论社区自治组织与政府的关系（★）

第一篇：论社区自治组织与政府的关系

论社区自治组织与政府的关系

摘要：随着我国经济体制转型以及政治体制改革的不断深入，以往政府和单位包办式管理模式已经不适应经济发展的需要，政府和单位的职能向社会分流，社区建设被提上日程，社区组织层出不穷，面临的与政府的关系也受到各方面的关注。在二者的相互协调过程中出现了一系列的问题，同时也积累了不少经验。本文举例了社区居民委员会、业主委员会、非政府组织等自治组织与政府的关系，为我们以后的研究打下基础。

关键词：社区自治组织政府关系

20世纪90年代，随着城市经济体制改革的不断深化，中国开始兴起城市社区建设，在《经济师》2006年第6期、《关于非政府组织若干问题的探讨》、《促进我国政府与非政府组织合作关系的对策研究》等文献中都提出了如何处理自治组织与政府的关系问题。然而，由于历史的原因，人们对社区自治应有的内涵存在不同的认识，不同的学者在著作中也有不同的解释，对在现阶段能否实现社区自治仍然存在怀疑。社区自治与中国管理体制背道而驰，自治组织的提出和建立无疑是对政府权力的挑衅，不少学者就自治组织与政府的关系进行了假设和论证，意图找到适合自治组织法治化的途径，却在一次次的实践中失败，又在一次次的失败中找到新的界点。因此，“服务型政府建设”、“社区自治组织与政府功能互动”、“政府职能社会化”等新名词的出现，对社区自治组织与政府关系的研究达到一个最高点，自治组织与政府的关系日益明朗化，为我们的研究打开了一缺口，指明了方向。

社区自治组织是指城市、镇的居民通过选举产生的群众性自治组织，社区组织主要包括社区居民委员会、物业管理公司、业主管理委员会、非政府组织等，这些组织在城市社区管理体制中占有举足轻重的地位，为了解决城市管理中的各种问题，城市管理体制改革被提上议程，“两级政府，三级管理”的管理模式成为大城市改革的目标。在这个过程中，社区自治组织作为居民自治组织，是这项改革最为基本的工作，政府要退出不该管的、也管不好的居民生活领域，让居民自己管理自己的事情，从而为整个城市改革体制创造一个良好的居民舆论，所以在新形式下加强居民自治组织的建设对政府来说就显得很有必要。

一、业主委员会与政府的关系 城市社区自治从整合逻辑上来说是一种新的城市社会结构形式，从治理方式上来说，它指的是那种与传统的“国家—单位—个人”的控制方式不同的、由城市居民自己管理自己尤其是与自身私有财产密切相关的事宜。随着城市各种专业从事社区物业管理的公司的出现，各社区业主委员会的成立也就成为了必然的趋势和要求。业主委员会是指在物业管理区域内代表全体业主对物业实施自治管理的组织，它是依法成立的并监督物业管理公司管理运作的一个群众性自治组织，其权力基础是对物业的所有权，它代表该物业的全体业主，对该物业有关的一切重大事项拥有决定权。社区中的每一个私人业主，作为物业的所有者，是物业管理市场的主体。成立业委会代表业主选择和监督物业公司是住房市场真正得以建立的关键问题。除此之外，这也是社区私人业主的财产权得到有力保障、真正实现城市社区自治的前提和基础。而国家审时度势，早在1994年国家建设部第33号令《城市新建住宅小区管理办法》中明确规定了“代表和维护住宅小区内房地产产权人和使用人的合法权益”的相应基本原则，也为城市社区的这一必然发展趋势作了法律上的铺垫和准备。因此，政府必须重视和加强业主委员会的地位和作用，成为业主委员会顺利处理日常事务的依靠力量；与此同时，建议居民大会委员会与业主委员会合二为一，是避免造成组织资源、社会资源、民主资源浪费的理性选择的结果。

二、社区居民委员会与政府的关系

社区居民委员会是居民在进行自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，在社区自治建设的实践过程中，居委会遭遇种种尴尬，如:社会建设健全自治组织的努力导致的反是其行政化的加强，虽是法定的群众性自治组织但并未得到居民群众的认可，居委会干部与其说是“居民的头”，不如说是“政府的腿”，政府的指导自觉不自觉地变成了政府的领导等，因而社区居委会无论是在工作内容上，还是工作方式上都带有比较浓厚的“行政化”色彩，政府的大多数管理职能都延伸到居委会，政社不分，而居委会忙于应付行政性工作而使得自己的“三自”任务沦为附属，在基层政府和居民自治之间形成了尴尬的局面。所以，必须做好居委会和政府之间的桥梁工作，有效的进行管理体制的改革和完善。居委会的特殊身份使得居委会从历史发展和组织沿革的继承性上来说无疑是我国城市社区自治组织当仁不让的首选，而居委会作为城市社区自治组织也不可避免的需要进行适当的角色转变。这其中最为重要的就是实现由“街居制”向“社区制”的转型，即居委会应当从一个半官方、半民间的组织真正成为一个民间自治组织，真正做好“居民的头”；政府则转变职能，建立起新型城市基层管理体制，真正落实“权随责走，费随事转”。

三、非政府组织与政府的关系

非政府组织是英文Non-Governmental Organizations的意译，1952年联合国经社理事会在其决议中将非政府组织定义为“凡不是根据政府间协议建立的国际组织都可被看作非政府组织”，它是解决政府职能下移和居委会减负二者的矛盾症结的途径之一，以其弹性的组织结构、扎实的专业背景、高效的组织运作为社区建设带来了先进的理念和管理方法，给社区建设注入了勃勃生机。许多国家的发展经验表明，非政府组织对推动治理的发展，达致“善治”是不可或缺的。它是连接政府和社会的纽带。随着城市社区的发展，非政府组织的发展是一种必然，在政府不能有效管理或暂时无法管理方面，比如帮助弱势群体、增进公众参与等发挥着重要作用；在提供诸如社会福利这类公共产品方面，相比政府，非政府组织具有优势。因此中国政府必须加大对非政府组织的支持，加强与非政府组织合作，从而使社会和经济的发展更具有可持续性，有利于实现社区中公众与政府间关系的良性互动。

社区自治组织与政府之间的关系历来被人们所关注，它不仅关系到我们的切身利益，也与我们社会发展的文明程度和民主程度息息相关。它肩负着上传下达的使命，维系着公众与政府之间的关系，而随着社会的发展，它的作用将越来越突出，公众对它的依赖也会越来越明显。

第二篇：论社区居民自治

社区居民自治是近几年的新名词，它是建立在社区、自治含义基础上的一个综合性概念，涉及到社区居民自治的主体、客体、目标几个构成要素。在建国后，社区居民自治就先于村民自治出现了，但经历了初步形成、非正常发展、制度化、功能实施的曲折发展过程。社区居民自治成为不可逆转的历史潮流，有其实践的客观必然性。它既是发展基层民主、进行国家社会治理的客观必要，又有学理上、历史上、经济上、政治上、法律上和实践上的条件作为基础和保证。组织架构是任何一种实体运行的首要条件。社区居民自治以居民会议作为决策层，以社区居民委员会作为执行层，以社区内的有名望的积极分子作为共建层，建立了议行分设的组织体制。实践上按照民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的运行机制，保证居民自我管理、自我教育、自我服务的实现。但社区居民自治在实践中，出现了制约发展的关键和瓶颈问题。一方面社区居民参与不充分，影响了社区居民自治的进程；另一方面，居委会没有独立的财政权，实践上沦为政府的“腿”。如何扩大居民参与、建立独立财务，这是发展社区居民自治应该充分关注的事情。此外，社区居民自治还存在着困境，即社区居民自治的主要组织载体——居委会与政府、党及其他社区组织的关系问题。现行体制下应该通过政府的简政放权、转变职能来让渡社区居民自治的空间，通过转变党的领导方式、扩大党的社区参与来保证社区居民自治沿着正确的方向发展，通过扩大社区群众组织参与来推动社区居民自治的发展。民主建设并不是一蹴而就的，现实情况下，我国民主的制度基础和社会基础都还不雄厚，这决定了我国城市社区居民自治的发展要走渐进式发展道路。但随着社会主义市场经济的发展、政治体制改革的深化以及社会管理体制的转轨，城市社区居民自治已是不以人们意志为转移的中国民主政治发展中不可逆转的潮流。

