关于解决搁荒土地问题的调查和思考

第一篇：关于解决搁荒土地问题的调查和思考

最近，我们深入到苏仙石、汪岗、河凤桥、鄢岗 4 个南中北不同类型乡镇，对社会普遍关注的土地撂荒和如何搞好土地流转、解决弃耕撂荒问题进行了专题调查研究。现将调研情况报告如下：

一、基本情况苏仙石、汪岗、河凤桥、鄢岗 4 乡镇共有 68 个行政村，953 个村民组，总人口 122914 人，总耕地面积 111531 亩。外出务工人员 33452 人，流转土地面积 17140 亩，占计税耕地面积 15.4%，撂荒面积 3500 亩，占计税耕地面积 3.14%。其中，走访的苏仙石乡苏仙石、汪岗乡汪岗、河凤桥乡赵棚、鄢岗镇汪寨 4 个行政村，总人口 8314 人，总耕地面积 7917 亩，外出务工人员 2892 人，举家外出人口 500 人，占外出务工总人口的 17.3%。河凤桥乡赵棚村、苏仙石乡苏仙石村无撂荒面积，汪岗乡汪岗村撂荒面积 60 亩，占该村计税面积的 6% ；鄢岗镇汪寨村撂荒面积 100 余亩，占该村计税面积的 3%。

二、土地流转遵循的原则和形式㈠土地流转工作所遵循的原则4 乡镇 4 个行政村在土地流转过程中，主要依据《农村土地承包法》开展流转工作。一是坚持自愿原则。以土地承包合同管理为抓手，明确承包土地方在土地流转中的主体地位，坚持平等协商、自愿、有偿的原则，乡村组织和个人不得强迫或阻碍承包方进行土地承包经营权流转。二是坚持有偿原则。土地流转补偿采取三种计价方式，即现金、实物计价或代交农业税等，流转后收益归新承包方所有。三是坚持乡村组织服务于土地流转工作的原则。在坚持自愿、有偿原则基础上，乡村组织积极做好土地流转中的服务工作，主动、公正、及时的调解土地流转中出现的矛盾和纠纷，为土地流转，充分发挥土地资源效益，搞好服务。㈡土地流转的形式⒈代耕。主要是指土地承包经营权不变，把承包经营的土地自主流转给父母、兄弟姐妹、亲戚、朋友、邻居代耕，由流转方和代耕方议定双方的权利和义务，户族主事人为监证人，这种形式口头协议的居多。另一种代耕形式，流转期限较长，一般在 1 — 3 年，流转方和代耕方共同面议代耕期间双方各自的权利和义务，达成共识后，形成文字合同，由村委会或村民小组监督合同的实施，这种形式比较规范，很少引发矛盾和纠纷。再一种代耕形式是土地承包户外出一年以上较长时间未回，既没明确放弃土地经营权，又没请人代耕，土地撂荒。为解决撂荒问题，由村委会出面，在明确土地承包经营权不变的情况下，借鉴自主协商流转代耕的约定条件，明确代耕方的权利和义务，向本村村民发出代耕邀请，自愿应邀代耕者确定后，由村民小组与代耕方签订合同，村委会为鉴证单位。⒉重新发包。主要指在保持执行土地承包政策和稳定的前提下，对已农转非或到异地务工经商长期定居，举家户口迁移且自愿主动交回土地，以及自愿放弃土地经营权和“死亡户”无法定继承人的土地，由村委会、村民小组收回土地，按《农村土地承包法》的规定重新发包。侧重向种粮大户和种粮能手集中，向规模经营方向发展。⒊转包或租赁。户主无力经营或者不愿经营，将其承包的土地转包或租赁给他人经营，土地的经营权和承担的义务随之转移，流转后承包人给原土地户主一定的承包费，限定一定的承包期，双方签订正式书面合同或协议。⒋自愿捡种。土地承包户全家外出或异地定居，原土地承包没有履行任何流转手续，既没转包，也没有口头协议找人代耕，被其他群众捡种，捡种户自愿承担土地承包户的义务，替交农业税、水费等。

三、土地流转存在的主要问题和土地撂荒的主要原因㈠土地流转存在的主要问题⒈土地流转的主要依据是《农村土地承包法》，政策范围宽，在土地流转中针对性、可操作性不强，缺乏具体办法和细则，导致土地流转形式多种多样，不规范，很容易引发矛盾。在我们调研的 4 乡镇 4 村的土地流转面积中，多数无正式文书字据，大多都是口头“君子协定”，有的甚至连见证人都没有，流转随意性较大，引起纠纷时有发生，遗留问题较多。⒉由于土地流转无实施细则，出现了有人种田无人承担税费、水费等现象。承包合同明确农业税是按面积计税由承包户上缴，流转后，有些户主之间没明确的义务，农业税、水费等上缴出现扯皮现象，捡种户的义务更为含糊。因而增加了乡村干部的工作量，也给村委会经济加大了负担。⒊土地流转多数期限较短，新承包户有的存在着短期行为，只顾流转期间的种天收成，不维护原承包户责任范围内农田水利设施维护和管理，造成农田水利设施疲劳使用，常年失修。有的原本是能灌能排、旱涝保收的高产基本农田，变成了靠天收的低产田。⒋由于流转随意性大，从一定意义上来讲，土地流转并没有转向种田能手和种田大户形成规模经营，机械耕作，农业技术难以推广，劳动生产率难以提高，经济效益仍很低下。㈡土地撂荒的主要原因⒈市场因素。从目前的情况来看，仍存在着“谷贱伤农”潜在因素，主要表现在种籽、化肥、农药、农膜等生产资料涨幅过高，导致粮食生产成本过高，国家的直接补贴等优惠政策被农资涨价所挤占，种粮收益甚微。⒉水利设施不配套因素。随着农村税费改革的深入，农村两工至今年取消，乡村公共建设资金基本没有，加之去年的特大洪水灾害，水毁十分严重，一些水利设施无力修复，导致有些田块难以流转。⒊位置偏僻因素。部分“高膀田”、“脊背田”、“过水田”、“鸡叨畜害田”、“水打沙压田”等位置偏僻、自然条件较差田块，种植农作物收成较差而无人愿意接受流转承包，造成了土地撂荒。也有极少数“难缠户”外出务工，田地撂荒，无人敢接受流转耕种。

四、做好土地流转、解决撂荒问题的思考与建议搞好土地流转，解决撂荒问题，是当前和今后一个时期农村的一项重要工作，也是发展农村经济保护农民利益的系统工程。因此，要全面分析和认识土地流转工作的形势，在实践中认真剖析土地撂荒问题的关键所在

第二篇：关于解决搁荒土地问题的调查和思考

最近，我们深入到苏仙石、汪岗、河凤桥、鄢岗 4 个南中北不同类型乡镇，对社会普遍关注的土地撂荒和如何搞好土地流转、解决弃耕撂荒问题进行了专题调查研究。现将调研情况报告如下：

