灾后重建方案需要政府与民间有机互动

第一篇：灾后重建方案需要政府与民间有机互动

汶川大地震是一场人间悲剧,数万名群众遇难,数十万群众受伤,更有几千万名群众受灾。面对这场特重大灾难,中国人焕发了前所未有的抗灾积极性,几乎社会各阶层都积极行动起来,有钱的出钱,有物的出物,有力的出力,一个较为典型的现代公民社会的图景跃然展现。正是在这样一个全社会主动参与的情况下,抗震救灾工作取得了阶段性成效。因此,随着伤员的陆续转出治疗,随着险情的逐步排除,灾后重建工作必须尽早纳入视野。

然而,前所未有的灾害导致的是前所未有的困难。完全依靠政府来担当灾后重建的任务,难免力有不逮,况且政府发展的趋势是从全能政府转型到有限政府,主要职能是为社会提供优质的公共服务品,对于灾后重建,政府必然会起到主导作用,但主导不是全盘包下。这和唐山大地震的灾后重建出现了一个巨大不同,也就是背景的不同。唐山大地震时,中国尚处于计划经济甚或连计划经济都不尽然的时代；而当前的中国,不仅成为了多极化世界的重要一级,而且已经迈入了经济全球化的门槛,在迈向现代市场经济社会的进程中成效显著。对于一个市场经济国家来说,重建工作有必要发挥市场经济以及与市场经济相匹配的活跃的民间社会和民间组织的作用。

除了人员伤亡之外,这次大地震所造成的房屋、路面等地面设施损害也极其危重。北川县城尽毁,而且在随时可能崩溃的堰塞湖的威胁下,必须另择新址重建；即使表面上看起来相对较好的绵阳江油市,也是“内伤严重”。我所看到的江油市政府大楼无论从外表还是从内里来看,都有受损情况,虽未倒塌,但加盖的顶楼摇摇欲坠,各楼层墙表的裂缝更是随处可见。市府大楼尚且如此,民宅等建筑物的危险度就可想而知了,当地一位工作人员表示,几乎80%的城镇房屋都受损严重,无法使用,同时当地包括上市公司在内的大量企业受灾停产,总损失超过420亿元。至于绵竹、什邡、青川、平武、汶川等地的受损情况,同样剧烈不堪。这些地区的重建工作一方面需要巨大的资金支持,比如中央财政的转移支付和划拨救灾款项,一方面也需要民间资源的充分介入。这主要在于资金缺口过大,民间力量的介入可以有效补给政府资源的不足,并且民间组织具有点对点等微观层面的作用,可以与政府层面的宏观决策形成有机互补。

在本次抗灾救灾中,包括各种ngo在内的民间组织几乎都积极参与,充分发挥了他们各自不同的作用,尤其是一些民间组织所具有的不同的专业色彩,加快了灾区救援工作的进度。同时,由于民间组织所具有的民间色彩和较为公开透明的操作方式,使得他们极大地动员了民间力量,从心理咨询到妇幼保护,从运输物资到医疗环保等等,民间资源呈现了多元化、快速化集结的特点,在一定程度上满足了灾民的多层次需求。那么,当抗灾救灾进入新的阶段,开始灾后重建准备工作的时候,民间组织的力量依然可以被赋予重要的角色。一是政府资源不可能介入到所有的角落；二是政府本身面临不断解放思想、深入改革的现状；三是民间组织有参与灾后重建工作的强烈意愿,这也是他们赖以存在和发展的逻辑；四是在大灾大难面前,只有动员全社会各种积极力量才能够更好更快地战胜灾难。尤其是由于震灾,许多具有半官方半民间色彩的社会管理工作陷入瘫痪,这个时候我们不妨改革先有社会工作管理机制,让政府的归政府,让民间的归民间,才能让政府与民间各安其位,各司其职,形成有机互补、良性互动的新局面。

每一次大的灾难也是审视我们工作,改革工作制度的一次契机。在大灾难面前,一些问题和遗漏难免暴露出来,如果借机进行改革,让灾后重建抛却过往积累的弊病,轻装上阵,站在一个相对较高的起点上,那么,在已经发生灾难的现实背景下,灾后重建未免不是一次大改革、大发展的契机。当然,这就需要我们依照现实和趋势解放一些思想了。（周虎城）

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第二篇：灾后重建方案

“7·18”、“7·23”特大暴雨洪涝灾害

损毁农村民房恢复重建实施方案

7月16日至25日，我省先后两次出现大范围、长历时、高强度降雨过程，引发山洪、滑坡、泥石流等多种次生灾害，造成大量农村民房倒塌或严重损坏。为了切实做好农村民房恢复重建工作，尽快恢复灾区正常生产生活秩序，特制订本方案。

一、基本原则

农村民房恢复重建工作，坚持“政府指导、分级管理、社会互助、生产自救”的原则，科学规划，精心组织，加大投入，加快进度，力争入冬前基本完成恢复重建任务。

一是坚持自力更生与政府补助相结合的原则。受灾群众是住房恢复重建的主体，在自力更生、自筹资金的基础上，各级政府给予适当补助，金融机构提供贷款，财政给予贴息支持。组织党政机关、企事业单位和社会各界开展对口支援和捐赠活动，援助受灾地区搞好恢复重建。

二是坚持科学规划、合理选址、择优房型、提高质量的原则。从各地实际出发，立足当前，着眼长远，合理确定农村居民点的布局，坚决避开洪水、断层、泥石流和滑坡等危险区。提倡采用建设部门推荐的设计图纸，提高住房质量。

三是坚持恢复重建与农村危房改造、廉租房建设、生态移民搬迁、扶贫移民搬迁以及城镇化建设相结合的原则。各级各有关部门按照城乡统筹发展的思路，出台优惠政策，引导和鼓励有条件的重建户进入城镇，既解决受灾群众的住房问题，又促进城镇化建设。

四是坚持分类施救、突出重点的原则。统筹安排建房补助资金，对重灾区给予适当倾斜。根据受灾群众的实际，实施分类救助，保障救助重点。

五是坚持公开、公平、公正的原则。合理确定救助对象和救助标准，严格执行政策，加强民主监督，杜绝暗箱操作、以权谋私、优亲厚友等现象发生。

二、补助政策

（一）房屋倒塌和严重损坏需要重建的重灾户，每户在国家补助的基础上，省、市、县按照5︰3︰2的比例再补助1万元。国家级扶贫开发重点县县级补助资金由省财政承担。对居住在深山半坡、狭窄深沟、低洼地、河道（滩）旁、滑坡点等危险地带但房屋并未受损的农户，由国土部门牵头，进行科学规划，分步骤、分阶段实施搬迁，不列入此次灾后重建补助范围。

（二）一般损坏房屋需要维修加固的受灾户，每户在国家补助的基础上，省、市、县再补助1000元，其中省财政补助500元。

（三）对房屋倒塌的“五保户”和“三孤”人员，原则上不再重新建房，由五保供养服务机构集中供养，补助资金下拨敬老院。

三、扶持措施

（一）金融机构开设农村受灾群众建房贷款业务，省财政安排资金，给予3年贴息支持。

（二）省发改委、省国土资源厅、省住房和城乡建设厅、省交通运输厅、省林业厅、省扶贫开发办、省物价局等部门从各自职责出发，出台优惠政策，支持灾后重建。

（三）组织西安、榆林等灾情较轻、财力较好的市以及省属国有企业、中央驻陕企业、中省金融机构，对口支援安康市汉滨区、紫阳县、岚皋县、平利县、白河县，商洛市山阳县、丹凤县、商南县，汉中市镇巴县、宁强县、勉县等11个重灾县（区）开展恢复重建，每个县援助2000-3000万元，对农村低保户、低收入户和“三无”户建房每户再补助1万元。西安市、榆林市各对口支援1个县，省属国有企业、中央驻陕企业对口支援8个县，中、省金融机构对口支援1个县。