20世纪 90年代以来 ,社区建设在全国一些大城市蓬勃兴起。以实现社区居民自治为载体的城市基层民主建设 ,是建设有中国特色社会主义民主的有机组成部分。社区居民自治作为一种新生的基层民主模式 ,其实观途径还有待于社区工作者的进一步探索、实践。本文拟从以下三个方面作初步探讨。

一、建立良性的社区自治运行机制 ,是实现社区居民自治的关键长期以来 ,居委会组织的行政化色彩较为浓厚 ,其工作内容大多是被动地执行上级指派的行政任务。这种行政化的管理和运行机制 ,使居委会组织成了政府的“腿”,居民成了居委会完成行政任务的简单工作对象 ,居委会组织与居民之间存在较大的隔阂 ,居民自治实际上难以实现。从行政化向居民依法自治转变 ,就是要使居委会组织由政府的“腿”,变成社区居民的“头”,变革其管理和运行机制 ,使之具有更多的民主性和自治性 ,真正实现社区居民自治。

第三篇：社区自治组织基本知识

1、社区组织体系怎样构成?

答：社区组织主要由社区党组织、社区自治组织、社区服务站和社区配套组织等构成。社区党组织是社区组织的领导核心，在街道党工委的领导下开展工作。社区自治组织主要是社区成员代表大会、社区共建理事会、社区居民委员会构成。社区服务站是街道社区服务中心的分支机构，是社区专职工作者的用人主体。社区配套组织主要指社区工会、共青团、妇联等基层群团组织、治安调解组织，以及各类社区民间组织。

2、什么是社区自治组织?

答：社区自治组织是在街道党工委和社区党组织统一领导下，按照“社区自治”原则设立的，实行社区民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的社区组织。社区自治组织主要包括社区成员代表大会、社区共建理事会、社区居民委员会，每届任期均为三年。

社区成员代表大会是社区决策层，民主决策社区重大事务，监督社区居委会工作，推选产生社区共建理事会组成成员;社区共建理事会是社区议事层，协商、监督社区重大事务;社区居委会负责社区日常事务管理，研究、决定、落实具体的社区自治项目。

3、什么是“选聘分离”的社区体制?

答：根据上级有关文件精神，结合我区实际，“选聘分离” 社区体制是指社区民主选举的主体组织(居民委员会)与社区专职工作者的聘用主体、使用主体相互分离的社区体制。实行“选聘分离”的社区体制有利于理顺政府与社区之间、社区各类组织之间的关系，进一步夯实基层组织;有利于社区居委会自治功能的回归和政府公共服务职能的落实;有利于规范社区专职工作者的管理，进一步推进职业化的社区社会工作者队伍建设。

4、街道社区服务中心与社区服务站的性质与职能是什么?

答：街道社区服务中心是街道党工委、办事处设立的具有民办非企业性质的组织，一般承担公共管理与服务和开展便民利民服务两大职能。街道社区服务中心是社区专职工作者的聘用主体，负责社区专职工作者评聘等经常性管理。根据工作需要，街道社区服务中心在社区设立分支机构，即社区服务站。社区服务站承担党和政府在社区的公共服务职能、社区管理与服务职能，以及组织实施居民自治项目。社区服务站是社区专职工作者的用人主体，社区专职工作者受街道服务中心聘用后，被派驻到各个社区服务站，开展服务站的各项工作，由社区服务站负责社区专职工作的日常管理。

5、开展社区组织建设有哪些重要意义?

答：社区自治组织换届选举是社区组织建设的重要工作，开展社区组织建设具有重要意义。一是社区组织建设是推进社区建设各项工作的基础和前提。在新形势下，加强社区基层组织建设直接关系到党的路线、方针、政策和国家法律、法规的贯彻落实。加强社区组织建设，有利于强化社区自我的管理与服务功能，为社区建设各项工作的开展奠定组织基础。二是社区组织建设是夯实基层基础的重要保证。通过开展社区自治组织换届选举，让一批居民精英和社区工作者精英进入社区组织，为社区建设提供强有力的组织保障。三是社区组织建设是加强基层民主建设的必然要求。社区居委会和其他自治组织的换届选举是一次生动的民主实践，有利于逐步实现社区成员的自我管理、自我教育、自我服务、自我监督。四搞好社区自治组织换届选举，对于全面推进我区现代化新中心城区建设，夯实“人文社区”工程，密切党群干群关系，保证党和国家的路线方针政策及各项工作任务在城市基层的落实，维护城市社会稳定，创造更加良好、更加和谐的社区居住环境。具有十分重要的意义。

6、采用直选方式选举社区居委会有何重要背景?

答：一是党的十六大报告对基层民主政治建设提出了新的更高的要求，“发展社会主义民主政治,建设社会主义政治文明,是全面建设小康社会的重要目标”，这就为城市基层民主政治建设指明了方向，奠定了理论基础。社区居委会换届选举是贯彻党的十六大精神的有效举措，是扩大基层民主，推进完善社区自治,健全民主制度,丰富民主形式,扩大公民有序参与民主政治的基础性工作和有效途径。社区居委会直选是推进民主政治建设的有效措施，对于推进社区体制创新,构建管理有序、文明祥和的新型社区,保障居民群众直接行使民主权利都具有十分重要的意义。二是社区建设的整体推进为换届选举工作创造了良好的政治环境。社区是城市的基础，在城市管理中发挥着越来越重要的作用，对于维护社会的稳定，促进经济和社会的协调发展有着重要作用。几年来，我区社区的硬件设施建设、社区服务功能的完善、社区工作者队伍建设等方面都取得了前所未有的进展，社区工作正在得到越来越多社区居民的认同和赞同，这为加快推进社区居委会直选提供了有利的条件。三是社区民主选举的生动实践，为本届社区自治组织换届选举奠定了扎实基础。2004年我区首次实行以直接选举方式选举产生社区居委会成员，实现了‘三高’目标，积累了一定的工作经验，形成了一定的工作氛围，为本次换届选举继续采用直选方式奠定了良好的思想基础和群众基础。

7、社区自治组织换届选举的主要任务有哪些?

答：进一步理顺社区组织关系，推行“选聘分离”社区体制;调整完善居民小组,产生居民小组长;推选产生新一届社区成员代表;选举产生新一届社区居委会组成人员;推选产生新一届社区共建理事会成员;制订新一届自治组织的工作计划、任期目标和社区居民公约、自治章程，建立起规范高效的社区工作运行机制。

8、社区自治组织换届选举工作怎样部署?

