器材；音响工程技术服务、技术咨询等。企业注册地址为天津保税区新港大道81号206室，经营地址为天津市和平区贵州路16号君悦酒店8层888房间，法定代表人为吕德明，注册资本为人民币贰仟贰佰伍拾万元，经营期限自2003年1月27日至2023年1月26日。我单位预计于2003年3月下旬陆续在天津市开设二处面积为6000平米的大型家电卖场，预计月销售额1200万元。现我单位元元由于业务需要特申请商业零售专用发票500本。请贵局与以批准。

谢谢！

天津市大中电器有限公司 2003年2月18日

申请取消临时一般纳税监管开票

因一般纳税前三个月为临时一般纳税，故增值税发票要到税务局开据，因此要向国税局申请取消监管开票。注：时间为五个工作日。

关于免于监管开票的申请样本如下：

关于免于监管开票的申请

天津港保税区国家税务局：

我单位是由北京市大中电器有限公司和楼红光共同出资组建的有限责任公司，注册资金2250万元，主营零售家用电器，我单位现已在南开区黄河道169号开设大型家电专场，为了确保销售，满足顾客的需求，现特提出增值税专用发票免于监管开票的申请，请贵局予以批准。

谢谢！

购买发票

需带公章、财务章、国、地税务登记证副本，人，必须持有会计证，到当地国税局购买。

天津市大中电器有限公司

2003年3月6日

卡。发票领购本上填写的购买IC

第三篇：供电所安全管理难点及对策

供电所安全管理难点及对策

安全生产是供电企业发展的基础，是效益的保证，是一切工作的首位，供电所作为供电企业的分支营业机构，承担着管辖区域内用电户的报装接电、抄表收费、营销管理、网络维护、安全管理等工作，地位举足轻重。随着供电网覆盖面的不断扩大，直接抄收用户的不断增多，24小时承诺服务责任的加大，给供电所安全管理带来较大的压力，也为全局的安全生产埋下重大隐患。以下是对基层供电所进行安全基础管理的调研。

本报告结合《供电所安全管理标准化作业工作流程（试行）》规定的供电所十二条安全基础管理工作流程，重点调研供电所安全学习管理、两票管理、安全工器具管理、安全培训管理等常态化基础管理工作，分析其存在的问题和难点，并提出相应对策或建议。

安全学习管理

安全学习是供电企业普及员工劳动安全防护知识，提高员工安全生产技术水平的主要手段。安全学习包括一是安全文件、领导讲话、上级工作指示精神的学习；二是安全规章制度、细则、规定的学习；三是事故快报、事故通报等事故案例的学习。但在调研中发现部分供电所安全学习开展情况不甚理想，主要表现在：

1、未能严格定期召开周安全活动学习，存在不少未开展安全活动学习，补记录走过场应付检查的情况。

2、安全活动学习记录不规范，安全活动学习内容中记录下周的生产工作安排或整篇抄写事故快报内容、《安规》章节内容，无所长对上周安全点评记录，使安全学习流于形式、不深入。

3、事故快报、事故通报等事故案例的学习未能起到警钟长鸣的效用，仅仅是安全员宣读一遍事故快报/通报内容，不进行深入讨论、反省，不提出防范措施及相类似事故在工作中如何避免。

4、部分单位上级领导未遵照相关规定挂靠供电所参加安全学习，安监部门未定期对供电所安全学习进行检查，给予指导意见。

5、安全规章制度、细则、规定、文件、事故快报/通报存档不全、零散、不规范。

建议：

1、严格执行《供电所安全管理标准化作业工作流程（试行）》“周安全活动”流程，定期召开周安全活动学习，明确上级领导挂靠供电所参加安全学习，并落实参加学习人员个人签名制度。

2、规范安全活动记录内容，明确记录内容为本所安全员通报上周安全情况及存在的问题、按安监部（科）要求学习有关安全文件、规程、事故通报、简报（只需注明标题或章节）其他的见录音，布置本周的安全工作等。

3、安全活动学习记录应有成员发言记录，成员发言记录应简洁、有针对性。

4、事故快报、事故通报学习应结合工作实际，举一反三，按照“四不放过”的原则深入剖析，与本所工作相类似的事故应写出反思材料。

5、安全文件、规程、快报、通报等应存档齐全、整洁，并有相应目录，事故快报/通报学习的反思材料应装订成册。

两票管理

工作票、操作票是保证电气设备检修时人身和设备安全的重要组织措施之一，两票应认真、正确地填写，特别是安全措施，必须填写正确、具体、完善，但在调研中发现不少问题：

1、供电所对《国家电网公司电力安全规程》中的“保证安全的组织措施”落实不力，“两票”、“标准化作业程序”、“危险点分析”等规程规范在供电所的执行不尽人意，甚至在票面上发映出工作票未经签发而开工的严重违章行为。