一、基本情况苏仙石、汪岗、河凤桥、鄢岗 4 乡镇共有 68 个行政村，953 个村民组，总人口 122914 人，总耕地面积 111531 亩。外出务工人员 33452 人，流转土地面积 17140 亩，占计税耕地面积 15.4%，撂荒面积 3500 亩，占计税耕地面积 3.14%。其中，走访的苏仙石乡苏仙石、汪岗乡汪岗、河凤桥乡赵棚、鄢岗镇汪寨 4 个行政村，总人口 8314 人，总耕地面积 7917 亩，外出务工人员 2892 人，举家外出人口 500 人，占外出务工总人口的 17.3%。河凤桥乡赵棚村、苏仙石乡苏仙石村无撂荒面积，汪岗乡汪岗村撂荒面积 60 亩，占该村计税面积的 6% ；鄢岗镇汪寨村撂荒面积 100 余亩，占该村计税面积的 3%。

二、土地流转遵循的原则和形式㈠土地流转工作所遵循的原则4 乡镇 4 个行政村在土地流转过程中，主要依据《农村土地承包法》开展流转工作。一是坚持自愿原则。以土地承包合同管理为抓手，明确承包土地方在土地流转中的主体地位，坚持平等协商、自愿、有偿的原则，乡村组织和个人不得强迫或阻碍承包方进行土地承包经营权流转。二是坚持有偿原则。土地流转补偿采取三种计价方式，即现金、实物计价或代交农业税等，流转后收益归新承包方所有。三是坚持乡村组织服务于土地流转工作的原则。在坚持自愿、有偿原则基础上，乡村组织积极做好土地流转中的服务工作，主动、公正、及时的调解土地流转中出现的矛盾和纠纷，为土地流转，充分发挥土地资源效益，搞好服务。㈡土地流转的形式⒈代耕。主要是指土地承包经营权不变，把承包经营的土地自主流转给父母、兄弟姐妹、亲戚、朋友、邻居代耕，由流转方和代耕方议定双方的权利和义务，户族主事人为监证人，这种形式口头协议的居多。另一种代耕形式，流转期限较长，一般在 1 — 3 年，流转方和代耕方共同面议代耕期间双方各自的权利和义务，达成共识后，形成文字合同，由村委会或村民小组监督合同的实施，这种形式比较规范，很少引发矛盾和纠纷。再一种代耕形式是土地承包户外出一年以上较长时间未回，既没明确放弃土地经营权，又没请人代耕，土地撂荒。为解决撂荒问题，由村委会出面，在明确土地承包经营权不变的情况下，借鉴自主协商流转代耕的约定条件，明确代耕方的权利和义务，向本村村民发出代耕邀请，自愿应邀代耕者确定后，由村民小组与代耕方签订合同，村委会为鉴证单位。⒉重新发包。主要指在保持执行土地承包政策和稳定的前提下，对已农转非或到异地务工经商长期定居，举家户口迁移且自愿主动交回土地，以及自愿放弃土地经营权和“死亡户”无法定继承人的土地，由村委会、村民小组收回土地，按《农村土地承包法》的规定重新发包。侧重向种粮大户和种粮能手集中，向规模经营方向发展。⒊转包或租赁。户主无力经营或者不愿经营，将其承包的土地转包或租赁给他人经营，土地的经营权和承担的义务随之转移，流转后承包人给原土地户主一定的承包费，限定一定的承包期，双方签订正式书面合同或协议。⒋自愿捡种。土地承包户全家外出或异地定居，原土地承包没有履行任何流转手续，既没转包，也没有口头协议找人代耕，被其他群众捡种，捡种户自愿承担土地承包户的义务，替交农业税、水费等。

三、土地流转存在的主要问题和土地撂荒的主要原因㈠土地流转存在的主要问题⒈土地流转的主要依据是《农村土地承包法》，政策范围宽，在土地流转中针对性、可操作性不强，缺乏具体办法和细则，导致土地流转形式多种多样，不规范，很容易引发矛盾。在我们调研的 4 乡镇 4 村的土地流转面积中，多数无正式文书字据，大多都是口头“君子协定”，有的甚至连见证人都没有，流转随意性较大，引起纠纷时有发生，遗留问题较多。⒉由于土地流转无实施细则，出现了有人种田无人承担税费、水费等现象。承包合同明确农业税是按面积计税由承包户上缴，流转后，有些户主之间没明确的义务，农业税、水费等上缴出现扯皮现象，捡种户的义务更为含糊。因而增加了乡村干部的工作量，也给村委会经济加大了负担。⒊土地流转多数期限较短，新承包户有的存在着短期行为，只顾流转期间的种天收成，不维护原承包户责任范围内农田水利设施维护和管理，造成农田水利设施疲劳使用，常年失修。有的原本是能灌能排、旱涝保收的高产基本农田，变成了靠天收的低产田。⒋由于流转随意性大，从一定意义上来讲，土地流转并没有转向种田能手和种田大户形成规模经营，机械耕作，农业技术难以推广，劳动生产率难以提高，经济效益仍很低下。㈡土地撂荒的主要原因⒈市场因素。从目前的情况来看，仍存在着“谷贱伤农”潜在因素，主要表现在种籽、化肥、农药、农膜等生产资料涨幅过高，导致粮食生产成本过高，国家的直接补贴等优惠政策被农资涨价所挤占，种粮收益甚微。⒉水利设施不配套因素。随着农村税费改革的深入，农村两工至今年取消，乡村公共建设资金基本没有，加之去年的特大洪水灾害，水毁十分严重，一些水利设施无力修复，导致有些田块难以流转。⒊位置偏僻因素。部分“高膀田”、“脊背田”、“过水田”、“鸡叨畜害田”、“水打沙压田”等位置偏僻、自然条件较差田块，种植农作物收成较差而无人愿意接受流转承包，造成了土地撂荒。也有极少数“难缠户”外出务工，田地撂荒，无人敢接受流转耕种。

四、做好土地流转、解决撂荒问题的思考与建议搞好土地流转，解决撂荒问题，是当前和今后一个时期农村的一项重要工作，也是发展农村经济保护农民利益的系统工程。因此，要全面分析和认识土地流转工作的形势，在实践中认真剖析土地撂荒问题的关键所在，拿出针对性的解决办法，这是至关重要的。第一，党中央、xx和各级党委、政府十分重视“三农”工作，今年中央发了 1 号文件，制定了一系列让农民得实惠的政策措施，加上粮价回升，调动了农民种粮积极性，土地撂荒问题得到有效遏制，并呈现出不少农户竞争转包撂荒土地的良好现象，这是主流。第二，要正确看待撂荒现象。在推进劳务经