答：社区自治组织换届选举工作先进行试点，试点工作在4月中旬至7月上旬进行。在完成试点的基础上全面推开，9月底前基本完成全区社区自治组织换届选举工作。整个选举过程主要分工作准备、组织实施和建章立制三个阶段进行。

9、社区自治组织换届选举工作要坚持的基本原则是什么?

答：一是要坚持党的领导，充分发挥党组织的领导核心作用，整个换届选举工作要在各级党组织领导下有序开展;二是要坚持居民自治，充分发挥基层群众参与基层民主文化建设的积极性，依法保障居民群众民主权利;三是要坚持依法选举，严格规范选举程序，确保实现公开、公平、公正。

10、社区自治组织换届选举工作机构有哪些?

答：社区自治组织的换届选举工作在各级党组织的统一领导下有序进行。区建立社区自治组织换届选举工作指导小组，负责全区社区自治组织换届选举工作的部署、指导和协调;各街道建立由党政主要领导任组长的社区自治组织换届选举工作指导小组，负责实施本街道社区自治组织换届选举工作;各社区成立社区选举委员会，在社区党组织的领导下，具体开展本社区自治组织的换届选举活动。

11、社区选举委员会怎样组成，有哪些职责?

答：社区选举委员会由主任、副主任、委员共5-9人组成。经上届社区成员代表会议或各居民小组推选产生，及时在社区内公布名单，并报街道社区自治组织换届选举工作指导小组备案。成员可由社区党组织干部、街道干部、居民代表、原社区居委会干部、单位代表等各方面人员组成，要具有广泛的代表性。

社区选举委员会的主要职责是：具体负责宣传有关法律、法规和政策;制订选举工作实施方案;拟订具体选举办法，并提交社区居民会议或成员代表会议讨论通过;组织、培训选举工作人员;组织选民登记，审查选民资格，公布选民名单，发放选举证;组织提名候选人，公布候选人名单;做好选举的各项准备工作，主持和组织投票选举;总结、上报选举工作情况，建立选举工作档案;办理选举工作中其它事项。

12、为什么要组织一批换届选举工作骨干?

答：社区自治组织换届选举工作的工作量非常大，单凭社区选举委员会开展工作远远不够，需要组织更多有责任心、关心社区工作的力量协助、参与具体工作;工作骨干本身是社区居民的一员，他们参与选举工作，实际上也是参与社区建设的具体体现，是社区居民自我参与过程和自我监督过程;从以往经验和其他地方的做法看，骨干力量在开展选民登记、宣传发动、动员参与选举、保证投票选举顺利进行等选举环节中发挥了重要作用。社区要充分发挥原居民代表、墙门小组长、社区党员、社区志愿者、热心居民的作用组织建立骨干工作队伍。

13、怎样开展宣传发动。

答：一是要及时召开一些层面的会议，如党员会、成员代表会、居民小组长会议、骨干力量会议等;二是要充分利用宣传工具进行宣传。如横幅、口号标语、板报、宣传窗、社区报;三是要重视发放好《致社区成员(居民)的一封信》;四是要借助一些有效载体开展宣传活动，营造选举氛围。如组织文艺演出，设立政策咨询室等;五是可以结合社区优势开展宣传工作。如利用社区网站在网上进行宣传。六是结合具体工作开展进行宣传。如在上门开展选民登记时进行进户入门宣传。

14、作为社区成员单位，驻社区单位在社区建设中有哪些责任?

答：社区内机关、团体、学校、企事业单位，作为社区主体的组成部分，都要积极参加和支持社区建设，努力完成社区成员代表大会和社区共建理事会决定的社区公共事务，关心、支持社区居委会开展工作。规范有序地开放文化、教育、体育等非经营性设施，主动提供财力、物力、智力上的支持，真正做到资源共用、利益共享、责任共担。

15、选民资格怎样界定

答：选民资格的一般条件：年满十八周岁的居民，不分民族、种族、性别、职业、户籍、国籍、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况等均享有选举权和被选举权，但依照法律被剥夺政治权利的人除外。不能正常行使选民权利的居民，经社区选举委员会确认后，可以不列入选民名单。

选民登记基本原则：应当在居住地社区进行登记。居住地与户籍地不一致，或有多处居住地的，应尊重本人意愿参加一个社区选举。户籍在本社区但不居住在本社区的，若要求参加户籍地社区选举，须由本人向社区选举委员会提出正式申请。

外来人员参选资格：非江东区户籍人员在本社区居住一年以上的，可以参加居住地社区选举。但须由本人向社区选举委员会提出正式申请。

在社区服务站从事管理、服务等工作的人员，经本人正式申请，社区选举委员会同意后享有同等选举权与被选举权，但须有居住地或户籍地社区出具选举情况的书面证明。社区内机关、企事业单位和社会团体的法人代表以及其他合法组织的负责人，或者他们委托的代表有同等选举权和被选举权，应凭单位证明和委托书进行选民登记。

16、怎样开展选民登记

答：

1、首先必须把握好选民资格界定的具体政策，对本社区居民状况在调查摸底基础上有初步分析;

2、在开展选民登记时要充分发挥社区工作骨干的作用;

3、在方式上可以采取2种，即上门登记和设固定点登记;

4、要关注有些居民的参选需求。如居住一年以上外来人员参加选举要求有本人正式申请;

5、要关注成员单位的参选资格。

17、社区成员代表怎样构成?如何产生?应具备哪些条件?

答：社区成员代表可由本社区居民代表、驻社区单位代表和本社区专职工作者代表组成。任期3年。代表总数一般在51至101名。社区居民代表的选举采取可召开居民小组户代表会议投票选举或举手表决方式进行。同时推选产生居民小组长，居民代表可兼任居民小组长。驻社区单位以及社区干部产生成员代表的名额、办法等由社区选举委员会确定。

社区成员代表必须遵守宪法、法律、法规和国家的政策。热心社区公共事务和公益事业，愿意为本组(社区)居民服务，能够代表本组(社区)居民的利益。代表必须切实履行职责，积极参加居民会议或成员代表会议，及时传达会议决定并及时反映社区居民的意见、要求和建议。

18、社区居民委员会职数如何设置，候选差额怎样规定?

答：社区居委会一般由主任、副主任、委员5至9人组成，任期3年，可连选连任。候选主任、副主任可差额1名，委员差额2-3名。要动员鼓励社区内有一定威望和能力、热心社区公益事业的社区居民，通过选举成为社区居委会的委员。

19、提名社区居委会成员候选人采取什么方式?候选人应具备哪些基本条件?

答：候选人实行按职务提名。一般采取本人报名且选民10人以上联名支持提名方式。提名方式要由社区选举委员会提交社区成员代表会议讨论通过。提名者对同一候选人同一职位只有一次提名权，且所提人数不得超过应选职数。

选民应当推选身体健康、政治素质好、工作能力强、有一定文化程度、年富力强、廉洁公道、热心社区公共事务、热情为社区居民服务，能积极参与社区活动，在社区居民中有一定威望并能起模范带头作用、具有一定代表性的选民为社区居委会成员的候选人。

20、正式候选人如何产生?

答：如果收回提名票所提候选人超过差额名额，通过召开社区成员代表会议对初步候选人进行预选，以得票多的确定为正式候选人。若收回提名票所提候选人与差额名额相等，可以直接确定为正式候选人，与应选名额相等的，也可等额确定正式候选人。

21、换届选举中涉及的主要法定日期有哪些?