2、线路第一种工作票大量存在仅挂设一副接地线的情况，表现在很多线路工作、拆旧工作、线路改造工作、表计工作等仅仅拉开台区令克、低压刀闸后挂一副接地线，在线路侧未挂设接地线。

3、工作票中有未经签发，工作班成员未签名、直接办理工作许可、工作终结手续，甚至出现代签现象。

4、工作票填写不规范，工作班成员签名确认栏不签名、少签名、多签名、代签名，工作设备电压等级空缺，第一种工作票不画接线图

5、工作终结手续履行不到位，工作终结栏清点、核查现场项目不进行、不填写，工作终结报告栏不填写或填写不全。

6、工作票未附危险点分析及控制措施票，或危险点分析及控制措施内容空洞、公式化，缺乏针对性、操作性，有千篇一律之嫌。

7、对第一种工作票“6.1安全措施栏”填写规定不清楚，漏项、错项。

8、两票术语使用不规范，票面关键字段涂改。对策：

1、供电所应把规范“票证”管理、实施“标准化作业程序”和“危险点分析及预控措施”作为安全管理的中心来抓，并纳入供电所规范化管理考核，与经济效益直接挂钩，使其贯穿于整个供电营销工作之中。

2、树立“验电、接地”是防人身最直接、最有效的技术措施这一安全理念，严格落实“工作地段两端和有可能送电到停电线路的分支线（包括用户）都要验电、挂接地线”的安全措施。

3、认真履行各自安全职责，严格把关。结合供电所员工综合素质较低的实际情况，明确工作票由“工作负责人”填写，“签发人”审核把关，“许可人”再次审核的做法；操作票则由“操作人”填写，“监护人”和“发令人”分别审核，工作票或操作票的正确率由三人共同负责，三重把关，确保“两票”填写的正确率。

4、专业管理人员加强指导，规范管理。工作票的管理是生技、安监部门共同的职责，加强对两票的日常检查、指导，月末审核、分析总结等工作票管理工作，同时应规范供电所内部管理制度和操作流程，严格执行《两票实施细则》，切实指导供电所的两票管理。

5、结合工作实际，加大培训力度。各单位安监部门应定期组织开展两票培训讲座，针对安全稽查发现的典型问题作专题讲评，认真组织学习《两票实施细则》，做到每张工作票应附危险点分析及控制措施票，并应有较强可操作性和针对性，逐步提高两票合格率。

6、动态管理，严格考核。每年对工作票签发人、工作负责人、工作许可人进行专业技术和安全规程制度考试的基础上，还应对上述人员实行动态管理制度，对在执行过程中不遵守工作票管理规定、不认真履行安全职责的人员，按照有关规定取消其相应资格，并给予一定经济考核，只有通过强化学习培训，经考试考核合格后方可重新担任相应责任人。

安全工器具管理

确保安全的技术措施落实到位不够，不带绝缘手套、不穿绝缘靴、不用绝缘棒、不挂接地线、不悬挂标志牌等违章现象时有发生，甚至因此而出现触电伤亡事故，给安全生产带来直接影响。同时由于供电所人员结构、综合素质、历史原因等情况，致使供电所安全工器具管理存在诸多问题：

1、安全工器具未定期进行试验或试验报告丢失、不全。

2、安全工器具存放地点不合要求，或与施工工器具混放。

3、安全工器具未统一分类编号，定置存放。

4、未建立安全工器具管理台帐，做到帐、卡、物相符，未定期对安全工器具进行检查或检查记录不全。

5、个人安全工器具使用保管不善，带病服役。对策：

1、对工作人员进行安全培训，严格执行操作规定,正确使用安全工器具，不熟悉使用操作方法的人员不得使用安全工器具。

2、从硬件上入手，将必备的安全工器具全都落实到位，分发到各供电所、各电工组，力求做到验电器（验电笔）人手一支、个人保安线人手一副。

3、从软件上应加强供电所、员工明白“安全工器具是生命线”的安全意识，建立安全工器具考核机制，对不执行安全措施的行为要严重查处，增强正确使用、保管、保养安全工器具的责任感和约束感。

