第一篇：目前我国财政支农存在的问题及对策研究
目前我国财政支农存在的问题及对策研究
发布时间：2012年06月07日 09:26
来源：审计署作者：崔德法 刘彦锋（审计署郑州办）
政府支农资金主要是指国家财政用于支持农业和农村发展的建设性资金投入，主要包括固定资产投资(含国债投资和水利建设基金)、农业综合开发资金、财政扶贫资金、支援农村生产支出、农业科技投入等。目前财政支农资金存在资金管理多头、投入分散、效益较低的问题日益突出。对此，党中央、国务院高度重视。2004年至2007年的中央1号文件，分别提出了整合支农资金的总体要求。
2006年财政部下发了《关于进一步推进财政支农资金整合工作的指导意见》，全国有162个县(市区)开展了资金整合试点工作，其中26个县纳入中央财政整合支农资金支持新农村建设试点县。试点县的探索实践表明，整合规范财政支农资金不仅必要，而且可行。它不仅直接带来了支农资金集中投入、效益提高的显著变化，而且引起了财政支农工作思路、部门职能和体制机制的逐步转变。
一、目前财政支农存在的主要问题
(一)财政支农专项资金零基预算概念薄弱。很多单位在实际项目申报中不是根据社会事业发展实际需求安排项目，而是为了争取资金而编制各类项目。从财政监督和审计的情况看，一些部门单位甚至已经形成固有思维，认为往年该项目安排了专项资金，虽然本年度已没有履行该项目的职能或该项目已完工，但在编制部门预算时本年度仍然申报该项目，要求财政部门安排该项目资金，且基数只能增不能减。同时为了争取专项资金的安排，部分单位甚至出现了虚报项目规模和内容等情况。
(二)财政专项资金安排零星分散。由于一些部门单位职能边界不清，存在错位现象，同性质项目多头申报情况依旧存在。如司法救助项目资金，司法、法院、政法委等几个部门单位都有这个性质的项目申报，虽然不同部门司法救助金的实际用途也可能略有不同，但同类性质的专项资金完全可以通过各部门整合协商的方式达到统一平台、集中管理、统筹使用的目标。
(三)财政专项资金管理精细化、规范化程度不够深入。一方面由于相关部门在专项资金使用过程中，因自身财力有限，存在专项资金使用不规范以
及与自有资金相互调剂使用的情况，专项资金管理相对比较混乱，使用单位没有形成有效的专项资金管理体制;另一方面由于政府投资项目建设资金以及商贸、支农等财政专项资金由各职能处(科)室分散管理时，账户管理缺少统一的监管部门，从表面看，专款专户、管理方便，但实际上财政专项资金从国库拨出后，游离于国库“笼子”之外，形成“第二国库”，脱离了国库监督，因此各财政专项资金的管理存在银行账户开设随意性较大、支票管理与资金拨付环节管理薄弱、会计核算不规范等问题，不利于财政专项资金使用的事前、事中和事后的监督、管理和控制。
(四)财政专项资金跟踪问效方法相对缺乏。近年来，随着财政支出管理改革的不断深入，各级各部门逐步完善财政预算管理体制，主动研究事业发展经费的决策分配机制，推进“以奖代补”、“奖补结合”等资金拨付方式，探索财政资金绩效考评试点，在规范资金管理的同时，提高了财政资金使用效率。但同时在改革和完善过程中，仍存在一些问题，资金到项目，核算到项目等有待进一步完善，对项目资金的使用如何跟踪如何问效等方法相对缺乏，财政专项资金分配决策的科学化民主化程度有待进一步加大。
二、进一步加大财政支农整合的对策
一是转变政府管理职能，明确部门工作职责，加强宏观调控，是推进支农资金整合工作的前提。要积极推进管理体制和管理机构改革，通过合理配置机构和职能，从根本上解决支农资金使用分散的问题。支农资金整合不是简单调整和归并，也不是单纯将某一部分资金划归一个部门或机构管理，而是形成一个有机的管理系统。因此，整合支农资金就要从管理机构的职能调整上入手，改变管理机制上纵横交织的网状结构，使资金流动按照有序方向来进行，减少资金使用上的交叉和重复。从而使有限的资金形成“拳头”，对农村社会经济发展中的重点和关键领域给予有力的支持。
二是统筹规划，突出重点，集中使用，是推进支农资金整合工作的基础。支农资金整合并不是将各种渠道的资金简单归并，而是要通过整合明确支农资金的重点投向，提高资金的使用效益。财政部提出，各地可根据发展规划和重点项目对现有资金进行适当归并，并以主导产业或重点建设项目打造支农资金整合平台，通过项目的实施带动支农资金的集中使用。在具体方式方法上，可根据实际需要灵活选定。比如，针对部门和行业特点，明确各自的投入重点和支出范围，适时推进财政预算安排的支农资金整合，统筹安排支农资金的使用。要统筹规划，将资金重点，优先投入义务教育、交通、水利、医疗卫生等农村最基本的公共产品的供给上;集中投向农村基础设施建设和农村公益事业发展。重点支持农田水利、生态建设、现代农业和改善农村生产生活条件等农业项目;同时，加大对农业科研、新技术推广、市场信息服务等农业支撑服务体系建设的支持力度，支持发展农产品加工业和农产品现代流通方式，大幅度增加农村劳动力培训等人力资本开发方面的投入。
三是改革和完善项目立项管理，推行项目招投标制、公告制、专家评审制等制度，建立项目库制度，是推进支农资金整合工作的关键。支农专项资金的管理实行项目申报制度。项目申报材料应包括项目规划、年度实施计划、项目预(概)算、资金来源、可行性报告及效益预测。对较大的项目建设，在立项之前，应由实施单位组织调研，并提出可行性意见，必要时，聘请有一定资质的专业人员或专家论证，建立项目库。财政支农专项资金一经确定，各单位财务部门应做好资金核拨工作，财政部门核拨资金后，各主管部门、各单位必须及时将资金拨付到项目单位，对于需按工程进度拨款的项目，要按进度及时核拨资金，确保资金及时到位。
四是加强支农资金的监督、检查，搞好跟踪问效，提高资金使用效益，是推进支农资金整合工作的保障。严格支农资金监督。依法强化各级人大对政府农业投资的监督，确保按《农业法》规定的财政支农投资比重列入本级预算，并跟踪监督预算的执行情况。同时，将财政支农资金列入对干部考核的目标责任。加强对支农资金的审计监督以及社会舆论监督，做到支农投资额公开、支持项目公开、资金落实情况公开，督促政府农业投资全额到位。五是建立健全资金管理各项规章制度，规范支出行为，保证资金及时、合理、有效使用是推进支农资金整合工作的保证。建立健全农业财政资金管理各项规章制度;改革和完善项目立项管理，推行项目招投标制、公告制、专家评审制等制度，建立项目库制度;规范资金分配办法，完善转移支付制度;加强金财工程建设，推行国库集中支付、政府采购、县级报账等管理措施，强化资金运行监管。加强资金的监督和检查，提高资金使用效率。
第二篇：我国财政支农存在问题及对策研究
我国财政支农存在问题及对策研究
摘要：财政支农是政府促进农业发展、提高农民收入的有效手段之一。现阶段的财政支农资金无论是在管理还是在,方面还存在一些问题，极大制约了其积极作用的发挥。本文针对中国财政支农方面存在的问题提出若干对策建议。
一、我国现阶段财政支农的发展现状
近年来，我国把“三农”工作作为全党各项工作的重中之重，出台了一系列重大强农惠农政策。中央财政按照党中央、国务院的要求，不断增加“三农”投入，积极调整财政支出结构，确保财政支农资金稳定增长。2003-2009年，中央财政“三农”投入逐年增加，年均增长17.8％。特别在2009年，中央财政用于“三农”方面的支出安排合计7161.4亿元，比上年增加1205.9亿元，增长20.2％。
(一)财政部门坚持把支持“三农”作为预算安排和财政工作的重点 加大农民补贴力度。2009年安排粮食直补、农资综合补贴、良种补贴、农机具购置补贴四项补贴1230.8亿元，增长19.4％。补贴种类由9大类扩大到12大类，覆盖到全国所有农牧业县：增加农作物良种补贴资金规模，在已实现水稻良种补贴全覆盖的基础上，进一步扩大小麦、玉米等补贴范围。较大幅度提高粮食最低收购价，增加农民收入。
大力支持发展农业生产。对农村低收入人口全面实施新的扶贫政策。2009年安排用于农业生产方面的支出2642.2亿元。支持有计划、分步骤地推进全国新增千亿斤粮食生产能力建设。推动农业结构调整，支持现代农业发展。加快中低产田改造，增强农业综合生产能力。在稳定现行农业保险保费补贴政策的基础上，研究适当提高种植业补贴比例，稳步增加补贴品种。加强农业基础设施建设。大力支持加快大中型和重点小型病险水库除险加固进度，强化灌区改造和小型农田水利建设。加大农村饮水安全工程和沼气工程投入。
加快发展农村公共事业。扩大公共财政覆盖农村的范围。支持繁荣发展农村文化，大力办好农村教育事业，促进农村医疗卫生事业发展，健全农村社会保障体系，加强农村环境建设，实施农村保障性安居工程，加强农村防灾减灾能力建设。
(二)新局面下，我国为发展新农村建设出台了一系列财政支农的新政策
中共中央关于财政支农工作的会议及新政策
2008年10月党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中指出，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。之后于2008年12月28日闭幕的中央农村工作会议，确定了2009年农业农村工作的首要任务是保持农业农村经济平稳较快发展。围绕稳粮、增收、强基础、重民生四大重点，会议明确了旨在促进农业稳定发展、农民持续增收的一系列政策措施。