答：一是选民名单在选举日二十日前公布。二是选民名单公布后居民如有异议，应当在名单公布之日起5日内向社区选举委员会提出，社区选举委员会应当在选举日10日前依法作出解释或补正。三是有关选举方式和日期等事项要求在选举日20日前公布。四是正式候选人名单在选举日的5日前公布。

22、怎样设立投票站?

答：根据社区实际情况，可以采取选举大会投票，中心投票站与分站相结合投票两种方式。每个投票点均要设立验证发票处、秘密写票处、代写处、票箱，有投票注意事项和投票站开放、关闭时间的说明。同时要落实好站点的工作工员。

23、社区共建理事会怎样组成?

答：社区共建理事会成员可以由社区热心人士、知名人士、各级人大代表、政协委员、驻军代表、居民代表、辖区内企事业单位负责人、街道有关人员等组成。人数一般在20名左右。设主任1名，副主任若干名。

社区共建理事会成员的产生由新一届社区居委会牵头，通过广泛协商，提出新一届成员初步名单，报请社区成员代表会议讨论通过。

注：基本知识中的内容如有与法律、法规、政策文件的规定存在不同之处，以法律法规、政策文件的规定为准。

第四篇：论政府组织中的支持关系

论政府组织中的支持关系

内容摘要：美国现代行为科学家伦西斯〃李克特认为在一个高效运营的组织中存在着一种上下级之间的支持关系。这种支持关系理论是建立在每个人都希望自己对于组织具有某种价值的假设基础之上的。政府组织中的支持关系对于提高政府组织的绩效具有重要意义。本文通过分析李克特支持关系思想的内涵，探讨政府组织中的支持关系对提高政府组织绩效的意义，并从领导者角色重新定位、组织结构适应性变革两个关键问题入手，提出建立政府组织中支持关系的基本对策。

关键词：政府组织 支持关系 绩效

一、支持关系的含义

美国现代行为科学家伦西斯〃李克特（Rensis Likert）通过对处于高效运营中的企业的研究，提出了支持关系理论。李克特的支持关系思想的内涵是：“领导以及其他类型的组织工作必须最大限度地保证每个成员都能够按照自己的背景、价值准则和期望所形成的视角，从自己的亲身经历和体验中确认组织与其成员之间的关系是支持性的，组织里的每个人都受到重视，都有自己的价值”。

这里的支持，是指处于组织环境中的职工通过工作交往所感受和体验到的领导者及各方面的支持和重视，从而认识到自己的价值，进而支持领导和同事的工作，支持组织目标的实现。这里的领导和同事是“支持性”的，这样的环境也就是“支持性”的。

内部具有良好支持关系的组织可以称之为“支持性组织”。通常具有以下特征：第一，组织的领导者从让员工认识自我价值出发，鼓励组织成员不断进步，并及时予以表扬，使员工获得成就感；让员工承担更大的责任和权力，使员工能够充分发挥探索和创新精神，从而实现自我价值；让员工有安全感，享受满意的福利和保障，无后顾之忧，安心工作。第二，组织成员对待工作、对待组织的目标态度积极，与上级和其他成员相互信任，协调配合。第三，组织是一个由互相联结的多个工作集体组成的有效系统，系统内充满协作、参与、沟通、信任、互相照顾的气氛和集体意识。第四，对员工的考核以工作集体为主，考核的目的不是单纯用作监督和控制，更主要的是用于员工自我导向。第五，组织内有运转灵活的信息沟通渠道，上情下达和下情上达畅通，员工愿与他人分享信息。第六，具有良好的支持关系的组织通常都具有较高的组织绩效。

分析李克特的支持关系理论不难看出：支持关系是建立在每个人都希望自己对于组织具有某种价值的假设基础之上，因而要形成组织的支持环境，关键就在于使其成员的这种希望得到尽可能充分的满足。

二、支持关系对政府组织绩效的意义

李克特提出的支持关系理论虽然基于高效运营的企业研究，但对于建立高效的政府组织同样具有重要的指导意义。

政府组织是以实现公共利益为目标的组织，它拥有公共权力，负有公共责任，以提供公共产品和服务、管理公共事务为基本职能的组织。政府组织的管理目标是实现公共利益，政府组织的工作绩效与广大人民群众的利益息息相关，因而提高政府组织的工作绩效尤为重要。

然而，我国的政府组织由于受传统科层制结构的影响，使得组织内部权力等级分明、工作范围和责任界线清楚，基本上是“一对一”的上下级关系，由一把手领导负责全面工作，其他副手和下级分管所辖范围的工作，组织成员个人也是各司其职、各负其责。这种管理方式曾经对提高组织绩效起到过积极作用。

随着时代的发展和组织内部人员能力和素质的提高，人们自我价值实现的需求较之以往更加强烈。这些因素的变化，使得科层制组织结构和传统管理方式的负效应日益显现出来。主要表现为：一些部门的领导者站在小单位的立场上，争局部利益而不顾整体效果；个别人为个人提升对领导察言观色，阿谀奉承；各部门人员之间缺乏合作精神，有意排斥和防范，甚至互相拆台；组织内出现信息传递阻滞和失真，等等。种种弊端导致组织管理低效或无效，甚至损害公众的利益。这种现象可以称之为行政管理失效。现实中这种行政管理失效的现象也确实存在。例如，由安徽省原副省长王怀忠贪污受贿案引出了安徽省阜阳市建世界最大动物园计划成为半截子工程和投资数亿元的大机场工程劳民伤财，建成后远远没有收到预期的经济效益和社会效益这样的行政管理失效的事件。事实上，这种依小 团体或个人政治需要盲目实施“形象工程”，而损害国家和百姓利益的现象绝非仅有。这样的一些事件不仅给公众利益造成巨大损失，更使政府组织的公信力遭到了严重破坏。可见，政府组织借鉴高效企业的管理经验，建立政府组织中的支持关系，对于推进行政管理体制改革，改善和提高政府组织管理效益具有重要意义

三、建立政府组织中支持关系的基本对策

要真正建立起政府组织的支持关系，必须实现组织结构和领导方式两个方面的根本变革。

（一）领导者角色的重新定位

支持关系的核心是每个人都希望自己对于组织具有某种价值。这种希望能否满足主要来自于上级对自己工作的评价。而上级能否对下级做出正确评价，与上级能否正确地自我定位有着直接的、必然的联系。通过对李克特支持关系理论的分析可以看出，支持关系形成的关键在于领导对下级的支持。传统观念上，领导者通常都希望得到下级的支持，并且认为这种支持源于组织的职能权力。很少有人真正认识到来自于下级的支持只能是上级对下级支持的结果。由此可见，作为政府组织的各级领导者，要获得下级真心实意的支持，则必须重新进行自我定位。以下几个角色转变是领导者应该努力做到的：

