改革开放以来河南农业发展的成效经验与思考

第一篇：改革开放以来河南农业发展的成效经验与思考

改革开放以来河南农业发展的成效、经验与思考

发布时间：2011-8-21信息来源：中国乡村发现网

作者：吴海峰、陈明星

改革开放以来，河南在不断加快工业化、城镇化的同时，始终把粮食和农业生产放在重中之重的地位，以粮带畜、种养相促，以农兴工、以工促农，实现了从缺粮大省到国人大粮仓大厨房的历史转变，形成了农工互动协调发展的良好局面。在工业化城镇化深入发展、粮食安全日益凸显的背景下，回顾和总结河南农业30年的发展历程和基本经验，对于巩固农业基础地位、确保国家粮食安全、促进中原科学发展，具有重大意义。

一、历史嬗变：农业发展实现大跨越

回顾河南从曾经的缺粮大省转变为如今的国人大粮仓大厨房的历史发展，30年间大致可分为四个阶段：

（一）吃粮问题不再难（1978～1983年）

河南，这一承载着中华文明发祥地厚重文化的中原大地，自南宋以后的漫长岁月里越来越落后，甚至俨然成为贫穷的代名词。1949年河南解放，在土地改革、合作化运动的推动下，人民生活得到初步改善。但随着“大跃进”和人民公社化的推行，严重压抑了农民发展生产的积极性。结果，从上世纪50年代后期到改革开放前，河南的粮食产量一直低迷，保证不了本省人民的吃饭需要，粮食和农业始终是河南最大的问题。1978年，全省粮食产量也只有420亿斤，人均占有量594斤，仍为粮食净调入省。党的十一届三中全会，“忽如一夜春风来，千树万树梨花开”。家庭联产承包责任制的推行，赋予了农民生产自主权，打破了平均主义、大锅饭，保障了农民的劳动成果，激发了农民农业生产的积极性和创造精神，大大解放了生产力。加之同期大幅度提高农产品收购价格，中原化肥厂的顺利投产增加了化肥投入，农业科技不断进步，杂交玉米、杂交水稻、小麦新品种的大面积推广，尤其是1982年起中央连续五个一号文件的强力推动，河南农业发展实现了飞跃。1978～1983年，河南粮食总产量由420亿斤增长到581亿斤，创历史最高水平，年均递增6.7%；人均占有量从598斤提高到767斤，年均递增5.1%。到1983年，尽管当时主食中粗粮占的比重还比较大，但河南的确解决了本省的吃饭问题，粮食除养活自己外，粮食开始输出省外，甚至普遍出现了“卖粮难”。

（二）多种经营全面发展（1984～1992年）

随着粮食大丰收，出现了“卖粮难”及收购粮食“打白条”现象，为此，1985年，根据国家统一部署，河南对农产品统购统销制度进行了改革，对大部分农产品主要实行市场调节，对主要农产品实行国家合同定购和市场流通的“双轨制”，并对部分农产品收购价格进行了调整。由此进一步扩大了农民的经营自主权，农业生产与市场需求的联系更加紧密，推动了农业结构调整，促进了农民多种经营，也为农村加工业发展提供了条件。各地在稳定粮食作物播种面积的基础上，不断扩大以棉花、花生为主的经济作物种植，积极发展林果生产。根据农副产品和秸秆资源比较丰富的条件，河南确定了稳定猪禽生产、大力发展草食畜禽的指导方针，促使畜禽结构由单一化向多元化转化。畜、禽、渔等产业的发展增加了对粮食的需求，刺激了粮食稳定增产，促进了以

粮带畜、种养互动，促进了种植业内部乃至农业各部门的良性循环。1991～1992年，国家两次提高粮食销售价格，实现了购销同价，结束了近40年粮食统销的历史。为了促进粮食市场化，1990年郑州粮食批发市场成立，三年后郑州商品交易所成立，正式推出期货交易。“郑州价格”的产生，结束了中国没有粮油批发价格的历史，逐渐成为中国乃至世界的粮食市场的“晴雨表”。

（三）向农产品精深加工进军（1993～2002年）

1992年邓小平南巡讲话，解决了对市场经济的认识问题，促进了经济快速发展。加上1994年、1996年两次大幅度提高粮食价格，促进河南粮食产量又创新高，先后迈上700亿斤、800亿斤两个台阶，1999年粮食产量创纪录达到851亿斤。但由于农产品原字号多，加工链条短、附加值低，以及随之而来的新一轮“卖粮难”、财政补贴库存压力增大，加上畜禽、油料、蔬菜等农产品也相对过剩、销售不畅，农业效益持续下滑。针对这种状况，河南果断作出了化农业资源优势为商品竞争优势、加快向农产品精深加工进军的重大抉择。河南省委提出“工业、农业两篇文章一起做”，制定了围绕“农”字上工业，上了工业促农业、大力发展食品工业等一系列重大部署，并连续三个五年计划把食品工业作为支柱产业来培育。此后，河南省委进一步明确“用发展工业的理念发展农业”，加快工业化、城镇化、农业现代化进程。2001年，河南又提出把建成全国重要的优质小麦生产和加工基地及全国重要的畜产品生产和加工基地，列为全省国民经济发展的八大举措之首。河南积极提高农业综合生产能力，大力发展农产品精深加工，推进农业产业化龙头企业发展，使农业生产和农产品加工呈现出互动互促的良好态势。

（四）打造国人大粮仓大厨房（2003～2008年）

2003年以来，中央提出统筹城乡经济社会发展，实行“以工哺农、以城带乡”和“多予、少取、放活”等一系列方针政策，连续下发了五个一号文件，有力推动了河南粮食大幅度增产，农民收入大幅度增加。2005年，河南在中部地区率先取消了农业税。农民不仅被免除了粮食生产上的税收和各种提留负担，而且得到了财政多方面的补贴。同年，启动的新农村建设，加大了农村发展的全面支持。这些极大地激发了农民和涉农企业等各方面的积极性，为提高粮食增产和农业发展提供了强大动力。2006年5月，河南省委进一步明确提出，河南不仅要做国人的“大粮仓”，而且要做国人的“大厨房”，省八次党代会把“农业先进、工业发达”纳入中原崛起总目标和建设新河南的总蓝图，从而在发展理念、目标要素等层面确立了农业至高至重的位置和工农业并举的指导原则，保证河南继续走不以牺牲农业为代价的工业化路子，继续保持农工互动协调发展。

2007年，河南生产总值突破1.5亿元。全省工业增加值和规模以上工业利润分别跃居全国第五、第四位，工业总体实力跻身全国第一方阵，河南新兴工业大省的地位得到确立。河南的粮食总产，连续两年突破1000亿斤大关，连续11年稳居全国第一位。如今，河南用占全国6%的耕地生产了全国10%以上的粮食，每年向省外输出300亿斤左右的商品原粮及粮食制成品，河南为国家粮食安全作出了重大贡献。同期，肉、蛋、奶产量也分别达到818万吨、440万吨和215万吨，分别居全国第2位、第3位和第7位。另一方面，河南食品工业连续8年实现25%以上的增长速度，2007年，全省规模以上食品企业2232家，粮食、肉类加工能力分别达到3450万吨、578万吨，均居全国第一位，成为全国畜牧养殖大省和食品工业大省。河南生产的面粉、挂面、速冻食品、方便面、味精等市场占有率均为“全国冠军”，食品工业主营业务收入、创造的利税双双跃居全国第二，其中利润占到了全国10%以上。在全国市场上，每10箱方便面，有3箱是

河南造；每10根火腿肠中，有5根出自河南双汇；每10个汤圆，有6个出自郑州三全；每10个饺子，有5个是郑州思念。河南已成为全国最大的肉类生产加工基地、全国最大的速冻食品加工基地、全国最大的方便面生产基地、全国最大的饼干生产基地、全国最大的调味品生产加工基地。河南作为国家大粮仓大厨房的地位和形象，越来越清晰地展现在世人面前。

二、基本经验：创新农业大省现代化模式

改革开放30年来，河南在加快工业化城镇化进程的同时，实现了耕地面积不减少、粮食产量不降低、农业地位不削弱，创新了农业大省现代化模式，其内涵和经验主要体现在以下几方面。

（一）坚持立足农业本位、注重粮食增产与实现工农互动相结合，是农业大省科学发展、和谐发展的必由之路

工业化无疑是传统农业大省迈向现代社会的必由之路，也是河南实现富民强省、追赶东部沿海发达地区的根本途径。但是，民以食为天，国以粮为安。尤其在工业化和城镇化不断加快、农业地位容易被削弱的情况下，强化这种意识十分必要。河南作为人口大省，农业基础条件较好，不仅要解决本省众多人口的吃饭问题，还要承担国家粮食安全的责任。如果说在改革开放初期，某些东部沿海省份以牺牲农业而发展工业尚有其一定的历史性，那么，在工业化不断深化、国家产业布局已相对稳定之后，作为重要的农业大省和人口大省，就不能再复制沿海的工业化模式。河南必须找准定位、创新发展，在不放弃农业优势特别是粮食优势的基础上加快工业化，走出有河南特色的新型工业化道路。

农业大省的工业化需要立足农业，围绕“农”字做足工业文章，将工业化看作是从农业中产生、发展和壮大的过程，看作是农业、工业与服务业协调发展的过程，不能片面地将发展工业甚至重点发展部分工业作为工业化。而且，只有依据省情选择主导产业，立足丰富的农业资源进行深加工，使农业“长入”工业，大力培育和发展涉农工业，才能在推动产业升级中不断增强工业反哺农业的能力，实现农业的突破和更大发展。多年来，河南将食品工业作为六大优势产业之首重点来抓，积极促进农业产业化，推广龙头带基地、公司连农户、产加销一条龙模式，建立企业与农户利益共享、风险共担的经营机制，提高农产品加工能力，延长农业产业链条，挖掘农产品增值潜力，走出了一条工农业互动协调发展的路子，并以“农业安天下”有力地支持了全国的工业化进程。