济发展和加快农村非农化、城镇化的进程中，不可避免地出现少量土地撂荒现象，是事物发展客观规律的必然。大量农村剩余劳力向城镇集聚，有力的促进了工业化、城镇化水平的不断发展，这正是发展的方向。第三，要发挥基层组织在土地流转工作中的重要作用。从我们调查的情况看，充分发挥和依靠基层组织在土地流转工作中的作用十分重要。在我们实地调查的 4 个行政村中，苏仙石和赵棚 2 个村通过深入细致工作和有序流转，无撂荒现象。事实说明，只要基层领导重视执行政策，联系实际，做深入细致工作，撂荒问题是一定能够解决好的。河凤桥乡赵棚村是产粮大村，年产粮食在 100 万公斤以上，2003 年出售商品粮 23 万公斤。这个村外出务工 850 人，占全村总人口的 42%。为了解决撂荒问题，村组干部带头接受种植流转土地，支书刘元州带头承接流转土地 22 亩，陈湾组组长李家扩承接流转土地 40 亩。目前该村承种流转土地 20 亩以上的大户有 5 户，10 亩以上的 20 余户，10 亩以下的 90 余户，正朝着土地规模化经营方向发展，在播种、收割季节，农业机械化也派上了用场。为了进一步搞好土地流转，切实解决土地撂荒问题，确保土地流转健康有序地开展，提高土地资源的开发效益，综合我们调查情况，特提出以下几点建议：⒈建立和完善土地流转机制。随着农村劳力外出的不断增加，土地流转的规模也不断扩大，正确、及时、具体地处理好流转中的新矛盾、新问题，促进土地资源得到有序合理开发利用，提高土地资源对社会的贡献率，建议上级政府，尽快出台“土地流转实施办法”或“细则”，规范流转程序，使土地流转有章可循，以利基层有序、合理、合规、依法做好土地流转工作。⒉加强农田水利设施建设，建立有效的国家、集体、个人对公共设施管护的联动投入机制。我县地处长江流域的过渡带，灾害性气候条件，对农业的增产增收有着直接的影响，从建国以来的历史资料看，旱涝灾害年年有，三年一大旱五年一洪灾，几乎已成规律。随着国家对农民减负增效和取消“两工”的政策落实，乡、村对农田水利设施管护和维修的调控能力减弱，国家虽然用了很大财力，加大对农业的投入，但投向主要用在重点工程和急需建设的大工程上，中小工程和配套工程一家一户难以办到。因此，建议建立县乡村三级农田水利建设公积金制度。县乡财政每年从预算中拿一定比例预算资金作为农田水利建设基金。村级农田水利基金来源：一是建议国家今后适当提高种粮直补标准，明确一定比例，作为农田水利建设基金；二是村有集体经济收入的，拿出一定比例，作为村级农田水利建设基金，取之于农用之于农，建立专帐和群众民主理财小组、基金使用监督小组，加上一事一议，保证现有水利设施的维修管护和永续使用。⒊我县境内鲇鱼山和铁佛寺两座大中型水库，原来对灌区实行收取基本水费和实用计量两种水费。根据这次调研基层干群的反映，建议降低或取消基本水费，只收取计量水费，实行计量计价用水制，谁用水谁付费，减少土地流转中基本水费难以收缴的实际困难，减轻灌区不用水也要按田亩交基本水费的负担。⒋整顿规范农资市场，稳定农资价格。建议政府的职能部门重点要对种籽、农药、化肥等主要农资生产厂家或企业严格价格控管或给予适当补贴，防止农资价格上涨，降低种粮成本，确保种粮农民的实际利益和效益。⒌采取切实有效措施，解决农民和基层组织“三角债”的历史问题。据我们调查，鄢岗镇 22 个行政村，只有 3 个村不负债，有 19 个村群众欠村的要不上来，村里欠贷款无力偿还。我们实地考察了汪寨村，群众欠村的农业税、水费等达 70 万元，村里欠贷款加利息达 80 万元。类似这样的情况在全县较为普遍。村级组织负债累累压力大影响正常工作，有的村为付欠贷利息，村干部连经乡镇批准的工资都领不到或领不全。

第三篇：土地搁荒问题

木戛乡土地搁荒问题

一、基本情况

木戛乡位于县城西北部，距县城97公里，与富邦乡、上允镇,竹塘乡,雪林乡，安康乡接壤，面积278平方公里。

全乡辖6个村民委员会，39个自然寨，95个村民小组，4430户，15851人，总耕地面积46821亩。外出务工人员838人，流转土地面积 30403亩，占耕地面积64.9%，撂荒面积8738亩，占计税耕地面积18.7%

二、土地撂荒的主要原因

1、市场因素。从目前的情况来看，仍存在着“谷贱伤农”潜在因素，主要表现在种子、化肥、农药、农膜等生产资料涨幅过高，导致粮食生产成本过高，国家的直接补贴等优惠政策被农资涨价所挤占，种粮收益甚微。

2、水利设施不配套因素。水利设施不配套，导致有些田块难以流转。

3、位置偏僻因素。部分 “脊背田”、“过水田”等位置偏僻、自然条件较差田块，种植农作物收成较差而无人愿意接受流转承包，造成了土地撂荒。也有极少数“难缠户”外出务工，田地撂荒，无人敢接受流转耕种。

4、主要劳动力大量外出。外出务工人数逐年增多，劳动力不够，导致部分土地无人耕作。

三、农村土地出现部分搁荒与城镇化的关系

由于城镇化过程中一部分人身份变为城镇居民，身份发生改变后土地并没有按照法律的规定交回农村集体组织，自己又不耕作或是交给他人耕作，导致土地搁荒；另外一部分人由于在小城镇中从事其他行业，而且居住点距耕地较远，也不愿意从事农业生产，但又害怕失业和生意不景气等原因，又不愿意放弃土地，甚至都不愿意交给别人耕作。这些情况都导致了农村土地出现部分搁荒问题。

四、如何看待农村土地部分搁荒问题

土地搁荒，是近年出现的新问题。搁荒一方面说明了部分农民正在摆脱土地对他们的束缚，土地不再是他们谋生的唯一手段，这表明了它积极的一面；另一方面，土地却是不能再生的有限的资源，是社会财富之源，农村土地搁荒负面影响较大，可以结合土地实际情况，积极合理的利用起来，如租给别人耕作或改种经济林果等都是不错的选择。

五、如何避免土地搁荒问题

1、提高对土地资源和农业基础地位的认识。

2、退耕还林还草与避免或减少搁荒土地相结合，提高地地利用率。

3、加强农田水利设施建设，建立有效的国家、集体、个人对公共设施管护的联动投入机制。

4、整顿规范农资市场，稳定农资价格。防止农资价格

上涨，降低种粮成本，确保种粮农民的实际利益和效益。

5、建立和完善土地流转机制。随着农村劳力外出的不断增加，土地流转的规模也不断扩大，正确、及时、具体地处理好流转中的新矛盾、新问题，促进土地资源得到有序合理开发利用，提高土地资源对社会的贡献率。

第四篇：涨工资可以解决用工荒问题

谢谢主席，大家好。这个春天里的“用工荒”引发多方关注，作为世界人口资源大国的中国竟然出现了“用工荒”的怪现象。一线普通操作工的巨大缺口使东部沿海地区许多企业面临开不了工接不了单的压力。我方认为，解决指的是处理使有成效，可以指的是事实上允许，价值上可行。对方持“不可以解决”的观点便要论证事实上不允许，价值上也不可行。我方认为“涨工资”可以解决用工荒问题是基于以下几点理由。

首先，引发“用工荒”问题的直接原因是农民工“收入性价比”不高。在媒体的众多调查中，许多不再愿意继续到东部沿海地区就业，或正在观望的农民工中，大城市生活成本高，收入偏低的原因占了很大一部分。农民工们背井离乡，离开年迈的父母和年幼的孩子，只为了在城市的打拼能够换来一家老小衣食无忧的生活。但在物价不断上涨，生活成本不断增加的今天，底薪高劳的工作已经无法满足农民工们对此的需求，于是他们只有选择用脚投票，黯然离开。

其次，引起“用工荒”问题的间接原因也与工资有着十分密切的关系。我们当然不能忘记，农民工这样一个弱势群体有着太多的委屈，他们对城市有着太复杂的情绪。劳资关系不稳定，户籍制度下所产生的差异等原因使他们始终感觉自己游离在城市的边缘。探究这种游离感的根源，是农民工兄弟们觉得自己的价值没有被城市所认同。而工资则是劳动价值最直接最重要的一个体现。付给工人与他们劳动价值相当的工作，体现的是企业对工人劳动的尊重和肯定，释放出城市对待工人态度的积极信号。拿着足量的工资，工人可以挺直了腰板。