（四）广泛开展救灾捐赠活动，捐赠资金全部用于困难群众生活救助和倒损房屋恢复重建。陕南三市募集的捐赠资金由各市安排使用，其他各市募集的捐赠资金全部上解省救灾募捐办公室，由省救灾和灾后重建领导小组统筹安排使用。省红十字会和省慈善协会接收的捐赠资金，按照“渠道不乱，用途不变，捆绑使用，各记其功”的原则，根据全省救灾工作需要和灾后重建规划，商省民政厅、省财政厅统筹安排使用。

四、重建时限

农村受灾民房恢复重建工作从2010年8月启动实施，力争在2010年12月底前基本完成，规模较大的集中重建必须在2011年5月底前完成。

五、组织机构

成立省“7〃18”、“7〃23”特大暴雨洪涝灾害农村民房恢复重建工作领导小组，由省民政厅厅长曹莉莉同志任组长，省民政厅副厅长李保存、省住房和城乡建设厅副厅长许龙发同志任副组长，省发改委、省民政厅、省财政厅、省国土资源厅、省住房和城乡建设厅、省交通运输厅、省水利厅、省农业厅、省林业厅、省卫生厅、省国资委、省扶贫开发办、省金融办为成员单位。领导小组办公室设在省民政厅，由李保存同志兼任办公室主任。省民政厅、省住房和城乡建设厅抽调必要的工作人员集中办公。

省民政厅职责：核实因灾倒塌和损坏房屋数量；指导督促市县搞好灾后民房恢复重建工作；及时提出中、省农村民房重建资金和捐赠资金分配意见，对资金使用管理进行监督检查；负责处理领导小组日常工作。

省发改委职责：做好易地扶贫搬迁试点工程、生态移民搬迁项目与农村民房恢复重建的衔接工作。

省财政厅职责：及时下拨各类重建资金；会同省发改委、省住房和城乡建设厅、省扶贫开发办等单位，统筹安排生态移民搬迁、扶贫移民搬迁、农村危房改造等项目资金。

省国土资源厅职责：搞好地质灾害隐患排查；牵头制订陕南山区移民搬迁总体规划，保障灾区民房重建用地。

省住房和城乡建设厅职责：负责灾区民房重建和集中安置点规划选址，加强建材和建筑质量监管，协调解决施工队伍及建材供应等。

省卫生厅职责：负责灾区卫生防疫工作，搞好集中重建点乡镇卫生院和行政村卫生室规划建设。

省国资委职责：组织协调省属国有企业、中央驻陕企业开展对口支援。

省金融办职责：协调组织中、省金融机构开展对口支援。

六、组织实施

（一）摸清底数，建立台帐。市、县民政部门对倒塌、损坏房屋进行全面排查，摸清需要重建和维修加固的房屋数量，建立台帐，为实施恢复重建提供依据。

（二）核定对象，落实到户。严格按照受灾群众自愿申请、村民代表会议和村民监督委员会评议、村民委员会审查上报、乡镇人民政府审核、县级民政部门确认、县（区）人民政府审批的程序，确定补助对象，实行“三榜”公示，接受各方监督。

（三）制订规划，细化方案。依据有关法律法规、技术规范和抗震设防标准制订重建方案，新建住房均采用砖混结构或砖木结构，确保符合避灾、防灾、抗灾要求。对集中重建点的农村道路、供水供电、污水和垃圾处理等基础设施和公共设施同步规划实施。各市、县受灾民房恢复重建方案于8月底前完成，上报省民政厅、省住房和城乡建设厅备案。

（四）分级负责，落实责任。民房恢复重建工作由市级人民政府负责，县级人民政府组织实施，乡镇人民政府为第一责任人。县级人民政府组织民政、规划、城建等部门和有关乡镇，及时进行检查验收，确保工程质量合格，确保按时完成恢复重建任务。

第三篇：灾后重建方案

通县[2010]19号

中共通化县委

通化县人民政府

关于印发《通化县水毁灾后恢复重建工作

实施方案（试行）》的通知

各乡（镇）党委、人民政府，县委各部委办局，县政府各局办、直属事业单位，聚鑫经济开发区，各人民团体：

现将《通化县水毁灾后恢复重建工作实施方案（试行）》印发给你们，请结合实际，认真抓好落实。

中共通化县委

通化县人民政府 2010年8月17日

通化县水毁灾后恢复重建工作

实施方案（试行）

为迅速启动灾后恢复重建工作，切实抓好各项工作落实，根据省、市关于洪涝灾害恢复重建工作的有关要求，结合我县实际，特制定本方案。

一、总体思路

以科学发展观为指导，坚持以人为本，把保障民生放在优先位置，把妥善安排受灾群众和恢复重建作为当前工作的重中之重，有效组织群众、广泛发动群众、切实依靠群众，充分整合各种资源，调动各方面积极因素，迅速开展抗灾自救和灾后恢复重建工作，努力让灾区群众的生活比受灾前还要好，灾区的环境还要有新的提升。

二、基本原则

坚持政府主导、分级管理、社会互助、生产自救的原则；坚持科学重建、规划先行、立足当前、着眼长远的原则；坚持统筹兼顾、突出重点、集中实施、整体推进的原则；坚持与新农村建设相结合的原则，因地制宜，高标准建设。

三、目标任务

利用两年时间，全面完成各项恢复重建任务。

（一）水毁房屋重建和新农村环境恢复。

1、水毁房屋重建工作。对水毁房屋重建实行县级领导和部门包保。县级领导负责包保受灾较重村的水毁房屋重建工作，包保部门负责具体协调、指导、服务工作，确保按时完成房屋的重建和维修房屋任务。

主要任务：坚持公开透明、阳光操作的原则，把所有应该纳入重建和维修的水毁房屋全部纳入包保计划，确保户户有包保，全面2

完成水毁房屋的重建维修任务，入冬前所有受灾群众都能有房住、温暖过冬。一般每个重建户建设面积不得超过60平方米。9月末前，完成倒塌房屋重建和损坏房屋修复，10月初搬进新居。

2、新农村环境恢复工作。

主要任务：对全县新农村环境建设损毁情况进行调查摸底，对各乡镇、村的情况进行登记；在充分征求受灾乡镇、村意见的基础上，制定全县新农村建设恢复工作方案，明确建设标准、进度安排、补助政策等具体事宜；全面启动新农村建设恢复重建工作，切实加强组织指导和督促检查,加大包保力度，集中力量抓好新农村环境建设恢复工作。10月末前，受灾乡镇、村的新农村环境建设要恢复到或超过灾前水平。

责任人：许福明、王昕

责任单位：新农办、民政局、住建局、国土局、林业局、移民办、交通运输局、聚鑫经济开发区、各乡镇

完成时限：2010年10月末前

（二）水毁基础设施恢复重建。

1、水利设施恢复。按照“谁主建谁修复”的原则，由移民、国土、发改、农业、财政等部门为投资主体建设的水毁工程由上述部门组织修复，其他水毁工程由县乡两级分类负责。堤防工程、蓄水灌溉工程、饮水工程，由县级组织实施；除以上项目外，其它水毁水利设施，由财政补贴乡镇实施。