（二）坚持调动农民积极性与激发粮食大县活力相结合，是推动粮食增产、农业发展和农民增收的关键

充分调动农民的积极性，尊重农民的首创精神，是农业和农村经济发展的根本。20世纪80年代我国农业的较快发展，正是因为推行家庭联产承包责任制、连续5个中央一号文件以及市场导向的改革等，较好地解决了农民的生产决策和物质利益问题，极大地调动了农民务农的积极性和创造性。而在世纪之交的那些年，由于农民税费负担过重，生产成本过高，严重影响了农民的种粮积极性，使2000年前后粮食产量一度出现下跌势头。几年来，连续几个中央一号文件的支农惠农政策得到了的很好贯彻，2004年后实行“两减免、三补贴”政策，2005年取消农业税，并以新农村建设为契机，全面落实支农惠农政策，让公共财政的阳光普照新农村，让农民更多地分享产业化中农产品加工、流通环节的收益，使农民越来越多地享有改革发展的成果，大大提高

了农民务农的积极性，使粮食产量和农业发展连年上新台阶。这两年河南粮食总产量连超千亿斤，从深层次上看正是由于“政策好”，改变了农民对种粮的态度。庄稼长在田野里，更长在农民的心上，这就是历史的结论。

粮食生产的稳定增长，离不开激发粮食主产县的活力。以前，产粮大县面临着一种尴尬的局面——投入了大量人力物力财力，但从粮食上获得的收益却很低。为此，近些年来，河南在壮大县域经济过程中，加大了对产粮大县的补助和奖励力度，加大了对农业县财政转移支付力度，全省还确定24个产粮大县进行重点扶持，打造粮食生产核心区；对全省40多个畜牧大县，设立畜牧业发展专项资金予以扶持。河南还创新农业农村经济制度，在稳定家庭承包的基础上，合理流转农业用地，促进农业适度规模经营，积极发展农民合作经济组织，提高农民生产经营的组织化程度；加大对农业产业化的扶持力度，积极打造龙头企业和优势品牌。这些都有力地促进了当地农业和农产品加工业的发展。事实表明，农业强省与工业强省并不矛盾，巩固农业尤其是粮食生产与因地制宜发展县域经济并不矛盾。近年来，河南县域经济的大发展，很大程度上是得益于各项支农惠农政策。用足用好用活支农惠农政策，既能为国家粮食安全和农业发展做出大的贡献，又能有力地促进中原崛起。

（三）坚持严格保护耕地与推动农业科技进步相结合，是粮食稳定增产和工农业协调发展的保障

耕地是农业发展的最重要条件。只有保护耕地才能从根本上保障粮食和食品安全。而工业化的空间结果表现为企业增多和工业规模扩大，以及工业化带动的城镇化用地需求增加，扩大土地占用是不可避免的，这就产生了工农业发展的内在矛盾和冲突。因此，寻求工业扩张、城镇扩大与农田保护之间的合理平衡点，是粮食稳定增产、工农业协调发展面临的一大难题。为破解这一难题，河南实行了最严格的耕地保护制度，坚持科学用地、集约用地，推进布局集中、产业集聚，尽可能减少项目建设的耕地占用。从新增建设用地中“抠”地、从存量建设用地中“盘”地、从严管严查中“挖”地、从多层厂房中“节”地。通过集约利用土地、清理盘活闲置土地、整治空心村和砖瓦窑场等多种途径挖潜土地资源，连续9年实现耕地占补平衡。1999年以来，全省建设占用耕地168.67万亩，通过土地开发整理补充耕地179.1万亩，占补相抵净增耕地10.43万亩，使粮食播种面积稳定在1.3亿亩以上，为粮食和农业发展提供了坚实保障。

在粮食播种面积稳定的情况下，粮食增产和农业发展越来越依赖科技进步。多年来，河南积极转变农业发展方式，加大农业科技推广，把“主攻单产、提质提效”作为粮食稳定增产和农业发展的重点，不断提升粮食和农业生产的科技含量。近年来，河南加快粮食品种繁育，选育出了郑麦9023、豫麦

34、郑单985、浚单20等一大批全国知名的新品种，其中郑麦9023已成为国产食用小麦首次出口品种和郑州商品交易所优质强筋小麦期货交易的首选品种，河南有小麦、玉米的两个优良品种培育分别获得两个国家科技进步一等奖。另一方面，河南还建立了较为完善的农业科技推广体系，重点推广了农作物优良品种、测土配方施肥、秸秆还田与地力培肥、精量半精量播种、节水灌溉、病虫草害综合防治等先进实用技术。目前，全省主要农作物良种覆盖率达98％以上，测土配方施肥面积占全省耕地面积的50％以上。农业科技水平的不断提高和科技成果转化机制的日臻完善，为河南粮食和农业的持续增产起到了保驾护航作用。

（四）坚持面向大市场、搞活大流通、建设大交通、发展大农业，是提高农业现代化程度的努力方向

发挥市场的基础性作用，推动相关服务产业的集聚融合，是农业大发展的重要路径。市场需求，是农业和食品加工业发展的导向，也是其下游流通业发展的导向。食品工业和农产品深加工，是农业、工业和商业的联结点，也是农业生产价值的再延续，是实现农产品从田间到餐桌的重要环节，在产业链上与其他环节一起构成完整的产业体系。由于农产品和食品的物理特性，其生产组织、产品销售，要求流通和交通相配套，才能降低农产品和食品的生产、销售和运输成本，并以规模化的生产占有大的市场份额，进而拓展农业发展空间、提高农业现代化程度。显然，农业和食品工业，要面向大市场获得大发展，必须以顺畅的大流通为条件。而大流通的发展，又以发达的交通为载体。反过来，发达的交通又催生流通的大发展，促进农业和食品工业的不断壮大。河南建立的全国第一个粮食批发市场和商品期货交易所，通过10多年的不断发展，发挥的影响越来越大，为农业发展提供了大市场。河南推进粮食企业改革，完善粮食市场体系，放开粮食购销市场，拓宽了粮食产销渠道，促进了粮食流通。河南利用地处中原的地理优势，加快交通事业发展，使公路总里程、高速公路通车里程、农村公路里程均跃居全国第一，顺畅了生产要素在城乡间和区域间的流动，为农业和食品工业的迅速崛起提供了经济大动脉。郑州生产的水饺、汤圆、混沌，一天之内就可以摆上北京、上海、武汉的超市货架。同时，大市场引导农业区域分工和农业产业化高度化，河南以优质农产品和畜产品核心生产区为依托，通过产业集聚形成产业带，形成了专业化、规模化、特色化的农产品生产、加工、销售一体化，实现了工农业协调发展。

三、光荣使命：努力铸造农业发展新辉煌

随着人口的不断增长、全球能源危机的加深，对粮食等农产品的需求量将继续增加，而经济发展和人们生活水平的不断提高，对粮食等农产品的质量也不断提出新的要求。尤其短期内在国际市场粮食高价的局面难以改变的背景下，通过国际市场平衡国内供给的风险和成本将越来越大。与此同时，市场取向改革的深入和工业化进程的加快，将加剧省际工业化的竞争，而河南正处在工业化、城镇化加速的重要时期。显然，新时期赋予河南新的使命：既要继续自觉承担起保障国家粮食安全的重任、促进粮食增产和农业发展，又要抓住战略机遇期，乘改革发展之势而上，加快工业化、城镇化进程。合二为一，就是必须在发展中既强化农业基础地位，又加快工业化进程，以农促工，以工哺农，努力铸造农业新辉煌，保持工农业协调发展。

（一）正视农业发展的新挑战和新机遇

要在加快工业化进程中不断强化农业基础地位，必须正视农业发展的新问题、新挑战。例如，农业基础依然薄弱，农业面临的资源环境约束日益增强，粮食增产和农产品供给扩大的难度越来越大；农业比较效益持续下降。农资价格的不断上涨，大大抵消了粮价上涨和国家惠农支农政策的效应；农村劳动力、资本、土地等生产要素外流加剧，农村留守儿童、留守妇女、留守老人问题突出，制约着粮食增产和农业持续发展；等等。同时，更应看到农业发展面临的机遇：一是国家越来越高度重视农业发展，中央提出粮食安全的警钟要始终长鸣，巩固农业基础的弦要始终绷紧；二是国家支农惠农政策力度在不断加大，中央财政对“三农”的支出连年增加，不断出台扶持农业和粮食生产的政策措施，今后还将继续加大对粮食生产和农业的扶持；三是国际粮食市场供应趋紧、价格大幅攀升，也为扶持粮食生产提供了契机；四是目前河南农业增加值与农产品加工业增加值之比仅为1：0.7，要达到发达国家1：3的水平，还有相当大的潜力，这就为农产品

加工业的发展提供了广阔空间。

（二）做大做强国人大粮仓大厨房的思考

河南在新的历史起点上，要做大做强国人大粮仓大厨房、实现农业发展新跨越，必须调动方方面面的积极性，谋划粮食和农业的更高层次的突破、寻求食品加工业更大规模的发展。一要积极建设粮食生产核心区。我省最近提出建设国家粮食战略工程河南核心区，得到了党中央国务院的高度重视和肯定。建设核心区的战略目标，首先是要增加粮食产量，确保到2020年河南粮食生产能力再增加300亿斤，同时，更要在今后发展中坚定不移地走不削弱农业为代价的新型工业化道路。要以此为契机，全面落实强农惠农政策，加强农业基础设施建设，突出抓好中低产田改造，提高粮食综合生产能力，积极发展高效农业，开拓农产品市场，提高农产品市场竞争力，把农业做大做强。

二要加大提高农业产业化水平。依托龙头企业发展农产品加工，延伸农业产业链条，促进农产品加工转化增值。要加强对优势食品工业的基础设施建设、关键技术研发、引进和推广的扶持，加强对农产品加工业创业的扶持，加强对农产品加工综合利用的扶持。加大农产品加工企业开展综合利用、建设加工专用原料基地税收优惠政策。加大政策性银行对农产品加工业的支持，增加中长期贷款，扩大农业政策性保险范围。完善技术创新服务、质量标准服务、信息服务、人才培训服务、指导行业协会服务等社会化服务体系。加快有效利用农业资源的产业园区建设，促进食品工业集群发展，上规模，上档次，上水平。