最后，个人、企业和政府三方面都对涨工资有期待有作为。

农民工用“脚投票”，期待更加合理的工资待遇。企业在经历“用工荒”的焦虑中也意识到，通过压榨员工而获得最大利益并不是明智之举，只有把员工和企业捆绑在一起，成为利益共同体，才能真正的留住员工。而政府提高最低工资标准，人大代表提出涨工资制度化的提案，都表明各方都在积极的为解决用工荒问题而努力。

我们不否认，解决“用工荒”这样一个复杂的问题或许还需要多种辅助措施，但涨工资将会在这其中做出重大的贡献。温家宝总理在政府工作报告中提到：让广大劳动群众实现体面劳动，让人民生活得更有尊严。我们真挚的希望，随着工资的提高，农民工兄弟能够享受到劳动的快乐和尊严。综上所述，我方坚持认为，涨工资可以解决用工荒问题。

2010年中国人口与劳动问题报告: 中国2010年总人口达13.6亿 不缺劳动力

该课题组由全国人大常委会副委员长蒋正华等人担任组长，集中了300多位专家学者，历时两年多完成。中国国家人口发展研究战略课题组发布报告指出，中国总人口将于2010年达到13.6亿，2033年前后达到峰值15亿左右。在相当长时期内，中国将不会缺少劳动力。

新华社11日晚间发布的这份报告并称，中国劳动年龄人口规模庞大。2000年15-64岁的劳动年龄人口为8.6亿人，2016年将达到高峰10.1亿人，比发达国家劳动年龄人口的总和还要多。

第五篇：农民增收问题的调查和思考

党的十六大根据当前农业和农村经济发展的新阶段和出现的新问题，作出的“统筹城乡经济社会发展，增加农民收入”的重大决策，是当前摆在各级政府面前的一个重大课题，也是新形势下农业农村工作的根本出发点和中心任务。如何探索和破解农民增收问题，在全面建设小康社会的新形势下，更快地突破城乡二元经济结构，缩小城乡差别，实现农民收入的持续、快速、稳定增长，促进农村经济的跨越式发展，对于经济欠发达的仙居县来说，显得非常的迫切和十分的重要。本文就仙居县当前农民收入现状，特点和制约因素进行了粗浅分析，并着重从农业增效和加快劳动力转移等层面提出促进农民增收的对策建议，以供参考。

一、农民收入的现状、特点

改革开放近三十年来，农业经营体制和农村经济结构发生了深刻的变化，农村经济得到空前发展，农民生活水平明显提高，但随着经济社会的快速发展，农业和农村经济形势发生了明显的变化，各类农村积累的深层次矛盾也日益凸现，农民收入呈现新的特点，主要体现在以下几方面：

（一）从农民收入的趋势看，收入总体水平逐步提高，但增幅趋缓，总量偏低，与整个社会经济发展水平不协调。随着农业经营体制的不断完善和农村经济结构的不断调整，特别是通过大力发展生态农业、扩大劳务输出、加快高山移民、鼓励进城务工等途径，该县农村经济发展势头良好，农民收入总体水平有了大幅度提高。据统计数字显示，农民人均收入从１９８０年的１４０．５元增长到２００３年的３４４６元，每年以超过５％的增加速度提高。但总体形势不容乐观，存在问题较多，主要体现在：一是农民人均收入总量偏少。２００３年全县农民人均收入为３３４６元，低于全省的５４３１元，全市的５３５９元，更不用与其它比较发达的县市区相比；二是人均收入增长速度呈现阶段性明显放缓趋势。据统计，“八五”期间，且县农民人均纯收入年递增２７．７％（未剔除物价因素，下同），而“九五”期间年递增７％，２００１—２００３年年递增６．４％，呈现出高速增长后增幅阶段性递减的趋势；三是农民收入的提高明显滞后于社会经济的发展。１９９８年—２００３年五年期间，全县人均ＧＤＰ从４６６９元增长到８０１８元，年递增１４．３％，而同一时期，农民人均纯收入从２４９３元增长到３３４６元，年递增６．８３％，大大滞缓于经济增长速度，与整个社会经济发展水平不相适应；四是城乡居民收入差距呈现扩大趋势。１９９８－２００３年，全县城镇职工人年均工资从８４６６元增长到１８３３３元，年平均增长２３．３％，明显高于同一时期农民人均收入增幅６．８３％的增长幅度。

（二）从农民收入的构成看，农民增收渠道不断拓宽，但增收途径不稳定，实现增收的基础比较脆弱，影响增收的不确定因素增加。随着农村工业、个体私营经济的快速发展、城市化进程的推进和劳务输出的扩大，二、三产业生产要素加速融洽，农村人口加速流动，传统的农业职业重心已经逐步转移，农民收入结构发生了很大变化，增收空间不断得到拓展，多渠道、多元化增收格局已初步形成，总体来说具有特点：一是非农产业收入已成主流。从经营产业的收入构成看，据农经系统数据显示，１９９８年—２００３年农民家庭经济总收入中从第一产业获取的收入占总收入分别从４２％左右下降到２２．８３％，而从包括劳务输出在内的二、三产业中获取的收入分别提高到了１０．１７％和６７％；从从事产业的劳动力构成看，在全县农村２５．６５万劳动力中，从事第一、第二、第三产业的劳动力分别占总劳动力的４９％、１１．５％和３９．５％，人均劳动力年收入第一产业为２６７２元，二、三产业为８３０２元；从劳动力转移的流向看，从事劳务输出的有９．７５万人，收入达５．２亿元，占总收入的４０％以上，已成为仙居县农民增收最直接、最有效的来源，是农民增收的一大亮点。但进一步的调查表明，在从事非农产业的劳动力中，相当一部分的人就业不充分、不稳定，且就业层次较低，其中打工收入占家庭收入的３７％，商业饮食业占家庭收入的３４％，而经营工业收入仅占家庭总收入的１．７％；二是政府扶持力度加大，政府转移性收入增长势头良好。随着“三农”扶持政策的不断完善和减负工作力度的不断加大，农民的政府转移支付收入明显增长，其中政府每年投入产业化专项资金达４００万元，高山移民扶持资金２００万元，特别是今年上半年，以粮食直补为主的政府转移支持收入增长较快，今年共发放粮食补贴８万多元，种粮效益每亩增收２００万元；同时，随着税费改革的不断推进，农民负担逐步减轻，农民负担总额从实行税费改革前的２０００年的２８１２万元减轻到２００３年的４２５万元，人均负担减少５８元，随着２００４年开始农业税的全面取消，基本可实现农民的零负担，但由于农业收入受市场风险、自然灾害风险以及疫病影响较大，影响增收的不确定因素日益增强，农民收入还缺乏长期有效的机制和稳定来源。