主要任务：制定全县灾后水利工程建设总体规划，对经常发生险情的地段，要提高设计和建设标准。蝲蛄河城区重点段采取100年一遇标准，浑江干流30年一遇标准，乡镇主要河流一律采用20年一遇标准，其它小流域按原设计标准。城区蝲蛄河堤防、饮水工程要在2010年11月末前完成。抓紧抢修损毁的农田水利基础设施，3

满足农田灌溉用水需求；对主要河流河道进行疏通，堤坝进行恢复，确保入冬前主要河道堤防基本成型，明年主汛期前基本完成所有水毁水利工程修复。

责任人：于泓

责任单位：水电局、移民办、财政局、发改局、农业局、住建局、国土局、聚鑫经济开发区、各乡镇

总体完成时限：2011年6月末前

2、交通设施恢复。全力抓好恢复建设，利用两年时间完成全县水毁公路和桥涵的重建工作。国省干线恢复重建以交通运输部门为主，同时负责县道恒孤线、乡道正英线（含四棚至头棚段）、干曙线的恢复重建；其它通乡、通村农村公路，由各乡镇人民政府负责恢复重建。

主要任务：制定全县灾后交通工程建设总体规划，立即着手对全县水毁公路、桥涵重建进行规划设计、立项申报。今年必须完成的公路交通等水毁工程，要在8月末前完成设计审批工作。要抓紧抢修损毁公路和桥涵，对通乡、通村水毁桥梁由县财政和交通运输部门全额投资并组织实施，其余桥梁建设由乡镇政府负责，交通运输部门按政策给予补贴。所有水毁公路路基、桥涵、防护工程要在2010年11月10日前全部完成，路面工程要在2011年10月1日前全部完成。

责任人：于泓

责任单位：交通运输局、发改局、国土局、聚鑫经济开发区、各乡镇

总体完成时限：2011年10月末前

3、县城基础设施恢复。

主要任务：科学制定县城供水、供气等公共设施建设规划，更4

加注重防灾避险措施，提高抗灾能力；抓紧抢修通快饮水湾湾川水毁段，检修自来水净化设备，尽快恢复县城正常供水。

责任人：于泓

责任单位：住建局、水电局、交通运输局、聚鑫经济开发区、快大茂镇

完成时限：2010年10月末前

4、供电、通讯设施恢复。

主要任务：对水毁供电、通讯设施进行重建，确保灾区电力供应和通讯畅通；对全县供电、通讯设施进行全面整修加固，提升保障能力。

责任人：于泓

责任单位：供电公司、联通公司、移动公司、各乡镇 完成时限：2010年10月末前

（三）农牧业抗灾自救。

1、全面开展生产自救。恢复灾区各类农业生产设施，完成积水农田排水和绝收地块补种，完成园艺特产受损棚室、农田水利设施修复和受灾地块深松整地作业。旱田绝收地块要抓紧灾后抢种，改种速生早熟叶菜类蔬菜，8月20日前种完。受损棚室尽快进行秋茬蔬菜育苗，争取秋季抢种一茬蔬菜。

2、做好灾区及周边动物疫病的预防免疫工作。

3、做好水毁耕地的复垦整理。对能够复垦整理的耕地尽快组织开展复垦整理，年底前恢复耕种能力；对因灾不能复垦、全部或部分失去耕地的农民救助问题，制定具体政策意见。

责任人：王昕

责任单位：农牧局、林业局、水电局、畜牧业服务中心、聚鑫经济开发区、各乡镇

完成时限：2010年10月末前

（四）受灾工商企业恢复生产。

帮助受灾企业迅速恢复生产；鼓励受灾严重企业进入相应工业园区重建或异地搬迁；对洪灾给企业造成的安全隐患，进行全面排查、彻底治理；加大服务和支持力度，促使企业尽快恢复生产。

责任人：姜信成

责任单位：经济局、安监局、科技局、国土局、质监局 完成时限：2010年10月末前

（五）卫生防疫。

做好灾区环境清理和饮水安全工作，做好传染病防治，加强救灾食品药品的监督管理，尽快恢复灾区正常医疗卫生秩序。

责任人：吴思志、孙相立

责任单位：卫生局、药监局、爱卫办 完成时限：2010年9月末前

（六）环境应急管理。

加强对主要江河湖泊水环境、饮用水源地的监测，严密监测水质情况；迅速排查环境安全隐患，特别是各类危险化学品、放射性物品、危险废物等危险物品的存放保管情况，确保不被冲入江河；进一步完善环境应急预案，建立严格的环境应急处置机制，一旦发生环境突发事件，立即启动应急机制和处置预案。

责任人：孙相立 责任单位：环保局

完成时限：2010年12月末前

（七）灾后保险理赔。

各保险机构要全面启动重大灾害查勘应急预案和应急保障机制，全力开展查勘理赔服务工作。依法及时做好对参保企业和居民6 的赔付，保障受灾企业和居民能够在第一时间得到保险资金赔付。对涉及农业保险的理赔工作，相关保险公司要组织专家开展灾害定点观测和灾害评估。

责任人：于泓

责任单位：各保险企业、县委督查室、县政府督查室 完成时限：2010年9月末前

（八）资金筹集。

县直各部门要及时掌握国家、省关于抗洪救灾的支持政策和措施，了解相关信息，筹划申报灾后重建项目，千方百计争取和筹集资金；财政局负责筹措2000万元救灾启动资金。

责任人：姜信成

责任单位：县直各部门

完成时限：2010年12月末前

四、灾后重建政策

（一）倒塌房屋重建优惠政策。

1、重建户每户由国家补助2万元，县里补助1-2万元，60平方米以上补助4万元，60平方米以下按实际需要补助。原住房面积不足45平方米的保证重建房45平方米；45平方米至60平方米还建原面积；超出60平方米部分，由建房户自己承担。

2、村屯整体搬迁要经过全体村民大会讨论，所有村民都同意方可实施。对村屯整体搬迁的，每户由县里补助3万元。重建房屋面积由建房者自己决定，新村建设的基础设施配套工程由相关部门负责。

3、购置房屋户由乡镇把关，购置房屋的价值相当于4万元，超出部分，由购房户自己承担。

4、投奔子女或亲属户，要将旧房宅基地收回，与村写好协议书7

后，由国家补贴2万元，补贴资金交给投奔子女或亲属户。

5、对自有林木的建房户，平均给予5立方米人工林采伐指标；没有林木的建房户，由村负责协调有林户，以出售活立木的方式解决。林业部门减免育林费、设计费等相关费用，减免政策由建房户享受。

（二）危房修复重建优惠政策。

1、修复房屋户，由乡镇协调民政、住建部门，组织专业人员评定损害等级，分别给予1000——3000元补助。

2、水毁房屋局部倒塌维修户，按实际维修房屋需要资金给予补助。如个人要求重建，经乡镇批准，只享受国家补助2万元。

（三）农村基础设施重建修复优惠政策。新农村基础设施重建修复由乡镇、村负责，按照实施工程项目所需资金，由新农办负责核实统计，报县灾后重建领导小组批准后，由县里予以适当补贴。

（四）水毁交通设施重建政策。对国省干线公路抢通工程由交通运输部门全额投资，对需抢通的农村公路水毁桥梁（不可再利用或冲断）给予小桥１万元／座、大中桥梁２万元／座的抢险补助。对水毁公路桥涵重建，按新建农村公路桥涵投资政策补贴。

（五）水毁水利工程重建政策。对乡镇负责实施的项目，按完成实物工程量进行补助。对实施坝前压柳、堤顶植树工程，县政府予以全额补贴。

（六）其它政策规定。

1、水毁倒塌重建户和维修户的名单要在村里张榜公示，对群众举报的，由新农办、民政局、乡镇村组成联合调查组，重新调查核实。

2、已享受政府建房补助，所建房屋转让或出售他人，原旧房没有拆除，又遭遇水毁倒塌的，不享受补助。

3、乡镇对县级以上政府的救灾款和本乡镇筹集的救灾款要设专户管理，对受灾户的救灾补助款，要由包保单位监督、管理、使用。对按实际需要补助受灾户的结余款，要用于乡镇新农村基础设施建设。

