“老板村官”监督制约机制建设的问题与对策

第一篇：“老板村官”监督制约机制建设的问题与对策

“老板村官”监督制约机制建设的问题与对策

作者：肖剑忠 尤金福来源：《中州学刊》2007年第6期

近年来,“老板村官”因其在发展农村集体经济、促进农村公益事业发展、实现群众共同富裕等方面具有比较显著的积极效应,得到了各地党委政府的肯定和许多农民群众的认可。但毋庸置疑的是,如果掌握村庄公共权力的“老板村官”,不能受到有效监督,诸多弊端和危害势必接踵而来。因而,随着“老板村官”越来越多地出现于广大农村地区,针对“老板村官”的监督制约机制建设也就日益显现其重要意义。为探究“老板村官”监督制约机制建设中存在的主要问题,笔者先后在经济发达和“老板村官”现象比较普遍的浙江省萧山区、余杭区、黄岩区、路桥区等地基层农村开展了系列调研。其中,访谈10余次;对30个行政村实施了问卷调查,共发放问卷200份,回收有效问卷191份,回收率为95.5%;此外,还收集和查阅了大量的相关文献。在广泛调研的基础上,本文就“老板村官”监督制约机制建设中的主要问题进行了分析,并就如何进一步健全“老板村官”监督制约机制提出了若干对策建议。

一、“老板村官”监督制约机制建设中的主要问题

1.村民会议(村民代表会议)制度的一些缺陷削弱了其对“老板村官”的监督制约效果

《中华人民共和国村民委员会组织法》及各地制定的具体实施办法,为村民会议(村民代表会议)制度的建立和实施提供了坚实的法律保障,这也正是近年来我国农村基层民主建设大步前进的重要原因和基本前提。但由于制度建设的滞后性和基层实践的复杂性,在现实生活中,村民会议(村民代表会议)制度的实施有时仍然面临着无法可依的窘境,由此妨碍了村民会议(村民代表会议)制度充分发挥其对“老板村官”的民主监督功能。具体而言,村民会议(村民代表会议)制度的制度缺陷及其弊端主要有两方面:其一,关于村民罢免村委会成员的规定不够细致具体。罢免村官是有效监督包括“老板村官”在内的全部村官的最严厉手段。然而,已有的《村民委员会组织法》对罢免问题的规定过于原则和简单,对于纷繁复杂的村官罢免实践,缺乏足够的规范和有力的指导。例如,规定罢免村委会成员的村民会议由村委会召开,这是自己罢免自己,导致实践中罢免村官难。浙江省人大出台了《浙江省村民委员会选举办法》,对罢免会议主持人的确定以及罢免终止程序等方面作了较为详细的规定,较好地解决了以前村民罢免村委会成员的难题,但是可操作性还是不强,例如“罢免理由正当的标准是什么”、“村民多次要求罢免,乡镇政府还是不启动罢免怎么办”、“村委会成员不愿主持罢免投票表决会议怎么办”等一些情况还是难以解决,由此必然使得村民难以充分借助村民会议(村民代表会议)制度,对“老板村官”进行有效的监督。2005年11月,杭州市有4个村的村民要求罢免村委会主任,但由于《村委会组织法》对罢免问题只有原则规定,致使在具体实施中罢免难以操作,无果而终。其二,缺乏关于村民代表报酬的规定,为不当的民主政治运作方式开了方便之门。无论是国家的《村民委员会组织法》,还是各地的具体实施办法,均未对村民代表在参与本村公共事务的决策与监督过程中是否给予报酬和如何给报酬作出明确规定。据笔者对台州、杭州等地10多个村的调查,目前这些村普遍实行村民代表开会发放务工补贴的做法,补贴的具体数额各地不一,但通常是每半个工20元到50元之间。

从村民代表开会耽误了工作时间,存在一定的机会成本的角度考虑,上述做法具有一定合理性。但是由于这些务工补贴一般都是由村官们决定支出的,因而使得许多村民代表不同程度地存在着“拿人手短”的心理弱势,此时,欲让他们站在全体村民根本利益的立场上,积极议政,大胆进言,甚至敢于揭“老板村官”之过,都显得有些勉为其难,村民会议(村民代表会议)制度的民主监督功能难免要打折扣。而且,由于各地农村实行村民代表有偿参与村务的决策管理的潜规则历时已久,致使许多村民代表形成了参与民主监督的“路径依赖”,即当自身利益未直接受到侵害时,许多村民代表往往会视有无误工补贴的情况,而决定是否积极参与对村官的监督。我们的问卷调查结果也印证了这一点。当问及“有没有误工补贴对村民代表民主管理村事务的积极性影响”时, 28.80%的被调查者选择了“影响很大”,31·41%的被调查者选择了“影响较大”,选择“影响不大”和“没有影响”的比例分别为32.46%和7.33%。

2.普遍存在的程序犯错降低了各类监督制约机制的应有制度绩效

民主作为一种自下而上的权力制约,它既是价值目标,又是一套严密程序。完善对“老板村官”的监督制约机制,必须重视具体程序的科学设计和严格执行,因为它在很大程度上决定着各类民主制度的实施效果。但是,在基层农村,无论是党内民主制度,还是村民自治制度,其具体实践过程中的程序犯错现象时有发生。据笔者调查,目前在基层农村党内民主和村民自治领域存在的有意程序犯错现象,主要有:(1)在重大村务决策过程中实行不合理的表决方式。在笔者所调查过的农村地区,其对于重大村务的决策,普遍实行举手表决或同意签名方式。显然,这些表决方式的实行,某些代表甚至多数代表可能因为慑于其他代表和村官们关注和审视的压力,或碍于情面,而不能表达真实意愿。此外,这些村多数实行边签名边领务工补贴或者举手表决之后即发放务工补贴的做法。在当前法律未明确规定村民代表参与村务决策的务工补贴问题的情形下,这类与误工补贴紧密相连的表决程序无疑会在相当程度上扭曲民意,使得村民自治制度对“老板村官”的民主监督功能难以充分发挥。(2)在民主评议过程中结果统计程序不透明。我们在对杭州市、台州市10多个村的调研过程中发现,大多数村的民主评议在公开化和透明化方面是“半截子工程”,因为在民主评议会上,往往只进行发放表格、填表说明、填写和回收表格等工作,最终评议结果仅仅为少数乡镇和村干部所知,而未向参加评议的普通党员和村民代表全面反馈。显然,这样的程序操作难免影响民主评议的真实结果,难以真正有效地考核评价“老板村官”的德能勤绩等各方面表现。

在基层民主政治的具体运作过程中,之所以比较普遍地出现不同程度的程序犯错现象,主要有两方面的原因:一方面,由于我国法治传统素来缺乏,包括许多农民群众和“老板村官”在内的大多数国民的程序意识普遍十分淡漠,没有意识到具体程序系统的随意变更、不当增减,将会导致出现不同的结果,严重地影响到民主目标的实现,而是图简单便利,图省时省事;另一方面,面子观念、人情意识等孕育于熟人社会、与法治建设相背离的不良观念深深地侵入了许多农民群众的心灵,从而使得他们在参与基层民主政治生活过程中,常常对严格的程序运作做简单化和随意化处理。

3.农村党组织的党内民主监督明显弱于村民代表会议的民主监督

在农村,村民借助村民代表会议及其派生组织(如村务公开监督小组等)对村民委员会行使社区公共政治权力进行监督,和全体党员借助党内民主渠道对作为农村基层组织的领导核心的党支部进行监督,是农村内部对全体村官进行民主监督的两种基本路径。

毋庸置疑,前一种民主监督路径,由于参与范围较广、民意基础较厚、法律保障较实和实践经验较丰,其对“老板村官”的监督已经并将继续取得显著成效。但与此同时,我们也必须认识到,由于党的全心全意为人民服务的宗旨规定、党对民主价值的内在认同以及党组织内部精英密集等结构特征,党内民主的监督路径,同样可以对“老板村官”产生有效的监督制约作用。特别是考虑到农村两委负责人多数具有党员政治身份,这种监督制约也就越加显得必要。然而,根据我们的调查,在农村现实政治生活中,党组织内部的民主监督普遍明显弱于村民代表会议的监督。在笔者走访过的10多个村,村里的党员会议虽然每年也有2—5次不等,但大多数会议的议题和内容集中于政策传达、党课教育等方面,唯有年末的党员民主评议是难得的例外。

之所以出现农村党组织内部民主监督冷、村民代表会议民主监督热的现象,主要原因是:相比于历时已久和实践广泛的村民自治来说,有关我党党内民主的确定组织载体、设计具体程序、规范权利义务等制度建设工作仍然存在许多薄弱环节,致使农村党组织实施党内民主普遍缺乏成熟的经验和完善的制度作参照。

4.对“老板村官”思想道德状况的监督,明显弱于对其有形发展业绩的监督

在“老板村官”们身上众多的角色中,作为一名农村基层干部的角色无疑比其老板身份更加关乎广大村民的切身利益,影响更为广泛和深远。尤其是“老板书记”作为党在农村基层组织的负责人和广大村民的领头人,他们的一言一行和全部表现都关系到党在农村执政基础的巩固,以及农村基层党组织战斗堡垒作用的有效发挥。因而,对于“老板村官”们的思想道德状况进行有效的监督,自有其必要性和重要性。但笔者调查发现,目前各地对“先富能人村官”思想道德状况的监督普遍薄弱。其具体表现如:(1)“老板村官”吃喝之风盛行。(2)“老板村官”亲民近民之风总体缺乏。

对“老板村官”思想道德状况的监督,之所以存在应然和实然之间的巨大差距,主要跟农民群众以及上级党委政府思想上的某种偏差有关。一些农民群众过于看重“老板村官”在发展经济等方面带来的实惠和收益,从而对“老板村官”们在思想道德方面的污点恶习和不良表现,睁一眼闭一眼,缺乏监督的意识,少有监督的行为。与此同时,某些地方党委和政府,考虑到“老板村官”们在配合完成上级任务、自费建设公共基础设施甚至免费吃喝宴请等方面的诸多益处,同样不愿对“老板村官”们的思想道德表现提出更多更严格的要求,进行有力的监督。

5.对“老板村官”非法间接获利的监督,总体弱于对他们在农村社区内部直接获利的监督

调查发现,在许多农村地区,“老板村官”们对经济利益的谋取,正越来越多地借助某些与农村公共权力行使以及村民切身利益不直接相关的途径,其中主要的是争取对自己企业在土地供给、税收信贷、财政扶持立项等方面的优先考虑和惠顾,以及对自家宅基地建设审批等方面的特别惠顾。尽管,这些间接谋利事实上在大多数情况下未直接侵害本村村民的切身利益,但是,当跳出农村和农民利益的圈圈,以更为宏大的视野来审视“老板村官”们的这些利益谋取新途径,就会发现它们对体现党的先进性、增强党的合法性基础、密切党群干群关系,同样构成了危害;更何况,考虑到某些资源的有限性和竞争性,也就使得农民群众利益受损成了“老板村官”们获利的背后结果。

“老板村官”们的上述获利新途径之所以能屡屡走通,主要原因有:其一,大多数农民群众的“差序格局”意识。由于“老板村官”通常并非从村里集体资产中谋取不当利

益,农民群众的切身利益未直接受损,于是,大多数农民群众抱着事不关己、高高挂起的态度,不愿闻也不愿问,很少通过舆论批评、向有关部门检举揭发等途径对“老板村官”进行监督,甚至相反,将他们视为能人。其二,地方党委、政府有关工作人员的腐败行为。由于目前我国法治政府、责任政府和透明政府的建设仍有不完善之处,由于某些政府工作人员的宗旨意识不强、道德自律性差、人情观念浓厚以及赤裸裸的以权谋私或“权力期权”思想,从而使得随意人治、非法行政、钱权交易等行为仍有存在的空间。在此背景之下,有关政府部门及其工作人员向“老板村官”频开绿灯,慷国家和人民财富之慨,实“老板村官”之腰包,谋己之私利,也就在所难免。