4、明确要求个人安全工器具自行保管，安全工器具严禁它用。

5、严格执行《安全工器具管理办法（试行）》相关要求，遵从其考核规定。

安全培训管理

供电企业的生产水平决定于员工安全知识、安全技能水平，因此应把提高全员安全素质始终放在员工培训工作的重要位置，但是由于供电所的电力营销为主的性质决定了其在安全培训上的形式化、表层化，表现在：

1、供电所自行组织的“三工”、农电工安规考试形式化，命题松散，试卷上无明晰的考试，使得一张考试卷可以应付若干年检查。

2、供电所员工安全生产技术培训小时数不足。

3、安全培训计划性不强，未制订、月度安全培训计划，使安全培训完全等同与安全学习。

4、培训形式单

一、效果较差。对策：

1、坚持围绕安全生产实际抓培训，围绕落实“电力安全生产规程”抓培训，围绕安全事故案例抓培训的方针，结合本所人员状况、工作条件、劳动保护等方面，从思想上牢固建立安全防线，提高人员安全意识。

2、供电所应根据生产管理流程的变化、网络结构的变化、季节特点、新技术、新设备、新工艺的引进等方面及时向相关职能部门、上级单位上报培训需求，确保员工及时接受新有关安全方面的预防、系统管理等新科学理论的技能培训，为安全生产服务。

3、着重把握好培训对象、内容、形式、效果等四个环节。做到因人而异，因材施教，切实提高培训内容的针对性，培养对象的层次性和培训形式的多样性和实效性，把员工安全知识、安全技术水平、业务能力与员工个人工作业绩考核结合起来，引入激励机制，充分刺激员工的求知欲望，从而达到企业管理人员和员工共同进步的目的，使之具备较高的业务水平、安全技术知识，具备较强的分析判断和紧急情况处理能力。

4、充分利用一切可以利用的培训机会，进行现场教育和现身说法等易于接受的灵活培训方式，注重管理人员的自身素质修养，变“要我安全”为“我要安全”，树立正确的安全观念，自觉参与到安全工作中去。

结束语

供电所不同于电力生产其它专业，有其自身特性，因此在安全管理上也应有其特点，总体而言，供电所日常安全管理应以上述四个方面为主。本次只调研了部分供电所安全管理水平，但由于时间原因，本报告不足的是未能就供电所用工成份、人员素质、技能等级、安全工器具数量/质量、劳动作业环境、个人培训小时数等方面进行统计、分析并提出相应改进方案。

总之，安全管理是供电所的一项基础性工作，如果安全抓不好，就无效益、稳定和发展之谈。只有严格执行规程规范，提高员工安全技能，结合实际，认真抓安全、管安全，把安全工作落实到实处，做到有组织、有措施、有考核，就一定能把供电所安全工作抓好。

第四篇：农村信用社加强成本管理难点及对策

农村信用社加强成本管理难点及对策

一、农村信用社加强成本管理的难点

（一）政策性因素制约农村信用社成本管理工作的开展。

这些政策性因素主要表现在两个方面：一是信用社成本管理缺乏自主性。现行的农村信用社财务制度对成本费用开支范围、开支标准都有明确规定，信用社必须无条件地遵照执行，这使得农村信用社对一些地方性的摊派、收费及捐赠等无法入帐，而这些摊派之类的开支又不能不出，只好变相列入成本，挫伤了农村信用社自觉加强成本管理的积极性；二是国家财税部门对随意乱挤、乱摊成本现象缺乏有效的制约机制，监督检查不力，从另一方面也滋长了农村信用社忽视成本管理的侥幸心里。另外，由于前些年农村信用社的亏损问题总以“政策性因素”做“烟幕”，对“经营性因素”缺乏必要的责任追究机制，使员工个人利益没有真正与企业效益挂起钩来，成本的高与低对职工来说无关紧要，这也促成了信用社对成本管理的忽视。