（三）从农民收入的层次看，贫困阶层的脱贫步伐明显加快，但农村内部贫富差距日益加剧，发展不平衡问题日益凸现。随着“百乡扶贫攻坚工程”和“欠发达乡村奔小康工程”的实施，扶贫开发、高山移民、结对扶贫方面取得明显成果，贫困地区、经济薄弱地区的农民生活水平明显提高，脱贫致富步伐明显加快，其中人均收入１５００元以下的村由２０００年的１４５个、５．５万人口减少到２００３年底的７０个、２．３２万人口，人均收入１０００元以下的村已全部消除。但贫富差距明显拉大，发展不平衡问题日益突出：一是区域发展不平衡。根据２００２年我省按人均低于２３６６元的乡镇村划定为欠发达地区的标准，目前仙居县有６个乡镇、１６４个村、７．１１万人口的农民低于此标准，人均收入最低的乡镇仅为１５２０元，与最高乡镇的４６８６元相差３．１倍，极差３１６６元，而贫困村与富裕村的人均收入更是相差十几倍甚至几十倍；二是高低收入阶层极差拉大。从全县１００户农村住户调查发现，人均纯收入２０００元以下的农户家庭占３４％，低于１０００元以下的农户占４％，特别是地处高山深山偏远地区，且以从事传统农业生产为生的许多农户的收入持续徘徊在低水平状态，而超过５０００元以上的农户占１７％，最高的农户人均４万多元，人均收入差距非常明显。

二、影响农民增收的制约因素

农民收入的绝对低下、增收渠道的不稳定、收入差距的扩大构成了当前农村经济发展中最为突出的问题和最严峻的挑战，从深层次上分析其制约因素，主要有以下几个方面：

（一）农业结构调整缺乏系统性，农业增效的拉动作用不明显。近几年来，仙居县不断深化农业结构调整，大力发展生态农业，努力推进农业产业化经营，使得农业呈现了良好的发展势头，但农业增长对农民人均收入贡献不大，１９９８年—２００３年，国内生产总值年平均递增６．８％，而农业人均收入绝对值基本持平，并且中间几年连续下滑；同时每个劳动力年平均收入中，从事第一产业的劳动力收入为２６７２元，是从事第二、三产业劳动力所得的收入三分之一，是导致农民增收缓慢的一个重要因素。造成农业增效不快、增收不明显的一个关键原因，就是在农产品买方市场基本形成的新形势下，农业产业和产品结构调整明显滞后于市场需求结构的变化，结构调整缺乏系统性，从而遏制了农业生产的发展空间和农民的增收空间，结构调整所包含的“巨大“增收了效益没有充分发挥。一是信息、技术的缺乏制约着农业生产结构的调整优化。使得该县的大宗农产品低层次趋同，总体质量不高，名优产品比例很低，适销对路产品偏少，造成农产品结构性过剩，农产品卖难和价格下跌现象更替出现，如近年来连续出现的卖桔难、卖蔬菜难、卖板栗难等。作为该县支柱产业的杨梅，目前也存在品种结构的问题，在目前１０万亩面积中，有３万亩左右是低产园，其中１．５万亩是老龄杨梅，毫无种植效益；二是产后环节不畅制约着产业层次的提升。由于缺乏农业产业化龙头组织的有力带动，农产品加工明显滞后，产业的出路和多次增值问题得不到有效解决，农业产业化促进农民增收的能量还比较有限，增产不增收现象仍然存在，在该县几大主导产业中，以仙居鸡为原料的精深加工年加工量为３０万羽左右，加工率最高不超过１０％，而年产５万多吨的水果除杨梅约５００吨开发酒类消化外，基本上以鲜销为主，年产４万多吨的蔬菜及水产等产业加工量目前还是空白；三是产业组织化程度的低下制约着名优品牌的开发。产业集约化、规模化程度不高，尤其是品牌杂乱、无序竞争现象更是值得推敲，此外，市场开拓力度不够、市场体系的不完善都明显制约着品牌效应的发挥，制约着农产品市场竞争力的提高，区域资源比较优势难以转化为产业优势，使得农业整体效益低下，难以实现经济的扩张。

（二）县域二、三产业和城镇化实质性进展滞缓，减少农民、致富农民的效应短期难以充分发挥。当地二、三产业的发展和城镇化水平的提高，能有效地促进城乡人力资本和生产要素合理流动，实现农村人口就地转移，是促进农民的社会转型、加速非农产业增收空间扩张的重要载体和最直接有效的途径，但从全县的实际情况看，不仅进展不快，而且面临着新的问题和困难，据统计部门提供数据显示，目前，全县共有不足１３万农村劳动力实现转移，其在本县内流动的人口不超过３万人，只占流动人口总量的２３％左右。一是乡镇企业大量吸纳本地农村劳动力的势头出现放缓趋势。一方面，由于近几年乡镇企业所处的宏观经济环境发生重大变化，投资规模、生产实力、先进技术开发等市场要素竞争激烈，对乡镇工业的发展造成很大的压力和冲突，特别是工艺美术作为我县乡镇企业的一大传统支柱产业和吸纳农村劳动力的重要途径的行业，总体上存在着地域分散、行业组织化程度低，技术自主创新低、经营理念落后等缺陷，近年来发展势头受阻，产值增速趋缓，劳动力吸纳能力放弱，据调查，全县乡镇企业中从事工艺品行业共有５８０家，占全县乡镇工业９３０家的６２．４％，其中规模上企业只有８７家，产值一直在２５亿元上下徘徊，今年１—４月份产值同比还下降１９．４％，削弱了劳动力的吸纳能力。其次，随着新一轮经济结构调整和产业结构优化升级，资本和技术替代劳动的趋势加速发展，从而吸纳劳动力空量未能呈同向增长趋势；另一方面，外地务工人员特别是江西、安徽等经济相对贫困地区的务工人员的大量涌入对当地劳动力的就业造成很大冲击，在技术要求相对较低岗位占据了很大份额，据调查，外地农民工的工资要求相对于本地工人的低２０％以上，目前在乡镇企业从业人员中外地人口占２０％以上。二是城镇化带动农村人口的有效转移进展滞缓。城镇化水平的高低衡量一个地区农业人口转移速度、效率以及非农产业发达程度的主要标准，据有关方面测算，发达国家的城镇化水平高达９０％，发展中国家也达到３４—５０％以上，而我国至今只达到３５％，而从仙居县看，这个数字还要低，达到３２％左右，并且城镇化的真正水平和内在质量不当，实质性带动作用不明显，就现实情况看，一方面，由于县城的自身容量和农民素质的限制，不可能实行短期内的大规模转移，只能实行有序的梯度转移；而作为实现转移最明智和最现实选择的小城镇，目前横溪、白塔、下各等中心镇建设正在趋向成熟，其它大多只是简单的商品交换集散地，工商、交通、金融、科技文化的交汇和集合作用不明显，集聚和扩散效应不能充分发挥，跟农村差别不大，对周边农村居民缺乏足够集聚力和扩散力；另一方面，由于受就业制度、入学制度、社保制度等现行管理体制的制约，进城务工农民大多也只是进行了暂时的职业转移、主要劳动力转移，而没有实现从就业、全家定居到户籍的彻底转移，导致大量农村人口特别是老弱人员滞留农村，劳动力的负担系数较高，造成农业生产率低、粗放经营土地现象严重，农民收入难以增加。