三要加大食品安全扶持力度。积极建设规模化、优质化、标准化的农产品生产基地，健全与标准化生产相配套的动植物防疫检疫、农产品质量安全检测体系。按照优质、高效、安全、生态的要求，以优质专用、无公害及绿色食品为目标，完善农产品质量标准、产地环境标准、生产技术规范，建立与国际接轨的质量标准体系。建立农产品质检制度和生产记录等可追溯制度，完善质检手段，确保农产品质量安全。积极开展基地农产品原产地、地理标志、证明商标的注册。大力发展绿色经济、集约经济、生物质经济和循环经济，探索农业资源保护和合理利用的有效途径。四要加大体制机制创新力度。从制度上，真正将中央把“三农”工作提高到党和政府全部工作“重中之重”的地位的要求落到实处，决不因农业形势稍有好转就忽视农业和粮食生产。要创新“以工补农、以城带乡”机制，完善工农互动协调发展的综合评价体系，把支农惠农制度化、法制化。围绕粮食增产、农业增效、切实推进农业和农村改革，激发农业和农村发展活力。要把地方政府的管理职能转到主要为“三农”搞好服务和优化发展环境上，努力建设法治政府、服务政府、责任政府和效能政府，更好地支持和促进农业和食品工业大发展、快发展。

作者单位：河南社会科学院农村发展研究所

第二篇：改革开放以来河南的巨大变化

改革开放以来河南的巨大变化

1978年12月召开的中国共产党十一届三中全会，确定了改革开放的重大方针，是一次真正具有伟大历史意义的会议。在十一届三中全会精神的鼓舞和邓小平同志的支持下，中国迈向了一个新的历史发展阶段，开始谱写新的篇章。35年的发展历程，从人们衣食住行的变化，让我深深受触到，改革开放的伟大所在。

35前，人们的衣食住行全都要靠一张张的票票，买米要票，买面要票，买什么都需要各种票券。现在粮票没有用了，粮食在那里都能买到。现在人们餐桌上面的食品种类丰富多了，主食也变的次要了。人们更加注意吃营养丰富的肉、鱼、蔬菜人们不但能“吃饱”，还要“吃好”，讲究营养均衡，粗细搭配，绿色食品等科学卫生的概念也日益深入人心。改变了食物匮乏、单调，人们的营养严重不足的问题。如：粮食消费量下降而具营养的肉、蛋、奶、水产品等副食品消费量增加，成品、半成品等方便食品、绿色食品受到居民们的青睐等。收入的增加和生活节奏的加快打破了多年来“一日三餐在家吃”的传统生活方式，休闲餐饮、亲朋聚餐、节假日聚餐在城镇居民日常生活中已司空见惯，在外饮食支出不断增长。

35年前，由于经济发展水平较低，商品供应严重匮乏，人们买衣服要凭布票，且数量有限。人们思想十分守旧，穿着单一，色彩和样式非常地单调，稍微贴身或外露的衣服都被认为是不正经。后来轻薄的“的确良”、“洋布”开始流行，再后来套装、五颜六色的轻薄短小的羽绒服、牛仔服、西装、T恤、皮鞋、皮凉鞋等等也都在农村流行开来。以前只是过年时给孩子做新衣服，结婚时给新媳妇做新衣服，到外地上大学的时候买件新衣服，而现在，不仅年轻人日常就打扮得很漂亮，孩子们穿戴得鲜艳，婴幼儿的服装饰品细分化、品牌化也都越来越显著，春夏秋冬，每个季节都有不同的服装。随着物质的丰富和思想的解放，人们的思想也从“穿暖”变成了“穿好”，人们纷纷穿上了名牌服装或时装，服饰已不仅仅是御寒的工具，更是人们显示风度、展示个性的方式。衣着消费档次不断提高，购买成衣已经普及，“一季多衣”已成为寻常事，衣着消费由“实用型”向“时尚化、个性化、品牌化”方向发展，服装消费已经成为一种消费文化。今城镇居民穿着的标准早已不再是过去的“结实”、“耐用”，而是“美观”、“个性”、“时尚”和“品牌”。

35年前，因为没有便捷的交通工具，人们多数还是用双腿丈量着路地。即使现在我们认为很近的两地，对于当时的人们依旧是遥不可极。改革开放初期，交通和通讯工具发展缓慢，自行车是当时人们高档的交通工具，家庭电话曾是居民家庭的奢侈品。改革开放后，长期困扰经济发展的“短缺”现象逐步消除，政府加大了对城乡交通和通讯建设的投资，交通、通讯等基础产业和基础设施得到快速发展，交通通讯日趋现代化，尤其进入二十一世纪后，信息产业及交通工具的快速发展，私家车也逐渐成为居民的重要交通工具之一，这些变化加快了居民的生活节奏，提高了居民的生活方便程度。交通通信消费大幅度增长，生活更加方便快捷。

35年前大多数的人居住在低矮、陈旧的土坯房或者结构的平房或易楼房，有的还是几世同堂，一大家子挤在为数不多的老房子里。现金，随着人民居住条件的改善，人们不再满足于住房“生存型”而更注重“舒适型”。90年代后期，随着房改进程的加快，福利分房体制被打破，单位职工的住房分配逐步走向市场，由过去的等待分房转为自己建房和购房。住房贷款政策的实施,成为城镇居民住房消费的“助推器”，购房、装修成为近年城镇居民消费的热点，城镇居民的居住条件大为改善，并由此带动住房设施的更新换代，各种新型厨房设施、卫生设施进入城镇居民家庭，液化气、天然气取代了土火炉。卫生设备、厨房设施等条件也日趋完善，改革开放之初城镇居民家庭居住的环境较为拥挤，一个房间内兼有居住、厨房等多种功能，拥有单独卫生间的很少，而今城镇居民生活在一个相对舒适的居住环境中，住房配套条件大大改善。以我家为例，原来我家9口人一起住在九十多平米的老房子里，人之多，地之少，更不用说什么舒适了，能把这些人放下就已经不错了，改革开放以来，随着

家人的收入增多，不仅满足了吃饭问题，还有了剩余的财富更换更大的房子，生活水平不断提高，房子的舒适度更是大大的改善。

教育消费热度不减，旅游消费成为新亮点。由强制扫盲到义务“普九”，教育已成为城镇居民一项重要投资方向，从幼儿教育到各种兴趣班以及家教、成人教育热度不减。教育支出的增加，拉动教育文化娱乐服务支出大幅度增长，教育消费是消费热点。家长们已经不能满足单纯的书本教育了，为孩子报了各种各样丰富多彩的课外辅导班，学毛笔字，学英语，学钢琴，学舞蹈，学器乐、、、、、、30多年家乡的变化又何止于此，街道变宽变干净了，房子变高变漂亮了，人们变的更有精气神儿了„„家乡真的是从一张黑白照片变成了一张彩色亮影。可是感叹于这些变化的同时我们还有许多的问题没有解决，医疗卫生安全，食品安全问题，人口老龄化等等一系列问题有待解决，任重道远！

第三篇：改革开放以来房地产发展

历年房地产宏观调控政策回顾（1978-2010年）

1978－1983年

政策目标：修改十年规划指标，调整、改革、整顿；

政策内容：允许私人建房，城市居民可以自购自建。开始住房制度改革；调整产业结构，下放管理权； 1984年

政策目标：发展房地产业；

政策内容：发布城建综合开发暂行办法，推行商品化试点； 1985－1987年

政策目标：防止盲目发展商品住宅；

政策内容：加强商品房住宅计划管理，公有住房补贴出售； 1988年

政策目标：扩大房地产业发展，实现住房制度改革

政策内容：修改《宪法》，允许土地批租；全国城镇分期分批推行住房制度改革；房地产市场； 1989年

政策目标：加强房地产市场管理；

政策内容：发布《关于加强房地产市场管理的通知》，规范市场行为，整顿市场秩序；压缩固定资产规模，紧缩银根； 1990年

政策目标：加强治理整顿；推进土地使用制度改革；

政策内容：治理整顿，大规模清理在建项目；颁布深化企业经营机制改革的通知；紧缩银根；发布《土地管理法实施条例》； 1991年

政策目标：规范产地产业发展：深化住房制度改革；

政策内容：治理整顿；房地产市场建设全面起步；房改开始在全国范围内全面推行； 1992年

政策目标：加快房地产业发展；

政策内容：引进外资；宣布“治理整顿”结束；房地产价格；扩大市场调控范围；下放权力；发放开发消费贷款； 1993年

政策目标：理顺房地产业，促进房地产业健康发展；

政策内容：开始进行宏观调整；控制投资规模，调整投资结构，规范市场行为，调节房地产经营收益。发布《关于加强房地产市场宏观管理，促进房地产业健康持续发展的意见》和《关于开展房地产开发经营机构全面检查的通知》； 1994年

政策目标：加强宏观调控，深化住房制度改革； 政策内容：发布《国务院关于继续加强定资产投资宏观调控的通知》和《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》；进入调控、消化、稳定的发展阶段；开展房地产开发经营机构全面检查；整顿金融秩序； 1995年

政策目标：规范房地产市场；

政策内容：加强房地产市场的宏观管理；颁布《房地产管理法》、《增值税法》；整顿金融秩序；开始实施安居工程； 1996年

全面推行住房公积金制度；租金改革和公有住房出售有了新的进展；政策性贷款制度开始建立；安居工程顺利推进； 1997年

实行适度从紧的财政政策和货币政策； 1998年

政策目标：促进房地产业发展；

政策内容：发布《城市房地产开发经营管理条例》和《关于进一步深化城镇住房制度改革，加快住房建设的通知》，要求从1998年下半年起停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化；同时调整住房投资结构，重点发展经济适用住房，建立以经济适用住房为主的住房供应体系；房地产开发资金结构得到调整；

1999年 实行积极财政政策，启动住房消费，深化落实住房分配货币化改革；鼓励个人换购住房，免个人所得税；调整房地产市场若干政策；启动房地产市场，免征产易营业税，契税减半；

2001年

刺激消费 繁荣房地产市场——4月19日，关于对消化空置商品房有关税费政策的通知：为消化积压空置商品房，促进房地产市场的健康发展，积极防范金融风险，经国务院批准，《财政部、国家税务总局关于对消化空置商品房有关税费政策的通知》规定：....................2002年

土地使用权转让规定,规范土地市场.——2002年5月9日，中华人民共和国国土资源部签发11号文件《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》，文件叫停了已沿用多年的土地协议出让方式，要求从7月1日起，商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖或者挂牌方式进行公开交易。

此前，北京市近90%的土地是通过协议方式转让的，11号令的颁布，被业界称为“新一轮土地革命”的开始。土地市场开始了从划拨、协议“暗箱操作”走向招拍挂“阳光操作”的“乾坤大挪移”。