（二）内部环境的制约限制了成本管理作用的发挥。

内部环境对成本管理作用的发挥起着举足轻重的作用。内部环境包括软环境和硬环境两个方面：软环境主要是指信用社领导层和会计人员，硬环境主要是指信用社的现代化办公设备。从软环境上讲，企业经营决策者对成本管理的重视程度直接影响到成本管理的应用。现代市场经济要求农村信用社的决策者不仅要懂经营，更要懂管理，尤其要懂成本管理。而现阶段，大多数信用社的决策者只重视抓资金、抓市场，而不重视成本核算，这在一定程度上限制了成本管理在信用社的应用。而会计人员总体素质比较低，知识结构不合理，这也一定程度地限制了成本管理在信用社的应用。现行粗放式的成本管理使信用社员工对成本的关注程度极差，成本管理意识十分浅薄，主要表现在：重总量增长、轻成本费用控制；重“开源”增效，轻“节流”增效。一些信用社为单纯完成存款任务而不断加大奖励力度，甚至不惜变相抬高存款利率，大多数信用社对存款工作只注重总量增长而忽视结构优化，造成低成本存款所占比重微乎其微。另外在储蓄网点设置上，缺乏经济核算，只讲发展业务，只考虑人、财、物的投入，而不考虑设置网点的经济效益，结果储额增长缓慢而费用开支不断增加，直接加大成本，除了存款利息支出居高不下外，手续费、运钞费、取暖费、水电费等支出也有增无减。从硬环境上讲，电子计算机在农村信用社的应用应该说已非常广泛，但应用程度不

高，软件开发落后，还仅仅停留在记账、算账和报账水平上，不具备进行事中控制和事前预测的能力，使得成本管理的一些复杂公式及模型没法运用，不仅造成资源的浪费，而且削弱了成本管理的作用。

（三）成本管理的方法滞后。

目前，成本管理理论教科书重点针对工商企业。由于金融行业本身业务的特殊性，使信用社会计人员难以直接借鉴现有的成本会计理论和方法。可以说农村信用社的成本管理不论是内容还是方法都相当滞后。特别是成本管理方法，只是事后用一张成本核算表进行分析，而成本核算表无非是业务状况表与损益表有关数据的简单综合，许多信息来源于会计报表，而会计报表是信用社会计期末的情况总结，这些信息带有明显的滞后性，用这些滞后的信息去预测、决策显然价值不大。

二、农村信用社加强成本管理的对策

（一）赋予农村信用社一定的成本管理自主权。

尽管农村信用社是合作金融组织，但在金融体制改革的过程中，农村信用社除按合作原则进行规范外，还应积极培育市场体系，真正建立政企分开、产权明晰、权责明确、管理科学的现代企业制度，使得农村信用社能够在自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的良好经济环境中，真正考虑依靠改进自身内部管理来保证自己的生存与发展。因此，对农村信用社实际的成本核算，由信用社椐据实际情况及国家规定的计税成本范围，自行确定成本范围和标准，国家主管部门进行宏观调控并加强监督检查。这不仅可以规范信用社成本管理行为，完善成本管理制度，而且可以赋予信用社一定的理财自主权，增加成本管理的灵活性，为信用社转换经营机制创造条件。这是农村信用社重视并能够自觉应用成本管理的前提。

（二）树立现代化的成本管理意识。

信用社的成本管理的应用水平如何，领导者是最为关键的因素，因此培养信用社领导者的成本管理意识已经成为提高信用社成本管理应用水平的当务之急。合作金融管理部门应加强对农村信用社领导者成本管理知识的培训，让他们充分认识到成本管理的运用对提高农村信用社的经济效益、防范经营风险的能力和经营管理水平有着十分重要的作用，同时还要掌握必要的成本管理的方法和技术。

首先，要树立成本管理的市场观念、竞争观念、效益观念和法制观念。市场观念要求信

用社的成本管理要以市场为导向，加强资金和资本市场的开发与研究，对资金的吸收与运用实行成本控制；竞争观念要求信用社在组织资金、运用资金方面，不仅要注意总量的开发，更要注重成本的控制，在保证总量增长的前提下，要在降低成本上下功夫，以达到成本效益最优化的目标；效益观念要求成本管理既要符合信用社的业务特点，又要满足经营管理的客观要求；法制观念要求成本管理要步入法制化轨道，严格执行国家的财经制度。

其次，要确立成本管理在信用社财务管理当中的中心地位。众所周知，财务管理是企业管理的中心，而成本管理又是财务管理的中心，信用社也不例外。因为财务管理主要是资金运作的管理，成本管理决定了资金管理：资金投向的确定要以未来资金成本为依据、资金的使用要以经营成本为依据来计算利润„„，如果资金来源的成本高于资金运用收益，信用社何谈利润可言？这还不包括信用社的管理成本。而信用社的管理水平也要靠成本来实现：资金来源成本反映了业务管理水平；人头费用反映了信用社员工的劳动管理水平；资产质量成本反映了信贷及固定资产的管理水平；财务费用成本体现了日常行政管理水平„„。总之，成本管理在信用社经营管理中的地位举足轻重，处于财务管理的中心位置，信用社的财务管理首先应侧重于成本管理，这是当务之急。