切实落实关于农民自身利益的财政支农新政策
(1)“家电下乡”政策。“家电下乡”政策是当前经济形势下扩大内需的一项重要举措，是财政政策工具及运作机制的一项创新。通过对农民购买家电予以一定比例的财政补贴，有利于提高农民消费能力，扩大农村消费，改善农民生产生活条件，有利于带动家电企业生产，促进产业结构优化与升级，完善农村流通体系。2009年中央财政安排“家电下乡”补贴资金预算200亿元。自2007年12月开始，“家电下乡”在山东、河南、四川三省试点，取得了明显成效。从2009年2月1日起，“家电下乡”在全国全面实施，并将电脑、热水器、空调、微波炉及电磁炉纳入了补贴范围。据测算，“家电下乡”在全国推广和增加补贴品种后，4年拉动国内消费约21000亿元。
(2)促进农民工就业政策。2009年中央财政安排就业资金420.2亿元。比2008年增加168亿元，增长6.7％。探索建立就业支出绩效评估指标体系，提高资金使用效益。进一步规范社会保险补贴先缴后补办法，完善职业培训、职业介绍补贴与促进就业效果挂钩机制，引导各类职业培训和介绍机构针对市场需求积极开展就业服务。以做好促进农民工就业和稳定困难企业就业局势为重点，加大各项就业政策的执行力度，切实将政策落到实处。同时，重点帮扶就业困难人群、零就业家庭和受灾地区劳动力就业，对返乡创业的农民工给予政策扶持。加大对下岗失业人员和农民工的职业技能培训力度。
二、我国财政支农在新时代下出现的新问题
(一)财政直接投入比例失调，投入结构不合理
近年来，尽管财政对农业的投入也有大幅增长，但由于财力有限、使用效率不高、结构矛盾突出等原因，相对于当前我国农业基础薄弱，效益低下的发展现实而言，投入仍严重不足。同时，财政支农资金结构失调、管理混乱，导致生产性支农资金到位率很低，而用于各项农业事业费的比重上升。用于农业科研和推广应用的比重更低，这就无法为土地规模经营提供良好的农业投资环境，也就很难提高农业投资者集中土地现代化、集约化生产经营的积极性，阻碍了新型农地经营方式的推广。农业科技三项费用占财政支农资金的比重近年来一直没有超过1％。大大低于一些发达国家的农业科技投入水平。另外，在财政支农投入中，直接用于流通环节的补贴过高，而直接用于生产的补贴资金很少，基本上是流通企业和消费者受益，而农民受益少。目前，财政用于农村的支出约1／3是农产品政策补贴，农产品政策补贴多数还是直接用于流通环节的补贴，最终落到农民头上的不足50％。
(二)财政农业税费改革滞后，不利于推动农业现代化经营
合理科学的农业税费制度也是财政支农的一个重要手段。近些年，国家为减轻农民负担所进行的农业税费改革取得了一些成效，但遗憾的是，这一改革从解决“三农”问题的全局角度出发而进行的统筹安排与思考不足，没有将减轻农民负担同促进农业现代化经营及农村地方政府支农的财权、事权改革紧密结合，其改革滞后性明显，这十分不利于农业现代化经营方式的推广。
(三)财政支农管理体制不完善，资金使用效果不明显
现行财政支农资金管理体制基本上是延续计划经济时期高度集中的模式，即投资、建设、管理、使用四位一体的管理方式。这种管理方式的弊端就是缺乏有效的监督，保证不了工程的质量，造成极大的浪费。涉农部门多，条块分割较为严重，导致资金使用分散，难以形成合力，实施效益不理想。而且，支农资金挤占、挪用现象并存；财政支农资金预算执行缓慢，资金到位率低，且内支农资金支出不平衡：财政支农资金使用监督机制落后，资金使用效果差，改革开放的前6年，农民人均收入的年增长按可比口径计算在14％～20％之间。而1997年以来平均只有4％。
三、完善我国财政支农政策的若干对策
(一)深化农村税费改革，促进农村经济发展
近几年农村税费改革的效果初步显现，大幅度地减轻了农民的负担，取得了阶段性的成果。但短期内，由于我国长期扭曲的农村不合理分配关系，农村税费改革不可避免地会对乡镇财政收入造成重大冲击，加之各地区农村税费改革的执行情况和取得的成效参差不齐，基层财政收入不足造成支出的缺口会引发一系列严重后果。农村税费改革的实质是对农村公共物品筹资制度的重新安排。通过重新安排，能够稳定农村公共物品的资金来源，同时从根本上解决农民负担过重、负担反弹等影响农民收入、农村社会稳定的问题。因此，必须坚持“多予、少取、放活”的方针，继续深化农村税费改革，同时加大农村财政的转移支付力度，填补税费改革中发生的财政收支缺口，减少改革的阻力，切实减轻农民负担，规范国家和农民的收入分配关系。
(二)重视农业科技，加大农业科研投入和技术推广力度
从世界范围来看，发达国家科技在农业增长中的贡献份额一般在60％左右，有的高达80％，而我国现阶段仅为39％，农业科技水平与国际先进水平总体差距很大。因此，我国要重点支持那些在世界上保持领先地位的农业科技继续保持领先地位，包括提高科学种植和养殖技术的研究、杂交优势的利用等；要建立一批高新技术产业化基地和工程研究中心，积极发展农业生物工程、基因工程、光辐射技术等研究；加强重大的农业基础理论研究，有计划地使一批农业科技项目赶上世界先进水平：通过建立比较发达的农业科研和科技推广体系，发展农业适度规模经营，使利益驱动成为农民吸纳科技的动力。
(三)扩大公共财政覆盖农村范围，逐步建立财政支农资金稳定增长机制
按照存量适度调整、增量重点倾斜的原则，建立健全财政支农资金稳定增长机制。逐步实现财政支农投入“三个高于”的要求：即确保每一年财政支农资金增量要高于上年，国债和预算内资金用于农村建设比重高于上年，保证国家财政对农业资金投入的法定增长，并切实加强预算执行。各级财政都要增加对“三农”的投入，同时在完善省以下财政体制的基础上，市县财政也要逐步增加财政支农资金投入。积极探索利用补助、贴息、保险、担保等方面手段。建立农业投入的激励机制，积极鼓励和引导社会各方面资金增加农业投入。扎扎实实推进支农资金整合工作。要鼓励以县为主，制定规划，加强组织领导和协调配合，通过打造项目或产业平台，整合支农资金；积极推进管理体制和管理机构改革，通过合理配置机构和职能，从根本上解决支农资金使用分散的问题。创新财政支农体制性措施，进一步推进支农资金整合。
总之，各级财政部门要根据我国农业和农村经济发展面临的新情况、新问题，坚持把发展现代农业、繁荣农村经济作为首要任务，切实贯彻落实党中央、国务院各项方针政策，扎实做好财政支持“三农”的各项工作。
第三篇：我国财政支农存在的问题及对策研究
本科毕业论文
题
目：我国财政支农存在的问题
及对策研究
院（部）： 商学院 专
业： 工商管理 班
级： 工商061 姓
名： 何开生 学
号： 2006091188 指导教师： 孙学辉
完成日期： 2010年6月11日
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目 录
摘 要..................................................................III ABSTRACT...........................................................IV 1前 言................................................................1.1研究的背景..........................................................1.2本文研究的意义......................................................2财政支农以及农业发展的相关理论分析..............................2.1西方学者对财政支农理论分析..........................................2.1.1弗朗斯瓦•魁奈的重农思想..........................................2.1.2西方学者罗斯托提出的公共财政支出增长的经济发展理论...............2.1.3亚当•斯密（Adam Smith）的自由经济理论分析........................2.2“三农”政策理论.....................................................2.2.1“三农”问题的提出...............................................2.2.2“三农”问题的重要性.............................................3我国财政支农的必然性分析.........................................4我国财政支农存在的问题............................................4.1中央财政对农业投资的历史回顾........................................4.2我国财政支农问题分析...............................................4.2.1我国财政对农业投入整体上呈现弱化的倾向..........................4.2.2财政支农资金投入结构不尽合理....................................4.2.3财政支农资金管理使用中存在的问题................................5调整财政支农政策的总体思路......................................5.1扩大农业财政支出总量...............................................5.2优化财政支农资金结构...............................................5.2.1逐步压缩农业事业费支出的比重....................................5.2.2重点支持农业基础设施建设........................................I