2003年 2003年4月

121号文件拉响宏观调控警报

中国人民银行下发《关于进一步加强房地产信贷业务管理的通知》。规定对购买高档商品房、别墅或第二套以上（含第二套）商品房的借款人，适当提高首付款比例，不再执行优惠住房利率规定。此份文件是中国第一轮房地产牛市启动之后，中央政府第一次采取抑制房地产过热的措施，表明中央政府对房地产的态度由支持转为警惕。2003年8月

国务院明确将房地产业作为国民经济的支柱产业

国务院发布《关于促进房地产市场持续健康发展的通知》（18号文件），将房地产业定位为拉动国家经济发展的支柱产业之一，明确提出要保持房地产业的持续健康发展，要求充分认识房地产市场持续健康发展的重要意义，要根据城镇住房制度改革进程、居民住房状况和收入水平的变化完善住房供应政策，调整住房供应结构，增加普通商品住房供应，加强对土地市场的宏观调控，对于高档、大户型商品住房以及高档写字楼、商业性用房积压较多的地区，要控制此类项目的建设用地供应量，或暂停审批此类项目。2004年 2004年3月

8•31大限提高拿地“门槛” 调控开始

继2003年7月国务院发文严格控制土地供给之后，国土资源部、监察部又联合发文，严令各地须在当年8月31前将协议出让土地中的“遗留问题”处理完毕，否则国土部门有权收回土地，是为“8•31大限”。此举是中央政府从土地供给上抑制房地产过热的又一举措。2004年10月

央行十年首次宣布上调存贷款利率

中国人民银行决定从2004年10月29日起，上调金融机构存贷款基准利率并放宽人民币贷款利率浮动区间和允许人民币存款利率下浮。金融机构一年期存款基准利率上调0.27个百分点。同时，进一步放宽金融机构贷款利率浮动区间。金融机构（不含城乡信用社）的贷款利率原则上不再

设定上限，贷款利率下浮幅度不变，贷款利率下限仍为基准利率的0.9倍。对金融竞争环境尚不完善的城乡信用社贷款利率仍实行上限管理，最高上浮系数为贷款基准利率的2.3倍，贷款利率下浮幅度不变。2005年 2005年3月

房贷优惠政策取消 调控涉及消费层面

央行决定调整商业银行自营性个人住房贷款政策。宣布取消住房贷款优惠利率；对房地产价格上涨过快的城市或地区，个人住房贷款最低首付款比例由20%提高到30%。央行此举表明，中央政府对房地产的政策调控力度进一步加大。2005年3月 房地产税改革深入

财政部副部长肖捷在出席“中国发展高层论坛”时表示，中国目前在房地产保有和交易环节税费偏轻，问题严重，今后一段时期将重点推进房地产税改革。2005年3月

国八条出台 调控上升到政治高度（老国八条）

国务院出台八点意见稳定房价。一是高度重视稳定住房价格；二是将稳定房价提高到政治高度，建立政府负责制；三是大力调整住房供应结构，增加普通商品房和经济住房土地供应；四是严格控制被动性住房需求，主要是控制拆迁数量；五是正确引导居民合理消费需求；六是全面监测房地产市场运行；七是积极贯彻调控住房供求的各项政策措施；八是认真组织对稳定住房价格工作的督促检查。2005年5月

七部委意见发布（新国八条）

国务院办公厅发出通知，转发建设部等七部委《关于做好稳定住房价格工作的意见》，要求各地区、各部门要把解决房地产投资规模过大、价格上涨幅度过快等问题，作为加强宏观调控的一项重要任务。2005年9月

银监会212号文件收紧房产信托 2005年9月底，由银监会制定的房地产信托管理文件（即“212号文”）开始下发至各地银监局。该文件全称《加强信托投资公司部分业务风险提示的通知》，《通知》对房地产信托发行门槛进行了严格限制。2005年10月

国税总局重申二手房交纳个税

2005年10月11日，国家税务总局发布了《关于实施房地产税收一体化管理若干具体问题的通知》（国税发[2005]156号），文件正式明确了个人买卖二手房必须交纳个人税。文件明确，在办理二手房过户时，要做到各税统管，不能只负责征收契税，其他税种如营业税、城建税、教育费附加、个人所得税、土地增值税、印花税也要同时进行征收。2006年 2006年4月

房贷利率再次上调 调控卷土重来

4月27日央行全面上调各档次贷款利率0.27个百分点，其中，5年期以上的银行房贷基准利率由6.12%上调至6.39%。这是央行在加息后短短一年多时间里再次上调利率，此次加息主要是为了抑制投资需求，进一步稳定房地产价格。2006年4月

房贷利率再次上调 调控卷土重来

4月27日央行全面上调各档次贷款利率0.27个百分点，其中，5年期以上的银行房贷基准利率由6.12%上调至6.39%。这是央行在加息后短短一年多时间里再次上调利率，此次加息主要是为了抑制投资需求，进一步稳定房地产价格。2006年5月 国六条出台

5月24日国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议。会上提出了促进房地产业健康发展的六项措施，新一轮调控大幕开启。2006年5月

国务院出台限制套型90/70政策

5月29日国务院办公厅出台《关于调整住房供应结构稳定住房价格的意见》（国办发[2006]37号），人称九部委“十五条”，对“国六条”进一步细化，而且在套型面积、小户型所占比率、新房首付款等方面作出了量化规定，提出90平方米、双70％的标准。2006年5月

国税总局出台二手房营业税政策

5月31日国税总局下发《关于加强住房营业税征收管理有关问题的通知》（国税发74号文件），对“国六条”中二手房营业税新政策的具体执行问题予以明确。要求各级地方税务部门要严格执行调整后的个人住房营业税税收政策。2006年6月1日后，个人将购买不足5年的住房对外销售全额征收营业税。个人将购买超过5年（含5年）的普通住房对外销售，应持有关材料向地方税务部门申请办理免征营业税的手续。2006年7月

未取得预售许可证不得发布预售广告

7月6日出台的166号文件《关于进一步整顿规范房地产交易秩序的通知》，要求房地产开发企业取得预售许可证后，应当在10日内开始销售商品房。同时加强房地产广告发布管理，未取得商品房预售许可证的房地产项目，不得发布商品房预售广告。2006年7月

建设部出台171号“外资限炒令”

7月11日建设部联合其他五部委下发171号文件《关于规范房地产市场外资准入和管理的意见》，被业内称为“外资限炒令”，加强了对外商投资企业房地产开发经营、境外机构和个人购房的管理。

2006年7月

108号文强制征收二手房转让个人所得税

7月26日国税总局发布《关于住房转让所得征收个人所得税有关问题的通知》，宣布从8月1日起，各地税局将在全国范围内统一强制性征收二手房转让个人所得税。2006年8月 土地新政出台

8月1日国土资源局制定的《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》和《协议出让国有土地使用权规范》正式施行，《规范》对招标拍卖挂牌或协议出让国有土地使用权的范围作了细化，进一步明确六类情形必须纳入招标拍卖挂牌出让国有土地范围。2006年8月

央行调整金融机构人民币存贷款基准利率

中国人民银行决定，自2006年8月19日起上调金融机构人民币存贷款基准利率。金融机构一年期存款基准利率上调0.27个百分点，一年期贷款基准利率上调0.27个百分点；其他各档次存贷款基准利率也相应调整，长期利率上调幅度大于短期利率上调幅度。2006年8月

建设部出台廉租房管理实施办法

8月30日建设部《城镇廉租房工作规范化管理实施办法》出台，提出加强城镇廉租住房制度建设，规范城镇廉租住房管理。2006年9月 房地产市场整顿 《国务院办公厅转发建设部等部门关于调整住房供应结构稳定住房价格意见的通知》（国办发[2006]37号）和《建设部国家发展改革委员会国家工商行政管理总局关于进一步整顿规范房地产交易秩序的通知》（建住房[2006]166号）要求，就房地产交易秩序专项整治活动制定工作方案。

2007年 2007年1月 建设部规范经纪行业

1月23日，建设部、央行联合发布了《关于加强房地产经纪管理规范交易结算资金账户管理有关问题的通知》，依此，北京市相继出台了资金监管、网上签约、标准买卖三大详尽并相互配合的文件。对于二手房交易而言，提供了实质性的操作规范，对行业具有划时代的意义。网上签约也在2007年7月1日正式实施。2007年3月

《物权法》通过 10月1日起执行

3月16日，全国人民代表大会第五次会议表决通过了《中华人民共和国物权法》，物权法作为确认财产、利用财产和保护财产的基本法律，对于法律体系的完善、经济的发展都具有重要的意义。例如物权法规定：“住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期”，这一条打消了民众对70年使用期满后国家回收土地的顾虑，有利于提高购买不动产的积极性。物权法对于房产市场具有深远的影响。除了70年后自动续期外，还有最直观的一点，就是物权法为物业税的开征奠定了基础，物业税所带来的持有成本的增加，都是消费者置业投资所必须面对和重新考虑的，理性的需求无疑对房产市场的平稳发展意义重大。2007年3月

央行2007年首度加息 中国人民银行决定，自2007年3月18日起上调金融机构人民币存贷款基准利率。金融机构一年期存款基准利率上调0.27个百分点，由2.52%提高到2.79%；一年期贷款基准利率上调0.27个百分点，由6.12%提高到6.39%。2007年5月 央行再次加息

中国人民银行公布，5月19日起，上调人民币存贷款基准利率。金融机构一年期存款基准利率上调0.27个百分点，一年期贷款基准利率上调0.18个百分点，其他各档次存贷款基准利率也相应调整。从2007年6月5日起，上调存款类金融机构人民币存款准备金率0.5个百分点。2007年7月 央行第三次加息

7月20日央行在年内第三次加息。宣布在本次加息中，个人住房公积金贷款利率相应上调0.09个百分点。同时，上调活期存款利率9个基点，由0.72%上升至0.81%。这是2002年2月以来首次上调活期存款利率。在五年来，央行曾多次加息，但是上调对象均为定期存款或贷款利率，此次是五年多来首次上调活期存款利率。