1、组织领导者不仅是权力的承载者，更是责任的承载者。既要对组织负责，也要对下级负责。必须身体力行，随时准备为下级提供支持和帮助。办不到时要对下级做清晰的解释。

2、领导者是下级的同事、同学。任何一个下级都可能是上 级最好的参谋，尤其是决策时，上下级之间更是一种同学关系。

3、领导者是下级自我价值的发掘者。每个下级对组织来说都具有重要的价值。上级应完全信任他们的能力、干劲和诚实，努力找到和挖掘他们的长处并使之充分发挥出来。

4、领导者是下级自我价值实现的见证者。领导者要盯住下级的成绩，及时地论功行赏。下属遇到困难或不能胜任时，则尽力帮助或重新安排其职位。

5、领导者应是从善如流的人。领导者应乐于与高水平的下级共事并让他们承担更重要的权力和责任。

（二）组织结构的适应性变革

要建立起政府组织内部的支持关系，最重要的是在政府组织结构的适应性变革中，始终以服务社会公众、增进公共利益为宗旨，并且牢牢把握住一条信念：组织应该是由多个内聚力强、运转灵活、善于协作和富有绩效的工作集体构成的一个系统，组织成员分布在一个个这样的工作集体之中而发挥作用。也就是说，组织结构系统基础单元的设立原则应该是突出集体绩效而不是强调个人功劳。

基于上述变革理念的组织模式可有以下几种：以公众的服务请求为“终端”，构成柔性服务链；以“项目团队”或“簇群组织”为基础单元构成“虚拟组织”；设臵“双重（多重）身份成员”把各个工作集体联结起来，双重（多重）身份成员是指某一部门的领导者或成员同时是其他工作集体或项目团队的成员；设臵各种长期或临时的跨部门、跨基层单位的工作委员会或工作组，从而把组织联结起来。

参考文献：

1、赵文明,黄成儒.百年管理思想精要[M].北京：中华工商联合出版社,2002

2、娄成武，郑文范.公共事业管理学[M].北京：高等教育出版社，2002

3、何精华,徐晓林.信息化与公共管理的变革与创新[J].中国行政管理，2002(10)

第五篇：论乡镇行政管理与村民自治的关系

河北广播电视大学

“人才培养模式改革和开放教育试点”行政管理专业

本科毕业论文

论乡镇行政管理和村民自治的关系

学生姓名： 学 号： 指导教师： 年 级： 分校/学院： 提交日期：

目 录

一、乡镇行政管理和村民自治制度的演进„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„2

（一）乡镇职能的基本状况„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„2

（二）“社改乡”及乡镇体制的建立„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„3

（三）我国村民自治的发展过程„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„3

二、乡镇政权与村民自治关系的现状、存在问题及原因分析„„„„„„„„„„„„5

（一）乡镇政权与村民自治关系的法律界定„„„„„„„„„„„„„„„„„„5

（二）乡镇政权与村民自治关系的现状及问题„„„„„„„„„„„„„„„„„5

（三）影响乡镇政府与村民自治关系的原因分析„„„„„„„„„„„„„„„„7

三、理顺乡镇行政管理与村民自治关系的措施建议„„„„„„„„„„„„„„„„8

（一）解放思想，转变观念„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„8

（二）完善制度，规范运行„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„9

（三）因势利导，多措并举„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„10

摘 要

我国的村民自治组织既是一个实行“四大民主”的自治组织，又是一个必须听命于上级政府的行政组织，其在其诞生之日起就已经深刻地打上了早几年瓦解掉的人民公社“政社台一”的烙印。实践表明，在我国推行了多年的以实行基层民主政治为宗旨的村民自治制度，尽管其培养和训练了农民的民主意识和民主程序，并为中国现今的民主政治建设打下了基础，但是在乡政村治模式下，乡村治理存在着乡镇行政管理权与村民自治权两种权力的冲突。在观念层面上，政府需要转变传统的管制行政理念，村民需要转变片面的过度自治理念；在制度层面上，要明确界定乡镇政府与村民委员会、村民委员会与村党支部之间的关系；从制度外因素来看，可发挥民间组织的作用协调乡镇行政管理与村民自治之间的矛盾，还可通过乡镇干部与村干部之间的私人感情联络改善乡镇行政管理与村民自治的关系。

关键词：乡镇职能；行政管理；村民自治；理顺关系

论乡镇行政管理和村民自治的关系

改革开放以来，农村基层管理体制发生了重大的变化，由从前的公社管理过渡到现行的乡镇管理与村民自治的二元并存的模式。这样，在基层农村管理体制中并存在着两个处于不同层面且相对独立的权力载体：一是代表国家自上而下行使行政管理权的乡镇政权，二是代表村民行使基层社区自治权的村民委员会。乡镇行政管理更多从最基层一级政府管理的角度来思考，而村民自治是从一个村的范国内，如何更好地实现村民自主管理村内事务的问题。这种二元并存的现象导致了权力的重叠，而权力在本质上具有强烈的排他性。乡镇行政管理要求强化对农村基层社会的行政控制，弱化村民自治权力；而村民自治权则必然通过村民和自治组织要求减少行政干预，甚至力求摆脱乡镇行政管理的控制。因为上述原因，两种权力之间的对抗和矛盾长期存在，这样既不利于乡镇政治文化的建设，也不利于发挥村民自治优势，更影响到建设社会主义新农村事业。因此，深入研究、有机处理乡镇行政管理与村民自治的关系，对于我国基层民主政治发展和社会主义新农村建设具有重要的政治意义和现实意义。应当努力寻求一条旨在发挥两种组织本质精神的路径，既要充分体现村民对村务的决定权，又要充分体现基层党组织在村民自治过程中的领导、监督和表率作用。通过合理措施，使二者有效地互相融合，共促发展。

一、乡镇行政管理和村民自治制度的演进

为了更好的理解乡镇政府和村民自治之间的关系，更有机地协调二者关系，必须搞清楚乡镇行政管理与村民自治的历史背景、意义以及职能所在。

（一）乡镇职能的基本状况 我国乡镇政府职能主要体现在：

1、服务职能。负责为所辖区域内的农村和社区提供充足而优质的公共产品和服务。如农村基础设施的建设和维护，包括饮水安全工程，道路、电网改造，饮水、小型水利灌溉等。另外还有农业技术研究与指导、良种的培育、市场开发及供求信息等。接近城市的镇还应该执行许多属于城市的职能。例如排污、清理垃圾、防火筹。

2、协调职能。县级政府职能部门在乡镇一级大都设有多个派出机关。为使这些部门互相配合、统一行动，需要乡镇政府发挥其综合协调的作用。乡镇政府还要协调驻乡镇各单位、各行各业、各村、各经济组织以及个人与国家、集体之间的关系。

3、指导职能。主要是指导村民委员会开展工作。这在《村民委员会组织法》第四条 中有明确规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事。”这种指导主要是：根据本地的实际情况。依法对村委会的建制进行必要的调整；对村委会创办的某些生产、服务项目进行协调、帮助和指导；对村委会的机构设置、村委会成员的选举等进行指导；对村委会日常工作的指导。

4、监督职能。主要是指对本行政区域内的各行各业、各部门及各项经济活动进行监督，使其遵守党和国家的法律法规，遵守财政制度和纪律，监督各企业、各经济组织及村民个人的生产经营活动，使其遵守国家政策、法律法规和有关部门制定的规章制度，做到遵纪守法、照章纳税、合法致富，保证经济的顺利发展。

5、教育职能。加大对农民的再教育、再培训力度，提高其吸收科技知识和驾驭市场的能力，增强法律意识和诚信道德观念，通过教育和引导来规范农民的行为，提高其整体素质。要加强对先进文化的引导，开展多种形式的、农民喜闻乐见的文化活动。加大投入，尽力满足农民的各种文化需求，避免文化阻滞经济发展后劲。