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5.2.3大力支持农业基础科学研究........................................5.2.4支持适应市场要求的农业社会化服务体系............................5.2.5有选择地支持农业产业化经营项目建设..............................6结 论...............................................................谢 辞................................................................参考文献.............................................................II
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摘 要
农业是国民经济的基础，发展农业和农村经济既关系到我国9亿农村人口的生存和发展，关系到整个国民经济发展，更关系到整个社会稳定和构建社会主义和谐社会，具有重要的战略意义。目前，我国在总体上已经进入以工促农、以城带乡、工业反哺农业的历史阶段，“三农”问题的解决，农业和农村经济的快速发展，对保持国民经济平稳快速增长和社会稳定，发挥了重要的支撑作用，但我国农业基础设施脆弱、农村社会事业发展滞后、城乡居民收入差距扩大的矛盾仍然十分突出，只有解决这些矛盾，才能扎实推进社会主义新农村建设。财政投入是城乡经济建设和各项社会事业发展的重要基础，财政支农政策是国家实施对农业支持和保护的主要财政政策，财政支农支出行为直接影响和决定财政政策效果。
本文综合运用多种方法对我国财政支农支出状况进行了系统研究，并针对目前存在的问题提出了相应的政策建议。
关键词：财政；农业；农村；农民
III
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Study on China's financial support for agriculture and Countermeasures
ABSTRACT
Agriculture is the economic basis for development of both agriculture and the rural economy in China 900 million related to the survival and development of the rural population, the entire national economy development, and related to the social stability and building a socialist harmonious society, has important strategic significance.At present, in general, agriculture has entered the industry that promotes agricultural, urban area townships and historical stage of industry nurturing agriculture.To solve the problem, the rapid agricultural and rural economic development, to maintain steady and rapid economic growth and socialstability played an important supporting role, but our agricultural infrastructure is weak, rural social undertakings lags behind, widening urban-rural income gap is still quite prominent contradictions, only solve these contradictions in order to push forward construction of socialist new countryside.Financial investment in urban and rural economic construction and social development, an important foundation for the national implementation of the Fiscal Policies on agricultural support and protection of the main fiscal policy, expenditure for supporting agriculture and decided to conduct a direct impact effect of fiscal policy.This paper uses a variety of methods of state expenditure for supporting agriculture in China has been systematically studied, and the light of existing and puts forward policy recommendations.Key Words：finance;agriculture;countryside;farmer
IV
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1前 言
1.1研究的背景
近年来，我国财政用于农业的资金支出总量在逐年增加，从2001年起财政支持已经开始向“三农”调整，并且逐年向农业、农村、农民倾斜，支持农业和农村经济社会发展被确定为重点支出项目的首位。近6年来中央财政对“三农”的支出：
***00200002005年2007年2009年
图1.1 2005-2010年中央财政三农支出图
12005年，中央财政用于“三农”的投入2975亿元，比上年增加349亿元。2006年，中央财政用于“三农”的投入3517亿元，比上年增加542亿元。
2007年，中央财政用于“三农”的投入4318亿元，比上年增加801亿元。
2008年，中央财政用于“三农”的投入5672亿元，比上年增加1354亿元。
2009年，中央财政用于“三农”的投入7253亿元，比上年增加1581亿元。
2010年，中央财政用于“三农”的投入8183亿元，比上年增加930亿元。然而，由于我国长期以来在财政上只重视收入分配，忽略财政活动的最终效应，对资金分配效果、资金使用效率以及产出效果缺乏监督和考核，致使财政支农资金使用效率不高，这促使人们越来越关心财政支农资金使用，重视其实际使用的效果与效率。
“农业兴，基础牢；农村稳，天下安。”中国是世界上农民最多的国家，农业、农民、农村是经济繁荣、社会安定的基础和保证，是现代化建设的根本问题。农业作为我国国民经济的基础和社会发展的稳定器，有着举足轻重的地位，伴随着一国由传统农业社会向现代化工业社会的转变，也为了服从我国经济发展的大局，为了发展工业，农村作为工业产 ①《经济参考报》2005年7月30日(A3)。
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第一部分是前言，阐述了本文研究的背景和意义，简述了解论文的基本框架。从农业是国民经济的基础；农业的弱质性特征，给农业生产经营带来很大的风险，结合了相关理论和我国国情分析了我国财政支农的理论依据和我国财政支农的必然性，为本文后续研究提供基础性的准备工作。