2007年8月

国发〔2007〕24号 回归保障

国务院总理温家宝8月1日主持召开国务院常务会议，讨论并原则通过了《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》（24号文）。国务院24号文提出，要加快建设多层次的住房供应体系，加大保障性住房的建设力度，中央房改十年轮回，“重市场轻保障”的住房模式开始转变。2007年8月 央行年内第四次加息 中国人民银行决定，自2007年8月22日起上调金融机构人民币存贷款基准利率。金融机构一年期存款基准利率上调0.27个百分点，由3.33%提高到3.60%；一年期贷款基准利率上调0.18个百分点，由6.84%提高到7.02%；其他各档次存贷款基准利率也相应调整。个人住房公积金贷款利率相应上调0.09个百分点。2007年9月 央行年内第五次加息

2007年9月15日起，金融机构一年期存款基准利率上调0.27个百分点，由3.60%提高到3.87%；一年期贷款基准利率上调0.27个百分点，由7.02%提高到7.29%。2007年9月

央行出台新政 购买第二套住房首付比例不得低于50%

央行9月27日出台新政，要求商业银行应重点支持借款人购买首套中小户型自住住房的贷款需求，且只能对购买主体结构已封顶住房的个人发放住房贷款。对已利用贷款购买住房、又申请购买第二套（含）以上住房的，贷款首付款比例不得低于40%，贷款利率不得低于中国人民银行公布的同期同档次基准利率的1.1倍，而且贷款首付款比例和利率水平应随套数增加而大幅度提高，具体提高幅度由商业银行根据贷款风险管理相关原则自主确定，但借款人偿还住房贷款的月支出不得高于其月收入的50%。

2008年 2008年3月

财政部、国家税务总局下发《关于廉租住房、经济适用住房和住房租赁有关税收政策的通知》

3月3日财政部、国家税务总局发出通知，要求开发商在经济适用住房、商品住房项目中配套建造廉租住房，在商品住房项目中配套建造经济适用住房，如能提供政府部门出具的相关材料，可按廉租住房、经济适用住房建筑面积占总建筑面积的比例免征开发商应缴纳的城镇土地使用税。2008年3月

住房和城乡建设部下发《关于加强廉租住房质量管理的通知》

3月21日住建设部下发通知，该通知对确保廉租房的质量，对解决城市低收入家庭住房困难等方面作了具体要求。2008年4月

上调存款类金融机构人民币存款准备金率0.5个百分点

2008年4月16日为继续落实从紧的货币政策要求，加强银行体系流动性管理，引导货币信贷合理增长，中国人民银行决定从2008年4月25日起，上调存款类金融机构人民币存款准备金率0.5个百分点。2008年5月

上调存款类金融机构人民币存款准备金率0.5个百分点

从2008年5月20日起，上调存款类金融机构人民币存款准备金率0.5个百分点。2008年6月

国家多项调控近期开始施行土地阀门再度把紧

具体政策：商品住宅开发不得超3年、土地管理不作为将受严惩等，自2008年6月1日起执行。2008年7月

国土部表示小产权房不给宅基地证

7月14日国土资源部出台文件，被小产权房占用而未得到“合法使用”的宅基地不具备登记发证的资格。2008年8月

商品房销售应明示能源消耗指标

8月11日国务院新规：房地产开发企业销售商品房，应当向购买人明示所售商品房的能源消耗指标、节能措施和保护要求、保温工程保修期等信息。2008年8月

三部委联合印发《2008年廉租住房工作计划》

8月14日三部委印发计划提出，2008年底前，所有县城及以上城市都要根据国务院规定，对低保家庭中的住房困难户做到应保尽保，有条件的地区要逐步扩大保障范围。

2008年8月

央行银监会联合发文要求严格建设项目贷款管理

8月25日中国人民银行、银监会联合下发《关于金融促进节约集约用地的通知》，《通知》要求严格建设项目贷款管理。对列入国家《禁止用地项目目录》的项目，严禁发放贷款。2008年9月

央行宣布“双率”齐降

受美国金融风暴的影响，央行宣布从9月16日起，下调一年期人民币贷款基准利率0.27个百分点，以及下调存款准备金率0.5%。2008年10月9日

西方央行联手降息 中国打出“降率免税”组合拳

中国人民银行10月8日晚间宣布，从10月9日起下调一年期人民币存贷款基准利率各0.27个百分点，其他期限档次存贷款基准利率作相应调整。2008年10月 系列新政支持房地产

10月12日中国人民银行决定，自2008年10月27日起，将商业性个人住房贷款利率的下限扩大为贷款基准利率的0.7倍；最低首付款比例调整为20%。从2008年11月1日起，对个人首次购买90平方米及以下普通住房的，契税税率暂统一下调到1%；对个人销售或购买住房暂免征收印花税；对个人销售住房暂免征收土地增值税。地方政府可制定鼓励住房消费的收费减免政策。下调个人住房公积金贷款利率。2008年11月

国十条出台（老国十条）

在全球金融危机的影响下，国务院出台扩大内需十项措施增加千亿元投资。

2009年 2009年1月 七折利率优惠

四大国有银行宣布：只要2008年10月27日前执行基准利率0.85倍优惠、无不良信用记录的优质客户，原则上都可以申请七折优惠利率。

2009年2月

落实最严格耕地保护制度和节约用地制度

2月，国土资源部发布《国务院第二次全国土地调查领导小组办公室关于建立第二次全国土地调查工作动态通报制度的通知》。《通知》明确：将落实最严格的耕地保护制度和节约用地制度，对违反国家产业政策、供地政策或用地标准，搭车用地、借机圈地、侵害农民权益等问题和政策执行不到位的地区进行重点督察，做好重大典型案件查处曝光。2009年4月

治理房地产开发领域违规变更规划

4月24日，住房和城乡建设部、监察部治理房地产开发领域违规变更规划、调整容积率问题专项工作电视电话会议在京召开。住房和城乡建设部、监察部重点对国家机关工作人员在建设用地规划变更、容积率调整中玩忽职守、权钱交易等违纪违法行为进行严厉查处。对2007年1月1日至2009年3月31日期间完成规划许可的开发项目，逐一进行自查。对于拒不自查自纠、弄虚作假、掩盖违规违纪问题的，要对部门责任人从严处理。对于涉嫌犯罪的，要依法移送司法机关追究刑事责任。2009年5月

《国土资源部关于调整工业用地出让最低价标准实施政策的通知》

5月11日，国土资源部发布《国土资源部关于调整工业用地出让最低价标准实施政策的通知》（国土资发〔2009〕56号）。针对经济形势和土地市场运行变化情况，为进一步落实党中央、国务院关于扩大内需促进经济平稳较快发展的重大决策，更好地履行部门职责，充分发挥地价政策在宏观调控中的作用，对《全国工业用地出让最低价标准》实施政策进行适当调整。2009年5月

《国土资源部关于切实落实保障性安居工程用地的通知》

5月13日，国土资源部发布《国土资源部关于切实落实保障性安居工程用地的通知》，要求各级国土资源管理部门从保增长、保民生、保稳定的高度出发，认识保障性安居工程的重要性，重点抓好城市廉租住房和林区、垦区、矿区棚户区改造，以及农村危房改造、游牧民定居建设用地的供应管理工作，确保保障性安居工程的顺利落地；加快编制和修编2010~2011年和今年保障性住房用地供应计划，统筹协调及时调整土地供应结构，扩大民生用地的比例，确保保障性住房用地的需求。

2009年5月

下调自有资本金贷款比例

5月27日，国务院发布《关于调整固定资产投资项目资本金比例的通知》中明确，保障性住房和普通商品住房项目的最低资本金比例为20%，其他房地产开发项目的最低资本金比例为30%。这是自2004年以来执行35%自有资本金贷款比例后的首次下调，已恢复到1996年开始实行资本金制度时的水平，从而预示着紧缩了数年的房地产信贷政策开始“松绑”。2009年5月

《土地增值税清算管理规程》

5月21日，国家税务总局制定《土地增值税清算管理规程》，对土地增值税清算的前期管理、清算受理、清算审核和核定征收等具体问题做出具体规定。2009年5月

四部委负责研究开征物业税

5月25日，发改委公布了《关于2009年深化经济体制改革工作的意见》，提出今年将由财政部、税务总局、发改委、建设部负责研究开征物业税。此前，北京、辽宁等10多省（市）开始物业税“空转”运行，有关物业税的开征讨论持续了四五年之后，再次成为2009年上半年楼市的焦点话题之一。2009年6月 强调小产权房违法

6月10日，国土资源部强调，“小产权房”实质是违法建筑，违反土地管理法律，违反城乡规划、建设管理的法律，违反相关政策，各地要严格依法查处大量存在的“小产权房”等2009年1月七折利率优惠四大国有银行宣布：只要2008年10月27日前执行基准利率0.85倍优惠、无不良信用记录的优质客户，原则上都可以申请七折优惠利率。2009年12月

营业税征免时限由2年恢复到5年

12月9日，国务院常务会议研究完善促进消费的若干政策措施，讨论并原则通过《关于试行社会保险基金预算的意见》。《意见》中一个重要的政策就是个人住房转让营业税征免时限由2年恢复到5年，此举是对炒房现象进行遏制。2009年12月

提出遏制部分城市房价过快上涨的势头

12月14日，国务院常务会议决定，用5年左右时间基本完成城市和国有工矿集中成片棚户区改造，有条件的地方争取用3年时间基本完成。2009年12月

开发商拿地的首付款比例提高到五成

12月17日，财政部、国土资源部、央行、监察部等五部委公布《关于进一步加强土地出让收支管理的通知》，将开发商拿地的首付款比例提高到了五成，且分期缴纳全部价款的期限原则上不超过一年。而此前各地方土地出让大多执行20％～30％的首付政策。

2010年

2010年1月 “国十一条”出台

2010年1月10日国务院出台“国十一条”，严格二套房贷款管理，首付不得低于40%，加大房地产贷款窗口指导。2010年1月

《国土资源部关于改进报国务院批准城市建设用地申报与实施工作的通知》 2010年1月21日，国土资源部发布《国土资源部关于改进报国务院批准城市建设用地申报与实施工作的通知》。《通知》提出，申报住宅用地的，经济适用住房、廉租住房和中低价位、中小套型普通商品住房用地占住宅用地的比例不得低于70%。2010年3月