再次，要重视成本管理的软件开发。目前，计算机在农村信用社的业务经营中已普遍应用，但用于成本管理的软件开发还十分落后，不适应农村信用社成本管理的需要。因此，有关主管部门应以计算机成本管理软件开发为龙头，逐步在农村信用社实现成本管理现代化，包括对资金成本、资本成本、无形、有形的资产成本、信息成本、服务成本、环境成本等多方面都要纳入信用社成本管理的范畴，要树立大成本的观念，利用先进的技术及设备积极拓展成本管理的范围。

（三）以人为本建立健全科学的成本管理体系。

人是成本管理的主体及执行者，只有农村信用社的管理决策者和全体员工都具有“勤俭办社”的观念，强化成本管理的对策才有可能得以实施，各种诸如疏通关系的人情费、招待费等“灰色”支出才能从根本上被避免或节省。为此，要从各方挖掘人的潜力，充分调动人的积极性。第一，要建立预算成本体系。按年分月下达预算成本指标，特别是对营业费用实行目标管理，并层层细化到各岗位，构筑全方位的成本控制网络；第二，要建立成本管理责任制。通过县级联社对各信用社的营业支出逐项进行责任监控，通过成本管理的责任制考核，使信用社的营业支出特别是营业费用的执行情况与单位、个人利益结合起来，实行“营业费用”（包括资金来源成本部分）一票否决，从而调动全员参与成本管理的积极性。

（四）大力应用管理会计制度。

应用管理会计是现阶段农村信用社面临的一个重要课题。应该说成本管理的运用必须依赖于管理会计的应用，信用社要把会计管理提高于由事后分析向事中、事前预测扩展，由一般性管理向参与渗透性管理扩展，由简单的核算向责任会计扩展。上述几个扩展归根结底就是要把信用社的会计核算职能向成本控制职能扩展，强化信用社的自我约束能力。农村信用社的每个部门几乎都涉及到成本问题，如存款、储蓄部门有存款、储蓄成本，信贷部门有贷款成本，结算部门有结算成本，而行政管理部门有行政管理成本。农村信用社要想获取最大利润，其主要途径应走内涵式扩大利润的路子，挖掘内部潜力，在不增加信贷规模的前提下，降低经营成本，就是增加了利润。所以实行成本控制、加强成本管理十分重要。成本控制是管理会计的一项重要核算内容，对于事前成本的控制，就是运用会计的预测分析方法，发挥会计的规划职能，如对资金组织和融资部门的低成本控制及各类责任中心的管理费用的控制，都必须通过一定的管理会计方式，对预测可能发生的或实际已经发生的各项业务经营活动进行预测分析、监督和调节，控制高成本资金来源的比例、融资方向及各类责任中心的费用支出，力争取得资产的最高回报，达到农村信用社自我约束、自我调节、自我发展的目的。

（五）培养复合型会计人才，适应成本管理的需要。

农村信用社会计工作从传统的核算型向管理型转化是信用社经营管理的需要，会计职能的拓展，需要会计管理人员既要熟悉一定的会计核算知识，又要掌握一定的技术方法，成本管理的关键是成本管理人员素质的提高。因此，要有计划地对农村信用社会计管理人员通过各种渠道、方式进行培训，加强成本管理人才的培训与智力开发，使其掌握金融管理的知识、财务管理的知识以及金融法规，实现知识的不断更新，以保证农村信用社业务经营决策的正确性、科学性和效益性，适应农村信用社在市场竞争中的各项需要。

第五篇：解决发票管理的问题及对策

解决发票管理的问题及对策

作为中国特色之一的发票，在我国税收征管中发挥了极其重要的“以票控税”的作用。但是，随着经济社会的多元化发展，发票领域制假、售假、非法代开、虚开等行为屡禁不止，发票管理的成本居高不下，传统的发票管理手段已难以适应信息技术飞速发展的形势和需要。