二、加强“老板村官”监督制约机制建设的若干对策建议

为健全针对“老板村官”的监督制约机制,充分发挥“老板村官”治理模式的积极效应,推进农村基层党组织的先进性建设,我们特提出以下对策建议。

1.修改《村民委员会组织法》,健全村民会议制度,充分发挥村民代表的民主监督作用

随着农村基层民主政治的不断推进,全国人大等有关部门应该尽快将《村民委员会组织法》的修改工作纳入议事日程。从健全村民会议制度、加强对包括“老板村官”在内的全部村官的监督制约的角度考虑,《村民委员会组织法》的修改和完善工作应包含以下内容:(1)完善村民代表会议行使罢免权的程序规定。在明确村民代表会议对村民委员会的监督和罢免权力主体地位,明确村民代表的知情权、质询权等监督权力的基础上,进一步完善村民代表会议及其组成人员各项权力行使的具体程序,对正当罢免理由的确定、罢免主持人的确定等问题作出明确的规定,实现所有程序的严密性、规范性、可操作性、科学性和公正性。(2)明确村民代表享受误工补贴的权利及具体条件。至于具体标准,则由各地村民代表大会根据当地年人均收入和村可支配资金状况,制定合理的具体标准,并通过公示形式接受村民监督。

2.健全党内民主制度,充分发挥党员主体的民主监督功能,完善“老板村官”的党内制约机制

具体做好三方面的工作:(1)认真实施和进一步健全支部党员大会、支部委员会和支部党员民主生活会制度。现有的支部党员大会、支部委员会和支部党员民主生活会制度蕴涵着丰富的民主要素,具有显著的民主监督功能。当前的主要任务是不折不扣地实施这些制度,发挥其应有的制度绩效。从农村实际出发,支部党员大会可每年定期召开两次,时间分别定于岁末年初和年中“七一”建党节之际,会议主要内容为听取、审议和通过党组织负责人的年度工作总结、年初工作计划或年中工作汇报,以及商讨其他重要事项。此外,还可视村具体情况不定期地召开支部党员大会。支部委员会应每周召开一次,由全体支部委员按照民主集中制原则对当前工作进行讨论、决定和部署。必须坚决防止以两委负责人(村党支部书记和村委会主任)的碰头会取代党员支部大会的错误做法。民主生活会则至少每季度召开一次,且每一位党员都必须参加。会议的主要内容应主要围绕思想作风、工作作风、道德自律等方面的问题进行自我剖析,开展批评与自我批评。

(2)完善党员在重大村务决策中的参与机制。凡召开村民代表大会、决策重大村务之前,都须召开全体党员参加的党员大会,充分发扬民主,集思广益,以统一思想和科学决策;

此外,村两委班子成员还应每年集中开展两次以上的党员谈心活动,以加强彼此的信息沟通和感情交流,促进党内团结,并汲取全体党员智慧和力量,不断提高党组织的执政能力。(3)进一步完善党员民主评议机制。在每年年末召开的党员民主评议会议上,必须将支部党员大会、支部委员会、党员民主生活会的具体运作情况,党组织思想作风建设和群众思想政治工作状况,以及党员谈心活动的具体开展情况等,列为评议党支部的重要内容,将党员在批评与自我批评中的表现情况列入党员互评的重要内容。

3.完善村务公开和财务公开制度,实现农村公共事务运作的透明化,减少“老板村官”的腐败空间

具体实践中,应做到以下三点:(1)公开内容全面化和细致化。统一制作村务公开表格和财务公开表格,对财务收支、干部职责、干部报酬、宅基地审批等重要村务逐项公开,并且详细列出事项内容,如村级招待费,必须将来客单位、姓名、经办人员、费用数额等内容悉数公开,严禁公开事项“其他”化和公开内容简单化。(2)公开时间季度化和确定化。各村村务公开实行一季度一公开;村务公开的具体时间自确定后,即维持不变。

(3)公开载体开放化和明显化。所有的村务公开栏都应达到一定面积,且置于室外。此外,为了避免有制不依的现象,县、市(区)和乡镇(街道办事处)有关部门应加强对村务公开和财务公开执行情况的督察,且将各村执行落实情况列入年末工作考核及有关评先评优之中;各村应同时成立村务监督小组和民主理财小组等组织,由村民民主选举产生,受村民代表会议领导,代表广大村民对本村村务公开和财务公开情况进行监督。

4.加强对村民进行法律和现代民主政治知识教育,培养其权利意识和程序观念,使各项针对“老板村官”的监督制约机制得到严格实施

为了有效监督包括“老板村官”在内的所有村官,必须造就众多具有强烈的权利意识和程序观念的普通村民与村民代表。为此,除了有赖于长期的学校教育和持续的民主政治实践外,司法和民政等有关部门也应加强农村法律和现代民主政治知识的教育普及工作。有关部门应该积极通过广播影视节目的制作传播、文艺表演、义务宣讲、专人指导、模拟法庭等多种有效途径,在农民群众中大力宣传《村民委员会组织法》等与农民切身利益密切相关的法律和现代民主政治知识。

5.加强地方党委政府的廉政建设,切断“老板村官”的间接非法谋利途径

为了从外部遏制“老板村官”非法谋取利益,使“老板村官”们的间接非法谋利难以实现,必须加强地方党委政府的廉政建设。具体言之:其一,加强法治政府和责任政府建设。必须使基层政府所有职能的行使,都有法有制可依,有科学严密的程序可遵循,尽量将政府官员的自主处理权和自由裁量权压缩在最小程度的合理范围之内,使所有的违法行政行为都能受到相应的责任追究和法律制裁,进而促使政府官员和其他工作人员自觉拒绝“老板村官”的种种利诱和人情干扰,减少和杜绝违法行政、法外开恩等行为。其二,全面推行基层政府的政务公开。各乡镇、街道办事处,必须在上级有关部门的指导和监督下,按照内容全面、信息准确、制作规范、公开及时等要求,将基层政府各部门和全体工作人员的工作职责、具体落实结果等诸多情况信息,面向辖区内的全体村民全部公开,满足人民群众的知情要求,接受人民群众的监督,从而压缩政府官员与“老板村官”之间非法钱权交易、情权交易的空间。

6.全面实施村财乡(镇)代管制度,健全农村财务管理,杜绝集体资金挪用现象

为了防止某些富而不仁的“老板村官”打集体资产的歪主意,各地农村应继续实施村财乡(镇)代管制度。同时,为了提高该项制度的制度绩效,还须进一步健全农村的财务管理制度。具体可从三方面入手:(1)缩短农村账务结报周期。将目前多数农村地区的一季度一结报或两月一结报,改为一月一结报,以防止因周期过长而可能出现的资金外借、挪用、出租等违法行为,避免村集体资产流失。(2)实行村集体资金年度支出的总量和结构控制。由村民代表会议参考乡(镇)有关部门意见,决定村财务支出的年度最高限额及其分配结构,并通过实行村干部村务接待包干制度,以严格控制招待费等非生产性支出的比重。必须将各村实际年度财务支出状况列入乡(镇)和村两级考核,与年度报酬或考核奖金挂钩。(3)实行农村审计制度。全面实施村干部离任审计、专向审计和三年轮审制度,将农村集体资产使用情况纳入审计制度的实施对象范围。

7.全面贯彻《党内监督条例(试行)》,强化纪检监督,遏制“先富能人书记”的违法违纪行为

鉴于“老板村官”中大多数是党员甚至党组织负责人的现实,以及纪检监督本身所具有的灵活性、全程性、低成本等优势,应特别重视和强化上级纪检部门对“老板村官”的纪检监督。为此,应着重做好两方面工作:(1)加大《党内监督条例(试行)》的宣传力度。(2)实行村干部廉政承诺制。

8.加强农村典型腐败案件的报道,营造良好的乡村反腐氛围,充分发挥新闻舆论对“先富能人治村”的监督制约作用

应重视发挥新闻舆论对“老板村官”的监督制约作用。各新闻舆论监督部门必须将许多涉案金额不大但对“老板村官”更具类比性和警示性的村官腐败案件,列入自己的关注视野,对之进行重点宣传报道,更好地发挥监督和警示作用。

第二篇：民主与权力监督制约机制论文

摘要： 发展党内民主涉及的内容是多层次和多方面的，在当前最为重要和根本的是构建党内权力监督制约体系，建立健全各种相关制度，做到以完备的权力监督制度保障党内民主的健康发展。本文探讨了有效加强党内权力监督制约机制的主要对策，对于新时期推进党内民主建设、巩固党执政的基础具有特别重要的意义。

关键词：党内民主；权力监督；制度创新

党内民主建设一直是我们党各项建设中备受关注和重视的课题。在当前，发展党内民主的关键是合理构建党内权力监督制约体系，做到以完备的权力监督制度保障党内民主的健康发展，这对我们准确理解和把握党内民主建设的基本规律，有效推进党内民主建设，提高党的执政能力、全面推进党的建设新的伟大工程具有重要的理论意义和现实意义。

一、党内民主的实质

党内民主，是共产党的政治本质规定性之一。党内是否实行民主及实行的程度，这是关系到党的性质和党是否有生机与活力的问题。我们虽然经常强调发扬党内民主，但对党内民主的实质问题缺乏深入而系统的研究。根据列宁的意思，党内民主的实质，就是指全体党员有权平等地直接或间接地决定和处理党内一切事务，即党员是党组织的“主人”，党内事务归根到底由党员当家作主。他指出：“现在整个党组织是按民主原则建立的。这就是说，全体党员选举负责人即委员会的委员等等，全体党员讨论和决定无产阶段政治运动的问题，全体党员确定党组织的策略方针。”[1]他又进一步指出，“俄国社会民主党是民主地组织起来的。这就是说，党内的一切事务是由全体党员直接或通过代表，在一律平等和毫无例外的条件下来处理；并且，党内所有负责人员、所有领导人员、所有机构都是选举产生的，必须向党员报告工作，并可以撤换”[2]。

从列宁的论述中可以看出，党内民主，从根本上来说，是党内生活中的基本政治原则和政治制度。其实质，就在于全体党员一律平等地直接或间接地决定和处理党内事务。扩大和发展党内民主，就是要加强制度建设，确保广大党员在党内生活中的平等的主体、“主人”地位，使党章规定的党员权利得到充分实现和确实保障，如果离开了这一点就不可能有真正的党内民主。

二、真实有效的党内权力监督制约体系是发展党内民主的重要保障

中共党内民主监督，是中共党组织（特别是党的纪检部门）和全体党员在民主集中制原则指导下，在党内政治民主和组织民主的基础上，依据党规党纪从党组织内部对党的执政行为、领导行为和党员行为所开展的检查、评价和督促的活动。党内权力监督制约机制则是指由党内权力监督的主体、对象、内容、程序等要素构成的有机整体以及各要素之间相互依存、相互制约和相互作用的关系。中共早在执政之初就对党内权力监督问题予以重视。1949年11月成立了中共各级党的纪律检查委员会，在中共“八大”及其前后一段时间里，毛泽东、刘少奇、邓小平等党的领导人强调党要领导得好，任何党员和党的组织就必须接受监督，包括党内监督、民主党派的监督和人民群众的监督。改革开放以来，中共在恢复发展党内民主和党内监督方面取得了明显的进步，主要表现是：（1）全党对于党内监督的重要性的认识更加深刻；（2）建立健全了纪检监督机构，扩大了党的代表大会的职权；（3）党内监督制度趋于完备，修改和制定了系列党规党法；（4）狠抓党风廉政建设，清除了一些腐败分子，纠正了党内的某些不正之风和违法乱纪行为等等。

可见，改革和完善党内权力监督制度，强化党内权力监督制约机制，是执政党防止重大决策失误，保证党的团结统一，加强党风廉政建设，有效遏制腐败的迫切需要。目前，随着我国改革开放和社会主义市场经济的进一步发展，国内经济成分、利益主体、社会组织、生活方式等日益多样化。在这种情况下，建立结构合理、配置科学、程序严密、真实有效的权力监督制约机制，保证权力沿着制度化和法制化的轨道运行，对推动新时期党内民主建设具有特别重要的战略意义。

三、合理构建权力监督制约机制，推动党内民主建设

根据当前发展党内民主面临的问题，如何从体制和机制两方面构造一个规范化的权力运行机制，强化对权力的制约监督，是摆在我们党面前的一项重要任务。从目前情况来看，笔者认为主要从以下几个方面合理构建党内权力监督制约机制。