国土资源部出台19条土地调控新政 2010年3月10日，国土资源部再次出台了19条土地调控新政，即《关于加强房地产用地供应和监管有关问题的通知》,该通知明确规定了开发商竞买保证金最少两成、1月内付清地价50%、囤地开发商将被“冻结”等19条内容。2010年3月

全国开展对房地产用地突出问题专项检查

2010年3月12日，国土资源部称，将于今年3月至7月在全国开展对房地产用地突出问题的专项检查，本次检查重点针对擅自改变房地产用地用途、违规供应土地建设别墅以及囤地炒地等问题。2010年3月

各地暂停出让住房用地

2010年3月22日，国土资源部会议提出：在今年住房和保障性住房用地供应计划没有编制公布前，各地不得出让住房用地；将在房价上涨过快的城市开展土地出让招拍挂制度完善试点;各地要明确并适当增加土地供应总量。2010年3月

国资委要求78户央企退市

2010年3月23日，国资委要求78户不以房地产为主业的中央企业,要加快进行调整重组，在15个工作日内制订有序退出方案。2010年4月

缩小首购普通房契税优惠范围

2010年4月2日，财政部下发通知：对两个或两个以上个人共同购买90平方米及以下普通住房，其中一人或多人已有购房记录的，该套房产的共同购买人均不适用首次购买普通住房的契税优惠政策。2010年4月

国家发改委提出要进一步加强房地产市场调控 2010年4月7日，国家发改委发布2010年经济社会发展工作重点提出，要进一步加强房地产市场调控，增加普通商品住房的有效供给，支持普通自住和改善性住房消费，大力整顿房地产市场秩序。2010年4月

银监会要求银行评估贷款情况

2010年4月11日，中国银监会主席刘明康表示，银监会要求所有银行在6月底之前提交贷款情况的评估报告，并称房地产风险敞口大，要严控炒房行为。银监会表示，银行不应对投机投资购房贷款，如无法判断，则应大幅提高贷款的首付款比例和利率水平。北京部分银行已将二套房首付比例提升至60%。2010年4月

加快研究制定合理引导个人住房消费税收政策

2010年4月14日，国务院常务会议指出,全球金融危机的影响仍在持续，将保持货币信贷适度增长，坚决抑制住房价格过快上涨，并将加快研究制定合理引导个人住房消费的税收政策。2010年4月

二套房贷首付不低于50% 2010年4月15日，国务院出台具体措施，要求对贷款购买第二套住房的家庭，贷款首付款不得低于50%，贷款利率不得低于基准利率的1.1倍。对购买首套住房且套型建筑面积在90平方米以上的家庭，贷款首付款比例不得低于30%。2010年4月

国土资源部公布2010年住房供地计划

2010年4月15日，国土资源部公布2010年住房供地计划，今年拟计划供应住房用地总量同比增长逾130%，其中中小套型商品房将占四成多，超过去年全国实际住房用地总量。2010年4月17日 新“国十条”出台

国务院为了坚决遏制部分城市房价过快上涨，发布《国务院关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》[1]简称“新国十条”。可暂停第三套房贷

2010年4月18日，国务院发布通知指出，商品住房价格过高、上涨过快、供应紧张的地区，商业银行可根据风险状况，暂停发放购买第三套及以上住房贷款；对不能提供1年以上当地纳税证明或社会保险缴纳证明的非本地居民暂停发放购买住房贷款。2010年4月 北京新政“限购”

2010年4月30日，北京政府发布调控通知。要求商业银行根据风险状况暂停发放第三套及以上住房和不能提供1年以上本市纳税证明或社会保险缴纳证明的非本市居民购房的贷款。统一购房家庭只能新购买一套商品住房。2010年5月

规范土地增值税清算细则

2010年5月26日，国税总局公布了《关于土地增值税清算有关问题的通知》，明确土地增值税清算过程中的若干计税问题。2010年6月

土地增值税预征率由0.5%提高到2%

2010年6月3日，国家税务总局下发《关于加强土地增值税征管工作的通知》，要求各级税务机关全面开展土地增值税清算审核工作。《通知》抬高了土地增值税预征率的下限。国税总局规定，除保障性住房外，东部地区省市预征率不得低于2%，中部和东北地区省市不得低于1.5%，西部地区省市不得低于1%。《通知》确定土地增值税核定征收率原则上不得低于5%。2010年6月

按家庭成员拥有住房数认定二套房

2010年6月4日，住房和城乡建设部、中国人民银行、中国银行业监督管理委员会发出通知，对商业性个人住房贷款中第二套住房认定标准进行了规范。2010年9月29日,央行、银监会、财政部等相关部委出台 “新国五条”，具体内容如下：

1、各地要加大楼市宏观调控的力度。立即研究制定贯彻落实“国十条”文件的实施细则。房价过高、上涨过快、供应紧张的城市，要在一定时间内限定居民家庭购房套数。严格实行问责制。

2、完善差别化的住房信贷政策。各商业银行暂停发放第三套及以上住房贷款；对非本地居民暂停发放购房贷款。对贷款购买商品住房，首付款比例调整到30%及以上；对贷款购买第二套住房的家庭，严格执行首付比例不低于50%、贷款利率不低于基准利率1.1倍的规定。各商业银行要加强对消费性贷款管理，禁止用于购买住房。

3、调整住房交易环节的契税和个人所得税优惠政策。加快推进房产税改革试点工作，并逐步扩大到全国。

4、切实增加住房有效供给。房价上涨过快的城市，要增加居住用地的供应总量。认真落实支持公共租赁住房建设的税收优惠政策。鼓励金融机构支持保障性安居工程建设，抓紧制定支持公共租赁住房建设的中长期贷款政策。

5、加大住房交易市场检查力度，依法查处经纪机构炒买炒卖、哄抬房价、怂恿客户签订“阴阳合同”等行为。对房地产开发企业土地闲置、改变土地用途和性质、拖延开竣工、捂盘惜售等违法违规行为，要暂停其发行股票、公司债券和新购置土地。

第四篇：改革开放以来新疆建设兵团民族工作的经验与思考

改革开放以来新疆建设兵团民族工作的经验与思考

【摘要】改革开放以来新疆兵团坚持把民族工作作为事关全局的大事来抓，在长期的实践中，形成了自己的一整套工作经验。本文从经济社会发展、干部培养、文化事业和民族团结教育工作四个方面总结了兵团民族工作的经验，并结合实际分析了兵团民族工作面临的挑战，认为兵团进一步推进民族工作在于加快发展，发挥现代文化的引领作用，全面贯彻党的民族政策，依法管理宗教事务等。

【关键词】民族工作；民族团结教育；少数民族干部；发展经济

中央新疆工作座谈会进一步突出了民族工作的地位和作用，故将其摆在全局的战略高度，并强调继续加强新疆的宗教信仰自由政策和民族团结的教育工作。截止到 2014年兵团少数民族总人口38.53万人，占兵团总人口的14.1%，信教群众已突破30万。可见，宗教信仰问题在民族管理工作中日益突出。然而，兵团治理模式有其自身的特点，也必然要求兵团民族工作要坚持实事求是的原则，客观地认识其发展的历史和现实。同时，随着时代的发展，民族文化与现代文化之间的差异和冲突日益突显，也为民族工作创新提出了新的要求。这两方面的原因都要求新疆建设兵团在民族工作中要不断开拓创新，走出一条符合自身特色的工作之路。

一、改革开放以来兵团民族工作的基本经验

1、始终扶持和发展民族经济

民族工作的开展是以经济发展为基础的。兵团大力扶持和发展少数民族经济是改革开放以来民族工作的坚实砥柱。兵团发展有其自身的优势，在于农业科技人才多、机械化水平高，这为民族经济发展提供了较多的便利，为少数民族农业经济发展提供了有效的支持。同时，少数民族的经济发展为少数民族群众的日常生活提供了保障，为实现民族的共同繁荣提供了经济基础和支持。近些年，兵团共实施少数民族聚居团场建设项目114个，项目涉及城镇基础设施建设、安居工程、设施农业、畜牧养殖业等多个领域。

2、始终重视对少数民族干部的培养

人才培养关系着各民族的政治利益的表达和实现，是各民族团结的重要保障。改革开放以来兵团着重做好少数民族后备干部队伍的建设。兵团党委将少数民族人才队伍建设纳入专项的人才发展规划，加大了民、汉干部互相挂职交流力度，通过异地挂职培训，相互学习先进的管理经验和技术，培养了一批年轻的少数民族干部走上了各级领导岗位。改革开放初期兵团有少数民族干部4631人，截止2014年少数民族干部已达到1.1万人。在兵团干部中，企、事业单位干部有12.9?f人，少数民族专业技术干部就达到0.9万人，占干部人数的7.6%。

3、始终帮助少数民族发展文化事业

兵团在广大干部职工和学生中积极倡导双语教育，同时也加强民族政策和民俗文化教育。2003年兵团用汉、维文编印了《民族宗教政策法规民风民俗知识读本》；2014年又编印维吾尔、汉两种文字的《民族政策知识读本》和《宗教政策知识读本》，并发放维吾尔文版《古兰经问答》《圣经问答》《清真食品问答》等通俗读本。第三是重视开展少数民族传统文化和文艺体育活动。2008年兵团六师的哈萨克毡绣、布绣，三师51团的模制法土陶烧制技艺等代表作入选国家第二批非物质文化遗产名录。第四是各民族创造和发展了兵团屯垦戍边文化。兵团有大量的移民，这些移民成为文化的现实载体。

4、始终维护民族团结

兵团在发展经济的同时，坚定维护新疆的社会稳定和民族团结，并开展了一系列的民族团结教育活动。每年5月与自治区同步开展民族团结教育月活动，今年与自治区同步创建“民族进步年“活动。民族团结工作融入到生活的各个方面，并采用各种专题活动、文体活动、结对子活动等，以群众喜闻乐见的方式促进各民族之间的相互了解和情感交流，从而实现民族团结工作能够落实和有效。

二、兵团民族工作面临的挑战

1、经济发展的差异较大

（1）兵团与东部沿海发达地区相比，存在着较大差距。

（2）兵团与自治区相比，相对比较落后（从职均工资对比）。1990年，自治区职均工资为2272 元，比兵团多 395 元；1995 年自治区职均工资为 5348 元，比兵团多 1165 元；2000年自治区职均8717元，比兵团多1954元；2010年自治区职均32361元，比兵团多10485元，差距逐年递增。