（三）农村劳动力综合素质偏低，实现充分就业的梗阻现象严重。在经济发展的新阶段，促进农民增收的决定因素，已不只是土地、劳动力数量的增加，而是劳动者知识、能力、技术水平的全面提高，据国内外权威经济学家分析，我国农民学历教育每增加一年，其收入就可增长３．６％—５．５％，如第一产业从业人员受教育水平达到城市人口受教育水平，城乡居民收入差距可缩小１５—２０％，而仙居县农民收入增长不快的根本原因就是农村劳动力整体素质偏低，适应不了现代社会发展的需求，特别是山区农民由于文化程度的制约，劳动技能薄弱，经营投资理念落后，创业意识和先进投资意识淡薄，跟社会经济发展有明显的差距，导致一方面难以接受现代农业经营模式和现代农业科技知识，农业经营理念落后，致使农村大多仍停留在传统的耕作模式上，制约了现代农业的发展和农业生产率的提高，另一方面，也适应不了当前非农产业的发展要求，制约了增收空间向更高层次发展。据对仙居县外出务工经营人员调查发现，在外出人口中，文盲、半文盲和小学文化程度的劳动力占２３．％，大专以上的仅占０．６％，即使具有初、高中文化程度的劳动力，多数缺少就业必需的技能、技术，基本上均从事传统的批发零售贸易业及低层次的服务行业，而难以进入较高层次的管理、技能智、能型新兴第三产业和投资业等等，明显制约了我县劳动力转移的流向和流速，导致增收渠道的不稳定性和低效性。在我县从事劳务输出中，从事加工小吃小餐饮业的劳动力占４５．１％，从事家政、护理的占２９．８％，而从事金融、保险业的只占６．３％左右，随着经济发展水平的提高和高新术产业的兴起，一方面企业以及其它领域对拥有熟练技术人员的需求越来越大；另一方面，农村外出打工的农民在文化素质和劳动技能上跟市场需求标准有明显差距，导致大量剩余劳动力滞留农村，人力资源开发利用难度越来越大，低素质劳动力的转移领域越走越窄，是当前制约农民增收的另一个关键原因。

（四）农业农村投入明显不足，农民持续增收缺乏有力的支撑。具体体现在：一是缺乏资金的有力支持。资金短缺、投资乏力，是当前制约该县农业向更高层次发展的“瓶颈”性障碍，也是制约农民外出投资创业的一个关键因素。由于仙居县大部分农民经济基础薄弱，底垫资金明显不足，而地方财政又十分有限，政府难以拿出大量资金参与投资和扶持，并且民间信贷又不十分活跃，农业招商引资也难以在短期发挥明显效应，同时作为弱质产业和弱势群体——农业和农民都很难得到信贷部门支持，而作为实施农村信贷的主体—农村信用联社，又存在网络不完善，贷款机制不够灵活等问题，导致农产品加工企业、农业经营大户特别是分散农户信贷困难，支农资金严重不足，实施农业产业化经营资金供求矛盾突出，农民投资创业困难，农村基础设施建设、农村教育投入薄弱，特别是地处高山深山、生态环境恶劣的村，在交通、水利、电力、通讯等基础设施建设成本相对比平原地区高几倍，所需投资量大，基础设施建设严重滞后，生产生活条件非常艰苦，农村经济发展的后劲明显不足，严重制约贫困地区经济发展。二是缺乏科技的有力支撑。虽然近年来“科技兴农”在全县上下已形成共识，各种新品种、新技术不断得到应用，但在对外农业技术合作等方面路子不宽，在利用高新技术进行农产品深层次开发和综合利用上进展缓慢，形不成精品，农产品附加值低；同时，农产品标准化生产技术实施面窄：检测设备的落后和检测体系的明显滞后，农技队伍建设中存在的各类弊端等都严重制约了生态农业的发展，制约了农产品市场竞争力的提高，降低了农业的整体收益；三是缺乏信息的有效服务。由于区位条件限制，山区农民信息闭塞，农产品供求信息、务工就业需求信息等的采集、传递利用手段原始简单，农民生产指导、就业决策一定程度上处于盲目、自发状态，缺少与外界的有效接轨，导致增收效益得不到迅速提升。

（五）体制性、制度性障碍没有得到根本性消除，不同发展要素促进农民增收的作用难以全面发挥。主要体现在：一是促进农民收入持续增长的保障体系不健全，特别是农业保障体系建设严重滞后。近年来，农业不仅面临农产品买方市场形成后日趋激烈的农产品市场竞争风险，而且连续遭受到“非典”、“禽流感”等突发性事件和“云娜”台风等自然灾害的严重冲击，影响农民增收的各种不确定因素交替出现，如今年受“禽流感”影响导致市场行情变化对畜牧业造成经济损失达１０００多万元，今年１４号台风“云娜”造成农业经济损失８０００多万元，因此，如果不加强财政倾斜，加快农业风险释放机制的探索，化解和缓解各种不确定因素的影响，任何的农业增效措施对抗风险能力较弱的农业、农民而言，只为达到事倍功半的效果，此外，在推行农村的医保过程中，也遇到农村集体经济薄弱，贫困和较贫困农民投保资金缺乏等一系列问题，农民看病难问题依然普遍存在；二是城乡分割的二元户籍机制、就业体制还未取得根本性突破。计划经济时代形成的城乡户籍二元体制、二元经济格局，造成农民进入城市就业，在投资经营、劳动就业、劳动权益保护、社会保障、子女受教育等各方面都受到不平等的待遇，这对于就业不稳定、收入不稳定、住所不稳定的打工农民而言，显得进城就业成本过高、负担过重，使农村人口的流动和转移就业受到了刚性的约束，从根本上阻塞了农民通过社会转型增加收入的途径。如该县的企业打工人员一般都相对独立于企业，未能建立稳固的劳动关系，导致从业和收入的不稳定。三是农村土地使用权流转机制、农村劳动力转移机制等改革的滞后也制约了农民收入增长的空间。一方面，由于土地使用权流转市场没有形成，土地供求之间缺乏必要的中介组织，土地流转进展较慢，流转层次较低，制约了土地的规模经营，降低了土地资本的增值作用和农业整体效益，又弱化了农村劳动力的转移，使得部份农民不愿放弃土地，以致成为城乡两栖流动就业的兼业农民，同时，在农村的劳动力转移中，无论是劳务输出还是城乡之间劳动力流动，都主要以农民凭自我感觉或典型带动、自发组织进行，缺少必要的组织引导管理、中介服务以及对外输出平台，劳动力流动存在一定的无序性和盲目性。

三、促进农民增收的对策思路

建设现代化农业，发展农村经济，增加农民收入，是全面建设小康社会的重大任务。面对新世纪阶段农业农村的新形势，我们必须突破原有的思想观念、政策体制的束博，紧紧围绕“统筹城乡经济社会发展”主题，逐步树立统筹城乡理念，积极创新发展思路，充分挖掘增收潜力，努力拓宽增收空间，构筑建立农民增收长效机制，实现农民收入的持续稳定增长。