1．发展党内民主是构建党内权力监督制约机制的基本前提

党的十六大报告指出，“党内民主是党的生命，对人民民主具有重要的带动和示范作用。要以保障党员民主权利为基础，以完善党的代表大会制度和党的委员会制度为重点，从改革体制机制入手，建立健全充分反映党员和党组织意愿的党内民主制度”[3]。党的十六大报告关于发展党内民主的决定，把党内民主建设与制度建设有机地统一起来，注重从制度建设高度发展党内民主，这既是对党的建设长期历史经验的深刻总结，又是对新的历史条件下强化执政党监督制约机制的基本前提。在全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化的新的发展阶段，如何强化执政党监督制约机制，把我们的党建设好，这是我们在新的世纪面临的最重大的课题。

中国共产党作为执政党，需要党内外群众对党和国家的各级领导机关、领导干部实行批评监督。因此，要加强党内监督制约机制的建设，必须发展党内民主，按照要求进行制度建设，科学地配置党内的权力，要把本应属于党员的权力归还给党员，由党员直接或间接地决定党内各种事务。发展党内民主使得民主权利得到保障，法制法规更加健全，党自我更新和执政能力更强，这一切既是党执政的价值目标所在，又将有力地促进党的执政方式的法治化、民主化和科学化的现代转型。

2．健全法律法规是构建党内权力监督制约机制的重要基础

法律是具有国家强制力的社会规范，完善的法律制度是制约权力异化，消除权力腐败的依据和保证。现代政治生活的实践表明，健全的法制是对权力实行有效监督制约的重要基础。建立一种以法制为主导的政治制度模式既是现代政治生活的普遍要求，又是发展社会主义市场经济的现实需要。随着改革开放的不断深入和社会主义市场经济的进一步发展，社会生活日益复杂化和多样化，要适应社会发展的需要，就应该建立完善的法制体系，使之成为社会主义市场经济运作的安全阀和社会发展的稳定器，实现整个国家政权运作的制度化和法律化。

在目前，要加强对执政党的监督制约机制，在健全法制方面，首先是要完善党内制度法规。制度法规既是党内生活的规矩，也是党内监督的依据。党内制度法规包括五个方面：一是组织制度，如差额选举制度、职务任期制度、干部交流制度、岗位轮换制度、亲属回避制度等；二是领导制度，如集体决策制度、分工负责制度等；三是工作制度，如请示汇报制度、办事公开制度、职务开销制度等；四是生活制度，如权利保障制度、民主生活制度等；五是监督制度，如干部考核制度、民主评议制度、信任投票制度、离任审计制度、家庭财产申报登记制度、家庭重大事项报告制度等。目前制度法规还不够完善，我们还要结合社会的现实情况进一步完善党内制度法规，使它从内涵和外延方面建立起比较完备的法规体系，同时，我们还要充分发挥制度法规的作用，必须力求实现制度法规的完整性、统一性和可操作性，从制度法规上保证有法必依，违法必究，确保制度法规的权威性和有效性。

3．改革监督体制是构建党内权力监督制约机制的治本之策

中国共产党建设和发展的实践证明，加强党内纪律监督对保证党内民主建设和发展至关重要。改革开放后，党恢复了党的纪律检查委员会监督体系，并使其在实践中发挥作用。但是，从具体的实践来看，这个制度还需要进一步完善。目前存在的一个核心问题是：中央纪律检查委员对中央委员监督难，中央以下各级纪律检查委员会对同级单位及其成员监督难。[4]党内监督制度对于加强党内监督至关重要，但如果没有比较完善的党内监督领导体制，这些监督制度就不能充分发挥作用。党内监督制度是党内监督的基础，而党内监督的领导体制则是核心。党内监督能否搞好，在很大程度上取决于是否有一个良好的党内监督领导体制。因此，必须进一步完善党内监督的领导体制，为各项具体制度充分实现其价值创造条件和提供保障。对此，《中共中央关于加强和改进党的作风建设的决定》明确要求要改革和完善党的纪律检查体制。这就要改变现行的纪委对同级党委和上级纪委负责的不合理的体制。目前纪委受同级党委和上级纪委的双重领导，但实际上却是以同级党委领导为主，纪委成员中的提名、任命、调动和待遇都掌握在同级党委的手中，使纪委会完全依附于同级党委。这就限制了纪委监督制约职能的发挥，特别是很难履行对同级党委及其领导成员的监督制约，因为纪委监督制约的有效性往往取决于同级党委的态度，而同级党委的态度又取决于主要领导的素质。这种体制上的局限性，决定了纪委对同级党委及其领导成员的监督制约是很难到位，因此，就需要改变这种不合理的监督体制。按照列宁当年的思想，纪委不仅由同级党的代表大会选举产生并对它负责，而且改革受同级党委领导为同级党的代表大会领导，对党的全国代表大会负责。确认纪委受代表大全的委托，实施对党的执行机关的监督制约，与执行机关具有平等的地位、平行的权力。执行机关受代表大会的委托，在政治上对检查机关实施指导，以保证执行机关与检查机关能够协调一致地围绕党的中心任务开展工作。在检查机关内部实行垂直领导的体制，纪委系统不再受同级党委领导，各级纪委经费来源、干部配备使用和待遇等都由纪委系统统一管理，以保持相对独立性，这样纪委的权力也加大了，地位也提高了。纪委的主要工作人员一律实行任期制，任期未满一般不得调离现任工作岗位，从根本上保证纪委能够独立地行使检查权。

这个体制变化的核心就是把党委领导具体化和制度化为党的代表大会或党的委员会全体会议领导。但是，这个变化必须有两个制度性的前提条件：一是使党的委员会全体会议成为制度化的组织，全面提升其在党内的地位与作用；二是在不属一级政权性质的地方或单位组织实行党代表大会常任制。这样，纪委的监督就能在党的整体领导体系中获得更大相对自主的空间，从而在实现更为有效的纪律监督的同时，推进党内民主的发展。

4．完善监督机制是构建党内权力监督制约机制的重要任务

要使党不断地自我发展和完善，关键在于理顺构成监督制约机制各个要素之间的相互关系，健全党内监督制约机制。江泽民指出：“要切实加强党的集体领导制度，健全监督制约机制。”[5]为此，笔者认为应做到以下几点：

第一，充分发挥舆论监督的作用。“所谓舆论监督，就是社会公众依据宪法和法律赋予的民主权利，通过舆论机构或借助舆论工具，从善治的角度对社会公共事务管理中的权力组织和决策人物的言行予以道义上的审视、评价和督促，尤其包括对官僚主义、缺德行为等社会不良现象的批评指责。”[6]从20世纪90年代以来，我国的舆论监督随着政治经济环境的宽松、政务公开的扩大和民众政治参与的有序发展而逐步发展起来，越来越受到中央和国家的高度重视。从中共“十四大”报告到“十七大”报告，都强调了舆论监督的重要作用。尽管舆论监督在反对专制作风、遏制腐败、推动民主和法治、保持党和国家的活力等方面发挥了重要作用，但在目前依然存在着新闻舆论监督疲软和舆论监督法规不健全等问题。为了加强党内监督，我们必须确保党员在法定的范围内有了解党内事务的权利、党员发表意见的权利、党员对党内重大决策的运作实施监督的权利等等。

第二，逐步完善党内选举制度。党章规定，党的各级领导机关，除了它的派出机关外，都应由选举产生。各级党的代表大会在进行代表资格审查时，上级组织在审批下级组织的领导成员时，应认真审查产生这些人选的选举程序，对那些不符合选举程序的组织和成员不予承认和批准，坚决摈弃用直接委托取代选举，用征求意见回避选举的做法。在逐步扩大直接选举的同时，不断完善差额选举。没有差额的选举不是真正的选举，没有竞争的差额不是真正的差额。差额选举比等额选举优越，最根本的是它给选民提供了自主选择的可能性，保证选民充分行使自主选择的权利，举优汰劣，保证选出最优秀的人才。

此外，还要真正实行竞争机制。建立和完善公平、公开、公正的竞争机制有利于选民和选举单位对当选代表的监督。当选代表在竞选过程中对选民和选举单位所作的承诺和保证，将成为选民和选举单位对其进行监督的重要依据。实行差额选举在客观上为代表候选人的竞选活动提供了依据和可能，使我们党的干部制度真正成为出人才、出政绩、出效率的制度，从而为干部队伍茁壮成长注入新的生机活力，为优秀人才脱颖而出开辟新政治渠道。

第三，切实保障党员民主权利。党员民主权利是以党和党内其他法规形式确认党员应享有的权力和利益，它是党内民主的基础，尊重和保障党员民主权利的目的在于使每个党员都能关心、参与党内事务，发挥党员的积极性、主动性，保证党的事业的发展。坚持党章规定的所有党员无论职位高低，权利和义务一律平等的原则。对于在遵守党纪的前提下，对党内事务发表不同意见的党员，不得采取任何形式加以打击；对于在党的会议上或在给党的组织的报告中，对党的组织和个人提出批评意见的党员，不得采取任何形式加以压制，否则必须依据党纪严肃处理。为了实施有效的监督，在不断提高广大党员的监督意识的同时，必须加强监督保障制度建设，切实保障广大党员行使申诉权、控告权、检举权，保障广大党员在申诉、控告、检举之后不受打击压制，并使违法乱纪的行为受到应有的制裁，使坚持原则敢于监督的党员得到应有的支持和表彰，从而调动广大党员参与监督的积极性和主动性。

第四，有效开展民主评议活动。在党内，党员是党的主人，是党的决策主体。党内民主的本质就是由党员决定党内重大问题和管理党的事务。通过个人述职、党员评议和组织考察，力求客观公正地对干部作出评价。对违法乱纪、严重失职的领导干部应当及时予以罢免，以便体现监督制约的刚性。实践表明，党内监督的重点是党的各级领导干部，党的各级领导干部手中都掌握一定的权力，而权力作为一种强制力量只能以强制力量来制约。如果离开了这种强制，只停留于一般道义上的谴责，监督制约就失去了权威性，失去了威慑力。

此外，加强党内监督，还要强化领导集体内部的监督作用。各级领导班子要切实负起责任，带头开展批评和自我批评，及时纠正各种不正确的思想和行为。把党组织的严格监督与党员干部的认真自律结合起来。在从严治党中，每个党员干部要经常按照党章和党内的各项规定对照检查，自重、自警、规范行为，严以律己。完善已有的制度，逐步建立新的制度，在加大执纪执法力度的同时，要拓宽监督渠道，充分发挥人民群众的监督作用，要相信和依靠民众，广开言路，真诚欢迎各方面的意见和批评。

5．加强党派监督是构建党内权力监督制约机制的外在条件

“共产党领导、多党派合作，共产党执政、多党派参政”，这是中国政党制度的基本特征，这个“合作”与“参政”的一个基本体现，就是共产党与各民主党派“互相监督”，“互相监督”主要是民主党派监督共产党。但是，在我国政治生活中，民主党派对共产党的监督也不同程度地存在着“软监”、“虚监”、“空监”的问题。因此，要强化执政党监督制约，必须加强民主党派的监督。

要提高民主党派的监督的力度，必须加强民主党派的自身建设。一方面，需要在民主党派内部建立相应的监督工作机构。因为作为参政党的民主党派，其主要职能是参政议政和进行民主监督。目前，各级民主党派内部绝大部分没有负责参政议政和民主监督的专门工作机构，这与民主党派参政党的地位是不相称的，实际上已影响了民主党派监督作用的发挥。与建立专门的监督机构相适应的一个问题是必须加强民主党派的机关建设。民主党派机关作为各民主党派的工作机构，是民主党派联系其成员的桥梁和纽带，是民主党派形象的代表和窗口，是发挥民主党派作用的组织保证，同时机关也是实现多党合作、政党监督的枢纽。民主党派机关工作搞的如何，直接关系到民主党派监督职能的实现。另一方面，造就一批专门从事参政议政和善于进行民主监督的政治家队伍。造就这样一批政治家，必须加强民主党派领导班子建设。民主党派领导班子建设，重在建设、重在落实、重在真抓实干。要贯彻民主集中制的组织原则，建立、健全领导机制和工作制度，发挥集体领导作用；要牢固树立“立党为公、执政为民”的思想，维护和增强领导班子的团结，这是做好领导工作的重要保证。因此，加强民主党派的监督，为我国的政党监督创造一个良好的前提条件，这对强化中国政党的监督制约机制至关重要。