（3）少数民族聚居团场的经济发展同兵团整体发展相比较为滞后。1999 年兵团人均纯收入为2852 元，而少数民族较多的三师人均纯收入为 1715 元；2005年兵团城镇居民人均可支配收入 8353元，团场农牧工人均纯收入 4105 元；2010年兵团城镇居民人均可支配收入 14559 元，团场农牧工家庭人均纯收入 8782 元，同期三师城镇居民人均可支配收入12903元，农牧工家庭人均纯收入 7117 元，相比较而言，经济发展的落后会直接影响兵团民族工作的有效开展。

2、社会思潮和敌对势力渗入兵团的民族工作

改革开放以来，经济的开放也促进了文化的开放，世界上的各种社会思潮涌入中国，无法避免地影响着兵团，从而改变了人们的生活方式和精神状态。西方的自由主义、社群主义思潮、享乐主义、功利主义也给兵团的民族工作带来了冲击。宗教对新疆各民族的社会文化活动和日常生活有着重要的影响。而在多种社会思潮中，也渗透着各种分裂新疆，或是打着宗教的旗号或是极端宗教思想进行各种分裂活动，从而实现各种政治目的。这些不良思想和行为严重影响着新疆的民族团结和稳定。

3、宗教信仰自由政策的宣传和教育的效果甚微

宗教信仰自由政策的宣传和教育在兵团民族工作占据着十分重要的地位，但是由于宣传和教育的方式、方法的不同，从而影响了其效果的实现。一方面，宗教信仰和民族的风俗习惯之间的概念模糊，边界不清，群众不清楚自己的行为属性；另一方面，宗教信仰本身具有主观性，很难进行整体性地管理，并且需要在长时间后才能外化为一定的效果。

三、关于做好兵团民族工作的几点思考

1、以促进经济发展作为解决民族工作的核心

理性反思与实践经验证明，落后是一种国民心态，是一种恶性循环，而经济的落后直接制约着政治、文化等方面的不发达。反之，?济的发展可以为民族工作的发展提供物质保障。所谓“衣食足而知荣辱”，只有以一定的经济基础作为保障，才能不断提升群众的精神状态，进而优化兵团的民族工作。同时，经济的繁荣也是民族工作的重要内容。进一步讲，民族地区存在的矛盾和问题，归根结底要靠发展经济来解决。随着“一带一路”战略的实施，相关政策和发展机遇为经济发展提供了充足的资源和条件，能够进一步加快兵团经济的战略性提升。同时鼓励兵团少数民族富余劳动力到内地务工经商、定居就业，吸纳地方少数民族群众到兵团就业。再者要抓住西部大开发战略、兴边富民工程、对口援疆的机遇，加速发展兵团经济。

2、扎实推进兵团民族工作，发挥现代文化的引领作用

兵团是新疆各民族的聚居地。促进民族大团结，长远和根本的要务是增强文化认同。首先，着力实现对中华文化的内心认同。将中华文化的内容注入到新疆各民族的传统文化之中。国家对新疆各项事业的发展给予的特殊支持，也让各族群众体会到祖国大家庭的温暖，强化“我是中国人、我是中华民族“的情感认同。其次，巩固文化认同。所谓文化认同是在多种文化发展过程中，对主流文化的认可和践行。兵团本身就是多民族聚居之处，积极促进各民族的文化相互交汇、融合，并以社会主义核心价值观为根本引领，从而实现各民族自身的文化与主流文化相互融合，努力体现自身的吸引力和影响力，这不仅有利于本民族文化的发展，而且有利于丰富我国的主流文化。第三，强化思想阵地意识。人的思想像种地，不长庄稼就长草。所以我们要弘扬社会主义核心价值观，传播现代文明理念。通过文艺创作、文化活动凸显天山南北的变化，用文化的力量将各族群众的思想认识统一以来，汇聚力量。

3、全面正确贯彻执行党的民族政策，力促各民族交往交流交融

在新时期要做好兵团民族工作，就必须全面、正确地贯彻执行党的民族政策，创造群众共居、共学、共事、共乐的社会条件和环境氛围，力促各民族交往交流交融。“全面正确贯彻落实党的民族政策”，这就需要坚持民族区域自治道路，不断发挥兵团自身生存和发展的初衷和价值，为兵团职工的发展谋求福利，促进新疆各族人民的团结稳定，发挥自身的堡垒作用；还需要在理论上向群众宣传我国的民族政策，让群众了解民族政策的科学性和价值性，实现民族区域自治政策的内在价值。此外，还需要将民族政策落到实处，在制度上保障各族人民的利益均衡发展，并且规范民族政策的制定、管理和实施，约束政策实施的责任行为。

4、依法加强对宗教事务的管理

依法管理宗教事务重点是管人、管寺、管活动。管人是核心，严把宗教人士的“入口”关，并且做好在职宗教人士的教育工作，管好宗教人士的讲经内容，讲经时要统一教材，规范讲经内容，不能把自己的情绪带入讲经内容中。管寺是基础，在办理与清真寺有关的正常宗教事务时，秉承向信教群众负责的态度管理好清真寺，要让清真寺的领导权掌握在爱国爱教、群众信任、组织放心的人士手里，要建立健全管理规章制度，以公示的方式让信教群众知道自己的权利、义务、明确是非，承担相应的责任。管活动是目的，国家宗教活动管理规定正常的宗教活动得到支持和保护，宗教活动不得妨碍生产程序、工作秩序、社会秩序；反之，就要有相应的教育、引导工作，也包括对敌对势力的活动要严厉打击。同时也要引入相应的竞争机制，如积极开展宗教的“双五好”评选活动，与连队多元增收、精准扶贫工作结合起来。此外，充分发挥党组织和党员的引领和带头作用。

【参考文献】

[1] 郭永国.兵团对增进新疆民族政治发展的历史贡献[J].湖南省社会主义学院，2011（2）62-65.[2] 赵子芳.兵团贯彻党的民族团结政策，推进新疆民族团结进步事业的基本经验与启示[J].兵团党校学报，2011（4）42-44.[3] 赵明文.深入开展“三讲”教育推进兵团民族宗教工作[J].当代兵团，1999（4）.[4] 兵团屯垦戍边文化论文：新疆兵团屯垦戍边文化及其对民族关系的影响[G].2011（14）167-168.[5] 统战部兵团民族宗教事务局不断推进民族团结进步事业新发展，努力开创共同繁荣新局面[R].兵团建设杂志社，2006.【作者简介】

仲月琴（1983.10-）女，汉族，江苏海安人，就职于新疆生产建设兵团第十师北屯市党委党校，本科学历，助理讲师，研究方向：党建、民族理论.

第五篇：改革开放以来我国农村社会养老保险制度的发展与思考

改革开放以来我国农村社会养老保险制度的发展与思考

殷明

 2012-10-17 14:35:10

来源：求是理论网2012年10月12日

社会养老保险制度是“国家和社会根据一定的法律法规，为保证劳动者在达到国家规定的解除劳动义务的劳动年龄界限，或因年老丧失劳动能力退出劳动岗位后的基本生活而建立的一种社会保险制度” [1](229)。社会保障制度应该算是社会的安全网和稳定器，直接关系到经济的发展与社会的稳定。我国是一个农业大国，农民问题特别是农村养老问题，随着我国老龄化的日益加剧，其重要性日趋明显，事关国家的长治久安。一切制度都在改革中不断调整和完善，以适应社会的发展需求。我国农村养老保险经历了一个漫长的调整和变化的发展阶段，在否定之否定的过程中前进。

一、改革开放以来我国农村养老保险制度的发展与演进

改革开放初期至今（截止到2011年底），我国农村社会养老保险主要经历了探索建构期(1981---2002年)和创新发展期（2003年至今）两个重要历史阶段。

（一）探索建构期（1981---2002年）

1．探索阶段（1981---1990年）

上世纪80年代初期，为解决农民单纯依靠家庭养老的实际困难，国家开始对老年农民进行退休养老，规定凡是年满65周岁的男性社员和年满60周岁的女性社员，参加集体劳动时间累积达10年以上者，可以享受退休养老金保障制度规定的待遇。1982年，全国有将近50000人领取了养老金，额度从10元到20元之间。“养老金根据经济状况按照一定的比例由生产队和大队共同分担，资金的来源主要集中在队办企业和公益金”[2l](227)。可以说，这是我国严格意义上的最早的农村社会养老保险。

“七五期间”，国家明确提出建立“中国农村社会保障制度雏形”的任务，以配合家庭联产承包责任制和新生育制度的顺利实施。我国民政部门在上世纪80年代就要求积极探索建立适合各地农村社会发展的保障体系。1986年，由民政部和国务院有关部委在江苏召开会议，决定根据各地农村的实际情况，因地制宜地开展以社区为单位（即乡镇、村）的农村社会保障工作，首批试点单位是一批经济比较发达的地区。1987年，民政部下发《关于探索建立农村基层社会保障制度的报告》，农村社会保障制度在全国各地尤其是经济较为发达的农村地区铺开。据统计，该报告公布后，全国有将近200个县、市、区、旗制定了相关的政策，近1000个乡镇建立了农村社会养老保障制度。

2．试验阶段（1991---1992年）

1991年初，国内有条件的地区在国务院授权民政部下开展农村社会养老保险制度的试点工作。同年6月，政府进一步明确了农村的养老保险制度的试点以及改革由民政部统一负责。8月初，在山东省烟台市牟平县举行试点工作，规模较大。同年10月，养老保险试点工作会议在山东省牟平召开，确立了“从农村实际出发，坚持以保障老年人基本生活为目的，坚持以农民的自我保障为主，社会互济为辅”[3]的农村社会养老保险方案的基本思想。《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》于1992年1月发布，并于年底由民政部召开养老保险专题会议，总结试点经验。至此，农村社会养老保险在全国得到铺开并发展。

3．推进阶段（1993---1997年）

1993年，农村社会保险司成立。为了健全相对应的管理机构，1994年农村社会养老保险管理服务中心成立。农村社会保险管理处在全国将近一半的省级政府民政部门成立，近1000多个县市区建立了与之对应的管理机构，其后民政部依照国家“九五”计划，并结合试点地区经验逐步扩大试点地区，形成了以中央部委、省地县乡村的工作布局与管理体系，制度逐步向规范化、合理化迈进。农村社会养老保险制度在广大地区初步确立。