（二）“社改乡”及乡镇体制的建立

1978年12月，中国共产党召开的十一届三中全会，决定“把全党工作的着重点和全国人民的注意力转移到社会主义现代化建设上来”，实现了伟大的历史性转折，标志着党和国家开始进入了改革开放的新时期。随着农村经济体制改革的不断深入，中国亿万农民以前所未有的极大热情关注自己的切身利益，要求用政治上的民主权力来保障经济上的物质利益。在这种情况下，“政社合一”的人民公社体制已失去了权威基础，而变得“无法容忍新兴的社会力量，无法协调和统帅社会”，造成“农村一部分社队基层组织涣散，甚至陷于瘫痪、半瘫痪状态，致使许多事情无人负责，不良现象在滋长蔓延”。

1982年12月，第五届全国人民代表大会第5次会议通过了《中华人民共和国宪法》，其中第95条规定“乡、民族乡、镇设立人民代表大会和人民政府”，第107条规定。乡、民族乡、镇的人民政府执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，管理本行政区域内的行政工作”，第110条规定“农村接居住地设立的村民委员会是基层群众性自治组织”，从此确立起“乡政村治”体制模式。1983年10月，中共中央、国务院发出《关于实行政社分开建立乡政府的通知》中指出，“当前的首要任务足把政社分开，建立乡政府。同时按乡建立乡党委，并根据生产的需要和群众的意愿逐步建立经济组织。”至此，“人民公社”终于退出了中国历史舞台。

（三）我国村民自治的发展过程

村民自治是中国农村改革的三大创造之一，也是一个政治和社会层面的重大创造。作 为农村基层民主的重要形式，村民自治开启了新时期民主政治建设的序幕，也是新农村的一个重要主题。

新中国建国后逐步确立的人民公社制度是适应社会主义国家整合乡村社会需要的一种治理体制。包产到户提高了农民生产的积极性，但是人民公社的退场却使农村社会秩序陷入了一定程度的混乱，农村社会整合组织的缺失呼唤新的适应现代国家整合乡村社会需要的组织和机制。经济和政治环境的变化，促使广大农民迫切要求用政治上的民主权利来保障经济上的自主权利。

1982年宪法确立了村民委员会作为基层群众性自治组织的宪法地位。1983年中共中央、国务院发出《关于实行政社分开、建立乡政府的通知》，明确要求在农村建立由村民选举产生的村委会，并对村民委员会的设立、职能、产生方式进行了初步规定。此后，全国普遍撤销生产大队设立村民委员会。到1987《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》颁布为止，村民自治的初创时期主要解决了以村委会组织为载体的组织建设问题，明确了村委会的群众自治组织性质，并初步探索了如何用民主自治办法选择村委会干部、管理村级公共事务的形式。自此，以建立村委会为标志的村民自治活动，在全国范围内开展起来，我国农村走上了一条在家庭联产承包制基础上组织领导农民、发展农村基层民主的新路子。

随着1998年以来《村组法》正式通过和全面贯彻实施，全国31个省（区、市）全部制定了村委会组织法实施办法，一些省还制定了《村委会选举办法》和《村务公开办法》等地方性法规和实施细则，为村民自治提供了法律保障和制度保障，标志着村民自治工作正式进入一个依法建章立制、全面提高村民自治水平的新时期。村民自治在依法治国的原则下，呈现出行政和法律两强推动的格局。此后，村民自治的不断深化，普遍建立了村民代表会议制度，基本实行了民主决策村中重大事项；建立了以村务公开栏为主的多种公开形式，实行了民主监督制度；制定了村民自治章程和村规民约，实行了民主管理村中事务。村民自治的制度体系逐步完善，自治组织逐步健全，民主形式更加多样，民主自治理念更加深化，技术程序愈益完备，在改善农村社会治理，促进民主政治发展方面都发挥了重要作用。

总的来说，我国农村社会和农民经由村民自治的政治实践和训练，已经基本上实现了农村社会的组织重建；村民自治不仅有利于农村社会的发展和稳定，而且可以切实保障农民的民主权益，并对现代化的社会主义民主政治建设产生良好的基础性作用和示范作用。村民自治也在政治上初步解决了现代化进程中如何将乡村改造和社区重建有机结合起来的难题。经过30多年的艰苦努力，村民自治制度正内化为亿万农民群众不可剥夺和不可 转让的民主权利。

二、乡镇政权与村民自治关系的现状、存在问题及原因分析

（一）乡镇政权与村民自治关系的法律界定

关于村民自治背景下乡镇政府与村民委员会的关系，《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条规定：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”。第四条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但不得干预村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”这些规定明确界定乡镇政府与村民委员会的关系。首先，乡镇政府与村民委员会不是领导与被领导的关系，不是简单的上对下的行政命令关系。村民委员会是乡村基层民主自治的制度载体，而不是国家行政机关的体制延伸；村民委员会向村民会议负责，而不是向乡镇政府负责，村委会有权自行处理自治范围内的村级事务，不受乡镇政府的干预，乡镇政府不能把大量的行政工作压给村民委员会，代替村民委员会决定问题。其次，乡镇人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助；村民委员会协助乡镇人民政府开展工作。这两者是相辅相成、缺一不可的。这是因为村民自治工作非常繁重，如果没有乡镇政府的指导、支持和帮助，村民委员会很难圆满自治完成。乡镇政府作为基层行政机构，有责任把国家的法律、法规和党的方针政策落实到农村社区，而村民委员会是实现乡镇政府与群众沟通的桥梁，有义务协助基层政府完成这一任务。

（二）乡镇政权与村民自治关系的现状及问题

在实际中，村委会虽然不是乡镇党委和政府的附属机构，而乡镇的许多工作都要通过村委会在行政村里得到贯彻实施。村委会在很大程度上必须有上级政府的支持才能搞好自治范围内的事务，村委会担负的这一部分由上级下达的工作包括：计划生育、征兵、协助维护社会治安等。这种现象导致了关系更加复杂化。有些地方未处理好这个关系，因此出现：乡镇干部抱怨说，上面还是老规矩，命令一级一级压，对下却有了基层民主，不能再把命令往下压，他们受夹板气；村干部则说，现在村民自治，乡镇管不了我们。这些言论表明他们都没有摆正自己的法律位置，没有准确把握《村民委员会组织法》及有关法律规定的精神。现实中的乡镇行政权与村民自治权关系常常与法律法规存在着种种偏离，突出表现在以下两个方面：

1、乡镇政府对村民自治组织的频繁干预与过度控制。乡镇政府把村民委员会当作自己的下属机构进行行政领导，布置各项任务并下达行政指令，从而将乡镇行政权应承担的责任和费用转嫁于村民自治组织和村民，造成国家行政权与村民自治权的空挡与错位。一 般表现为以下四种方式：

（1）政府直接干预，按照《村民委员会组织法》规定，村民委员会成员由村民民主选举产生，对村民会议负责，乡镇政府无权任免。但实际操作中乡镇政府往往通过在选举中对村民委员会成员资格进行限制等方式，使他们认为“听话的”、“有能力”的人当选。将村民自治组织的“当家人”转变成乡镇政府的“代理人”，造成村民自治组织角色错位。表现为乡镇政府对村委会人、财、物等属于村委会管辖事务的干预，虽然便利了乡镇政府对村的管制和所属行政责任的完成，但往往压制了村民民主权利实现的构想与向往，实质上是对村民自治权的一种侵害。