6．完善监督体系是构建党内权力监督制约机制的根本保证

构建一种科学、合理的权力结构和权力运行机制是非常重要的。制衡是社会主义政权本身应该具有的一种内在机制，也是约束权力、消除腐败的先决条件。要在党、人大、政府三分权力的基础上形成有效的相互制衡机制。建立和完善监督制约的协调机制，科学界定各种监督制约主体的功能和职责，明晰监督制约系统的层次性和不同层次监督制约主体的职责权限，加强监督制约的整体协调，充分发挥监督系统的整体功能，增大监督系统的合力，在具体工作中要切实加强人大、政协尤其是人大对党政机关的监督，从组织上巩固人大的法定地位，依法落实人大的选举和监督职能。此外，要加强社会舆论监督，制定和完善新闻舆论法规，在坚持党依法管舆论的前提下，强化新闻舆论的监督功能，通过有效的形式把各种形式的监督有机结合起来，形成强有力的全方位的监督制约网络，发挥监督制约的整体效能。

从国家的法律规范上讲，人大与党是互相监督和制约的关系。来自于党内的党规党法，可以对政党、人大、政府进行监督和制约，人大可以运用宪法和法律对党组织和政府进行监督和制约。如果把运用党规党法对人大、政府权力进行监督和制约看作是中国民主政治的一个生长点，那么，各级人大运用宪法和法律对共产党和政府进行监督和制约就是另一个重要的生长点。要构建一个理想的中国特色的政党与人大、政府之间的权力监督制约关系，需要经过一个不断发展的过程。而这个过程的发展,它首先要有党内民主作保障。如果党内民主生活不正常，民主集中制得不到很好的贯彻落实，那就根本谈不上人大、政府之间的权力制约的问题。

总之，党内权力监督能否落到实处，直接关系到执政党能否实现决策的科学化和民主化，能否克服官僚主义、形式主义和腐败现象等工作中的缺点和错误，关系到国家的民主政治建设和安定团结的政治局面能否得到巩固与发展。积极探索并认真落实各种提高政党监督实效的措施，必将推动中国的政党监督向更广阔的前景发展。

注释：

[1]列宁全集[C].北京:人民出版社，1986（13）：191-192.[2]列宁全集[C].北京:人民出版社，1986（14）：249.[3]在中国共产党第十六次全国代表大会上的报告[R].北京：人民出版社，2002，52.[4]宫杰、于贤成.新时期的党内监督[M].北京：中央党校出版社，1992，196.[5]江泽民.为把党建设成为更加坚强的工人阶级先锋队而斗争[R].人民日报,1990.7.1,(1).[6]尤光付.中外监督制度比较[M].北京:商务印书馆,2003，410.

第三篇：对刑事诉讼监督制约机制问题的几点思考

为了惩治犯罪，保护人民，维护公平正义。我国刑事诉讼法明确规定“人民法院、人民检察院和公安机关进行刑事诉讼诉，应当分工负责，互相制约，互相配合，以保证准确有效地执行法律。人民检察院依法对刑事诉讼实行法律监督。”并在诉讼各环节中明确了相互监督制约措施和方法，从而确立了监督制约机制，使刑事诉讼法的功能作用得到了较好的发挥。但在诉讼实践中，也暴露出一系列突出问题，如司法人员违法办案、非法取证、徇私舞弊、滥用职权、刑讯逼供、超期羁押等侵权渎职问题至今仍屡禁不止，有的甚至还非常严重。这些问题出现从一个侧面较为真实地反映了我们当前刑事诉讼监督制约不力的现状，也为我们有针对性地完善刑事诉讼监督制约程序指明了方向。完善刑事诉讼监督制约程序，笔者认为，应当根据刑事诉讼监督制约程序的实际，在现行宪政体制和法律框架下，着力解决好以下几个方面的问题。

一、关于监督乏力、制约失衡的问题。

现行刑事诉讼法总则第一章规定了公检法三机关职权划分和权力活动的基本原则，第二章又进一步明确了三机关受理案件的管辖范围，第三章回避、第四章辩护与代理、第五章证据、第六章强制措施又先后对三机关的回避决定权、告知辩护权、批准或许可聘请律师、会见犯罪嫌疑人等作了规定，刑事诉讼法第二编立案、侦查、提起公诉、第三编审判、第四编执行又分别对各诉讼环节公检法三机关的权力配置，特别是彼此之间的监督制约作了更深入的规定。这些规定有机地结合在一起，较好地保障了诉讼权力的依法正确行使和刑事诉讼任务的实现。但这些规定并非尽善尽美，目前在理论上和司法实践中都面临诸多问题，突出表现在以下两个方面：

一是规定过于简约而不够具体，缺乏一些应予规定的监督制约操作规范。如人民法院受理的自诉案件，人民检察院如何监督就缺乏明确的规定。由于缺乏具体的监督制约措施和方法，监督者于法无据，被监督者欲规避监督，其监督制约的力度就可想而知。

二是缺乏违反监督制约机制的法律后果，致使监督制约机制软弱无力，刚性不强。如刑事诉讼法第八十七条是一条完整的检察机关对公安机关立案监督制约的规定，“检察机关发现应当立案案件后，有权要求公安机关说明不立案理由，认为公安机关理由不成立的，应当通知公安机关立案，公安机关接到通知后应当立案。”但若公安机关不立案，却没有后续手段和措施，即没有违反法定职责应承担的法律后果。尽管刑事诉讼法作了许多禁止规定，但由于缺乏相应的法律后果，其监督制约作用就难以有效发挥。

因此，要充分发挥监督制约机制的作用，笔者认为，应当根据现行刑事诉讼权力配置和监督制约现状，重新合理配置诉讼权力。弥补权力监督制约漏洞，增强权力监督制约力度。

1、要转变诉讼立法思想，体现人权保护的宪法原则。就是要认识到对刑事诉讼公权力的监督制约始终是世界各国诉讼立法不变的议题和核心，明确刑事诉讼法的公法性质和诉讼公权力相对于私权的强权性和不平等性。为此，在立法中必须坚持权力监督制约的原则，防止在目的和任务的驱使下，滥用公权力，直接侵害诉讼当事人的合法权益。当前在诉讼立法中，尤其要注意转变传统的打击工具论的立法思想，变“打击为重”为“打击与保护并重”。要根据人权保障的宪法原则要求，重新摆正公检法三机关关系，突出权力监督制约，实行分工负责下的互相制约、互相配合原则，以指导诉讼立法和诉讼权力的具体配置，最终实现在打击犯罪中保护人权，在保护人权中更好地惩治犯罪，维护法律的公平与正义。

2、要加强对诉讼实体权与程序权的监督制约。在刑事诉讼中，公安司法机关是重要的诉讼主体，处于诉讼主导地位，履行着控诉和审判犯罪等重要职能，其诉讼中实体权和程序权的行使会对犯罪嫌疑人和被告人合法权益产生实质性影响。因此，保障非主导方诉讼当事人的权益，必须加强对诉讼主导方权力运行的监督制约。具体来讲就是要弥补现行立法中诉讼实体权与程序权监督制约的漏洞，通过完善细化操作规范，强化监督制约力度。笔者认为，有权力就应当有监督制约，尤其是要用权力来监督制约权力。无论是诉讼程序权还是实体权都是刑事诉讼任务实现必备的权力，因此其立法的标准是一致的，不能有所偏废，有的完备，有的粗疏（前提是不违背诉讼立法确立的基本原则）。立法标准应当是赋予一方权力，权力方就有履行义务职责规定，相对方就应当有法定的权力制约办法，以保证监督制约权力方与相对方的平衡。特别是要增强监督制约的刚性，在修改刑事诉讼法中明确各诉讼权力主体违反法定义务、滥用法定职权应当承担的法律责任，有效防止监督制约不力。当前尤其是要明确对违反诉讼时限、违反管辖、回避规定、违反告知义务、违反批准许可聘请律师、会见律师义务等程序的责任追究规定，保证诉讼当事人最基本的诉讼权利，实现诉讼程序正义。

二、关于检察监督的问题。

检察监督是指人民检察院根据宪法和法律赋予的职责,依法对刑事、民事、经济和行政法律的监督。狭义的检察监督仅指刑事法律监督，即检察机关依照法律赋予的职权对刑事立案、侦查、审判和刑罚执行活动的监督。完善检察监督就是要根据现行刑事法律监督的现状，紧紧抓住诉讼实践中一些难点、焦点问题，有针对性地完备诉讼立法。从现行刑事诉讼法有关人民检察院法律监督的规定来看，有以下特点：一是重原则规范轻具体规定。现行刑事诉讼法关于人民检察院法律监督的规定非常笼统和原则，不仅总则规定较原则，而且许多具体的诉讼环节的法律监督规定也较为原则。如对公安机关侦查活动的监督方式的规定，现行刑事诉讼法第七十六条规定“人民检察院在审查批捕工作中，如果发现公安机关的侦查活动有违法情况，应当通知公安机关纠正，公安机关应当将纠正情况通知人民检察院”、第一百三十七条明确规定“人民检察院在审查起诉案件时，必须查明公安机关的侦查活动是否合法”、第六十六条规定“必要的时候，人民检察院可以派员参加公安机关对重大案件的讨论”。这些监督方式的规定非常原则，在司法实践中不得不依靠公安机关和检察机关各自制定相应的诉讼规则来衔接和落实。二是重事后监督轻事前监督、同步监督。现行刑事诉讼法关于检察监督的规定，除了刑事诉讼法第二百一十二条死刑临场监督和对人民法院违反法定程序的庭审活动实施的是同步监督（事实上纠正意见仍然是在庭审后提出）外，其他检察监督规定多为事后监督。三是重诉讼实体权监督轻程序权监督。现行刑事诉讼法把人民检察院对公安司法机关监督的重点放在了这些机关诉讼实体权的规定上，对这些机关诉讼程序权的监督大多重视不够。如对人民法院审判程序的监督，仅有刑事诉讼法第一百六十九条非常原则的规定。而对涉及被告人实体权的人民法院确有错误的刑事判决、裁定的抗诉监督，现行刑事诉讼法的规定却非常详细，刑事诉讼法第一百八十一条、第一百八十七条、第一百八十八条、第一百九十条、第一百九十二条、第一百九十三条、第二百零五条、二百零七条等众多条文对抗诉的条件、抗诉的审理都作了较为明确的规定。同样人民检察院对刑罚执行活动的监督规定也是如此，减刑、假释、暂予监外执行等涉及罪犯实体权的监督规定较细，而对执行机关执行刑罚活动是否合法等程序问题的监督则较粗。因此，完善检察监督必须清醒地认识这些监督规定的特点及可能对现行检察监督的影响，紧紧抓住检察监督不力的症结，通过完善薄弱点、明晰分歧点，加强监督刚性，确保监督力。

1、要完备事后监督与事前监督、同步监督。就是要根据刑事诉讼法对公检法三机关的职能定位，以及诉讼中公权力对诉讼当事人权利的不同影响，科学定位现行检察监督，合理界定检察机关对公安、法院事后监督与事前监督、同步监督的范围。笔者认为，在刑事诉讼立法中可以大致明确检察机关对公安、法院诉讼程序问题的监督以事前监督、同步监督为主，以事后监督为辅。而对诉讼实体问题的监督，则可以考虑以事后监督为主，事前监督、同步监督为辅。在具体的诉讼立法活动中，当前就是要坚持两种监督统一，根据现行刑事诉讼监督立法现状，有重点地把能够实施事前监督或同步监督的对诉讼实体问题的事后监督规定予以适当修改，把对程序问题的事后监督尽可能修改为事前监督、同步监督。如对逮捕羁押期限等诉讼时限的监督，检察机关完全可以从事后监督转为实施事前、同步监督。