第二部分是财政支农以及农业发展的相关理论分析。通过以西方学者提出的财政支持对农业增长的相关理论，以及研究我国“三农”问题状况及形成“三农”问题形势严峻。因此，本章反映了财政支农是对社会经济发展，构建和谐社会的需要性，为本文介绍了财政支农的目的以及意义。
第三部分是我国财政支农的必然性分析。通过分析来说明我国农业需要政府的扶持，为全文贯穿了重要思想。
第四部分是我国财政支农分析及存在问题的探讨。在这部分中通过对我国财政支农历史的回顾，提出我国财政支农存在的问题。
第五部分是对我国财政支农提出建议，调整我国财政支农政策的总体思路和具体对策。针对我国财政支农的实际情况，从转变观念调整思路入手，在建立规范财政支农支出行为的政策制度，规范财政支农支出行为；加大农业投入力度，保证财政支农资金总量的稳定增长；优化财政支农支出结构；改革财政支农资金管理体制；财政支农资金积极支持农业社会化服务体系建设；规范财政内部支农支出管理，健全财政支农资金管理监督机制等方面提出解决我国财政支农问题的政策和对策建议。
2财政支农以及农业发展的相关理论分析
2.1西方学者对财政支农理论分析
农业在任何社会中都是一个十分重要的行业，具有不可替代的作用。国外学者对财政支农的研究起步比较早，较深入地认识到了农业在国民经济中的地位，并从理论和实证中研究了财政支农的必要性和支持的方向。比较有代表性的有以下几个理论： 2.1.1弗朗斯瓦•魁奈的重农思想
十八世纪后期，最早在法国出现了重农学派，其中思想指出：靠牺牲农业而发展的工商业是难以持久的，农业的凋零必然会阻碍工商业和整体经济的发展，提出了发展农业经济，反对重商主义的思想。其创始人弗朗斯瓦•魁奈认为，只有投在农业上的资本才是生产的资本，而工业资本则不是生产的资本。这种观点虽然很片面，但也在一定程度上揭示了农业的作用，肯定了财政支农的投资。
山东建筑大学毕业论文 的邂逅、贫穷与工业的高生产率、高收入水平之间的反差，将农业经济作为经济体的一部分去研究，并将研究延伸至全世界发展中国家。
20世纪60年代，他将人力资本理论与农业经济增长和农村发展问题结合起来，提出了以科学技术、人力资本为核心内容的农业教育经济思想，其人力资本理论对发展中国家农业经济增长和农村教育的发展，极具现实意义。舒尔茨通过比较日本和印度农村的情况，说明了财政支农对农村发展有着巨大的作用。他说：“日本和印度的农业生产的巨大差距并不是土地是否适合于耕作的问题。在这一点上，印度情况要好得多。印度也不吝啬对灌溉设施的投资。在考虑到所有因素之后，事实是，日本耕作者在把有用的知识运用于生产方面的技能比印度的耕作者高得多。”这一发现使舒尔茨坚信，经济增长的源泉主要不是取决于自然资源的差别，也不取决于同样形式的物质资本存量的作用，同样不取决于大多数劳动者蛮力的增加，甚至不取决于这所有因素结合在一起的力量。它主要决定于知识的进步和把这些知识运用于生产比从前质量更好的物质资本形式，决定于人们在他们经济努力中有用能力的巨大增进。而知识的进步以及把知识运用于生产的有用能力的增加，无疑都要靠教育和培训。这也是舒尔茨理论的独到之处：把教育视为一种有巨大收益的投资行为。一些地区的经济之所以衰落，就是因为这些地区的人们很少有现代经济所需的知识和技能。这些人知识和技能低下的原因是很差的教育，就是对人力资本投资太少，也就是政府对与农村的支持力度不够。
目前，我国农业正由传统增长向现代化增长方式改变，提高农业劳动生产率、增强农业竞争力是实现这种转变的关键。舒尔茨主张的政府加大对农村教育的投入，实现农业经济增长的理论对于我国财政支农有着重大的指导意义。2.2“三农”政策理论 2.2.1“三农”问题的提出
“三农”问题是指农业、农村、农民这三个问题。实际上，这是一个从事行业、居住地域和主体身份三位一体的问题，但三者侧重点不一，必须一体化地考虑以上三个问题。中国作为一个农业大国，“三农”问题关系到国民素质、经济发展，关系到社会稳定、国家富强。
农业问题，主要是农业产业化的问题。市场经济是以市场为导向、根据市场配置资源的经济形态，农业的购销体制不畅是农业不能快速发展的一个重要原因。常常农民抱怨种了东西卖不出去或卖得过于低廉，主要在于没有遵循市场规律。产供销形成一条龙是当前农业在市场经济中大有作为的一着好棋，党和政府在创设“产―供―销”链条的活动中起
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给“三农”问题以如此高的认识，在中国理论界是空前的，“三农”问题从来都是全局性的问题。8亿农民的问题，广大农村的问题，正是中国社会主义现代化事业今后必须要解决的经济社会问题，必须把解决农民问题放在第一位。这些问题都已经影响到了农村社会的安定，阻碍社会主义市场经济体制的形成，影响到整个国民经济和社会的稳定与发展。因此，财政支农对于”三农“问题的解决是必不可少的策略。
3我国财政支农的必然性分析
我国的特殊国情也决定了农业需要政府的扶持。
首先，我国人口基数大，耕地面积少，粮食问题严峻，一旦发生危机，即使把所有的世界贸易都用来支援我国也解决不了问题。因此，我国的粮食一定要处于基本自给，不能过分依赖进口，这就需要政府的支持和鼓励粮食的生产。
第二，农民增收缓慢，城乡距离扩大。农业发展进入新阶段后，由于农产品供大于求，价格连年下滑，农民收入增长缓慢，出现了所谓的“丰收悖论”：它是经济学中最著名的一个悖论，由于基本粮食作物需求缺乏弹性，丰收提高了农作物供给导致价格下跌，却并不会使需求增加很多，农民整体收益反而低于收成不好时，出现了增长不增收的现象。1997-2003年间，农民人均收入平均年增长速度才4%，只相当于城镇居民收入增速的一半左右。所以如何提高农民收入是政府调整农业政策要解决的首要问题。
农民增收问题的严重性在于，农民穷困既是农村经济面临的突出矛盾，也是事关全局的重大问题。农业长期不增收，农民生产积极性受影响，农产品供求形势就可能发生逆转；农民收入和农村购买力上不去，不仅工业品的市场需求将受到制约，也会影响农民对农产品的消费支出，加剧农产品的卖难，令扩大内需方针难以真正落实；农民生活得不到持续改善，农村不稳定因素就会增加，从而产生大量“流民”，危及社会安定；农民不能富裕起来，全面建设小康社会，加快现代化的目标就不可能最终实现。
农民没有集体谈判能力，也是造成其贫困的重要社会原因。在社会现阶段，还存在着各种各样的利益集团，各自能够从社会利益总量中分到多大的份额，一方面取决于各自的社会地位和贡献，另一方面取决于他们的组织程度和影响政策的能力。在这种集团性的利益角逐中，哪个集团的组织程度高，自己的劳动争取社会给予较高评价的能力强，哪个集团就有可能争取到更大的利益。由于农民居住的分散性、生产方式的封闭性、社会交往与联系的局限性、思想观念上的保守性，他们并没有形成一个紧密的利益集团，人数众多的优势被组织程度的松散所抵消，因而表现出的群体力量十分微弱。他们只能充当社会利益
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等竞争的、对农业政策和农业的支持政策和农业经济发展产生直接而深远影响的“黄箱支持”政策措施。而目前，我国财政支农要研究制定适应新形势的财政支农措施，尽量减少和避免“黄箱支持”而多多增加“绿箱支持”，构筑适应WTO规则的财政支农投入新格局，为提高农业国际竞争力奠定坚实的基础。
4我国财政支农存在的问题
农业生存是农业发展的基点,农业发展是个历史概念。农业的现状，既是农业过去发展的结果，又构成了农业未来发展的基点。就农业的整个历史而言，发展是无止境的，但是，就一个具体的历史时期而言，农业的发展总是通过两级表现出来的：一是农业的生存，这是农业发展基点和下限，也是整个国民经济发展的基点和下限，其意义在于农业乃是整个国民经济的发展准备必要的前提和基础。4.1中央财政对农业投资的历史回顾
建国以来，中央及地方财政一直重视对农业的投资问题，通过积极筹措资金和加大投资力度等方式，确保了政府财政对农业投资的增长。但是在不同时期，受国民经济发展战略变动和国民经济结构调整等方面因素的影响，政府财政对农业投资也呈现了明显的阶段性。
第一阶段(1950-1957年)是政府财政对农业投资的迅速上升期。该阶段包括国民经济恢复时期以及“一五”建设时期。这一阶段，政府财政对农业投资呈现稳步上升的趋势，而且上升速度是建国至今以来最快的阶段，农业获得了有效的发展，为中国工业化的起步提供了宝贵的原始积累。
第二阶段(1958-1979年)是政府财政对农业投资的剧烈波动期。随着国民经济的发展和工业化的推进，农业占国民经济的份额开始下降，加之国家对农业实行轻税和稳定税收负担，同时国家财政有了一定的增长。这一时期，国家财政对农业的投资尽管在不同年份存在不同程度的增减，但总的趋势是增长的。总体看来，支出增长缓慢、波动幅度大是这一阶段政府财政对农业投资呈现的最主要特征。
第三阶段(1980-1993年)是政府财政对农业投资支出水平下降期。1980年开始，中国农村拉开了体制改革的序幕，财政体制也由统收统支改为财政包干。这一体制极大地调动了各级政府发展经济，增加财政收入的积极性，但由于农业在财政收入增长中贡献份额小，以及农民微观主体地位的确立，因此，政府的农业主体地位观念弱化。导致的后果是1980—1985年国家财政对农业的投资出现了下降的趋势。