4、凡必须收取的税费项目，须经全县灾后重建工作领导小组审批方可收取。

五、工作要求

（一）加强组织领导。县委、县政府已成立了全县灾后重建工作领导小组，由县委、县政府主要领导任组长，主管副县长任副组长，并按照工作职责成立了11个工作组。各乡镇、聚鑫经济开发区是灾后恢复重建工作的责任主体，也要成立相应的领导机构，由党政一把手负总责，明确任务，落实责任，全力确保恢复重建工作按期保质完成。

（二）精心组织实施。各乡镇、聚鑫经济开发区要立即着手研究制定灾后恢复重建实施方案，具体指导和落实本地的恢复重建工作，8月25日前报县灾后重建工作领导小组办公室备案。县直有关部门要充分发挥职能作用，做好相关技术服务、指导。县委督查室、县政府督查室要加强督促检查。相关部门要开辟恢复重建项目绿色通道，全力支持灾后恢复重建项目顺利实施。

（三）积极争取项目。各部门要从全县角度统筹考虑，积极向上申报争取灾后重建项目和重大基础设施建设项目，全面提高防洪防灾能力和基础设施建设水平；积极向上申报重大民生保障和社会事业建设项目，提升民生保障能力。

（四）严格资金监管。财政、审计、监察等部门要制定灾后重建资金管理办法，规范使用灾后重建各类资金，防止和杜绝发生贪污、挤占、挪用和浪费等问题，确保公开透明和资金安全。要严格9

控制和压缩党政机关因公出国（境）、公务接待、车辆购置及运行等一般性支出。年底前，除极特殊情况外，对县直各部门一律不再追加经费，集中资金确保抗洪救灾的需要。同时，对急需拨付的救灾资金，按照“急事急办、特事特办”的原则及时拨付。

（五）营造舆论氛围。充分利用新闻媒体，加大宣传力度，弘扬抗洪救灾精神，及时总结宣传好经验、好做法，鼓舞和激励各级干部群众同心协力、自力更生、团结互助、自强不息，共同夺取灾后恢复重建全面胜利。

附件：洪灾水毁房屋重建包保任务表

主题词：灾后重建△ 实施方案 试行 通知

中共通化县委办公室 2010年8月17日印发

（共印200份）

第四篇：从灾后重建谈效能政府

从灾后重建谈效能政府

羊海燕

《摘 要》 5.12地震带来了毁灭性的灾难，现实严峻的灾后重建需要一个效能政府的引领和指导。面临影响深远的重建目标，繁多的重建项目，严重的资金缺口，政府必须高瞻远瞩，科学决策，做好重建的近期和远景规划。一方面，密切参与公共设施的恢复和重建，作“有所为”的效能政府。另一方面，资金的后期筹措、监督和管理，应做到“有所不为”，利用经济杠杆，实施积极的财政政策和灵活的货币政策，激发国民和企业再生产能力，完成后续资金的筹集。另外，政府还应该将资金的监管和使用效率评价还权于民。《关键词》 灾后重建效能政府重建现状政府定位

2008年5月12日14时28分，这个撕裂亿万国人肝肠的悲情时刻已经随着时间的流逝淡淡远去，痛失亲人的伤口也因普天的大爱渐渐愈合。而现在，面对堆积如山的废墟，满目疮痍的家园，灾后重建无疑成了我们的当务之急。

这次毁灭性的地震灾害之后，涉及到几百万受灾群众生活设施、大面积城镇公共基础设施和多行业工农业生产设施的恢复重建，灾后重建不但复杂、严重，而且是紧迫的，平常的政府程序和商业运作规则已经远远不能满足重建的需要，该现状致使我们的灾后重建工作遭遇到了前所未有的挑战。如果说，救灾解决的是临时性危机和困难，那么重建则是面向未来的百年大计。缘此，灾后重建与平时建设相比，具有很强的特殊性，灾后重建必须按照规则有秩序地进行，只有代表公共利益的政府才能起这一历史重任，灾后重建的效能政府也成了人民厚重的期待。尤其是当前，政府置身于学术界和实务界“政府职能转变”的此起彼伏的呼声之中，1其职能的准确定位尤显重要。

一、浅谈“效能政府”

（一）政府职能的一般意义

所谓政府职能，是指国家行政机关根据社会环境和社会发展的需要，依法对国家政治和社会事务进行管理时应承担的职责所具有的功能。2简言之，就是政府管理国家事务的职责和功能。政府职能是政府活动的基本方向、根本任务和主要作用，是各级政府实现国家意志的有组织的活动。政府职能作为上层建筑，并非一成不变，而是随着社会政治、经济、文化的发展而发展。

概括地讲，政府职能主要包括三个方面：第一是政治职能，要包括军事保卫、外交、治安和民主政治建设等职能；3第二是公共服务职能，即为人民提供公共物品，满足社会整体需要；第三是经济调控职能，建立宏观调控体系，确保经济健康、稳定和高效运行，运用行政权利创造公平和谐的社会环境。

政府的政治职能，是政府职能中最主要的职能，或者说是政府的根本职能。它一般通过行政强力机构如公安机关、国家安全机关、军事机关、情报机关等行使约束性、控制性、防御性、保卫性以及镇压性的职能，以维护有利于统治阶级的社会秩序及内外环境。由于现在国内秩序稳定，国际形势处于基本和平的态势，尤其在抗震救灾的非常时期，本文对此职能不作赘述。1 在市场经济体制下，关于政府职能转换，学术界提出颇具现实意义的观点，其主流观点为：在中国经济高速发展，改革开放进一步深化的新形势下，政府应让市场机制充分发挥作用，政府部门的利益应非市场化、权力亦应非市场化。政府不是一个利益主体，必须实行政企分开，要着力建立服务政府、法制政府、责任政府和效能政府。余晖：《政府管制改革的方向》，载于《战略管理》2002年第5期。高萍：《经济发展新阶段政府经济职能的创新》，中国财政经济出版社2004年版，第56~61页。1

国家职能除了通过镇压国内外敌人，还必须通过政府对社会经济、文化、公共福利事业等进行必不可少的管理。主要包括公共服务职能和经济调控职能。

1.公共服务职能

政府公共服务职能主要表现为对公共产品的提供，由于公共产品存在非排他性和消费的非竞争性，4必然存在“市场失灵（market failure）”，这一特征决定了公共产品只能由非经济主体－政府来予以提供。如在地震中被毁坏的道路、桥梁、通信等公共设施。另外，还有执行政府职能的各级政府功能恢复，以及教育、文化和体育卫生事业等。在灾后重建的整个过程中，保证政府职能实施的畅通和指挥协调功能的有效发挥是保证重建效果的前提条件。该职能还表现为：维护国家安全与社会稳定和民族团结；完善法制建设、依法行政，保护自然资源和生态环境，保证企业、团体、个人的合法权益。

2.经济调控职能。经济调控职能主要包括宏观调控、提供公共产品和服务、市场监管等；社会职能主要包括调节社会分配和组织社会保障、保护生态环境和自然资源、促进社会化服务体系建立、提高人口素质、实行计划生育等。