（2）间接干预，村党支部或村委成了乡镇政府的代言人。通过对村党支部的领导，在相当的领域挤占或侵占了作为村民自治组织的村委会的小区治理功能。在现行压力型体制下有时乡镇政府为了实现其行政管理职能，不仅是对村委会进行“指导”，它还直接“领导”村委会；要村民完成乡镇政府布置的各项任务，村委会仅仅协助是不行的，必须由村委会“负责”完成。所以实践中村委会承担着诸多乡镇政府应该履行的职能，使村委会成为“准政府”，这样以来村民自治组织便陷入忙于繁多的政务而无暇顾及村务的局面当中，以至于村民自治组织的自治功能日益萎缩，村民自治原则也被消解于无形之中。在具体事项中，往往通过直接插手包办村务来控制影响村委的工作，而不是发挥思想政治、组织的优势支持村委会开展自治活动，导致有的村民认为现在农村是党支部自治，而不是村民自治。

（3）基层乡镇干部依法行政的能力与村民自治的发展不适应。一些乡镇干部传统的“以官为本”、“以权为本”、“为民作主”思想已经形成思维定势。“官”管“民”的意识在一些干部头脑中积淀很深，他们将乡镇政府与村委会的关系定位在“领导与被领导”的层次上，担心村民“自治”以后会出乱子，在具体工作中不知如何依法指导村委会的工作，或存在一定畏难情绪，不知如何下手，没有正确发挥出乡镇的指导、帮助作用。

2、村民自治实践与法律法规的偏离。主要存在四方面的问题：

（1）集体经济自我造血能力薄弱，无实力自治。集体经济薄弱导致的直接后果是不能保证村级组织的正常运转，严重制约村级组织职能的充分发挥。不少村出现了“五难”现象，即干部队伍难稳定、农村工作难开展、干群关系难协调、上级任务难完成、农村社会难稳定。

（2）民主决策、民主监督和民主管理不足。按照《村民委员会组织法》规定，村民自治包括民主选举、民主决策、民主管理和民主监督四个环节。但大部分村在村民自治运行过程中，只注重强调民主选举，认为“对大多数村民而言，自治权利不过就是在三年中 参加一次投票而已”。村委会也片面重视村级换届选举而忽视其它环节运行；自治组织结构中除村民自治中的执行环节存在村民委员会这个“实在”机构之外，民主决策环节及相关的民主监督和民主管理等环节都是“虚位”的，因此，在自治实际运作中出现失衡现象，造成村民自治呈偏斜状态运行，使村务管理实践中出现大量的非理性决策行为和损害村民利益的现象，降低了村民自治的实效。

（3）自治程度的限制性。不少制度、措施在相当程度上只是停留在制度条文层面。如村务公开、财务公开、村务一事一议等，不少村是为了应付检查、或者平息民声而不得不公开，完全没有村民自治的理念。村民会议制度、村民代表大会、村务恳谈等制度成了摆设。

（4）村委会内部矛盾严重，无能力领导自治。有的村委干部当选者与落选者之间的矛盾，村党支部与村委会的权力之争，造成对群众利益诉求不重视、不解决、不是依法支持和组织村民发展经济和管理属于村农民集体所有的本村土地和其它财产，而是热衷于拉关系、谋私利，完全听命于上级部门和乡镇政府。

（三）影响乡镇政府与村民自治关系的原因分析

1、经济基础的制约。经济因素是村民自治的存在与发展的基础，经济发展水平与民主之间是一个正相关系，乡村关系受乡镇经济制度及经济发展水平的直接影响，在村民自治的过程中，经济因素不仅影响着村民的政治参与，进而影响到乡镇政府的行为及乡村关系。在经济较落后的地区，村民的文化素质也相应较差，民主意识也明显偏低，乡镇的管理工作也就更加有难度。

2、乡镇政府的行政压力过大。从宏观上讲，随着社会主义市场经济的确立和地方权力的增大，乡镇政府自身承担的管理职能不断增多。同时，作为最基层国家行政机关，上级政府、各职能部门将任务层层下达到乡镇，严格要求贯彻执行。笔者在乡镇政府调研时，乡镇普遍反映有“四多”：一是“中心工作多”。无论是党的建设、发展经济，还是精神文明，到了基层，都是中心工作，一项都松懈不得。二是硬任务多。如计划生育、社会治安、安全生产、环境整治等都是硬任务，一件也不能马虎。三是群众热点问题多。一些地方矛盾和问题错综复杂，如个别村群众上访问题等，处理起来十分棘手，牵动乡镇政府大部分精力。四是责任状多。对许多工作，上级有关部门都明确要求乡镇政府签订责任状，并明确要求“党政一把手负总责”，实行“一票否决”制。一个乡镇，要签订计划生育、社会治安、安全生产、环境保护、党的建设等各种责任状。乡镇政府要完成这些任务，往往要面对来自村民的阻力，如果没有村民委员会的积极配合，单靠乡镇政府的人手，是根本无法实现的。于是，乡镇只好想尽一切办法尽可能对树干部进行控制和约束，把村民委员会 作为准行政机关，利用村的公共权力来完成行政任务。行政压力过大，足乡镇政府干涉村民自治，导致支配型乡村关系形成的主要根源。

3、法律制度不健全。对于乡镇政府和村民委员会的关系，《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定是原则性的。这种规定过于简略，使乡镇干部和农民难以有效把握。如对于“指导”关系，不同的人就有不同的理解。法律规定乡镇政府和村民委员会之间是指导、支持和帮助的关系，其所表述的都是软约束，但行政管理需要的是强制力，基层政权如何将管理落实、下延到村和村民，法律没有规定，这也是各地乡镇政府在指导村民委员会工作对产生困惑的根源所在。从实际工作考虑，村民委员会的哪些工作需要乡镇政府的指导、支持和帮助；这些指导、支持和帮助是必须的，还是可有可无的；如果乡镇政府或村民委员会违反了相应的规定，该如何处置。这些应该根据实践不斯探索和完善，并形成相关制度加以规范。法律制度上的模糊，为乡镇政府和村民委员会关系的不协调提供了巨大的空间。

4、部分乡镇干部管理观念落后。由于我国村民自治的发展周期还不长，民主氛围还不强，而且对于众多的农村干部和村民来讲，人民公社时期公社与生产大队上下级行政隶属关系的影响是根深蒂固的。不少乡镇干部没有分析理解党中央、国务院推进村民自治的初衷，习惯于用行政命令的方式来推进工作，而不是积极推动政府职能转变，没有把工作重心放在如何加强服务、指导、帮助上来。观念的陈旧，表现在工作方法上，就是对村干部和村民的命令多，说服，教育、讨论、协商少；在工作态度上，强调政府权威多，调查研究乡镇与村的工作在新形势如何有效衔接少；在对形势的评价上，则认为村民自治后，政令没有过去那么畅通了，怀念旧的农村管理制度，要求强化对村干部、农村的行政管理。乡镇干部观念的滞后，是乡村关系不协调的主观原因。

三、理顺乡镇行政管理与村民自治关系的措施建议

虽然乡镇行政管理与村民自治现状不够理想，关系不够协调，时常存在冲突，但是乡镇政府要实现农村的有序治理离不开村民自治机构的支持和配合，而村落要获得发展、要提高农民生活水平也离不开政府的支持和帮助，两种权力的合法行使缺一不可，理顺乡镇行政管理与村民自治的关系不仅是必要，而且是可行的。两者都以为人民服务为目的，行政管理权定位于国家的长治久安，村民自治权定位于农村社会的有序治理。