（一）不断深化农业结构战略性调整，做足农业内部增收文章。支持正确的市场导向，紧紧围绕该县确立的“立足生态求发展，围绕持足做文章”的总体思路，适应消费绿色化、经济生态化的发展超势，充分发挥科技、信息服务的支持作用，做强做大绿色生产业，不断提高农产品的市场竞争力。一是进一步优化主导产业，提高产业的规模化水平。在认真落实中央、省、市精神，努力提高粮食综合生产能力，确保粮食生产安全的基础上，立足各区域自身资源优势，充分发挥专业大户、龙头企业的带动和农民专作合作的联动作用，加大对现有基础的改造和整合力度，进一步扩大杨梅、仙居鸡、高山蔬菜、黄姜、有机茶等重大特色产业种养规模，提升规模层次，优化区域布局，努力构筑西部生态环境建设区、中部高新农业经济区、南北两片特色农业开发区的生态农业区域格局，努力培育农业快壮经济。二是大力发展提升农业产业化经营水平，促进农产品加工增值。以推进农业产业化经营为抓手，充分利用全县农产品丰富的优势，一手抓农产品加工业大发展，一手抓以农民专业合作社为基础的农业产业化经营组织的大发展；按照“扶优扶强”原则，强化资金、科技、服务支持，扶持如浙江神仙居酒业有限公司、仙居阳光生物制药有限公司、省种鸡场等一批产品开发层次高、发展潜力大、辐射面广的农业加工企业，不断加强主导农产品深层次开发，拓宽产业发展空间，促使其增值增收；加强合作社规范化建设，加快杨梅、仙居鸡等主导产业的跨区域全县性行业协会的建立，引导农民走向合作，实现产业整合以推进农业产业化结构的战略性调整，实现产业空间的扩张以扩大经营的规模增加农民的收入。三是加强品牌开发及整合，增强农产品竞争力。一方面，加快质量标准体系和质量监测体系建设，争取尽快建立包括粮食在内的六大主导产业产品的质量标准体系，并加大资金投入，建立起比较完善的基地、加工、流通相衔接的监测网，加强农业生产资料，生态环境以及农产品的检测。另一方面，充分发挥龙头企业、合作社、行业协会以及其它各类营销组织作用，按照“一种产品、一套标准、一个品牌”的要求，争取证明商标，整合现有品牌资源，形成统一的标准制度，力争主要农产品能形成统一品牌；同时加强主导优势农产品的推介力度，提高市场知名度和美誉度。

㈡加快农村劳动力转移，实现农民充分就业。必须大力拓宽转移农村剩余劳动力的方法和途径，进行全面多层次的转移，有计划地实现农村人口的梯度转移。一是狠抓农村劳动力素质的提高，增强致富就业能力。以全面实施“十万农村劳动力素质培训工程”为抓手，分别以推进“农民职业培训工程”和“绿色证书培训工程”为重点，突出对农村富余劳动力、失地农民和种养殖大户的培训，通过农广校扶贫班、职业技能培训中心、农函大、“双证”教育培训班等多途径培训，不断加强县、乡、村三级培训网络建设，不断加强培训针对性和实用性探索，提高农民的运用先进实用农业技术能力和就业能力；另一方面，积极创新思路，搞活机制，突出培训成果的转化。总结该县与杭州农广校挂钩、组织首批２８名青年农民赴该校接受车工、钳工等机械技术培训，并由该校负责就业推荐的经验，继续走异地培训——推荐——就业互为结合的路子，拓宽农村富余劳动力的转移渠道。二是加强劳务输出，实现异地增收。充分发挥该县劳务输出队伍渐成规模，服装干洗、餐饮小吃、油漆经销、服装批发等劳务输出特色村已相继形成的优势，不断创新劳务输出工作机制，完善服务、管理体系，扩大劳务输出以规模、层次、领域，拓宽农民增收的空间。首先，健全分级分层次的管理协调机构和服务机构，加强各乡镇劳务输出咨询服务建设；以县劳动就业处为龙头，切实加强中介服务、信息发布服务，为用人单位和外出务工人员提供优质服务，有组织有计划地进行劳务输出。其次，积极搭建劳务输出推介平台，通过网上推介、组织异地推介会，进一步拓宽劳务输出领域。再次，打造劳务输出品牌，不断完善该县在全省率先推行异地培训——推荐——就业的转移机制，发展壮大异地输送规模，努力提高就业人员整体素质，打响“仙居技工”品牌，不断提高知名度，抢占外地就业市场。最后，抓好“回引”工程，在加大劳务输出的同时，努力创造良好环境，提供各种优惠条件和服务，鼓励民工回乡创业，带回的资金、技术和信息，发展多种经营和产业，劳动家乡农民增收致富。三是加快二、三产业发展和小城镇建设步伐，不断提高吸纳当地农村剩余劳动力的能力。适应创建“四大特色经济区”的需要，加强城镇基础设施建设，提升县城和横溪、白塔、下各中心集镇的带动和辐射功能，推进城镇的产业集聚和人口集聚，加快发展第三产业尤其是新兴服务业；突出旅游产业的带动功能，积极探索旅游产业吸纳农民转业的途径和措施，充分挖掘旅游产业的巨大发展潜力，带动农民就业的积极扩张；以工艺美术行业和白银产业为核心，继续实施制度创新，突破工业要素制约，不断优化产业结构，提升产业层次，给农民创造更多就业机会，努力形成以城带乡、以工促农、互促共进、城乡一体的发展格局。

（三）加快低收入群体的分类脱贫步伐，推动农民收入全面加速提高。低收入农户是增收难度最为严峻的群体，根据仙居县低收入农户阶层的经济收入和生产水平，目前贫困农户结构大体分为三类：一类是缺乏劳动能力的老弱病残；一类是生活在自然环境恶劣、自然资源贫瘠、缺乏基本生活条件的贫困人口；还有一类是有劳动能力、有生产生活条件，但主要从事传统农业生产、缺乏其它致富门路的纯农户，根据这一实际，需区别不同情况，加大扶贫开发力度，加强分类指导：对第一类贫困人口主要是继续推进五保对象集中供养和最低生活保障制度，不断完善民政救济政策解决；第二类则抓致富工程建设，最主要的途径是实施高山移民、下山脱贫致富，按照“政府引导、市场主导、农民自愿、梯度推进”的原则，结合城市人口集聚、小城镇建设、中村建设规划，转变山区农民思想观念和恋土意识，认真落实高山深山贫困村下山搬迁优惠政策，充分调动各方面积极因素，鼓励和引导高山深山贫困农户下山脱贫，从根本上改善贫困农民生活质量，增加收入。第三类则要做好引导，帮助转变观念，充分调动其自身创业和增收的积极性，并加强信息、技术、资金方面服务和技持，鼓励他们发展投资少、见效快、风险小的特色种养业，生产适销对路产品，积累资本，带动发展，或引导其克服恋土观念，摆脱土地束傅，鼓励进城务工、外出经商等，帮助拓宽致富门路，实现收入的稳定增加。