该职能主要体现为两个方面：一方面，通过适时调整宏观财政政策，保障社会总需求和总供给的平衡，防止经济运行的过度波动。另一方面，针对我国幅员辽阔，人口众多，经济发展存在较大的地域差异之特点，通过转移支付、税收政策等手段，缩小地区差异、城乡差异，最终实现共同富裕。

也就是说，政府的社会职能就是运用财政税收、金融货币、产业政策，对社会生产进行总量平衡，制定市场运行规则，保证公平竞争；制定社会财富与收入的分配与再分配制度，保障社会分配的公正与公平；提供社会基础设施和提供优质高效的公共产品与公共服务，实行有效的社会保障；

（二）效能政府的基本要求

加强政府的行政执行力建设，提高政府的行政效能，是推动经济社会发展的必然要求。从上述分析不难看出，政府的主要职能是公共产品的提供者、公平市场环境的创造者、人民权利的维护者。可以说，构建服务型政府是效能政府的最本质要求。

2003年，中国政府把政府职能的重点确定为：经济调节、市场监管、公共服务和社会管理，2004年9月19日，中国共产党的十六届四中通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》就提出了共产党要成为“立党为公、执政为民、科学执政、民主执政、勤政高效、清正廉洁”的执政党，5增强责任感和使命感，努力建设法治政府、服务政府、责任政府和效能政府，使我们的一切工作和方针政策充分体现最广大人民的根本利益，切实把人民群众的利益实现好、维护好、发展好。各级政府作为党的执行和代言机关，理应按照这一要求提高执政能力，构建效能政府。

效能政府应该是工作效率高、执政能力强，清正廉明、全心全意为大众服务，努力提高我国的综合国力和国际地位的政府。建设服务型政府是建设效能政府的重要目标，这就需要政府一方面把主要精力和财力集中到发展社会事业和扩大公共产品的供给上来，为人民提供公共服务产品的各种公共性、服务性设施，如教育、医疗卫生、文化娱乐、交通、体育、社会福利与保障、行政管理与社区服务、邮政电信和商业金融服务等，切实解决好民生问题。

另一方面，建立效能政府并不否认市场配置资源的功能，也就是说，政府不能过多和直接地介入市场经济的运行，而且必须让市场价值规律发挥更大的作用。只有充分发挥了市场4 非排他性是指不可能阻止不付费者对公共产品的消费，对公共产品不付费的消费者同付费者同样能够享受公共产品带来的益处；消费上的而非竞争性是指一个人对公共产品的消费不会影响他人从公共产品消费中获得的效用，即边际成本为零。如：市政设施中的道路、路灯和优美的环境等。详见：萨缪尔森：《公共支出的纯理论》。内容摘自：中央保持共产党先进性教育活动领导小组办公室编：《保持共产党员先进性教育读本》，党建读物出版社2005年版，第59页。

在资源配置方面的基础性作用，经济结构才会更加优化，社会总福利才会增加，才能真正实现经济学所谓“帕雷托改进”。

二、灾后重建面临的巨大挑战

时光渐行渐远，抗震救灾的决定性胜利将笼罩在我们周围的阴霾慢慢消散。面对灾区人民热切盼望，打好这场灾区重建的攻坚战，我们不得不再次审视重建工作面临的严峻现实。

（一）灾后重建面临的现状

5.12汶川地震，震级达到里氏8.0级，最大烈度达到11度，并带来滑坡、崩塌、泥石流、堰塞湖等大量次生灾害。它是新中国成立以来破坏性最强、波及范围最广、灾害损失最大的一次地震灾害。这次毁灭性的特大自然灾害，其重灾区范围达到10万平方公里，其中严重灾区达到2.9万平方公里，死亡人数近10万之巨，人类生存环境遭到极大的破坏。数百万家庭失去世代生活的家园，数十年甚至几代人辛勤劳动积累的财富毁于一旦：

（1）城乡居民住房大量损毁，北川县城、汶川县映秀镇等部分城镇和大量村庄几乎被夷为平地；（2）基础设施严重损毁，交通、电力、通信、供水、供气等系统大面积瘫痪；（3）学校、医院等公共服务设施严重损毁，大量文化自然遗产遭到严重破坏；（4）产业发展受到严重影响，耕地大面积损毁，主要产业、众多企业遭受重创；（5）生态环境遭到严重破坏，森林大片损毁，野生动物栖息地丧失与破碎，生态功能退化。

据统计，灾区的51个县(市、区)直接经济损失8437.7亿元，工业企业直接经济损失961.8亿元，农业直接经济损失404.2亿元；损毁公路34125公里，受损水库1263座，受损输变电设施、输电线路61524公里，35千伏以上变电站，250座受损学校7444所，受损医疗卫生机构11028个，受损农村居民住房 倒塌10709.6万平方米，严重受损9432.2万平方米，受损城镇居民住房、倒塌或损毁1887.9万平方米，严重破坏836.2万平方米。6

这组触目惊心的数字告诉我们，在这样一个受灾面积广大、受灾人口众多、自然条件复杂的地区进行灾后恢复重建，困难很多、充满挑战、任务艰巨。地震灾后恢复重建工作，承载着灾区群众厚重的期盼，而且全国人民高度重视，国际社会广泛关注。虽然我们有全国亿万人民的大力支持，有改革开放以来积累的强大综合国力，有灾区广大干部群众的辛勤努力，但是，要在三年之内再造一个家家有房住、户户有就业、人人有保障、设施有提高、经济有发展、生态有改善的新家园，也并非易事。

（二）灾后重建对效能政府的要求

把民生摆在第一位，就抓住了重建的根本，就是真正对人民负责、对子孙后代负责。7灾后重建必须体现其特殊性，尤其表现在两方面：第一是它的优先性，政府议程和商业次序都应当给予其优先位置；第二是它的公益性，政府支持要廉洁无私，商业运行要让利和减利。

在灾后重建过程中，政府必须立足现实国情，科学决策，深入贯彻落实科学发展观，坚持以人为本、尊重自然、统筹兼顾、科学重建。优先恢复灾区群众的基本生活条件和公共服务设施，尽快恢复生产条件，合理调整城镇乡村、基础设施和生产力的布局，逐步恢复生态环境。坚持自力更生、艰苦奋斗，以灾区各级政府为主导、广大干部群众为主体，在国家、各地区和社会各界的大力支持下，精心规划、精心组织、精心实施，又好又快地重建家园。

另外，政府应根据统筹规划、科学评估、分步实施的原则，需要抓紧制定灾后重建规划和具体实施方案，举全国之力，加快恢复重建。第一，要建立和完善对口支援机制，尤其是要坚定不移地按照科学发展观的要求，从灾区经济社会发展的全局出发，通过资金、人员、技术、设备、项目等各种手段和途径进行综合援建，使受灾地区重新夯实自我发展的基础，及早恢复自我发展的能力。6以上数据摘自网易新闻网。刘奇葆：《灾后恢复重建杜绝形式主义和形象工程》，源自http:///rebuild/showpic.asp?id=10272008年08月27日

第二，要成立灾后重建规划组，在国家汶川地震专家委员会现场调查研究、科学论证的基础上，开展地质地理环境条件评估和建设项目选址工作，抓紧编制包括城镇体系规划、农村建设规划、基础设施建设规划、公共服务设施建设规划、生产力布局和产业调整规划、市场服务体系规划、防灾减灾规划等在内的灾后重建总体规划。

与此同时，还要着手编制各专项规划的具体实施方案，明确各项支持政策，包括保护民族文化遗产，保护具有科学价值的地震遗址，对损毁的公共建筑进行鉴定，通过政府投入、对口支援、社会募集，多渠道筹集灾后重建资金等。