2、要改进侦查、审判与执行监督。一是要进一步加强对公安机关立案、侦查活动的监督。在修改刑事诉讼法中建议专门增加一条“人民检察院对公安机关不应立案侦查而立案侦查的，或者公安机关立而不侦、消极侦查的案件的监督”。同时还应当加强对公安机关侦查终结后作出撤案决定的监督，建议修改刑事诉讼法第一百三十条规定，明确公安机关决定撤销案件的，应当将撤销案件决定书抄送人民检察院。人民检察院认为公安机关不应撤销案件的，公安机关应当重新复查。此外，还应当进一步明确和完善人民检察院对公安机关取保候审、监视居住、拘留等强制措施执行和变更的监督。二是要统一对违法情况检察监督的标准。建议以刑事诉讼法第七十六条人民检察院对公安机关侦查活动违法情况监督纠正的规定为标准，对现行人民检察院对人民法院违反诉讼程序、执行机关执行刑罚活动的监督规定予以修改。建议将刑事诉讼法第一百六十九条修改为“人民检察院发现人民法院审理违反法律规定诉讼程序，有权向人民法院提出纠正意见，人民法院应当将纠正情况通知人民检察院。”；将第二百二十四条修改为“人民检察院对执行机关执行刑罚的活动是否合法实行监督。如果发现有违法的情况，应当通知执行机关纠正，执行机关应当将纠正情况通知人民检察院”，以保证刑事诉讼法对违法情况检察监督规定前后一致性。三是要进一步细化人民检察院对人民法院审判活动、对执行机关刑罚执行活动的监督。就是要在修改刑事诉讼法中详细列明人民检察院监督纠正的主要违法行为及其监督纠正的程序和方法，把现行在人民检察院诉讼规则中的单方监督规定，具体上升到刑事诉讼法相关条文中，以统一各家对检察监督的认识。当前尤其是要细化刑事诉讼法第一百八十一条抗诉规定，详细列明“人民检察院认为本级人民法院第一审判决、裁定确有错误”的具体情形，防止检察机关与法院认识分歧，导致监督难以落实。

3、要着力强化履职监督。就是要解决现行检察监督不力的问题，防止检察机关应履行职责而不履行职责，应当监督而不监督发生。在当前《监督法》尚未出台，对监督者与被监督者缺乏强有力的监督和接受监督规范的情况下，建议在刑事诉讼立法中设专章规定公安机关、人民检察院、人民法院、监管执行机关违反诉讼法定职责义务的法律责任。一是要明确不作为的法律责任。如对符合受理条件或管辖的案件，应当受理而不予受理；应当履行告知义务，而不履行告知义务；应当批准许可辩护律师聘请、会见犯罪嫌疑人被告人，而不批准、不许可等。二是要明确越权行为的法律责任。如公安侦查机关滥用职权不应立案而立案、违法搜查扣押、冻结、违反法定办案时限超期羁押等的法律责任。三是要明确司法机关及其工作人员在刑事诉讼中涉嫌受贿、徇私枉法等职务犯罪行为的法律责任。在具体的立法活动中，当前要突出重点加强对检察机关履职监督，明确检察机关不依法履行法律监督职责的法律责任。具体来讲可以在立法中规定“检察机关及其工作人员不依法履行法律监督职责或监督不力，造成严重后果的，由其上级检察机关或纪检、监察机关责令改正，对直接负责人员，依照检察官法等的规定予以惩戒；构成犯罪的，依法追究刑事责任”，用法律手段来监督推进检察机关及其工作人员依法正确履行监督职责，做到能监督、敢监督、真监督，不辱使命。

三、关于非权力监督制约的问题。

非权力是相对于权力而言的。在刑事诉讼中，权力主要是由公安机关、人民检察院、人民法院来行使，而非权力则由公安司法机关以外的其他诉讼主体(如犯罪嫌疑人、被告人、被害人、自诉人、证人、辩护人、诉讼代理人等)来行使。在刑事诉讼中，权力与非权力是一个矛盾统一体，一方面权力要主导制约作用非权力，另一方面非权力又要监督制约反作用于权力。因此，完善刑事诉讼非权力监督制约就是要正确认识权力与非权力的辩证关系，自觉摆正非权力监督制约的诉讼位置，通过加强非权力监督制约，改进权力机关接受非权力监督制约的规定来保障诉讼权力的依法正确行使。

1、要完善非权力监督制约，最大限度地保障诉讼当事人获得救济。完善非权力监督制约就是要在诉讼立法中充分赋予诉讼当事人救济的权利，保障当事人诉讼权力能得到落实。如在立法中可以赋予诉讼当事人对违法取证的投诉、举报权利。对执行机关刑罚执行活动的监督可以赋予罪犯约见检察官的权利，以保障其合法权利不受侵犯。要进一步完善人民陪审员制度，加强辩护律师权利行使的保障，充分发挥律师在诉讼中的作用。同时，还应当明确只要法律赋予了诉讼当事人及其他参与人权利，作为权利的相对方就应当有法定义务来保障其权利落实，在诉讼立法中就应当有相应的具体规定来体现。如刑事诉讼法第三十条“对驳回申请回避的决定，当事人及其法定代理人可以申请复议一次。”的规定，在立法中就应当明确诉讼中公安司法机关的义务，在该条文后增加“相关机关应当在法定时限内作出维持或撤销原决定”的规定。当前完善非权力监督制约，尤其是要注意把完善诉讼立法的重点放在规制和明晰权力机关对诉讼当事人权利保障上。一是明晰公安司法机关相关的责任规定。如刑事诉讼法第五十二条“被羁押的犯罪嫌疑人、被告人及其法定代理人、近亲属有权申请取保候审。”，就应当明确“批准机关不予批准的，应当说明理由”。同样第六十四条关于拘留后通知的规定，就应当明确“对应通知而未通知的，被拘留人的家属有权要求检察机关和上级公安机关纠正”。对刑事诉讼法第五十五条关于保证人罚款的决定，应当在立法中赋予保证人申诉的权利。二是增强权力机关的主动性，尽可能将对当事人权利保障的后置规定，改为前置规定，以保障诉讼当事人权利得到落实。如刑事诉讼法第一百五十四条关于人民法院开庭时告知当事人申请合议庭组成人员、书记员等的回避问题，在修改刑事诉讼法中可以将告知权利前置，修改为在开庭十日以前送达起诉书副本时告知被告人，以最大程度地保障诉讼当事人权利。三是尽可能做到权力行使公开。２004年6月24日最高人民法院向社会公开宣布，减刑、假释案件实行公示制度和公开听证制度。这是人民法院自觉把权力置于人民群众监督下，用“阳光”政策来杜绝防止违法减刑、假释的体现。因此，在修改刑事诉讼法中应当适时把权力公开这一原则融入具体规定中，使得诉讼立法权力与监督相伴而生。

2、要创新非权力监督制约制度，加强对司法机关及其工作人员行使公权力的监督制约。一是要探索人民监督制度。人民代表大会是我国的根本政治制度，国家的一切权力属于人民，人民有权依法监督由其产生的国家机关，包括人民法院和人民检察院。宪法和组织法明确规人民法院、人民检察院要依法对国家权力机关负责并报告工作，自觉接受人大和人民群众的监督。这些规定为我们在刑事诉讼中探索人民监督提供了法律依据。探索人民监督，就是要把现行人大的宏观的监督，落实到具体的刑事诉讼环节和办案中，用非权力监督制约诉讼权力，防止权力滥用，实现人大宏观与微观监督的统一。当前探索人民监督，就是要在不违背刑事诉讼基本原则、不影响检察机关与人民法院依法独立行使检察权和审判权的情况下,通过修改刑事诉讼法，在立法中引入人民监督的规定，把人大及其常委会对同级检察机关、审判机关的工作监督，转化并具体落实到诉讼权力运行的环节，以加强对司法机关刑事诉讼重大权力的监督。2003年10月以来，最高人民检察院在全国十个省市探索推行人民监督员制度试点工作，把人民检察院直接受理侦查案件不服逮捕、撤销案件、不起诉三类案件纳入人民监督员监督范围，加强对检察机关自侦案件的监督，取得了巨大的成功，目前人民监督员制度正在进行地方立法研究阶段，并准备进一步扩大试点范围，向全国推广，这不失为一次创新非权力监督制约诉讼公权力的成功尝试。二是要探索建立司法道德监察委员会，专司对检察官和法官违法违纪行为的惩戒。就是要借鉴国外成功的经验，成立专门的司法道德委员会专司对法官、检察官违纪违规、违反职业道德行为监察的机构。结合中国的国情，笔者认为，可以将这一机构设在人大，由具有人大代表身份，具有良好的品德和声望的法官、检察官、法学专家、社会贤达、知名人士等多人组成。专门受理普通公民对法官、检察官违纪违规、违反职业道德行为等的申诉、控告或投诉，并进行调查处理，实施具体的惩戒，以加强对司法官员权力的监督，增强人民群众对审判机关、检察机关的司法公信力。

第四篇：试论反腐倡廉监督制约机制的建立与完善

试论反腐倡廉监督制约机制的建立与完善

董承耕

【摘要】：无论从理论、历史还是现实的角度，看失控的权力必将导致腐败。根据我国实际情况，建立与

完善反腐倡廉制约机制，必须从党内监督、社会监督、综合监督等方面下功夫，并坚持硬监督与软监督相

结合，监督与严惩相结合，监督制约机制建设与体制改革相结合。

【作者单位】： 福建社会科学院!35000

1【关键词】： 反腐倡廉 监督制约 监督机制

【分类号】：D630.9

【DOI】：CNKI:SUN:FLJS.0.1999-03-017

【正文快照】：

加强对反腐倡廉监督制约机制的研究，使之不断健全和完善，对于我国反腐倡廉、加强党和政权的建设具有十分重大的现实意义。

一、不受监督的权力，必然导致腐败从理论上看，权力失控就会蜕变为谋

取私利的工具。权力具有强制性和诱惑性的特性。这种强制性如果受不到监督制约，建立健全反腐倡廉的有效监督机制反腐倡廉，是我们党和人民群众普遍关心的热点问题。党的十六届三中全会切实加强和改进党风廉政建设。”因此，坚决反对和防止腐败，是全党一项重大的政治任务。目前，我国在反腐取得了阶段性成果，但是还没有形成一套完整的监督机制，存在监督制约机制不健全，预防机制弱化等弊端。这解决，就难以建立起与社会主义市场经济相适应的反腐倡廉的有效监督机制。因此，笔者认为在市场经济条件下地反对腐败，关键是从机制上有效地遏制腐败现象。

完善监督法规，使监督有法可依。要在完善国家机关及其工作人员行为规范的同时，健全法律监督方面的规定的行政监察法等法律、法规外，还要进一步完善法律监督机构的组织法规和法律监督程序法规，以及公务员财规等等。

提高监督机构的权力，实行监督责任制。过去监督机构监督力度不够的一个重要原因是监督机构缺乏权威高监督机构的监督力度，法律应当授予其应有的权力，并明确其相应的责任。

加强行政透明度，实行提前介入监督。现在的法律监督多属事后监督，只是起到补漏的作用。有效的监督应防止漏洞的发生，而提前介入的前提是政务公开，主要指：人事公开、财务公开、办事公开、领导人的活动及财专门监督与社会监督相结合。充分发挥群众监督和社会舆论监督的作用，这对反腐倡廉至关重要。只有这样的监督机制具有牢固的社会基础。为此，可以实行聘请群众法律监督员和在一定范围内成立群众法律监督小组的为群众和法律监督机构之间的桥梁，从而对权力实行更普遍、更有效的制约。

加强奖惩制度。强化奖惩制度也是廉政建设的一项重要措施。只有奖惩分明，褒贬有力，才能使各项廉政制一方面，我们应建立和完善奖励制度，对廉洁奉公的公职人员给予奖励。另一方面，还应当建立合理有效的惩罚纪、政纪、经济处罚、刑事处罚等手段，对违法乱纪的人员予以惩处。