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影响的程度。我国政府是庞大的国有经济的所有者，其财产和预算收入集中在非农产业。因此，出于扩大自身收入的需要，新增投资集中于非农产业是一种自然趋势。
（3）政府对农业投资动力不足。从某种程度上说，农业投资是社会效益和经济效益的有机结合。政府作为农业基础性投入的主体，其行为动机应该是谋求客观及长远的经济效益与社会效益，保障满足人民生产需要及国民经济的协调发展。然而我国政府财政对农业投资往往过分注重经济效益和社会目标，由于农业的比较利益低，忽视农业投资的公共性与长期性，政府对农业投资必定减少。农业对地方财政收入的直接贡献相对较小，地方政府受利益最大化驱动，对农业这种长线、低效益产业的投资缺乏动力，甚至常常把农业投资转移出去。财政大幅度减少农业支出是造成政府财政对农业投资投入比重同益弱化的主要原因。
（4）产业投资体制的影响。政府现行的产业投资体制是计划经济的产物，政府既承担着国民经济的管理职责，又代表国家承担各行业性投资的职责，只要政府对各个产业的经营性投资职责不变，其增加农业投资的行为就会弱化。政府可增加农业投资的财力主要受国民经济发展水平和政府产业投资体制两大因素的制约。从后者看，一方面，我国政府对国民经济的各个产业都承担着经营性投资职责，财力分散，另一方面，在非农产业产权还不明确的情况下，各个产业为了自身发展，无不以各理由竞相争夺最优惠的政府投资，从而挤占政府可增加的农业投资。4.2.2财政支农资金投入结构不尽合理
财政支农资金是农业基础地位政策的体现和农业投入的具体实现形式，它为促进和加强财政支农资金管理，提高资金使用效益，改善农业发展环境，提高农业综合实力，促进农业可持续发展起到了至关重要的作用，并奠定了坚实的基础。但同时，财政支农资金在管理和使用等方面还存在一些问题，在某些环节上已制约了财政支农资金作用的正常发挥，影响了国家农业政策的切实贯彻落实。
（1）财政支农较多地利用间接支持，造成财政支持结构的偏离
我国目前还没有建立起对农业生产的财政补贴机制，政府财政资金对农产品的补贴和贴息主要在流通领域和金融系统，真正到农民手中的还很少。财政支持结构的偏离，国家对农业产业化投入的减少，且作为农业投入主体的农户和农业企业投入能力又不足，这严重制约了农业产业化发展。而在财政农业建设性资金中，用于大中型带有社会性的水利建设比重较大，而农民可以直接收益的中小型基础设施建设的比重较小。而大中型带有社会性的水利建设比重较大，水利、林业生态等社会效益显著、受益对象不仅仅局限于农业，1
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或财政先下达到行业主管部门，然后由行业主管部门下达到地方的，还有由发改委、财政与有关部门联合下达的或由行业主管部门直接下达的。由于资金管理部门较多，各自为战，缺乏沟通，管理层次和拨付环节烦琐，导致支农投资盲目投放、重复支持、资金到位难、办事效率低等现象屡屡发生。
（3）地方配套难。中央下达许多支农投资项目，规定省、市、县都要资金配套；省下达的支农投资项目，也大部分规定市、县、乡镇要资金配套。这种方法对调动各级政府投资农业的积极性、多方筹集资金增加农业投资有积极的作用。但是，目前地方尤其是相当部分市、县和乡镇财政困难，无法承受太多的资金配套要求。一些地方为争取国家更多的投入搞配套空头承诺、搞“钓鱼”工程的现象时有发生。项目开工后，上级的钱拿来用，本级的拿不出来，造成资金缺口大，许多建设项目成了“半拉子”工程。
（4）资金使用散。由于“资”出多门，“条条”管理，支农投资安排时往往发生撒“胡椒面”现象，顾及方方面面。此外，少数领导个人支配使用的随意性大，搞“人情项目”、“关系项目”。造成支农资金使用分散，农业项目点多面广，单个项目投资额小。如一个需投资几十万元的项目只安排三、五万元甚至一、二万元，根本无法完成该项目建设，也极易导致“豆腐渣”工程。农业资金的整体效益得不到应有的发挥。
（5）投资效益低。由于管理部门多，各部门之间存在职能交叉重叠的现象，致使同一类型支农项目存在多个部门重复立项、交叉投入的情况，如农田水利建设项目在农业开发和水利两个部门存在重复；水土保持项目在水利、林业两个部门均有安排；扶贫开发中的基础设施建设项目在农村小型基础设施建设、以工代赈及公路建设项目有相同的建设内容等等。给政府支农投资造成了极大的浪费，给资金和项目管理带来了很大的困难，资金使用效益也必然大打折扣。
（6）监督力度弱。重项目轻管理的现象还不同程度存在，支农资金监督检查力度不够，资金在使用过程中，被截留、挤占、挪用的现象较多。国家审计署在 2004年6月发布2号审计公告，对全国50个县2001年2002年财政支农资金的投入、管理、使用情况进行审计调查后，发现部分地区财政支农资金不到位以及被挤占挪用情况令人担忧。50个县挤占挪用财政支农资金4.95亿元，主要用于平衡财政预算、弥补经费、出借、经营、建房买车等，占财政支农资金投入总额的10%。
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5.2优化财政支农资金结构
5.2.1逐步压缩农业事业费支出的比重
农业财政投入结构合理化的前提是该压缩的必须压缩，尤其是农业事业费占农业财政投入比重过大的问题必须解决，解决的方法只有两个，一个办法是存量的压缩，即把原来农业事业费的绝对数量进行压缩，新增的农业财政投入中不再增加该项目的投入。这个办法目前还不现实，而农林水利气象部门的事业费的压缩依赖于事业单位本身改革的成果，即职能的转化和人员编制的压缩等，而这些都需要一个过程。另一个办法是在增量的农业财政投入中压缩，即保持其原有的绝对投入数量不变，以保证农林水利气象等部门的在改革期间的正常运转。在增量投入中尽量减少对这些部门事业费投入乃至于不增加对其投入，从而实现农业事业费支出比重的有效减少。目前看，第二种办法比较可行。5.2.2重点支持农业基础设施建设
农业因其最易受自然因素影响的自然特性，而被称为弱质产业。改革以来，农业生产由统一的集体经营转为家庭承包经营，农户成为农业投入的主体，而国家在农业投入中的比重由原来的主导地位降为次要地位。结果近年来，本应由国家提供的以水利设施为主的农业基础设施陈旧老化，抵御自然灾害的能力很差，成灾率明显上升，农业生产和农民收入因此受到较大的影响。进入20世纪90年代后期以来，农业进入一个新的发展阶段。主要农产品供求基本平衡，丰年有余以及农业业已置于WTO框架的事实昭示着一个根本性的改变，即必须适时调整结构，转变生产经营方式，以市场为导向，发展质量农业、效益农业和外向型农业，提高农民的收入和生活质量。这就要求国家财政加大资本项目的投入，加大农业基础设施及生态环境保护的投入力度，保护和提高农业综合生产能力，使我国农业基础设施建设尽快适应农业可持续发展的要求，提高抵御自然灾害的能力。农业基本设施建设的重点是，支持大型防洪抗旱设施、大中型河道及水库的维修和加固、农村电力和能源设施、农产品市场基础设施、农村土地整治和道路铺建、基本农田建设和保护，以及以重点小流域水土保护与治理、主要水系流域和源头的“三还”工程为主的农业生态环境建设。
5.2.3大力支持农业基础科学研究
国家科技部公布的农林牧渔水各业科研单位的科研经费收入统计数据表明，国家对农业科研经费的投入呈现负增长，与《农业法》中规定的科技投资增长率要高于经常性财政收入增长的要求相去甚远。以农业科研投资强度指标进行国际比较，我国农业科研投资强度比世界上最低收入国家平均数还低，在80年代前期仅为0.39％，低于最低收入国家(0.65％)
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农业产化。
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谢 辞
值此论文撰写完毕之际，首先要衷心感谢我的导师孙学辉老师。
从选题到课题的研究都凝聚了导师的心血，在论文的撰写过程中，孙老师对我的严格要求和鼓励给予了我极大的帮助，她严谨务实的治学态度、谆谆教导，使我最终完成本课题的研究。在此，我衷心感谢孙老师给我的关心和帮助。向所有在我专业学习过程中给于过热情帮助和支持理解的老师、同学和朋友表示最深切的谢意，这份感激将永驻我心。最后，感谢我的父母与家人多年来对我的关心、支持和照顾，正是他们的理解与支持使我能够顺利完成学业。
第四篇：财政支农资金存在的问题及对策研究
财政支农资金存在的问题及对策研究
[摘要] 农业是弱质产业，需要财政对其支持和保护。财政支农支出是政府增加农业投入，保护农业发展的有效手段。改革开放20多年来，我国注意发挥财政职能，支持农业生产，使我国农业有了长足发展，但仍然存在许多问题。本文拟在对我国改革开放以来财政支农状况分析的基础上，分析财政支农支出中存在的问题，并提出相应的解决措施，以期更好发挥财政支农的作用。
[关键词] 财政支农 资金 管理体制
我国经济进入新的发展阶段，开始了全面建设小康社会时期，能否实现政府制定的发展目标，在很大程度上取决于“三农”问题的有效解决。农民收入的增加、农村经济的发展有赖于国家对农业的支出。因此，财政对农业的支持不仅决定于其支农数量，更关乎其支农效率。因此，本文将从财政支农支出的总量、结构和绩效三个方面来分析财政支农状况，在此基础上，分析我国财政支农中存在的问题，并提出相应的解决措施，以期更好发挥财政支农的作用。