所以，政府的决策指挥一定要坚持以人为本、科学规划、可持续发展，切实落实工作责任，集中精兵强将，确保工作质量。并且尽快编制出高质量、经得起历史检验的规划，为灾区人民绘制出重建美好家园的蓝图，为大规模的恢复重建奠定良好的基础和条件。

三、灾后重建，效能政府“有所为，有所不为”

支离破碎的山河，无处寻觅的家园，注定了灾后重建的艰巨与繁重。有力、有序、有效地做好灾后恢复重建工作，尽快恢复灾区正常经济社会秩序，是政府灾后重建工作的根本目标。加快受损基础设施和公共服务设施的恢复，是政府行政效率的充分体现。本质上，政府的灾后重建工作主要集中在两个方面：一手抓公共设施的重建与恢复，一手抓经济的顺利运行与发展。

（一）提供公共产品，效能政府“有所为”

温家宝强调，我们的权力是人民赋予的，必须全心全意为人民服务。要依法行使权力，防止滥用权力，树立正确的权力观，真正做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋。灾后重建是政府公共服务职能的重要内容，也是在非常时期应该承担的职责和应当发挥的功能，政府在这项工作中应当充分代表广大人民群众的根本利益，体现其高瞻远瞩、科学决策，以民为本的治国方略。地震灾后恢复重建任务异常繁重，工作十分艰巨，必须切实加强党和政府的领导，紧紧依靠灾区广大干部群众，切实搞好地区之间对口支援与合作，精心规划，精心组织，精心实施，使灾区人民在恢复重建中赢得新的发展机遇，与全国人民共同全面建设小康社会。

1.基础设施的规划与布局

交通、通信、能源等基础设施的规划与重建，灾民的安置与搬迁，次生灾害的防范，是政府灾后重建面临的首要问题。交通、通信的畅通，教育、医疗、卫生等公共服务的提供是政府应尽之义务，都是关乎国计民生的基础，这些公共产品具有耗时长、资金需求规模大的特点，而且还具有“外部性”(externality)8，这都是必须由政府组织和提供的理论基础。

地震灾后恢复重建任务艰巨，时间紧迫，影响深远。政府理应全程参与，科学指挥，高效决策，要以人为本，尊重自然、尊重规律、尊重科学，加强生态修复和环境治理，促进人口、资源、环境协调发展。政府在基础设施的规划与布局工作中必须做到：（1）是根据地质地理条件和城乡经济社会发展需要，合理确定建设标准，恢复交通、通信、能源、水利设施，增强安全保障能力。（2）是根据资源环境承载能力，科学安排恢复重建的空间布局，要防止在重建过程中对已经十分脆弱的环境再造成新的破坏；（3）是按照恢复完善功能、统筹安排的要求，优化城镇布局，增强防灾能力，改善人居环境；（4）是根据城乡布局和人口规模，推进教育科研、医疗卫生、文化体育、自然遗产、就业和社会保障等公共服务设施建设。

2.资金筹措、使用与监管

国家汶川地震灾后重建规划组12日发布公告，完成规划确定的目标和重建任务，恢复8 一般而言，外部性(externality)是指一个厂商或个人的活动对其他厂商、消费者、社会整体造成有利或有害影响，但该厂商或个人并不能获得相应的报酬或并没有承担相应的损失。外部性又分为正外部性和负外部性。正外部性是某个经济行为个体的活动使他人或社会受益，而受益者无须花费代价；负外部性是某个经济行为个体的活动使他人或社会受损，而造成外部不经济的人却没有为此承担成本。文章此处主要指正外部性。

重建资金总需求经测算约为1万亿元人民币，相当于四川省去年的GDP总额，相当于全国去年财政收入的近五分之一，即使以我们日渐强大的国力而言，这也是笔巨大的投入。目前已经确定的资金投入为中央财政优先拨付的作为灾后重建基金的700亿元，9中央财政拨款主要用于民房、基础设施、学校、医院等公共设施的建设。民政部统计显示，目前接收国内外社会各界捐赠款物总计440.37亿元，实际到账款物413.52亿元，其中政府能支配只有是非定向的捐赠款物。从以上数据来看，政府财政的投入加上社会捐赠，灾后重建还存在极大的资金缺口，各级财政及政府投入的资金只能用于短期的灾后公共服务、基础设施等的恢复、新建，也就是说，短期内，政府的资金将是灾后重建的主力。因此，灾后重建资金的筹措、使用与监管是解决资金瓶颈的重要环节。

在资金使用效率方面，面对极为有限的资金供给，面对多如牛毛的重建项目，如何让有限的资金用在刀刃上，发挥最大的资金效力，将是政府面临的一大难题。笔者认为，首先，必须分清重建项目的轻重缓急，主要重建项目应当经过专家的科学论证，将资金投向重大的、急需的项目上；不受约束的权利必将导致腐败，所以，一些重建项目的控制权、实施权、管理权、监督权不妨可以直接下放给灾区民众。

灾难考验个体的选择，但它并不改良人性。其次，上级政府、地方人大政协、媒体和公众的社会监督必须直达资金使用的每个细节，让审计提升监督水平；另外，鼓励“参与式重建”。道理很简单，政府机构若一方面掌握资金的使用，一方面也要进行资金的监管，这往往会陷入既当“运动员”又当“裁判员”的尴尬，给腐败滥权和投资浪费留下空间。而市场力量和民间力量参与重建则可以有效减少这些问题的产生，并且相比而言，它更灵活，更能贴近民意，更有持续性。

（二）灾后重建，效能政府“有所不为”

正如前文所分析，政府应当履行经济调控职能。政府运用市场规律，对经济进行宏观调控，不直接参与资金的筹措与管理，放权于民，可以从根本上解决重建资金的短缺。

1.政府通过制度创新，构建多元筹资机制，发挥制度优势。

对于一些盈利性的建设项目，完全可以通过市场手段去进行融资。政府要建立一整套优惠政策来吸引重建资本，比如对于施以捐助的企业在税收上给予优惠，激励企业成为灾后资金捐赠的主力军。二是个人的投入，例如帮助农民恢复恢复生产、生活设施的建设，可以通过农民的生产收入来重建新居；三是企业的投入，既包括当地企业恢复生产、重建、改造等的投入，也包括当地、外地企业的新投资，这部分主要是赢利性投入。

2.授之以“鱼”，不如授之以“渔”

从世界各地的经验看，每次巨大的自然灾害过后，灾后重建的过程都异常漫长且复杂，对资金的需求量亦非常巨大，以日本新潟地震为例，其灾后重建的费用是紧急救援时期的3~4倍，历经数年才最终完成。面对资金的巨大需求，政府可以充分利用各项扶持政策应借助经济杠杆，实行积极的财政政策和货币政策，利用资本市场多渠道筹措灾后恢复重建资金，激发企业和个人的力量，共同完成灾后重建。

首先，运用财政担保、贴息、以奖代补和必要的税费减免等积极的财政政策工具，引导灾民、企业、民间机构支持灾区重建。其次，实施灵活的货币政策，加强灾区金融服务体系建设，通过特别优惠贷款、农业保险等鼓励灾区恢复重建，同时积极探索地震险的试点工作。再次，加强资本市场的融资能力，可以发行汶川地震重建债券，运用市场化手段，多方筹措建设资金。

结语

灾后重建规模大，耗时长，且影响深远，严峻的现实使政府面临严酷的考验，要使灾后重建顺利进行，达到重建目标，成为权为民所用、情为民所系、利为民所谋的效能政府，我9 消息来自：http://.cn2008年08月13日