第五篇：和谐社区建设：问题与对策

杭州精英在线系列课件

http://www.xiexiebang.community）这个词最初是德国社会学家滕尼斯提出来的一个词，滕尼斯写了一本书叫《社区与社会》，这本书介绍了一下什么叫社区，community这个词和共产党的词根的意思是一样的，都是共同的意思，自治的意思。所以社区这个意思在 2 杭州精英在线系列课件

http://www.jy365.net 西方国家的基本意思是由自由的人民群众共同构成的一个自由的联合体，它应当没有任何行政色彩的。

所以在西方国家，社区、政府和市场分别代表三种不同的力量，如政府行使的是公共权力，市场行使的是经济权力，是盈利的，而社区是公众平等交往的领域，它不应当跟政府，也不应当跟市场交织在一起的，但中国长期以来，政府机构下沉，政府机构管着社区是一个传统，而且中国老百姓已离不开政府机构了，所以中国社区建设虽然是群众自治组织，但它的行政化色彩相对而言仍然比较浓厚，甚至个别地方，如一些直辖市的一些村委会主任、村党支部书记，甚至还有给他参照一些行政级别，如副处级的说法，给他行政级别的待遇，我们现在一部分的基层自治组织的领导内心中也有存在一些行政化的痕迹在里面，所以目前我国的社区管理主体这一块行政化色彩相对而言比较浓厚，行政化比较浓厚过后，对政府机构的意志贯彻得非常好，但对老百姓活力的发挥，积极性的发挥相对而言有一点约束作用，这是我们存在的第一个问题。

第二个问题，社区建设的支撑体系比较薄弱。社区建设要钱，要人，要东西，但现在无论是钱，还是人，还是服务设施相对而言都不太足，这个在中小城市，尤其在农村社区里边表现得非常明显，如社区的工作人员不够多，而且相对而言社区工作人员比较单一，如有“社区老大妈”的说法，这个说法是比较片面的，老大妈可以发挥很大的作用，但它也需要一部分新的人才，如社会工作者，它需要大学毕业的社会工作者进入社区，但是在很多农村地区基本上是不敢想象的，在很多中小城市里也很少，人员配备还不够。如经费不足，很多活都无法开展起来，因为它到社区级别就不属于行政系统，财务体系比较麻烦，而且自己没有自己的独立财务，甚至在乡里面代管之类的，钱不够。第三服务设施不足，很多地方的服务设施，无论是娱乐设施还是自己的办公设施都相对而言不足，这些社区建设的支撑体系比较薄弱，导致和谐社区建设相对而言有时候是心有余而力不足这种现象。这是第二个问题。

第三个，对于很多居民和村民来说，他们的社区意识比较大，社区参与程度比较低，很多村民、居民觉得自己这个小区、社区里边的和谐社区建设主要是居委会的事情，党的事情，治保会的事情，跟自己没什么关系。我应该为社区出一份力的意识比较单薄，他又不愿意参与和谐社区建设的一些事务，觉得耽误事情，觉得我不敢参合，这也制约了和谐社区建设的一个重要原因，这是第三个原因。

第四个原因，社区的维稳和社区的和谐难以协调一致。这是和谐社区建设中的最重要的一个问题，和谐社区建设的关键词是“和谐”两个字，既有活力又安定有序，但一个社区秩序或社会秩序的状态有很多种，根据社会稳定不稳定，一个社会我们可以把它分为很多种状 杭州精英在线系列课件

http://www.jy365.net 态，如最不稳定的战乱状态、**状态是最不稳定的，如巴基斯坦地区还属于战争状态、**状态，现在全世界大部分国家不是这种状态。比它稍微好的一个社会状态是骚乱状态，这个国家总体比较稳定，但是经常有老百姓起骚乱，如以前伊斯兰的西亚北非的一些国家，如埃及的一些国家，老百姓经常上街游行示威，打砸抢烧的骚乱状态。第三种，比它更好一点的状态是稳定状态。这个社会表面看没有什么大的骚乱，更没有**，它表面上比较稳定的，全世界大部分国家都处在这种状态，但比较稳定的状态它有一个问题是它看上去比较稳定，但内在的很多有可能导致冲突和骚乱的因素非常多，随时都可能爆发，这叫稳定状态。第四种状态比它更好一点，社会比较稳定，社会群体的关系比较和谐，叫团结状态。社会群体比较团结，像朝鲜，老百姓的群体之间比较团结。最高的状态是和谐，我们可以发现和谐，各得其所，各安其位，和谐共处，这是最好的一种状态，而且这个社会有活力，这是最高状态。对于社区来说，它追求的是和谐，但现在中国整个社会总体状态不是**，肯定不是，骚乱也不是，和谐是我们追求的一种状态，团结的状态我们现在可以说因为城乡矛盾、区域矛盾、贫富矛盾、劳资矛盾、干群矛盾、新市民和旧市民的矛盾都比较突出，我们也不敢说现在处在比较团结的状态，说我们现在处在一种稳定状态是大家比较认同的，社会比较稳定，但矛盾冲突也比较多，所以现在建设和谐社区的重点工作是维稳，很多时候把和谐就等于维稳了，但和谐不等于稳定，稳定是第三种状态，和谐是第五种状态，是最高的状态。

但现在政府根据现实的可行性，尤其社区根据现实的可行性，它遵循的是长期保持社区的和谐稳定，尤其稳定是最重要的，尤其在现在压力制体制下，维稳工作是一票否决的，到街道，到乡镇这一批都是一票否决的，甚至到社区都是这样的，都是工作评价的一个重要的指标，是我们的硬任务。所以很多时候，维稳和和谐是难以达到和谐统一的，有时候为了维稳，为了维护稳定而不惜牺牲长期的和谐，都有这种可能的，或者说，你现在为了追求长期的和谐，短期之内很难保持社区稳定的。我举一个例子，一个社区拆迁，这个社区有73户人家，拆迁的过程中有60户人家经过居委会，经过各方做工作，同意跟开发商签合同了，60户人家赔偿了50万，他搬走了，有13户人家死活不搬，不管怎么做工作都不行，他不断地到市政府门口去示威，不断去北京上访，不断地在工地上横躺着不让开工，闹了两三个月之后，当地地方政府和开发商都受不了了，最后偷偷跟他们达成协议，这13户人家每户增加20户，签订了秘密协议不要公开，但隔了一年多后，房子都做得差不多的时候，这60户人家突然发现原来这13户人家多给了他20万，这60户人家就不敢了，结果这60户人家大部分人又开始上访，又开始到市政府门口聚集，通过各种途径喊冤，喊委屈，结果这种维稳的动作是维护了13户人家的稳定，但长期导致了社区不和谐，导致一年过后，三年过后 杭州精英在线系列课件

http://www.jy365.net 这个社区仍然不和谐，而且是回迁户的格局，这13户人家跟这60户人家的关系也不是特别好，本来是13户人家的问题，结果变成60户人家的问题，所以短期的维稳有可能跟长期的和谐难以协调一致，这也是一个很难的问题。这是第四点问题。

第五点问题，国家政权下沉和民主自治的相悖离。为了建设和谐社会，我们现在对基层的社会管理非常重视，我们现在加强和创新社会管理，社会管理的创新，各地动作都不断，基层社会管理创新的一个基本要求是要把基层的矛盾化解在基层，让基层稳定和谐，这样的话国家政权有可能不断地下沉，它把自己的力量下沉，为了维护基层的稳定，把财力、人力，还有一些东西都下沉到村庄和社区里面去，给社区老百姓提供服务，同时提供管理，进行服务管理，在下沉的过程中我们会发现一个问题，国家政权下沉了，有可能和居民的民主自治、自我管理、自我服务相互之间是矛盾的。国家政权下沉的一个标志，举一个例子，某一个市为了保证全市5000多个村庄和社区和谐稳定，就在各个村庄和社区里面设立一个治安员，每一个村庄设立一个治安员，这个治安员统一招考、统一招聘、统一培训、统一下派到村庄里面去，成立一个警务室，治安员都拿政府工资，政府的公共财政给他支出，这位治安员同时兼当地的一些村委会主任助理，相应地参加一些当地村务工作，参加当地党务的一些工作。这些治安员是基层政权下沉的标志，有利于维护当地社会的和谐稳定，但是也有可能干涉到当地居民和村民的自治，很多事情本应该是村民自治和居民自治的事情有可能跟社会稳定混在一起，侵犯了居民的民主自治的权力，如果做得不好的话，就有可能侵犯他们的权力，这样的话，国家政权下沉有可能跟民主自治相悖离，我们如何又要维护社会的和谐稳定，又要让社区的民主权利和自治权力得到充分的体现，这也是我们目前仍然无法处理好的一个大问题。这是我说的居民自治目的存在的一个成就和存在的问题，成就是很辉煌，很显著的，但问题是比较突出的，正是因为存在以上问题，所以我们各个地区都进行了很多地方性的探索。

二、和谐社区建设的地方性探索

第二个问题，和谐社区建设的地方性探索。各个地方进行了很多探索，怎样把社区建得更加和谐，这些探索分别是从不同的层面进行探索的，这些探索对各个地方进行和谐社区多少都是有一些借鉴意义的。以下我讲这么几个探索：第一个探索，在体制这一块的探索，强化社区建设的领导体制。如北京，北京成立在市委和市政府共同领导的一个市委工作委员会，市政府的社会建设办公室，各个区也相应成立了区委的社会工作委员会，区政府的社会建设办公室，在街道一个级别也分别成立相应的机构，但在社区这一块不成立，但这些社区社会工作委员会或社会建设办公室对社区建设都提供指导，如社区党建工作，它提供指导；社区 杭州精英在线系列课件

http://www.jy365.net 的稳定工作，它提供指导，它对社区党建提供相应的指导，甚至建立一个新的考核体系，它成立了新的机构，大庆都有这种社会工作委员会，大庆甚至是市委常委担任社会工作委员会的主任，重视程度很高。在领导体制这一块，加强和谐社区建设的领导，这是第一个地方性的探索。

第二个和谐社区的探索，对农村社区的和谐社区建设进行总体性创造的探索，整个农村地区，我们这一片怎么建设和谐社区进行了探索。例子非常多，最近的一个例子是河北沧州肃宁的“四个覆盖”的做法，河北沧州肃宁30多万人口，绝大部分人都是农民，80%以上都是农民，27、28万都是农民，这样的话，农村地区的社会和谐和稳定问题非常重要。河北沧州肃宁县就专门推行了一个农村社区的“四个覆盖”，在所有的农村社区做到党组织全覆盖、居民自治组织全覆盖、经济合作组织全覆盖、综治维稳组织全覆盖，所有的村庄都有党组织，都有居民的居委会，都有经济合作组织，如协会，农民经济合作社会，瓜果协会这些协会，同时综治维稳组织，维护社会稳定的一些治保，治安保卫，是维护社会稳定的这一块，巡逻队这些东西，它全部覆盖。使农村地区社区有人管，管得到，管得住，这是农村社区的三大问题。现在农村社区的三大问题：第一，没人管，很多村支部书记、村长出去打工去了，很多时候没人管；第二，管得到，很多事它管不到，它管不了，像农村治安问题，它力量不够；管得住，以前管不住，有一些社区比较乱。这样的话，肃宁地区通过“四个组织”全部覆盖，把广大农民有效地组织起来，动员起来，让他们自我管理、自我服务、自我教育、自我调解、自我保护，实现了这个目标。实行1、2年以来，使农村社会的秩序明显好转，而且农村地区社区的老百姓非常开心，非常和谐。

习近平同志专门给它一个长段的批示，批示的第一句话是重新把农民组织起来，效果不错，值得推广，是这样的一个批示。把农民重新组织起来，是农村社区的一个最重要的问题，也是目前我国基本上没有做好的问题，但是在沧州肃宁这个地方，它进行了探索。

河北秦皇岛地区以肃宁为基础，进一步把“四个覆盖”变成为“六个覆盖、六个提升”，除了党组织覆盖之外，村民自治组织覆盖之外，经济合作组织覆盖之外，还有一个综治维稳组织覆盖，另外加上两个社会组织覆盖，一个文化组织覆盖，一个社会保障组织覆盖，六个覆盖，使农村社区建设取得了长足的进展，农村社区的和谐程度明显提高，这是第二个创新。