一、发票管理领域存在的问题

（一）现有发票管理规定严重滞后于经济社会的发展

1993年12月，《中华人民共和国发票管理办法》（财政部令1993第6号，以下简称“《发票管理办法》”）正式发布，至今已施行近二十年。期间，《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国税收征收管理法》（以下简称《税收征管法》）、《中华人民共和国行政许可法》、《中华人民共和国企业所得税法》等一批重要的法律相继发布或修订，《发票管理办法》部分原有规定已经不能适应新形势。如，《行政处罚法》明确了“一事不二罚”原则，而发票违规案件基本都涉及偷税，税务机关依何处罚就存在较大的自由裁量空间。此外，随着经济社会的发展，税务机关的治税理念已经由片面强调“管理”向“管理与服务”并重转变，征管手段也已经由以“手工操作”为主向“信息管税”方式转变，而《发票管理办法》却仅于7月由国务院法制办公开征求修订意见，至今并未作任何修改。

（二）《发票管理办法》立法行政化现象严重

立法、执法（行政）和司法的三权分立可以实现权力的制衡，但长期以来税收法规的立法行政化现象比较严重，增值税、营业税、房产税等绝大多数单行税种的征管条例都是由执法的征收机关来制定的，尤以《发票管理办法》最为严重。5月1日生效的《税收征管法》第二十一条第三款明确规定：“发票的管理办法由国务院规定。”而1993年颁布施行的《发票管理办法》虽经国务院同意，却是以财政部令的形式公布的，更是体现了立法部门化的趋势。立法行政化，甚至立法部门化的结果，必然是执法机关在制定法规和规章时，更多考虑如何方便自己加强执法与监管，从而形成与行政相对方在权利与义务上的不对等。

（三）“以票控税”的理念扭曲了发票的本质

正如《发票管理办法》第三条所定义：“发票，是指在购销商品，提供或者接受服务以及从事其他经营活动中，开具、收取的收付款凭证。”发票的本质，实际上仅仅是交易双方的收付款凭证而已。现实生活中，如果甲、乙双方就销售某项货物达成交易，作为销售方的甲向乙收取货款并开具普通收据，此时从《民法》上说，不能因甲未向乙开具税务机关监制的发票而否定货物与款项交易的真实性。但是，在企业所得税征管实践中，主管税务机关一方面不允许乙方在企业所得税前列支该部分购物成本，另一方面又要求甲方在主营业务收入中计入该部分销售收入，从而造成一个事物的两面，一面被认可，一面却被禁止的现象发生。究其原因，主要是由于我国征信体系和金融监管体制的缺失，税务机关无法及时掌握纳税人生产经营的真实情况，于是以发票为抓手，提出了“以票管税”的监管思路。“以票管税”的必然结果，就是纳税人尽量不开票、少开票，利用征纳双方的信息不对称与税务机关进行博弈，以逃避纳税义务。

（四）发票管理成本在制假与打假的博弈中逐级攀升

由于发票被人为赋予了收付款凭证以外的附加功能，从发票的印制、运输和储存，到发票的出库、入库和缴销等各环节，税务机关既要投入大量人力，也要投入大量物力和财力。由于受经济利益的驱动，市场上发票领域的制假、售假、非法代开、虚开等不法行为愈演愈烈。为维护正常的税收秩序，税务机关不得不一方面与公安机关联合开展不同规模的打假专项整治活动，一方面通过不定期换版、强化发票防伪措施等方式提高制假成本。部分税务机关甚至已经将人民币的防伪技术应用于发票印制，并辅之以发票兑奖、举报有奖等措施，发票管理成本就这样在“道高一尺，魔高一丈”的循环博弈中逐级攀升。而事实上，由于社会大众对税务机关不断更新的防伪技术知之甚少，各地发票防伪措施又不尽相同，发票上的物理防伪措施对于发票的接收方而言形同虚设，造成大量假票入账。由于造假手段的水涨船高，税务机关在鉴定发票真伪时常常无法凭肉眼识别，需要通过征管信息系统对发票票号资源与发放信息进行比对才能加以判断。

二、解决发票管理问题的对策

提高发票印制科技含量，健全发票管理和巡查制度，加强对外宣传和部门协作，是现阶段税务机关普遍采取的措施和手段，但实践证明事倍功半，收效甚微。要解决发票问题，根本出路就是还原发票的本质，逐步弱化税务部门强加在发票身上的附加功能。

（一）健全金融监管体制，限制大额现金流通

建立终身账号制度。无论是自然人还是法人，都由国家有权机关根据身份证号或组织机构代码证号赋予一个终身银行账号兼社