们不能一味强调政府职能转换，只做“守夜人”。一方面，需要政府的经济规划与布局，还需要政府竭尽全力筹措、管理重建资金。另一方面，对于巨大的重建后续资金，政府不能也无力越俎代庖直接参与筹措，应借助经济杠杆，实行积极的财政政策和货币政策，增强企业的“财富效应”，激发企业和个人的力量，共同完成灾后重建。同时，灾后重建还涉及到重建项目的评价机制（环境、经济）和审批程序，以及资金的监管细则，这些问题都有待于进一步研究。

参考文献：

1.余晖：《政府管制改革的方向》，载于《战略管理》2002年第5期。

2.高萍：《经济发展新阶段政府经济职能的创新》，中国财政经济出版社2004年版，第56~61页。

3.寇炳灿、孔祥敬：《关于行政审批制度改革的动因和目标》，载于《中国行政管理》

2002年第8期。

4.孔静：《论政府职能的转变与腐败的治理》，载于《社会科学家》（增刊）2005年第10期。

5.郭小聪：《中国地方政府制度的理论、作用与地位》，载于《政治学研究》2000年

第1期。

6.王名：《中国非政府公共部门》（下），载于《中国行政管理研究》2001年第5期。

第五篇：关于成都市灾后重建与统筹城乡建设

关于成都市灾后重建中

加快统筹城乡步伐和农村地区发展的调研报告 去年六月，重庆与成都两市获批为“全国统筹城乡综合配套改革试验区”，为积累统筹城乡发展经验，成渝两地立足于自身条件和地方特色，积极探索统筹城乡发展道路，在理念层面和实践层面均有所突破。在此阶段，成都市在震后农村地区的恢复重建中贯彻统筹城乡和科学发展理念，努力提高农村地区建设和发展水平，力求实现大灾之后的又好又快发展，进行了有益探索并取得了显著成效。

一、成都市农村灾后恢复重建面临的主要困难

“5.12”汶川特大地震给成都市龙门山沿线的40个镇、524个行政村造成了重大损失，全市受灾人口超过100万，超过28万户的房屋倒塌或严重损坏，其中80%以上集中在农村地区和小城镇。在灾后恢复重建中，面临诸多困难，主要为：一是如何统筹资金和项目，优先满足灾后重建需要。市级各部门对农村建设的项目和资金支持，要首先集中安排用于灾后重建，灾区（市）县政府如何集中统筹财政资金和信贷资金，优先用于农村集中居安置点及其基础设施及公共配套设施建设；二是如何解决好灾区产业发展和农民就业问题，将灾后重建与农业、农村、农民发展结合起来。三是如何贯彻落实好市委、市政府关于加快灾区住房重建的指导意见，在灾区加快开展村级公共服务和社会管理体制改革试点，加快村（社区）公共服务设施建设。

二、成都市灾后恢复重建中贯彻统筹城乡的总体思路和机制创新

（一）成都市农村灾后恢复重建的思路目标与配套政策 成都市坚持灾后重建与试验区建设相结合，家园重建与经济社会发展相结合，政府推动与群众自救、市场运作、社会参与相结合，努力走出大灾之后又好又快的发展之路。农村灾后恢复重建的总体目标是：努力把灾区农村建成基础设施和公共服务设施配套完善、居住与产业发展相适应、人与自然和谐相融、传统文化和地方风貌特色鲜明的城镇和农村新型社区。灾区农村地区恢复重建中要逐步实现实现城乡群众生产生活条件、经济社会发展、公共服务设施、基础设施全面恢复并超过灾前水平，形成城乡经济社会发展一体化新格局。

按照总体思路和目标，成都市委、市政府先后出台了《关于加快灾后城乡住房重建工作的实施意见》、《关于坚持统筹城乡发展加快灾后农村住房重建的意见》、《关于扶持居民安置促进房地产业发展的意见》等系列文件，明确了农村住房重建六种基本方式、具体补助标准、土地和信贷支持政策，全面安排和部署农房重建。

农村产权制度改革成为灾后重建强有力的助推器，《关于坚持统筹城乡发展加快灾后农村住房重建的意见》提出，通过深化农村产权制度改革，用好农村集体建设用地资源，积极引入社会力量和资金，加快推动农村住房重建。这些政策的制定和实施，既体现党和政府的关怀，又充分尊重群众意愿；既处置好原房屋土地问题，又加快推动重建，维护群众合法权益；既注重当前安居，又注重长远发展，有效地将社会资金与农村集体建设用地资源、自然生态资源、休闲旅游市场资源双向互动配置，促进了现代文明向农村有效辐射和普及。

（二）贯彻“四性”规划原则以提高农村地区规划建设水平

成都市提出安置点重建规划着重突出“相融性、共享性、多样性、安全性”原则，即与当地产业和经济要素结合的发展性、空间布局和建筑形态的多样性、周边环境和生产生活方式的相融性、基础设施和公共配套的共享性。宜居则居，宜散则散。统规自建，政府提供统一规划、基础设施、施工技术指导，以村为单位设置一个中心村或一个聚居点，山区乡镇因地制宜设立中心村或聚居点。统规统建，农户人均住房建筑面积35平方米；自愿放弃宅基地的受灾毁房农户，由实施主体或市土地整治中心予以一次性货币补偿。

（三）用好建设用地增减挂钩政策为农村重建广开资金渠道

积极用好建设用地增减挂钩政策，努力解决农房重建资金问题。按照节省用地原则，将重建中“城乡建设用地增减挂钩”或“拆院并院”腾出的集体建设用地，在市域范围内的城镇挂钩使用，获得的极差地租收益，以城补乡筹措农村房屋重建资金。对市场运作推进增减挂钩有困难的县（市），由市土地储备中心按一定标准统一收购储备腾出的集体建设用地，支持农村住房重建。按此方式，筹集了大量资金，节约了可观的集体建设用地新增耕地。

（四）大力推进农村产权制度改革为农村重建创造有利条件

按照城乡统筹的思路，市委、市政府制定了加强耕地保护改革完善农村土地和房屋产权制度的政策措施。赋予农村集体土地资本属性，进一步解放和发展农村生产力。对农村集体土地依法确权、颁证，允许依法流转使用权，收益用于解决“三农”问题。规定合法取得的腾出的集体建设用地，在坚持建设用地总量不增加，耕地总量不减少的前提下，可流转用于工业、商业、旅游业、服务业等。按这一精神，优先在灾区开展集体土地确权发证的试点工作，促进集体土地依法流转，加快能推动农村重建。

（五）充分发挥农民群众主体作用为灾后重建营造良好环境

充分尊重群众的意愿、充分保障农民利益、充分发挥农民主体作用。恢复重建中住房重建方式充分尊重农民意愿，自主选择，发挥农村村民自治组织的作用。如都江堰市规定，利用社会资金参与统规自建、统规统建的，经集体经济组织2/3以上的村民同意，集体经济组织按“城乡建设用地增减挂钩”或“拆院并院”的方式申请立项；申请统规统建项目的应有明确产业支撑；引进的社会资金（企业或个人）须出具资信证明，集体经济组织应与社会资金投资人达成协议。

综上，成都市农村地区规划建设中贯彻城乡统筹的主要理念，一是运用城乡统筹的思路和办法实施重建，按照“四性”原则规划，把恢复重建与提升居住质量、促进产业发展紧密结合；二是以推进农村产权制度改革，活化农村资产，引入社会资金实施重建；三是统筹规划建设，注重城乡基础设施和公共服务配套完善；四是尊重群众的首创精神，发挥群众的主体作用。