第三个创新，创新社区的运行机制，使整个社区运行得比较和谐。如沈阳的沈河区模式，我们搞社区建设的同志都知道，沈河区的“沈阳模式”是个老模式，运行得非常好。沈阳沈河区的社区建设在运行机制这一块，按照国家权力机关运作的机制，参照国家机关的运作机制的做法，建立了社区成员代表大会制度，社区委员会和社区协商议事委员会，这三个委员 杭州精英在线系列课件

http://www.jy365.net 会。这三个大会和委员会，它分别代表了决策、执行和议事协商这三个机构。社区的事务决策主要在社区成员代表大会，有什么大事小事都通过社区成员代表大会表决、决策，这个事情决定了过后就由社区委员会来统一执行，执行的过程中由社区协商议事委员会来协商、监督，它有决策制度、有执行机构、有监督机构，是议行分离、相互制约。整个社区运行真正体现了居民自治自觉、自我服务、自我管理，所以导致社区运行得非常好，这是社区创新的运行机制这一块。

第四个，探索基层社会矛盾化解的机制。社区，尤其是和谐社区建设，基层矛盾化解是关键，很多矛盾都是起于基层，我们不希望它从社区跑到街道，跑到区里边，跑到市里面，跑到省里边，最后跑到北京，我们希望在村委会和居委会、街道，在比较基层的层面把它解决掉，社区的和谐程度就会明显地增高。我们现在探索基层社会矛盾化解机制这一块，各个地区都有很多新的做法，现在全国比较好的一个做法是南通探索的一个社会矛盾大调解机制，全国很多社区都去学习，社会矛盾的调解。南通最近十几年以来，探索了一个纵向到底，横向到边的这样一个六级的社会矛盾大调解机制，从村开始，到街道，区里面，市里面，一直往上，六级社会矛盾大调解机制。它在各个村庄，以村庄和社区为基础，希望实现社会和谐，具体的做法是在所有的社区里面都设立了一个“1122”模式，都建立了“1122”模式，所有的基层社区都推行“1122”专职队伍建设新模式，在所有的基层社区里面都配备一名公安干警，配备一名综治专干，配备两名专职治安，配备两名专职调解员，“1122”模式。在一个村庄、一个社区里面有6个人，一个是公安民警，第二个是综治专干，村委会、居委会的综治专干，配备两名的治安员，配备两名调解员都是专职的，综治专干和民警还好说，因为本来都有，但两名的专职治安，两名的调解员很多地区都没有，这就需要地方政府拿出大笔的钱购买公共岗位在村庄配备治安员和调解员，他们的工作主要是让老百姓的矛盾，起于基层，终于基层，矛盾不上交。经过多年的努力，南通地区的和谐社区建设是非常成功的，80%的矛盾冲突都化解在基层的社区层面，矛盾不上交。这是基层社会矛盾化解这一块。

最后一个，加强流动人口和特殊人群的管理这一块，这也是社区和谐的一个关键所在，很多社区，尤其是城市社区，还有城郊接合部的社区，它是流动人口聚居的地方。农村地方有很多特殊人群在居住，如刑满释放人员，如解教人员（劳动教养结束的人员），如精神病，如老上访户，如流浪乞讨儿童，如法轮功，甚至于一些敌对势力，还有一些宗教敌对势力，这一些都是特殊人群，还有流动人口。流动人口和特殊人群对社区的和谐稳定影响都是比较大的，所以基层社区，尤其是社会稳定工作的一个重心所在，很多地区都对加强流动人口和特殊人群的管理、服务这一块做了很多探索。杭州精英在线系列课件

http://www.jy365.net 如广州在2010年开始在全省2000多名外来务工人员中间，流动人口中间推行了居住证制度，把暂住证制度给取消，推行了居住证制度，暂住证制度主要是管理，而居住证制度更多体现的是服务，如提供办理驾照等11项新公共服务，通过寓管理于服务之中让社区的外来人口感觉到这个社区是我家，我是新市民，所以它对社区的认同感就会增加很多。如广州的居住证制度现在在全国开始推行，各个地方都在效仿，中央在全国推行。

如北京推行以房管人制度，北京专门成立了一个流动人口和出租房屋管理委员会，把流动人口和出租房屋放在一起，在社区层面上。大家可以看这个图片，每个社区都设立了一个来京人员出租房屋服务站，服务站不仅仅是给你提供租房子服务，它还提供各种各样的服务，如你的孩子要上学，你可以问社区怎么办上学手续，如你要交社保，你在社区享受公共医疗服务，社区都会提供相应的咨询，甚至直接提供服务，所以北京市以房管人、以证管人和以业管人相结合，以证，暂住证；以房，出租房屋，你到我这个社区来居住的话，我就把你登记下来，走的话就销掉，然后把数据都录入电脑中，这样的话，这个人在北京地区住房的情况、变动情况或社区给他提供服务的情况都基本上比较清楚。

如北京还推行了一个流动人口倒挂村的封闭式管理做法。对于城郊结合部社区，因为流动人口比本地人口还要多，甚至多了多少倍，这样的话社会治安情况就比较混乱，和谐社会建设就比较难，北京市对300多个流动人口比本地人口还多的流动人口倒挂村推行封闭式管理，叫社区化管理，把城郊结合部都砌上围墙，做上大门，安上摄像头，配上专职保安，整天巡逻，社区以外的人进来过后对他进行查询、问询，这样的话，这个社区的治安情况明显比过去好了多，流动人口倒挂村的封闭式管理。以上是我说在解决和谐社区建设的问题的基础上，从社区的领导体制、农村社区的整体性创新、运行机制、矛盾的化解机制以及流动人口管理的方法的创新这一块，分别介绍了一下不同地区建设和谐社区的一些探索和尝试，这些探索和尝试都是得到中央承认的，甚至推广的，所以值得各个地区在和谐社区建设过程中参考、借鉴。这是我从地方探索和创新的层面来讲怎么建设和谐社区。

三、加强和谐社区建设的对策建议

（一）健全社区的社会管理体制

第三点，最后一点，从宏观层面来讲加强和谐社区的建设的对策和建议，这是从宏观层面、从国家层面、从都很适用的层面来讲加强和谐社区建设的对策和建议，讲几点。第一点，健全社区的社会管理体制。中国人现在主要居住在社区里面的，单位制以前发挥了维护社会稳定的作用。以前中国是单位制，无论是农村的人民公社制度还是城市的真正意义上的单位 杭州精英在线系列课件

http://www.jy365.net 制度，它都发挥了社会稳定的作用，都发挥了维护社区和谐的作用，但现在的单位制度有一部分在延续，但大部分老百姓不是生活在单位制度里面的。这很简单，我们都可以分析一下，现在将近一千万的公务员和退休人员，加上三千六百多万的企事业单位人员，加上国企一千多万人员，现在真正地在单位制度内部的也就六、七千万人，但他们的家属乘以三的话也就是两亿多人口，所以中国的大部分人口，80%以上的人重点是生活在社区里面，而且现在还有很多新单位，包括企事业单位，很多单位只管你的工作，不管生活，结婚、生老病死，单位都不管的，所以这样的话都是由社会来管或者自己管，很多时候，8小时以外的社区生活重要性比过去更加重要了。这样的话，我们过去是“单位人”，现在是“社区人”、“社会人”，是“自由人”，在这样的社会管理体制下，基层的社会管理体制一定要健全，一定要加强，我们现在中国总体情况是大中城市的社区管理体系，和谐社区的建设体制是比较健全的，小城市，尤其是农村社区的管理体制，相对而言，体制比较健全但执行比较起来困难，还有一些体制是涣散的，很多村委会的干部都出去打工去了，都找不到人影，甚至很多中小城市的居委会没有钱，没有人，建设起来非常困难。

这样的话，我们要完善社区的社会管理体制，顶层设计这一块首先要做好设计，因为现在社会和谐社区建设任务非常多，很多国家的公共服务，很多的社会管理的职能都承担到社区来了，社区做的事情越来越多，上面是千根线，下面是一根针，都要经过社区的针缝里给穿过去，所以社区工作的任务非常重，非常多，还有很多新的任务不断地加过来，在加的过程中，我们一定要在社区的顶层设计这一块做得非常好，如北京市统一“两委一站”，居委会、村委会加上一个站（服务站），“两委一站”，加上一个服务站，这个服务站是所有的公共服务集中到这几个地方来，“两委一站”的做法，体制这一块就比较集中，做法就比较好，比较清晰，你来什么事情都是结构体制快都比较清晰，这是顶层设计这一块，所以，将来很多社区理顺社区内部各个主体之间的关系，理顺社区居委会和物业管理委员会和业主委员会，它到底是什么关系？一定要说清楚。另外，社区党组织和社区居委会组织是什么关系，和一些经合组织是什么关系，这一定要说清楚。遇到事情的时候，我们各负其责，应该各得其所。

另外一个，在管理体制这一块应该注意的问题是要发挥社区建设中的社会协同作用和公众参与的作用。社区协同作用和公众参与的积极作用一定要充分发挥，否则的话社区建设就变成党的建设、几个社区领导的建设，其他人跟他没关系。要发挥社会协同作用和公众参与作用的话有两个精神应当关注，一个精神是自愿精神，一个精神是互助精神。自愿精神要发挥年轻人的自愿者，作为自愿者的精神。自愿精神是一个非常可贵的精神，中华民族有一个 杭州精英在线系列课件

http://www.jy365.net 手腕相助的历史传统，几千年以来村庄之间、邻居之间、亲戚之间的互助和自愿精神都非常普遍，只不过现在城市社区越来越多过后，很多社区是新建的，所以它的自愿精神和互助精神的发挥程度有限，我们将来要不断把它给发挥出来。

如奥运会期间，汶川大地震期间，几十万、上百万的年轻人都自愿去帮忙，很多人都愿意发挥自己的一份光、一份热。

社区建设也需要自愿者，我们现在一到重大节日，重大会议的时候，基层社区就非常紧张，动员很多老太太们，动员很多基层干部们上岗，五步一人，几十米就一个人，然后死看死守，这种做法暂时是有效的，但有时候还更需要发挥社区成员自愿精神，让他感觉这个社区是我的，这是我的家，我也有一份责任，我愿意自愿地做社工，做相关的自愿工作。

另外是互助精神，如很多老年人退休了过后，在社区里面人很多，他们有时候除了照顾好家人、煮饭、看孩子之外，还有有余的精力，这有余的精力还有时候打打牌，这都没问题，但有时候对于一部分人是否可以动员他们，像图片一样，形成一个巡逻队，在街道口上自愿进行维护交通秩序、社会治安，这都是可以进一步探讨的。他们有自愿精神和互助精神，这种自愿精神和互助精神一旦发挥起来过后，老百姓的积极性发挥起来过后，社区建设、和谐社区建设工作就比以前好做得多。这是第一点，要健全社区的管理体制，让社区的和谐程度不断提高。

（二）不断完善社区的利益协调机制

第二点，宏观的对策建议要不断地完善社区的利益协调机制功能。社区要和谐的话，利益和谐是关键，因为目前中国的社会矛盾冲突主要是利益冲突，如果把人民内部的利益矛盾解决好的话，把城乡矛盾、区域矛盾、人群之间的矛盾，把贫富矛盾、阶层矛盾、劳资矛盾，还有一些新旧市民之间的矛盾解决好的话，和谐社区建设就非常容易做，我们在社区层面要不断完善社区的利益协调机制，社区就承担了重要的功能。如在利益分配和调解这一块，社区对劳动就业、社保、教育服务等公共服务功能，社区都承担的，服务站所都承担的，叫新来的工人工作，给他教育功能，如老民工的孩子进城过后，父母工作时间特别长，但孩子放学很早，社区就会组织一批大学生来给他看孩子，这都是一个公共服务，他能够使外来流动人口感到非常开心，利益得到相对的调解，分配起来就比较公平。

如在诉求表达诉求表达这一块，社区也承担了一个巨大的功能，社区有一个基本的，让基层老百姓的利益表达，不高兴的事情可以表达出来，首先就应该向居委会、向村委会、向党组织反映，社区是行政部门的神经末梢，所以社区的行政化色彩比较浓厚，我们到街道、10 杭州精英在线系列课件

http://www.jy365.net 乡镇这一块，行政机关就到此为止了，但社区是神经末梢，很多事情社区的利益表达诉求这一块，它能够直接跟村民和居民对接，它也能够跟政府机构对接，这样的话很多的利益诉求表达，它能够向上表达，下情上达，上情也可以下达，国家和政府的意志也可以下达，社区机构是非常重要，诉求表达是关键部门，社区制度如果非常健全的话，表达和平就比较简单，如果社区力量比较强大的话，居民和村民的非正常的上访、常访、反复上访、群体性上访以及几十年的累计性上访就会越来越少。