一、我国财政支农资金状况分析
1.财政支农资金总量分析自1978至2006年，我国财政累计向农业投入资金达20941多亿元，占同期财政总支出的8.46%.从绝对量上看，我国地方财政支农支出在过去的20多年有了大幅度的增长，由1978年的150.66亿元，增加到2006年的3172.97亿元，增长了20.06倍，这为我国农业发展和增加农民收入发挥了重要的作用。
2.财政支农支出结构分析国家财政支农资金主要包括支援农业生产和农村水利气象等部门的事业费、农业基本建设支出、农村科技三项费用、农村救济费支出等。我国财政资金支农金额从1978年的150.66亿元增加到2006年的3172.97亿元，平均每年的支出额为722.13亿元。在整个财政资金的农业支出中，用于支援农业生产、农业基本建设、农业科技三项和农村救助的各项费用基本上都在逐年上升。统计数据同时显示，财政用于支援农业生产的资金不仅数量多，而且增幅很大；用于农业基本建设支出除个别年份有所减少外，其余年份都呈增加态势；用于农村科技三项费用和农村救济费两块历年呈低水平徘徊之势，农村救济费略高于农村科技三项费用。计算财政用于农业支出占全国财政支出的比重，可以发现，支农比重波动幅度较大，支农比重最大的年份是1978年，比重为13.43%；支农比重最小的年份是2003年，比重为7.12%，相差6.31个百分点，1978年之至2006年，年支出的平均比重仅为6.24%，国家财政支农支出的年平均增长速度为负。
3.财政支农资金绩效分析本文分析所采用的数据均来自于《中国统计年鉴》，分析使用的软件为Eviews3.1.选取财政用于支农支出、农业基本建设支出、农村科技三项费用、农村救济费支出的费用作为解释变量，分别用X1、X2、X3、X4表示；选取农民人均纯收入为被解释变量Y，对财政支农资金结构与农民收入作回归分析，建立的回归方程为：
Y=645.1802+0.82636X1+2.57128X2-74.13884X3 +10.41249X4
（3.98545）（1.25184）（2.09164）（-0.70845）（1.06739）此为回归系数的t统计值
R-squard=0.68699Adjusted R-squard=0.60579
F=21.5849AIC sta=14.6245
因变量X具有较高的拟合优度系数，拟合度较好。对因变量对应的回归系数进行显著性t检验，对各回归方程进行显著性F检验，均有相伴概率p<0.05.表明被解释变量Y与解释变量X间线性关系非常显著，建立的模型具有很好的代表性，反映了财政资金对农民收入的作用。回归系数1.519，表明财政支农资金每增加1亿元，农民纯收入将增加1.519元。
回归方程中因变量对应的回归系数没有通过显著性检验，回归系数概率大于0.05，表明该回归方程不具有解释和说明力，通过反复进行变量之间的回归检验，发现拟和优度最好的回归方程为：
Y=698.0747+0.58293X1+2.0756X2+3.61071X4
（5.00905）（2.20428）（2.7962）（2.6971）此为回归系数的t统计值
R-squard=0.90548Adjusted R-squard=0.88367
F=41.5122 AIC sta=14.4721 P=0.0000
可以看出，各因变量具有较高的拟合优度系数，拟合度较好。对因变量对应的回归系数进行显著性t检验，对各回归方程进行显著性F检验，均有相伴概率p<0.05.表明被解释变量与各解释变量间线性关系非常显著，建立的模型具有很好的代表性。X1、X2、X3的系数均为正，表明支援农业生产、农村基本建设支出和农村救济费有利于农民收入的增加。
另外，农村科技三项变量，未能进入回归方程，其可能解释是在现有的分税制下，中央和地方财权有了明确的划分，中央政府集中了相当大的财政收入却未能承担对等的公共事务，地方政府在非常有限的财力下，形成了对中央财政支农的非有效利用。
以上的回归计量模型表明，财政支农资金总量对农民纯收入有显著的影响，但是财政支农各项资金中，支援农业生产及农村水利气象等部门事业费、农村基本建设支出和农村救济费支出对各自的被解释变量能够发生正效用。
二、现阶段财政支农存在的问题2004年以来，我国每年全国的财政支农投资规模在2000亿元以上，虽然在很大程度上促进我国农业生产发展和农民收入的增长，但仍然存在一些问题。
1.财政支农总量虽然呈不断增加的趋势，但总量不足通常，投资总量可以用投资比较率作为衡量标准来判断。所谓投资比较率是指农业投资占全社会投资总额的比重与农业产值占社会总产值的比重之比。根据世界农业的发展规律，在工业化中期，农业投资比较率的值应接近或者超过1.在我国，自1985年至2006年，我国投资比较率均在0.2左右。说明我国农业的投资极端不足，在我国农业总投资中，财政投资占有很大的比重，以此可以的出结论：我国的财政支农总量严重不足。
2.财政支农支出力度减弱，且稳定性差从总体上看，我国地方财政支农支出占财政总支出的比重呈下降趋势。1978年～1984年财政支农支出占财政总支出的比重都在10%以上；1999年～2006年财政支农支出占财政总支出的平均比重为6.24%，下降了4个多百分点，这反映出我国地方财政支持农业的力度减弱。在我国地方财政支农支出占财政总支出的比重下降的同时，也表现出较强的周期性波动。1978年该比例为13.43%，此后再也没有超过1978年的水平。财政支农的波动性不利于农业的持续发展，也不利于农民收入的稳定提高。
3.财政支农支出结构不合理
（1）回归分析的结果表明：在国家财政的支农的各项支出中，农民直接受益或者说农民获益较多的财政支出主要是支援农业生产、农业科技三项费以及农村救济费。而我国财政支农资金分配的现实却是这三项的比重由1990年的47.88%下降到2001年的30.80%，农民得益较少的支出是农林水利气象等部门的事业费和农业基本建设支出，其比重由1990年的52.12%上升到2001年的69.20%.与此同时，支援农村生产支出、农业科技三项及农村救济费这三类与农民收入增加直接相关的资金，在国家财政支农的比重上都呈现出下降的趋势。在这些比重下降的同时，却是农村行政事业单位运转费用在不断的提高。国务院发展研究中心的调查表明，我国政府农业财政支出中有相当大的比重是用于政府农业行政事业的运转费用，支援农业生产支出和农林水气部门的事业费是财政农业支出的主体，所占比重近年大体维持在70%左右。
（2）财政在科技三项费用和农村救济两方面分配不尽合理。两者在促进农村发展中的作用主要区别在：①就农民增收的问题，促进科技发展可以提高农业产量，进而增加农民收入，是实现农民增收的长效机制；而农村救济只是缓解农民生活困难的应急措施。②从两种资金的受益范围来说，只要农业科技进步就可以在全国范围内推广，所有的农民都可以受益；而救济只是针对农村贫困和失去劳动能力的居民的一种补贴，受益范围很有限。③从作用的结果来看，科技的进步不仅可以提高农民的生活水平，还可以促进整个农业产业的发展；而救济就不具备这一功效。在促进农村发展过程中，科技的作用远远大于农村救济的作用。但自2000年至2006年，财政用于农村救济费平均为86.51亿元，科技三项费用的平均水平为14.19亿元。足见支农资金在分配上的不合理性。
三、提高我国财政支农资金效果的对策
1.进一步增加财政支农资金投人总量和相对规模，形成国家支农资金稳定增长机制我国的农村经济在历史的不同阶段为国民经济发展作出了重大贡献，但农民享受政府提供的公共服务远远少于城镇居民。随着经济的发展，不仅要增加财政支农资金总量，要建立稳步的增加财政资金对农业的投入机制，严格按照《农业法》的要求实现国家财政每年对农业总投入的增长幅度应当高于国家财政经常性收入的增长幅度，促进稳定可靠的财政支农投人保障机制的形成。并吸引社会资金，加大对农业的投入。
2.调整和优化财政支农资金支出结构首先，要大幅度增加农民可以直接受益的资金投入比重，即增加财政用于支援农业生产和农村救济资金的投入比重，直接受益于农民，增加农民收入。其次，增加农村科技三项费的投入比重，大力支持农业基础科学研究，加强以农业实用科学成果推广、转化；应用为主要内容的科技农业建设。同进行农业行政事业机构调整，控制并减少行政事业单位的事业费开支。可以借鉴国外发达国家的惯例将我国众多的农业机构精简，这样不仅有利于提高农业行政管理效率，而且也有利于减少农村行政事业单位管理费。
3.完善政府财政支农资金管理体制，提高支农资金使用效益首先，应对现有农业项目、资金进行整合，相对集中。对于目前由不同渠道管理的农业投入，尤其是用于农业基础设施建设的财政资金投入，要加强统筹协调和统一安排，防止项目重复投资或投资过于分散，使有限的资金发挥出最大的效益。其次，建立规范的政府财政支农资金管理制度，包括项目的立项、选择、实施、竣工、后续管理等整个资金运行全过程管理的规范化。第三，健全财政支农资金投入的监督检查机制。建立并完善财政内部监督、审计监督与社会舆论监督相结合的财政支农资金监管体系，同时，国家必须加强财政支农资金的监管的立法监督，使其早日进入法制轨道。