三、都江堰市恢复重建中加快农村地区改革发展的实践探索

（一）灾后重建的政策创新

地震后，都江堰全市城乡住房倒塌及严重受损共11.8万户，其中，农村住房倒塌及严重受损7.7万户。恢复重建资金缺口大，仅属都江堰市政府实施的统规统建房，约需资金21.55亿元，实际资金缺口更大；重建任务重，两年内完成农村永久性住房重建任务艰巨。

为突破难题，抓住重点，都江堰市用统筹城乡的思路和办法，将重建与深化统筹城乡综合配套改革、加快形成城乡经济社会发展一体化新格局有机结合，进一步改善城乡群众生产生活条件和质量、完善科学发展体制机制，实现城市资金与农村集体建设用地资源、自然生态资源、休闲旅游市场资源互动配置，是科学重建的典型实践，也是统筹城乡发展的典型实践。自7月以来，都江堰市相继出台并实施一系列重建政策，将重建与深化统筹城乡综合配套改革、加快形成城乡经济社会发展一体化新格局有机结合，进一步改善城乡群众生产生活条件和质量、完善科学发展体制机制。提出到2009年12月31日前，城镇规划区以外集体经济组织可以引进社会资金（企业或个人）实施统规自建安置点基础设施配套建设，并将原受灾毁损房屋宅基地还耕，节约的集体建设用地（指标）经验收后，可在项目区范围内按规划通过集体建设用地流转方式取得，用于旅游、服务、商业和工业等项目。社会资金依法流转使用农用地进行农业产业化生产的，可按《都江堰市关于推进产业化经营加快现代农业发展的若干政策（试行）》享受相关政策支持。

通过这些政策引导，逐渐形成“政府主导、社会参与、市场运作、多元投资”的城乡住房重建格局。

在“全域成都”理念下，加快灾后农村住房重建的市场化步伐，在该市加快灾后农村住房重建的实施意见中，市场资金可以按不同方式参与受灾农户联建住房。针对不同区域、不同类型，都江堰市提出了多种重建方式：规划区内引导农村居民采用统规统建为主，申请政府部门组织建设，也可引进社会资金参与重建。规划区以外，有产业支撑的，引导农户选择统规自建和统规统建方式；通过地质灾害评估后认为是安全的区域，农民可以原址重建和恢复加固；鼓励社会资本参与联建、统规自建和统规统建。

（二）灾后重建的典型案例

1、“拆院并院”获得重建资金的典型——向峨乡棋盘村安置点。该安置点占地面积约83亩，建筑面积约5.4万平方米，共修建了50多幢、492套住房，将安置棋盘村和红火村村民489户、1504人。安置点整体为新川西风格，既具浓郁的现代气息，又富有鲜明的川西风貌。所有住房均按照8度抗震的标准修建，配套了齐备的水、电、气、光纤等，每平方米的成本超过1200元，整个安置点仅住房建设就大约花费了6000余万元。资金全部由“拆院并院”、整理土地，将城乡建设用地增减挂钩而得来。棋盘村共有集体建设用地（村民宅基地）300余亩，村民集中安置后，减去修建安置点的占地面积及配套设施用地面积后，大约将整理、节约建设用地140余亩。节约出来的这140余亩宅基地将全部还耕，相应的多出来的140余亩农村建设用地则平移到挂钩项目区的城镇建设区，通过城镇建设区建设用地的开发，其出让所得资金就用于棋盘村的永久性安置房修建。为保证建设用地被整理节约出来后能确实还耕，在向村民交付安置房后，村民们还将签下承诺书，在规定的时间内完成原房屋的拆除和宅基地还耕，否则自愿放弃房屋“双证”（土地使用证和房屋产权证）的办理，并承担村上组织拆房和还耕的相关费用。通过深入实施城乡一体化来推进灾后重建，正是成都独有的特色。而“拆院并院”和统一规划、集中安置正是城乡一体化中的具体办法之一。

据介绍，“拆院并院”的好处有三，一是在减少棋盘村集体建设用地总量的同时，增加了耕地总量。节约出的集体建设用地用于其他项目建设，既能发挥集体建设用地的最大效益，又使得国家建设少占用耕地，实现集约节约用地的目标；二是将解决棋盘村灾后村民建房资金不足的问题。安置点相对集中，实现村民住宅区的水、电、排污、医疗卫生、社区服务等的基础、公益设施的配套，达到了城乡一体的居住环境，彻底改善了村民的生产、生活居住条件；三是实施“拆院并院”，棋盘村的田、水、路、林等还将实施统一规划、综合整治，将极大地改善灌溉等耕作条件，不仅能为农业产业化、规模化经营创造有利条件，还能吸引、引进发展现代高效农业的大公司、大企业实施规模经营，增加村民就业机会和收入。

2、产业发展与灾后恢复重建结合的典型——蒲阳镇花溪村安置点。该村在重建中引进企业，建设了折耳根产业化基地，由集体、农户和企业共同参与建设，解决了农民收入来源的同时，也提升了农业产业化水平。

四、对我市进一步加快统筹城乡和农村地区发展的启示和借鉴

《国务院关于推进重庆市统筹城乡改革和发展的若干意见》（国发„2009‟3号）提出，重庆市是全国统筹城乡综合配套改革试验区，在促进区域协调发展和推进改革开放大局中具有重要战略地位，要积极推进改革试验，建立统筹城乡发展体制，重点推进公共资源下乡、城乡产业互动、新农村建设、土地利用制度等改革试验。由此，重庆在统筹城乡发展中的探索实践，已成为国家战略的重要支撑。

（一）政府引导，作为促进统筹城乡改革发展的政策推力 市委、市政府研究出台加快统筹城乡和农村地区发展的实施思路和指导意见，作为推进统筹城乡改革发展的重要纲领性文件，进一步统一思想，提高认识，从政策上为统筹城乡搭建良好的平台，鼓励土地整理、建设用地增减挂钩等土地利用政策的改革探索，将我市的城乡一体化进程推向深入。

（二）机制创新，构建促进统筹城乡改革发展的社会环境 改革农村管理体制机制，引进先进管理理念，丰富村民自治组织政治、经济、协调等多重职能，充分发挥基层组织的核心作用。推广建立“企业+农户”、农村经济体等新型农村组织结构，为农民、农业提供更多的信贷支持，将农业产业向规模化转变，将农民身份向企业员工转变，逐渐健全农民社会保障制度，拓宽农民劳动收入、分红、社保等收入渠道，提升农村土地、住房、农机具等生产资料的价值，使农业、农村、农民更多地享受改革发展成果。

（三）社会参与，形成促进统筹城乡改革发展的整体合力 积极鼓励更多社会力量投入统筹城乡改革发展大业，促进社会资金进入农村建设领域。参考市场运作模式，合理处理政府、企业、个人在统筹城乡中的角色定位，保证投资的合理收益，形成集体、个人、企业共赢的良好局面。在资本引入中注重产业与农村发展相结合，注重产业发展与规划建设相结合，体现农村发展的根本需求。将农业产业结构调整、升级和规模化经营结合起来，形成促进产业、经济等城乡一体化发展的新局面。

（四）配套提档，夯实促进统筹城乡改革发展的基础保障 加快农村地区公共服务设施、基础设施建设水平，引导公共资源下乡，按区域覆盖范围和服务人口数量合理确定农村地区配套标准，合理规划，分布建设，有序建设。根据农村地区发展实际和水平，有步骤地推动村规划的编制，积极引导城市资源下乡，逐步提升农村地区配套设施水平，将农村地区作为今后基础设施投资重点，服务农村，拉动内需。优化农村地区居住、就业、医疗、教育水平，改善农村住房条件和居住环境，塑造农村地区风貌特色，加快新农村建设，提升农村发展条件，作为促进统筹城乡的基础保障。