（一）解放思想，转变观念

1、政府需要转变传统的管制行政理念。

（1）政府工作人员要充分认识村民自治的意义，不能将村民自治视看作是对基层政权的挑战。村民自治是党领导下的依法自治，是亿万农民依法直接行使民主权利的政 治制度，是人民当家作主最有效、最广泛的途径。政府工作人员应该顺应民主政治发展的趋势，充分尊重村民自治权利，积极发挥其作用。

（2）政府工作人员应转变观念，改变以往对村民自治反对或怀疑的态度。从目前实际情况看，村民自治制度下的村民熟悉村里的公共事务和公益事业，对党和国家的有关农村的政策法律制度也有一定程度的了解，政府工作人员要相信广大农民有民主自治能力，不能一味地认为村民素质太低，无法实现村民自治。

（3）政府工作人员应改变思维方式，以服务型政府的理念为指导开展工作。不能将村民委员会视为乡镇政府的下属机构而想方设法加以控制，要从上下级隶属的观念转变为民主协商和服务的观念，要着力转变乡镇政府职能，由管制型政府向服务型政府转变。

2、村民需要转变片面的过度自治理念。

（1）转变过度自治化的倾向。有的农民认为村民自治是不受任何约束的自治，是想做什么就做什么，党和政府管不着，国家法律和政策也管不着，力求摆脱乡镇政府的行政管理，置政府的支持、指导、帮助于不顾。这是一种过度自治化的倾向，与村民自治的初衷背道而驰。

（2）摈弃对村民自治的悲观情绪。在偏远农村地区，个别村民自治被异化为村干部自治。宗族势力产生不利于村民自治的冲击，甚至在不成熟的村民选举中黑恶势力也可能披上合法的外衣。这在某种程度上扭曲了村民自治，使村民对之丧失信心。但是，这毕竟只是个别现象，随着农村经济社会的发展，特别是市场化、城镇化的推进，政府指导下的村民自治将回到村民的自我管理、自我教育、自我服务。

（3）提高农民的自治意识和能力。一方面，要通过宣传教育，培养村民和村委会成员的民主意识，引导他们正确认识村民自治与党的领导、乡镇政府的行政管理的关系，自觉抵御各种因素对村民自治的侵蚀和干扰;另一方面，要提高村民自治主体的自治能力和协助乡镇政府做好各项工作的能力，使农民学会正确行使权力，实现真正意义上的村民自治。

（二）完善制度，规范运行

1、明确界定乡镇政府与村民委员会的关系。乡镇行政管理与村民自治之间的矛盾，最关键的在于现行法律没有明确划分乡镇政府与村委会的权利义务。大致看来，包括《宪法》和《村民委员会组织法》在内的一系列法律都规定了乡镇政府与村民委员会这两个相对独立的权力主体之间在工作上是指导与被指导、协助与被协助的关系。这表明乡镇政府对村民委员会不是领导与被领导的行政隶属关系，这种关系的确认和维持无疑是村 民自治正常、规范运作的基本前提和根本保障。然而，在实际操作中，这种原则性、抽象性的规定并未起实际的作用。

《村民委员会组织法》第四条规定乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支待和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。但是该法并没有明确规定哪些是村民自治范围内的事项，哪些是村民委员会协助乡镇开展的工作。从法律实施层面看，法律也没有规定乡镇政府侵犯村民自治权应承担什么责任，村民如何寻求救济。由此，应通过《村民委员会组织法》的修改合理划分乡镇行政管理与村民自治的权限，并增设救济途径和惩罚性条款

2、明确界定村民委员会与村党支部之间的关系。乡镇政府对村民委员会的行政管理和实际控制在很大程度上是通过村党支部来取得合法性的，即乡镇通过对村党支部的领导实现对村民委员会的领导，而不是指导。由此，明确界定村民委员会与村党支部之间的关系是理顺乡镇行政管理与村民自治的重要内容。

《村民委员会组织法》第三条规定:中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党党章进行工作，发挥领导核心作用;依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。这个规定过于模糊，在实际操作中容易产生矛盾。一方面，《村民委员会组织法》承认村民选举产生的村委会是村民自治机构，另一方面，《村民委员会组织法》又确认了村党支部的领导核心作用，赋予了村党支部对村务的决定权。许多村民认为村民委员会是村民自治机构，其成员是全村村民通过海选的形式民主选举出来的，代表着村民民意，几千人选出的村主任理所当然要比只由几十人选出的村党支部成员更有权威。由此，部分村民和村委会成员不愿意服从党支部的领导。并且，如果村内事务的大政方针由党支部决定，村委会就只是执行机构，那么自治权主要掌握在党支部手里，村民自治会只有自治形式而无自治实质，与立法意图相违背。由此，应通过对《村民委员会组织法》的修改，合理而明确地划分两者的权限，既保证村民自治权得到实现，又保证坚持党的领导的实现。本文认为，在村民自治中，党组织应在政治上、思想上发挥领导作用，作为自治机构的村民委员会应在法律规定的范围内管理具体事务。

（三）因势利导，多措并举

1、通过发挥民间组织的作用协调乡镇行政管理与村民自治之间的矛盾。随着农村市场化进程的推进和农民生活水平的提高，农村社会的民间组织逐渐增多。这些组织一般都是农民自发组织起来的，各自联系着一部分群众，代表一部分人的利益，在促进农村经济发展、维护农村社会稳定、繁荣农村文化等方面发挥着重要的作用。从农村社会 管理角度看，政府可以指导和支持民间组织开展活动，民间组织也可以帮助政府实施社会管理和服务，可以在政府力量所难以有效达到的事务中发挥作用。当政府的某些政策或权力可能对民间组织中的部分群众的利益造成损害时，民间组织可能充当利益代言人的角色，为群众利益据理力争，这样也可能调动农民参与自治的积极性，实现政府管理与农民参与之间的良性互动。

2、通过制度外的私人感情改善乡镇行政管理与村民自治的关系。当前的农村社会仍然以熟人社会为基础，主要依靠熟人伦理调控社会关系。乡镇行政管理与村民自治的衔接在某些场合可能通过制度外形式的介入更容易实现。在现有乡土社会环境下，私人感情仍可以作为改善乡镇行政管理与村民自治关系的一个因素来考虑。

四、总结

理顺乡镇行政管理与村民自治的关系，是在我国“党的领导、人民当家作主、依法治国”政治框架中，充分利用现有政治空间基础上诞生的创新实践，可有效促进农村和谐稳定、村民利益最大化、乡镇行政成本最小化、有利于加强党的领导。关键是要强化党和政府与乡村社会的积极合作与互动：一方面，基层政府要重塑治理理念、转变政府职能、提升治理能力，把更多的关注放至乡村公共服务方面，将具体乡镇管理真正的转交给村民自治组织及村民，并注重法治、公平与民主，来增强治理乡村的民意基础；另一方面，村民自治力量要不断壮大，村民的自治、民主意识要不断增强，在村务范围内真正实现自我管理、自我服务、自我教育。可以说，理顺乡镇行政管理与村民自治的关系是乡村治理良性发展的重要路径之一。

参考文献: ［1］胡锦涛,高举中国特色社会主义伟大旗帜，为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告。人民日报，2007－10－25(3)。

［2］王习明，乡政管理与村民自治衔接的现存问题及对策。贵州民族学院学报，2000，(4)。

［3］麦佶妍，浅析乡镇行政管理与村民自治的关系。岭南学刊，2008，(3)。［4］王德刚，基层政府与社区自治组织良性互动的实现。内蒙古电大学刊，2008，(7)。