参考文献：
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[4]邓子基：关于财政支农问题的若干理论思考[J].福建论坛（人文社会科学版），2004（7）4～9
[5]李蕊倩：构建和谐农村金融市场的思考[J].经济问题，2007（6）
第五篇：财政支农资金投入和使用存在的问题及对策
财政支农资金投入和使用存在的问题及对策
财政支农资金是农业基础地位政策的体现和农业投入的具体实现形式，它为促进和加强财政支农资金管理，提高资金使用效益，改善农业发展环境，提高农业综合实力，促进农业可持续发展起到了至关重要的作用，并奠定了坚实的基础。但同时，财政支农资金在管理和使用等方面还存在一些问题，在某些环节上已制约了财政支农资金作用的正常发挥，影响了国家农业政策的切实贯彻落实。主要表现在以下七个方面：
一是财政支农资金的投入总量不足，投资结构不合理。近几年，财政用于“三农”的投入数量不断增加，但间不均衡，财政支农支出占财政总收入或总支出的比重一直在一个比较低的水平徘徊（相对农村人口占全国总人口比重）。尽管，这几年为了保证财政支农投入的不断增加，中央采取了一系列措施，如《中华人民共和国农业法》规定，财政用于农业的总投入增长幅度要高于财政经常性收入的增长幅度；新增教育、卫生、文化支出主要用于农村；开辟新的支农资金渠道，国有土地出让金用于农业土地开发的比重不得少于15%；运用各种手段调动和鼓励其他社会各方面资金投入农业农村等，但实际没有得到很好地执行。特别是一些地方财政支农投入不足，城乡财政资源配置不对称的状况没有彻底改观。表现为县级政府对农业资金投入绝对量呈现出不断增长的趋势，但相对规模却下降；县级政府缺乏投入增长机制，财政支农资金投入增长幅度低于财政经常性收入增长幅度。同时财政支农资金分配结构也存在一些问题，表现在对生产性投入低而对非生产性投入高，即用于农业主管部门的人员经费投入多，对农业基础设施、农业科技、农村社会化服务体系缺乏必要的资金投入。在农业基础设施、农业科技、农村社会化服务体系中，农业基础设施投资的份额较高，农林水等部门科技三项费用占农业支出的比重持续下降，有的县甚至未能安排。
二是财政支农资金使用分散且交叉重复并存，影响资金使用效果。集中体现在用于农业方面的资金，包括农业基本建设投资、农业科技支出、支持农业生产支出、农业综合开发资金等都存在使用上的分散和交叉重复并存的现象。分析原因，主要有两个方面，第一，农业的多功能性和农业发展政策的多目标性。农业的多功能性决定农业发展既要考虑到实现食物供给、生产资料供给、资源的合理利用和环境效应，又要考虑到农民增收、农村稳定，因此，一段时间内或每年的农业发展政策必须同时确定多个目标，即使2004年中央1号文件以农民增收为主题，但政策目标仍呈多元化。具体到每个农口职能部门，当年的工作目标也是发散的。这必然导致国家财政支农资金要针对每项政策目标设立、分配。第二，体制转轨的不完全性。我国现行的财政支农政策都是从传统计划经济体制下延续下来，支农资金的科目分类、管理体制都是以部门块块为主。由于财政支农资金分属多个部门管理，各部门对政策的具体理解、执行和资金使用要求各不相同，政策之间缺乏有机的协调，各个部门在贯彻中央“三农”政策时都会在资金安排分配面面俱到。目前最突出的是发展改革委、科技、财政和农口各部门之间以及各部门内部机构之间分配管理的财政支农资金在分配上还没有形成一个有效的协调机制，基本上是各自为阵，资金使用分散和投入交叉重复现象比较严重。如在某县（区）审计调查发现，财政和国债资金1182万元，被投放到167个项目中，平均每个项目资金投入7万元，并且项目还分散在这两县区所有的二十七个乡镇（街道）和十多个农口事业单位，致使数额可观的资金投向过于分散且无重点，致使扶贫资金的整体规模效益不明显。
三是财政管理体制不科学导致的财政支农财力支解，平均分配资金，影响到了财政支农资金的政策支持效果。由于财政分配拨付制度存在缺陷，制约了支农资金发挥最大的效益。表现为县级财政双轨运行，上解基数过高，留用财力减少；县级政府预决算安排财政支农资金的比重均呈下滑趋势，支农支出占一般预算支出的比例低；在一般预算支出中存在虚列支农资金的现象，年终结存资金不实或无资金结转，滞留、占用支农资金问题；另外由于支农资金来源分散，不利于监督管理，尤其是上级农业等主管部门直接拨入资金，脱离财政部门的监管，造成资金使用失控。
四是受地方财力限制，农业项目配套资金难以落实，影响支农效果。现行财政体制规定，中央、省级农业综合开发项、国债项目、扶贫项目的资金安排，均需要地方财政及企业配套资金共同完成。为得到上级财政资金的支持，多数市、县（区）政府在地方财力不堪重负的情况下，仍承诺对涉农项目进行资金配套，致使多数项目配套资金无法足额、及时拨付到位，严重影响了中央、省级农业项目工程的进度和质量。调查表明近年来，除少数发达地区外，我国县乡本级财政的支农能力有名无实，甚至是极其虚弱，财政支农主要依赖中央和省级财政。特别是欠发达的中西部地区和粮食主产区，县乡财政困难的问题日益普遍和严重化，县乡政府支农的实际能力已经普遍弱化，这不仅妨碍了农业和农村经济的发展，还严重制约着农业和农村的稳定运行。
五是支农资金项目管理模式落后，资金安排不科学。目前，支农项目投资的随意性和被动性很强，投资也不科学、不合理。这种投资方式不能给农民以稳定的心态从事农业产业，造成很大投机心理，缺少长期和长远的心理准备。目前，支农资金项目管理基本上是延续计划经济时期高度集中的模式，即投资、建设、管理、使用四位一体的管理方式，这种管理方式的弊端是使行政权力直接介入工程项目的实施，缺乏有效的监督，致使部分项目施工单位采用高套单价、多计工程量、偷工减料以及夹带未实施工程等手段虚报冒领工程款；工程建设单位缺少相关专业技术人员和监管机构造成工程监管不到位；以及工程监理不作为或胡作为等，造成部分项目存在高估冒算，据对某市土地整理项目进行审计发现，项目工程高估冒算资金占工程概算达23%，使工程质量得不到保证，造成资源极大浪费，也易滋生腐败现象。
六是支农项目资金监管水平低下。首先是监管职能缺位，我国支农资金接受财政、审计、纪检等部门的监管，在实际工作中表现多头监管，责权划分不明确，部门配合不协调，责任落实不到位的现象。支农资金透明度低，缺乏完善的举报系统，社会公众舆论没有发挥应有的监督作用。其次是事前监管严重缺乏，主要表现有对项目立项过程监管、工程开工前执行“招投标、监理、合同管理、项目法人制”情况的监管、项目开工前对法人代表及项目单位财务人员上岗资质及业务情况的管理等事前监督工作淡化、甚至缺位。有些支农项目没有按照基本建设管理程序（如财政部门负责的支农项目）实行“四制”管理，即：项目法人制、工程招投标制、项目监理制、财务报帐制，以致出现挤占挪用项目资金、工程不能按计划通过验收等问题。
七是财政支农资金效益有待提高。主要表现为：一是财政部门滞留支农资金。有的单位将支农资金列支后，转入“暂存款”科目，于次年陆续拨付。还有的单位将预算列支的支农资金转入农财部门，未及时拨付。二是农口部门在管理和使用支农资金时，轻视效益。有的农口单位年底结余（包括往年结余）竟然占当财政拨款的50％。三是缺乏科学论证盲目立项，造成支农资金的浪费损失。四是资金投向失准，超出财政管理范围，造成财政支农资金的流失。有的主管部门将农业专项资金投入下属自负盈亏的独立实体，导致支农资金流人私人囊中。五是财政支农资金投入分散，各农口主管部门缺少拉动地方农业大发展的重点工程和龙头产业，影响支农资金整体效益的发挥，在一定程度上制约了政府对农业投向的指导作用，不利于加快农业发展政策的贯彻执行。随着我国社会主义新农村建设的深入开展和一系列支农惠农政策的出台，各级政府对“三农”的投入不断增加，有力地促进了农业、农村经济发展和农民增收。但在支农资金的管理和使用过程中，也暴露出一些问题，一定程度上影响了支农资金的整体使用效益和政策效应的发挥。在为新农村建设提供“真金白银”的同时，如何加强支农资金管理，真正做到“管水到田”，切实提高财政支农效益，是值得各级财政部门进一步研究和加以改进的大课题。
一、财政支农资金管理使用中存在的问题
（一）预算投入少。从支农资金的结构和投入能力方面看，目前农业投入中央财政仍是领头羊，地方财政特别是基层财政对农业投入显得“有心无力”。近些年来，县乡（镇）两级财政可以说是我国五级财政体系中最困难的两级财政。尤其是农村税费改革后，许多县乡财政更是捉襟见肘，运作十分困难，用于解决工作人员工资，维持吃饭财政的现状一时难以改变，地方农业建设资金高度依赖上级政府，实际投入支农的预算资金比例小。
（二）管理部门多。以县市为例，粗略统计下来，直接管理和分配支农资金的有发改委、财政、科技、水务、林业、国土、农业、交通、民政等十多个农口部门和涉农单位。管理部门多必然造成统筹协调难，主要表现为项目申报各自为政，多头申报；项目资金管理方式方法多样，政出多门；计划下达形式各异，既有发改委或财政直接下达的，也有发改委或财政先下达到行业主管部门，然后由行业主管部门下达到地方的，还有由发改委、财政与有关部门联合下达的或由行业主管部门直接下达的。由于资金管理部门较多，各自为战，缺乏沟通，管理层次和拨付环节烦琐，导致支农投资盲目投放、重复支持、资金到位难、办事效率低等现象屡屡发生。