4．萎缩阶段（1998---2002年）

1998年，在全国的政府机构改革中，农村社会养老保险事务交由劳动与社会保障部负责；由于国家当时银行利率下调，致使农民投保人的实际收益未达到预期标准；又由于国家一些部门对是否由国家主管农村的社会养老保险等问题存在分歧等因素，导致一些农村社会养老保险工作一度萎缩，甚至停滞。

（二）创新发展阶段（2003年至今）

1．“新农保”制度的地方试点

针对农村社会养老保险出现的新问题，国家对农村社保制度进行了新的大量有益的探索。我国农村养老保险事业进入新的历史发展阶段以十六大明确提出“建立农村养老、医疗保险和最低生活保障制度”为标志。2003年之后，通过政策扶持，创新制度模式，加大政府引导力度，取得了显著的成效，在山东、福建等地相继启动了新型农村社会养老保险制度的地方试点，又称“新农保”，规定由个人、集体、政府三方共同筹集资金，各地资金扶持力度持续加大。到2007年，全国将近200个县市区的5000余万农民进行了新型农村养老保险试点工作，保险基金积累近300亿，有效地保障了农村的社会稳定，促进了我国农村经济有序健康发展。

2．“新农保”制度的中央试点

十七届三中全会文件里明确提出：“加强健全农村社会保障体系，按照个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的要求，建立新型农村社会养老保险制度。”[4]这表明中央财政正式承担农民的养老责任，第一次让亿万农民享受到国家补贴的养老生活。2009年6月，国务院通过决议，明确了新型农村社会养老保险制度。同年9月国务院发布《国务院关于开展新型农村养老保险试点的指导意见》，决定从10月开展试点，范围为全国10%的县（市区旗）。新制度采取社会统筹与个人账户相结合的方式，将政府补贴、集体补助、个人缴费相结合。对确保农村居民基本生活，缩小城乡差距，乃至维护农村稳定具有重大意义，标志着中国农民向“养老不犯愁”这一梦想迈出坚实一步。但我们应当同时看到，截至目前，国家缺乏专门的社会保障立法，在确定参保对象与范围，明确政府职责、财政拨款比例、养老金发放等方面得不到有力的法律支撑。另外，在以“个人缴费、集体补助、政府补贴相结合”为原则的资金筹集原则下，只有少数经济条件好的诸如有集体企业的村镇才能提供有效的资金补助，很多地方只能依靠地方财政予以补贴，增大了地方财政的压力。

二、对农村养老保险制度发展的历史评价

经过短短几十年的发展，农村养老保险制度从无到有、从起步发展到逐步完善，对农村社会和乡村经济的发展起到了越来越大的作用。自从改革开放以来，农村养老保险经历的发展变迁主要有以下特征：

（一）养老保险制度始终由国家和政府主导

不论是老农保的试点推行还是新农保的出台制订，国家始终在农村养老保险制度的确立调整上扮演着主导角色。建国之初，面临国内国际的复杂环境，首要的任务就是千方百计地巩固政权。在当时的条件之下，发展经济，加紧建设是巩固新兴政权的重要保障。经济建设的首要目标是实现工业化。国家制定的工业和城镇优先发展的不对称发展战略，造成了农村甚至农民的从属地位的不平衡现象。发展首先考虑城镇建设，导致农村和农民的需求次之，不能成为决定农村养老保险制度制定的关键因素。

（二）养老保险制度的发展由国家经济水平起点低决定

从根本上讲，经济发展水平是真正的决定农村养老保险制度的因素。在制度的确立、出台等多个环节，政府是主导，行为主体是国家，农村农民处于被动和从属地位。新中国成立之初，国家的经济水平较低，在建立养老保障的政策上有选择性和针对性。这是现行养老保障格局形成的根本原因。经济的现实状况决定了社会保障的对象只能由部分推广到全民。据统计显示，本世纪初，我国的人均国民生产总值与欧美发达国家建立社会保障制度的经济指数持平甚至超出。随着我国改革开放的进一步深入，改革的力度进一步加大，中国社会的整体经济状况得到很大改善，参保对象在覆盖面与资金水平上有了显著提高，保障制度更加趋于合理与完善。

（三）农村养老保险制度的发展凸显政府的惠民性

从建国初期到改革开放前，农村养老保险的“五保供养”“集体供养”都是建立在集体经济基础之上。国家没有规定出硬性的财政支出项目，政府只是给予一定的政策扶持。以个人缴纳为主，集体的补助为辅是养老保险出资的原则。从某种意义上讲，还是农民自己给自己养老。因为没有法律的约束和保障，国家和社会也不会承担相关责任。改革开放之后，随着相关的政策法规的相继出台，农民的养老在法律层面上得到真正的保障。2009年国务院常委会通过的养老保险试点方案意味着中央财政首次对农民的养老承担责任。这一社会政策的规定，不亚于2006年正式取消延续了数千年的农业税。新型的农保让千千万万个农民得到了切身的实惠，打破了养老城乡之间的二元对立。可见，我国农村养老保险的发展过程实际就是一个从集体补贴到中央和地方财政共同补贴的发展调整过程，同时也是一个凸显与政府社会在惠民政策上发展调整的过程。

三，农村养老保险制度存在的主要问题及应对措施

任何一个制度的确立都会经历调整和逐步完善的发展阶段，我国的农村养老保险制度也同样遵循这条规律。现行的农村养老保险在法律的制定、配套措施的完善以及降低基金风险等方面，与我国的社会发展和广大农民的期许存在着一定的距离，面临的主要问题和解决问题的主要思路有以下几点：

（一）建立健全相关法律体系

法律的健全和规范是农村社会保险制度有序进行的保障与必要条件。目前，我国农村养老保险制度缺少统一完备的法律约束体系。法律的欠缺和制度的不稳定性是农村社会养老保险的一大弊端。农村社会养老保险在费用的筹集、运用以及保险金的发放等实践中，没有一个能够长期执行和稳定的法律程序和流程。据数据显示，这种依靠政策推进农村养老保险机制上的不稳定性，对农民参保的积极性带来损害，为推行农村养老保险制度产生了不良影响。因此，建立健全配套完善的农村养老保险法律制度成为当务之急。通过立法的形式来约束和执行养老保险制度，并把有关的事项通过法律的形式予以界定和规范，保证农村社会养老保险制度合理、有效、规范运作。

为了防止非法占用、挪用社保基金，进一步规范基金的安全运作，国家应尽快出台社会养老保险基金管理条例、有关个人账户养老基金管理办法等一系列完备的法律和法规，通过法制化和制度化来保证社会保障基金的安全运行，使社保资金的使用有法可依。

（二）提高管理水平完善配套相关措施

农村养老保险制度不仅具有商业保险的技术难度，还有依法实施的政策难度，这对管理者的水平有着很高的要求。在农村社会养老保险实践中，由于缺乏严格的管理制度和专业从业者，加之机构设置的不健全，对养老保险制度的实施带来了挑战。

建立覆盖农村养老保险的网上信息化平台，贯穿养老保险资金的核算、缴付、查询、记录全过程，是摆在现阶段农村社保工作当中的一个亟待解决的问题。另外，大力发展生产力，千方百计为农民创收，从“输血”变为“造血”，从根本上缓解农村社会养老保障制度的瓶颈。要加快新农村建设，进一步加大对农村的帮扶力度，优化农村产业结构。建立适应农村发展的金融组织，“整合农村金融资源，优化金融支持体系”[5]，为农村提供坚实的物质基础和雄厚的资金保障。另外，要结合实际，建立健全包括医疗服务、心理疏导、游戏娱乐等项目在内的综合性配套养老服务项目。

（三）运用市场降低基金贬值风险

养老保险金运行的总体目标是在确保基金安全的前提下，最大限度的实现健康增值。长期以来，养老金的投资渠道过于单一，“老农保”时期，又有资金不能用于投资的硬性规定，造成农村养老保险基金的保值增值渠道得不到应有保障，丧失了基金进入资本市场的可操作性和灵活性。当面临通货膨胀率的威胁，无法实现保值增值的目的，社保资金贬值的风险会大幅提升。养老保险基金征缴之后存在的贬值预期风险，是现阶段社保基金面临的最大挑战。现行的“新农保”采取完全积累的个人账户管理机制，导致基金在保值增值上存在较大的难度。

在符合法律法规要求的前提下，允许多种投资渠道和管理机构参与社保基金的投资与管理，引导良性的竞争机制，积极引导鼓励分散投资和资金组合，最大限度的提高资金的投资质量和降低资金的运行风险。在发展中逐渐建立和完备合理的投资决策体系和投资策略。要加强对投资机构的监督和管理机制。明确投资机构的资质组织和运行方式和日常行为。尽可能地借鉴国外的资金运作手段，保证增值，降低运行风险。

（四）立足国情发挥家庭养老优势

不论是“新农保”还是“老农保”，在老年人精神的关怀上没有给予足够的重视。老年人的生活保障除稳固的资金以外，还有精神的抚慰和心灵的关怀，不能简单依靠单一的物质弥补来解决。随着农村青壮年劳动力不断地变为城市务工者，加之计生政策带来的家庭小型化和低龄化，农村家庭养老的根基在逐渐动摇，“空巢老人”现象逐渐显现。坚持社会养老保险与家庭养老相结合的原则，发挥家庭养老的应有功效。中华民族素有崇老、敬老、养老的优良传统，千百年来以血缘关系维系的稳固的家庭关系和传统的家庭养老观念，是我国农村养老的特有优势。从长远看，传统的家庭养老和社会养老这两者在很长的一段时期之内会长期并存，互为补充。但就目前我国广大农村的实情来看，家庭养老仍为主要模式。因此，政府要加大对养老的政策宣传和适当的资金扶持，巩固旧有家庭养老的优势以及两者相互结合的养老模式。

建立与当前以及未来经济社会发展相适应的农村社会养老保险制度，事关城乡统筹发展和社会的和谐稳定。要注重政策的制定和制度的实施与农村的生产力发展相适应，多措并举，效率优先、兼顾公平。此外，政府、社会、个人要在制度和行动上对农村养老保险给予更大的关注和支持，将惠民政策切实地落到实处，促进社会和经济的持续、快速、健康发展。

（作者单位：中共山东省委党校教务处）