再比如，在矛盾的调处这一块，社区也发挥了重要的作用。社区应该形成比较完善的矛盾调处机制，如人民调解机制，居民的自治自觉机制这都是两个最重要的矛盾调处机制。如果有矛盾了，社区里和村委会的矛盾有时候很小，有时候是鸡毛蒜皮的一些矛盾，大一点的，比方说宅基地、村委会干部选举，如拆迁，这是大矛盾。小矛盾，如吵架这些矛盾，有时候矛盾很多、很琐碎，有时候根本就不用民警介入、国家强力机关介入，也不需要政府机关介入，人民自己调解就可以了，村委会内部、居委会内部自己就能够把这件事情解决掉，有时候可以通过自治的方式自己解决，如果村委会和居委会把相关制度比较健全的话，成立了很多相关的调解制度，挂在墙上了，深入老百姓的心中了，写在纸上了，街道都有，老百姓都能够看得到，都记入心中的话，矛盾调处这一块就比较好做。

最后一点，矛盾的冲突应对这一块，社区也发生很重要的作用，比方社区几十个人上街了，去静坐了，甚至是喊口号去了，这时候我国可以通过强力机关来制止，警察，领导干部出来做解释工作，这都可以，但最重要的是当地社区的人能够把问题给解决掉，把他拉回去，问题解决掉，所以社区非常重要。

我们要不断完善社区的利益协调机制。主要分为四个机制，一，在利益分配和调节这一块，调解它的机制；第二，利益的诉求表达机制；第三，矛盾的调处机制；第四，冲突的应对机制这一块，政府机构在不断完善，但一定要把基础弄到基层来，把基层给夯实了，否则的话就是地动山摇的，如果把基层社区这一块的矛盾的调解等利益协调机制比较健全的话，我们将来做起工作来的话就比较简单，社区就比较和谐，这是第二个对策建议，不断完善社区的利益协调机制，这需要我们不断地细化各种规章制度和相应的一些制度规范，政府要提供支持。

（三）改善民生与社会管理良性互动

第三点，也是最后一点政策建议，前面两点我们重点是给当地政府、给社区本身提的，第三点是给国家、给中央、给大的宏观层面提的一个和谐社区建设的建议，一定要实现改善 11 杭州精英在线系列课件

http://www.jy365.net 民生和社会管理的良性互动。改善民生和社会管理一定要良性互动。和谐社会建设现在主要有两种手段，按照我们“十二五”说的两种手段，一种手段是改善民生，第二种手段加强社会管理。全国“十二五”规划纲要里边，第八篇和第九篇分别讲改善民生和社会管理。所以，改善民生和社会管理是和谐社会建设的两个基本手段，改善民生是和谐社会建设的软手段，如给你好处，给你提供服务，你不要闹事情，大家比较和谐，相安无事就好了，和谐共处，有活力又和谐，这是软手段，同时我们也在加强社会管理，社会管理是和谐社会建设的硬手段，和谐社会建设下沉到社区建设的话，你就会发现，在社区建设里边也存在两种手段，一手软，一手硬，像治安、综治，综治专干，治安员属于硬手段。提供服务，就业服务、孩子的教育服务、看病服务，这些服务，居民自治的服务是一个软手段，在和谐社区的建设中，软手段和硬手段都必须并行，一手软，一手硬是不行的，两手都必须协调一致才能保证和谐社会建设比较完善，而且两者必须良性互动，如果不能良性互动的话，我们有时候加强社会管理的手段暂时是导致了社会的稳定了，但长期有可能导致这个社会不和谐，民生也无法改善，有时候我们改善民生的很多手段可能导致社会的长期不和谐，这也是一个大问题。

举一个例子，住房问题。这在城市社区里面表现得尤其明显，我们不断地改善民生，我们不断地建各种各样的保障性住房，包括二线房，经济适用房、公租房、廉租房、棚户区改造，在城市地区建了很多保障性住房改善收入比较低下的社区居民的生活，让他的生活改善得比较好，同时我国对中高等收入推行了商品房制度，商品房制度和保障性住房制度导致了一个共同的结果：不同经济资源、政治权力和社会声望的人居住在不同的社区里面，我列了一下，如在大中城市里面，如果你的收入不同，社会声望不同，掌握的权利不同的话，那你就会住在不同的社区里边。如有人住在城郊的别墅区里边，住在高档社区里面，这是社会的上层；有人住在普通商品房里面，两限房区里边，经济适用房区里边，这可能是社会的中层；还有人住在公共租赁住房里边，廉租房里面，城中村里边，甚至远郊的村庄里面这可能是城市里面比较下层的人居住的地方，这样的话我们会发现，住房问题，改善民生，但导致了不同的人群住在不同的地方，社会出现了隔离现象，不同人群相互隔离了，他们不住在一个地方。

我举一个例子，大家可以看看图片，如北京的一些著名的别墅区，它就分布在一些上风上水，比较好的地方，房价很贵，八达岭别墅区，西山别墅区，潮白河别墅区等，它集中分布在这些地方，这些地方只有社会的上层，经济素质非常高的，政治权力非常大的，社会声望很高的这一部分人才能居住。

高档社区，如均价4、5万，5、6万的高档社区也分布在位置比较好的地方，他们的社 杭州精英在线系列课件

http://www.jy365.net 区都是隔离的，社区的居民的收入都比较高。

但同时保障性住房、廉租房、经济适用房，尤其是廉租房、公共租赁住房是政府建的，产权主要是政府的，政府建的时候是保障低收入人群居住的，它建的位置相对而言就比较差，地价比较低的地方建的，穷人居住在一起的，结果很明显，结果导致先富型的人群自愿性隔离，先富人群自己愿意自己隔离开来，我成立一个独立的社区，我独立生活。同时，社会底层是被动性的隔离，先富群体是长期生活在高档的酒店、会所和高档小区里面。社会底层会被动隔离，他们被集中在一个位置比较差的一些社区里面，这里的公交车也不方便，买菜也不方，比较偏僻的一些地方，治安环境不太好，聚集在这些社区里面，叫社会底层的被动性隔离。

我们可以看这个图片，这个图片不是中国的这就是社会底层社会人群聚集在一个地方，这是巴西的，巴西人口非常多，人均GDP比中国还要高，但巴西，大城市里边有一个规定，农民到城市里面居住的话，随便都可以进来的，没有什么户籍迁移管理制度规定的，所以几百万的老百姓聚集在一个大城市里，这张图片就是巴西的里约热内卢的大城市，一个非常美的旅游城市，几百万穷人聚集在一个社区里面，巴西马上要举办2016年奥运会，所以几百万穷人聚居在一起，使整个社会很不稳定，比中国城市社区乱得多。

你可以看一些图片，如这个图片是巴西社区的无业年轻人，他们摆弄的枪是真枪，不是假枪，是冲锋枪。巴西里约热内卢的几百万人的贫民窟里，重武器有几万件，轻武器不计其数，看他们内部的治安问题就非常严重，警察就不敢进去巡逻，而且里面都有枪支，而且毒贩经常在里面统治一切。如这个图片可以看出来，双方的毒贩发生交火火并过后，打死的人就在社区门口烧了，老百姓也不管，警察也不敢干。巴西马上就要开奥运会，为了让奥运会场馆周围的村庄安全一点，警察就进来，但进来的时候都不敢自己进来，都是开着装甲车进来，警察都不敢社区，只有军人才敢进去，所以像里约热内卢专门把旅游区和贫民区这两种不同的社区建立一个隔离墙，把它建的隔离墙分开，旅游的人别进去，里面的人少出来，这里面是乱的，外面是比较稳定的。

不仅仅是巴西，像印度，跟中国同属发展中的大国，印度的贫民窟也非常多，如这个图片是世界上最著名的一个贫民窟——达拉维贫民窟，达拉维贫民窟住了几十万人口，像这种社区的话，要想让它和谐，要想让它稳定是非常困难的，这种社区的治安不说了，消防都没法弄，一旦起火的话，整个社区基本上就烧得差不多了，前段时间印度的贫民窟经常起火，起火一烧就几十个人死了，几千家、上万家的房子烧没了，消防车都进不去，这种社区根本无和谐可言了。中国到目前没有形成大规模的贫民聚集的地方，因为中国首先不让农民随便 杭州精英在线系列课件

http://www.jy365.net 到城市里打工聚集，第二城市地区经常搞棚户区改造，发展得非常快，但并不是说越发达，做得越好，这个社区就不会有冲突，就不会有**的问题，社区是和谐的。

发达国家因为住房居住隔离的问题也导致了大规模群众的空间隔离的现象，如巴黎，巴黎大骚乱，2005年、2007年、2010年先后出现了三次大规模的社区居民的骚乱问题，导致当时社区不和谐，出现**。但巴黎的社区**，看这个图大家可以看出来，巴黎所谓的大骚乱主要是在郊区的一些社区里**，郊区的社区不是市中心，市中心没什么**可言，主要是郊区的一些地区，如我画的两个红圈，第一次是在克利希苏布瓦市，后来是在villiers-le-bel，然后在各个地方蔓延，蔓延的过程中，它是在郊区的一些社区里面出现了骚乱，而郊区这些社区主要是一些贫困失业的人员，西亚和北非来的阿拉伯地区的人、年轻的无业人员，还有一些犯罪集团，他们聚集的地方，这些事情都是他们组织，这样的话这些社区就比较乱，本来和谐社区就比较难，所以一旦出现问题过后，马上就出现了骚乱，它把穷人和危险的人聚集在一起了，空间隔离了，凝固下来了。

英国也是一样的，英国2011年8月6号出现大规模的“伦敦骚乱”，很多社区都出现了打砸抢烧的现象，导致很多社区的住房被烧了，很多超市都被抢了，英国伦敦警方先后逮捕了3000人，把1800多人判刑，这个规模是非常大的。大家想象一下，中国共产党从来没有一下把1800多人一下子判刑，所以当时的骚乱是非常厉害的。骚乱的原因也是相同的，因为穷人聚集在一定的区域里面，富人聚集在另外一个区域里面，导致穷人和年轻人，尤其失业过后，经济危机爆发过后，欧债危机爆发过后，很多年轻人失业，失业了过后还得闹事，才开始大规模打砸烧抢。中国到目前为止还没有出现这个现象，这就是发展中的大国，巴西、印度还有墨西哥，以及发达国家，像英国、法国这些国家都给我们一个直接的提示，不要让穷人聚集在一个地方，穷人聚集在一个地方会导致社会的捣乱，和谐社区进展不从谈起。

但对中国来说，更加宏观的一个建议是，因为中国没有出现穷人聚集的现象，所以更加宏观的一个国家层面的启示是，我们一定要保障改善民生和社会管理和谐一致。我们改善民生，如现在城市地区大规模建设保障性住房，到2015年，要在城市地区建设3600万套保障性住房，要让城市里面收入比较低下的20%的人全部住上保障性住房，但在建设过程中非常容易可能出现巴西、印度、墨西哥以及英国、法国已经出现的现象，把穷人聚在一起，而富人住在另外一个地方，尽管短期内社区内部是和谐的，但五年、十年过后，社区内部就会出现这是贫民窟，那是富人区的现象，社区内部矛盾会多，社区之间的矛盾也会更加突出，西方发达国家和发展中大国已经给了我们这个启示，所以我国在未来的和谐社会建设过程中，在和谐社区的建设中一定要警示改善民生和社会管理的两者的协调一致，这需要我国的 杭州精英在线系列课件

http://www.jy365.net 基层努力，更需要我国在政治上，国家的各个省、市在宏观政策上有战略思维，不要为了短期痛而引起长期的疼痛，这样的话整个和谐社区建设才能做得更好，城乡社区的老百姓才能保证和谐共处，整个社区才能保证既有活力，又安定有序，和谐社区建设才能算是完满完成它的任务。这是我今天的内容，时间比较有限，其中讲的也有不妥，甚至是错误的地方，希望大家多批评指正。我就讲这么多，谢谢大家。