（三）地方配套难。中央下达许多支农投资项目，规定省、市、县都要资金配套；省下达的支农投资项目，也大部分规定市、县、乡镇要资金配套。这种方法对调动各级政府投资农业的积极性、多方筹集资金增加农业投资有积极的作用。但是，目前地方尤其是相当部分市、县和乡镇财政困难，无法承受太多的资金配套要求。一些地方为争取国家更多的投入搞配套空头承诺、搞“钓鱼”工程的现象时有发生。项目开工后，上级的钱拿来用，本级的拿不出来，造成资金缺口大，许多建设项目成了“半拉子”工程。
（四）资金使用散。由于“资”出多门，“条条”管理，支农投资安排时往往发生撒“胡椒面”现象，顾及方方面面。此外，少数领导个人支配使用的随意性大，搞“人情项目”、“关系项目”。造成支农资金使用分散，农业项目点多面广，单个项目投资额小。如一个需投资几十万元的项目只安排三、五万元甚至一、二万元，根本无法完成该项目建设，也极易导致“豆腐渣”工程。农业资金的整体效益得不到应有的发挥。
（五）投资效益低。由于管理部门多，各部门之间存在职能交叉重叠的现象，致使同一类型支农项目存在多个部门重复立项、交叉投入的情况，如农田水利建设项目在农业开发和水利两个部门存在重复；水土保持项目在水利、林业两个部门均有安排；扶贫开发中的基础设施建设项目在农村小型基础设施建设、以工代赈及公路建设项目有相同的建设内容等等。给政府支农投资造成了极大的浪费，给资金和项目管理带来了很大的困难，资金使用效益也必然大打折扣。
（六）监督力度弱。重项目轻管理的现象还不同程度存在，支农资金监督检查力度不够，资金在使用过程中，被截留、挤占、挪用的现象较多。国家审计署在 2004年6月发布2号审计公告，对全国50个县2001年2002年财政支农资金的投入、管理、使用情况进行审计调查后，发现部分地区财政支农资金不到位以及被挤占挪用情况令人担忧。50个县挤占挪用财政支农资金4.95亿元，主要用于平衡财政预算、弥补经费、出借、经营、建房买车等，占财政支农资金投入总额的10%。
二、加强支农资金管理的对策建议
（一）加大资金投入，建立支农资金的稳定增长机制。
资金投入是党和政府关于“三农”政策得以贯彻执行的基础。在推进经济发展，增强财政实力的同时，要进一步调整和优化财政收入结构，将财政资金的分配更多地向“三农”倾斜，提高支农支出占财政支出的比重，扩大公共财政覆盖农村的范围。
1、保证财政对“三农”投入的法定增长。农村税费改革在减轻农民负担的同时，短期内不可避免地对县乡造成较大的冲击，地方财政收入大幅下降，负债运转较为普遍，基本保障能力下降。因此必须进一步明确中央、省级财政在欠发达地区财政支农的主体地位，要随着经济的发展和国家财力的增加，不断加大财政支农力度，确保财政支农支出的增长速度超过财政支出的增长速度，同时，大力发展县域经济完善财税体制，增强地方政府特别是县级政府的财力。形成以中央和省级财政为主、以市县乡为辅的财政支农投入保障机制。
2、调整存量与调整增量并举，以调整增量为主。在存量调整方面，重点是深化机构改革，压缩行政事业经费和人员经费，增加现有财政资金中用于农业发展的比重；在增量调整方面，逐步提高新增支出中用于农业农村的比重，逐步提高国债资金用于农业农村的比重。
3、开辟新的资金来源渠道。主要是落实好中央关于新增耕地占用税主要用于“三农”、部分土地出让金收益用于农业土地开发等有关政策规定。除了直接投入外，要重视发挥财政支农资金的引导功能，灵活运用贴息、担保、优惠政策等方式，吸引信贷资金、外资、工商资本投入农业，以进一步拓宽农业投资渠道。
（二）加大支农资金整合力度，提高资金使用效益。
在努力扩大资金供应的前提下，充分利用好现有的资金资源是当前财政支农工作的重要课题，重点是如何整合财政资源，提高支农资金的使用效益。
1、合理界定政府支农投资方向，奠定资金整合基础。支农资金的使用要体现代表最广大农民的根本利益。要按照完善社会主义市场经济体制和建立公共财政的总体要求，适应全面建设小康社会和推进社会主义新农村建设的需要，牢固树立“以人为本”理念，严格把握政府支农投资使用方向，将支农资金集中用于广大农民普遍受益的农林水利和农村水、电、路、气、通讯等基础设施建设，生态环境建设以及农业科技推广等。
2、强化地方政府责任，下放资金分配权。上级在确定农业建设项目时，应充分考虑项目的数量、规模以及地方财政承受能力，合理确定地方财政配套比例。针对农业和农村建设项目点多面广、涉及千家万户、投资规模相对较小、监管难度较大等特点，可考虑减少上级主管部门资金分配权，明确规定转移支付资金的使用范围、比例，将农业建设项目的决定权、资金分配权下放给县级人民政府，避免脱离实际、盲目立项的现象，有利于因地制宜、统筹安排，提高资金的使用效益。同时，地方政府要量财力办实事，在规划上报投资项目时，更应根据本级财力状况选择急需建设的项目，切忌为争取得到上级资金而把项目报多、报大，把可行性报告搞成可骗性报告。
3、明确支农资金整合范围，适当归并资金分类。由于整合支农资金涉及到相关农口部门的利益，工作中必然出现一些难度和阻力，县（市）区的财政部门在推进支农资金整合时，必须从明确支农资金整合的范围、对象入手，加强对整合支农资金的政策宣传、强化对支农资金整合工作的组织领导。根据财政部《关于进一步推进支农资金整合工作的指导意见》，当前支农资金整合的范围是：除救灾资金和特殊用途资金外，包括财政部门管理分配的支农资金以及农口部门预算中用于农业项目的支出。同时，根据财政支农目标和重点，按照建立市场经济体制和公共财政体制框架的要求，重新确定支农投资分类，逐步改变过去财政支农资金渠道多，分类不合理的状况。从农业和农村发展的长远考虑，可以逐步将现有各项支农资金按性质归并为五大类：农业生产类、管理服务类、灾害救助类、生态环境类、农村生活类和农民收入类。对现有的支农资金进行科学的分类后，属于相同性质的资金都可以进行整合，归并为一项资金。不过，特大防汛抗旱资金、突发动植物疫病防控等救灾资金不宜整合。但是灾情事前防御和灾后重建中适合项目管理的资金也可纳入资金的整合范围。
4、改革支农资金使用和管理机制，实现支农资金整合。在适当归并资金分类的基础上，对现有财政支农资金进行整合。整合不是简单的调整和归并，也不是单纯地将某一部分资金划归一个部门或机构管理，而是要形成分类科学、分工明确、管理规范、运转有序的资金使用管理的有效机制，提高财政支农资金使用效益。近期可通过打造“项目”或“产业”平台，构建整合载体，实现农业资金整合。在不调整原有管理体制、不改变资金原有性质的前提下，有机捆绑、相互衔接、匹配投入、各司其职、项目共建、资源共享、利益均沾和政绩共现。要着重寻找资金整合的切入点和着力点，努力构建资金整合的载体。比如，可将农村基础设施建设作为一个整合载体，把农业基建投资、农业综合开发、水利建设基金、农村小型公益设施、农村基础教育、医疗卫生和文化等方面的资金，按照统一的规划投入到重点区域，统筹安排使用；长远打算应通过调整机构和职能实现农业资金整合。按照“减少交叉、权责一致、强化协调、增强服务”的原则，切实改变目前支农投资多头管理的局面。重点是理顺投资主管部门和财政主管部门在政府财政性建设资金分配管理方面的职能定位，改变单个部门既要管项目又管资金的格局，建立两部门间合理分工、共同协商、相互制衡和有效监督的机制，从源头上改变投资渠道多、使用分散的状况。
（三）健全落实支农资金管理制度，规范资金使用行为。
1、进一步健全财政支农项目的立项制度。对符合财政支持范围的农业项目，要组织可行性研究和专家评估论证，严格项目立项条件，提高财政支农项目选择的科学性、预见性、准确性。
2、实行重点项目资金财政直拨，县级报帐制度。对投资规模较大、建设期限要求较严的重点项目，资金按项目的隶属级次，由本级财政部门按工程建设进度，直接拨至项目承建单位。县级以下的重点项目，实行县级报帐。即把各级财政投入项目的资金（包括乡镇应负担的资金）汇入县财政专户，县财政落实专人负责，根据工程进度及时将资金拨至承建单位，整个工程的会计帐务在县财政核算，工程竣工验收后，县财政即把项目完工形成的资产移交给有关单位使用和管理。
3、落实项目建设责任制。要实行项目从申报至竣工专人负责的制度，负责者可以是建设单位法人代表，也可以是单位委派的专职人员，总之要明确谁是该建设项目的直接责任人，并明确责任人的权利和职责。有关主管部门要组织和监督工程的招投标工作，并行使相应管理职能，加强项目建设过程的跟踪检查。
4、严格执行财务会计制度。要认真执行新《会计法》，项目建设要配备财务核算机构和合格的财会人员。根据工程的建设特点，采取适用的会计核算方法，完整、准确、及时地反映工程支出，杜绝糊涂帐。要做好会计核算资料的整理、保管及移接交工作，使支农资金的整个使用过程来路清、去向明，投资形成的资产帐务全、管理严。
5、建立实施支农项目绩效评价制度。制定刚性的财政支农资金管理办法，实行严格的项目绩效评价体系和责任追究制度，上级主管部门和县级财政部门要开展经常性的监督检查，通过开展支农资金绩效评价、支农资金使用情况分析，强化支农资金管理，提高财政支农项目建设质量和资金使用效益。
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