（四）深化农村改革，调整完善政策，建立促进农民增收的长效机制。始终坚持“多予、少取、放活”方针，按照统筹城乡经济社会发展的要求，突破一切限制农民创业增收的体制性、制度性障碍，营造良好政策环境，促进农民经济收入与国民经济发展同步、协调增长。一是进一步调整国民收入分配结构，建立起对促进农民增收的支持和保障体系。一方面，突破历史形成的“以农哺工”的国民经济分配格局，加大对农业农村投资力度、认真落实中央有关政策，积极调整财政投入结构，加大农村基础设施，农村教育事业、农村科技推广的投入力度，起立起向贫困地区倾斜的公共财政制度；积极开展招商引资，推行股份合作，吸引民间资本、工商资本、外商资本投向农业领域，形成工商企业“返哺”效益农业的投资格局；积极包装项目向上争取扶持资金，并进一步完善金融信贷体制，健全服务网络，完善信贷机制，解决农业项目建设和农民创业的流动资金问题，形成以政府投入为引导，金融外资投入为辅助，广大农民和集体经济组织投入为主体的多元化农业资金投入体系，形成支农资金稳定增长的机制，为农业和农村经济发展提供有力的支持。另一方面，建立和健全促进农民增收的保障体系。积极探索农业保障体系建立，通过设立农业风险基金、建立政策性农业保险等，构筑农业风险补偿机制，降低农业风险；进一步推进农村失地农民的社会保障体系建设，推进农村养老保险、医疗保险和最低生活保障制度，完善农村社会保障体系。二是深化就业、户籍制度改革。突破城乡壁垒，取消工商农民进城务工的各种不合理规定和收费项目，解决目前城乡居民两种身份、就业和待遇不平等的问题，降低就业成本，加快农村人口的城镇集聚，城市转移，促进劳动力非农化与人口城镇化的同步推进，实现异地致富。三是继续深化农村税费改革及相关配套制度改革。加强对减轻农民负担的监督管理，建立减负长效机制，确保农民负担不反弹；四是加快建立土地使用权流转机制。通过设立土地流转中介服务机构，培育土地使用权流转市场，推进土地集约化、规模化经营水平，提高劳动生产效率和土地使用率，使更多的农民从土地上解放出来，放手发展二、三产业，拓宽增收门路。

对平湖市以基地带动农户发展安全农产品生产的调查分析

发布时间：2004-11-24 *

“农产品质量安全管理体系研究”课题组

平湖市地处浙江省东北部，嘉兴市东部，东北与上海市金山区接壤。平湖市土地面积537平方公里，南北长约30.8公里，东西宽约30.6公里。2003年年末人口483569人，人口密度为每平方公里900人。近年来，平湖市委、市政府狠抓农产品质量安全管理工作，大力发展无公害农产品，把发展无公害农产品作为提高全市农产品品位、增加国内、国际市场竞争力，提高农业效益、增加农民收入的一个重要途径。平湖农业经过近几年的调整发展，产业结构和产业布局进一步优化，综合生产能力大幅度提高，形成了无公害稻米、双低油菜、西甜瓜、蔬菜、食用菌、畜禽、名优水产、花卉苗木八大特色产业。2004年8月，我们对平湖市农业经济局、海洋与渔业局、平湖市农产品质量检测站等机构访谈，并选取了新仓镇、新埭镇进行调查，调查层面主要包括4家龙头企业、3个省级无公害农产品基地（新埭农技站西瓜基地、新仓农技站蔬菜基地、平湖市新埭米业有限公司无公害稻米基地）以及100户农户。

一、依托无公害基地建设，农产品质量管理成绩斐然

平湖市无公害农产品基地建设经过几年的努力，取得了显著的成效。全市无公害稻米已发展35万亩，占全市稻米面积的95%以上；无公害蔬菜10万亩，占全市蔬菜面积的66%；无公害西甜瓜7万亩，占全市的87 %；无公害食用菌 600 万平方尺，占全市的60 %；无公害水产8万亩，占全市的80 %。农产品质量明显提升，2003年全市共检测各类农产品样品49422个，农残检测合格率为99.5%，与2002年的99.45%相比略有提高。农产品品牌明显发展，全市已有11只农产品获得省绿色农产品认定，有1只农产品通过全国无公害农产品认定。2001到 2003年，在中国农业博览会上平湖市有2只农产品获名牌产品；在中国浙江国际农业博览会上有9只农产品获优质农产品金奖、8只农产品获银奖、24只农产品获优质奖；在嘉兴市农业博览会上有7只农产品获名牌产品、11只农产品获优质产品。农产品市场竞争力明显增强，尤其是上海、杭州等大中城市农产品批发市场，比较看好平湖无公害农产品。2003年瓜果、蔬菜类及家禽、家畜及水产品等农产品市场营销量达到18万吨，比2002年增长近9个百分点，营销产值达到5.5亿元。其中营销到上海市场农产品突破10万吨，占整个农产品市场营销量的60℅，营销产值达3亿多元，使得平湖市农产品在上海市场的占有率逐年提高。

依托无公害农产品的基地建设，带动农户致富的作用日益明显。通过对基地、农业龙头企业的组织管理和全面落实各项无公害措施，以此带动农户的广泛参与，并取得了较好的经济效益和社会效益，为农民致富起到了极强的辐射作用。2003年，平湖市新埭镇建立了占地800亩的无公害西瓜基地，在2003年中春季基地设施面积500亩平均亩产2210公斤，平均售价每公斤2.8元，亩产值6188元，创总产值309.43万元，比全镇平均亩产2008公斤高出202公斤，亩产值4819.2元高出1368.8元。春季双膜覆盖西瓜300亩平均亩产2510公斤，平均售价每公斤1.1元亩产值2761元，创总产值82.83万元，比全镇平均亩产1985公斤高出525公斤，亩产值1786元高出975元。夏季基地设施面积450亩平均亩产750公斤，平均售价每公斤2.4元，亩产值1800元，创总产值81万元。全年基地累计总产量达到2195.5吨，创产值473.26万元。

二、无公害农产品基地稳步发展的经验总结

第一，加强宣传培训，在思想战略上重视无公害农产品基地建设。平湖市在基地建设中强调以“三个代表”重要思想为指导，把无公害农产品基地建设和生产作为农业产业结构调整的一项重要工作来抓，并实行主要领导责任制。加大对农产品质量安全方面有关政策、法规、标准、技术的宣传力度，通过广播、电视、报纸等新闻媒体和会议、印发宣传资料等渠道，积极宣传发展无公害农产品的目的意义。据统计，三年以来，平湖市农业部门共印发了5万多份无公害农产品宣传资料，配合市电视台、电台制作了3期发展无公害农产品工作的专题报道，为平湖市发展无公害农产品工作营造了良好的外部环境。通过多种形式、多种途径，大力开展适用技术培训和送科技下乡活动，切实提高广大农民的科技水平。受训人数30000人次，印发标准化技术资料1万多份。开展科普宣传和送科技下乡、科技咨询活动12次，现场指导、解答无公害稻米、蔬菜、西甜瓜、花卉等农产品生产技术，参与农民达15000余人。

第二，有效推行农业标准化，在生产标准上设立无公害农产品示范基地。按照省无公害农产品基地管理办法，平湖市制定了《平湖市无公害农产品基地申报管理办法》。对基地建设实行项目制管理，通过主体申报、专家评审、组织建设、验收认定四个环节开展项目建设。目前全市稻米、蔬菜、西甜瓜、畜禽、果品、水产品、食用菌等7大产业已建标准化基地23个。在推广标准工作中，积极组织农户、企业和社会中介机构的共同参与，重视发挥农业龙头企业、专业合作组织在农业标准化中的带动作用。组织专业技术人员及时到基地、规模经营户推广农业标准，将全市的39只产品79项标准分发到生产者手中。通过抓好示范基地建设，推广无公害农产品生产操作技术规程，辐射带动更多的农业生产经营者按照农业标准组织生产，促进无公害农产品生产平衡发展。平湖市的无公害稻米标准化生产作为发展无公害标准化农产品的重点示范项目，通过三年多的努力，扩大了标准化生产范围，提升了平湖稻米档次。稻米标准化推广基地面积从1999年的0.15万亩，增至2003年的15.254万亩，辐射带动标准化生产面积20万亩，全市的稻米标准化覆盖率达到95%以上。

第三，加强农业投入品的监督管理，在生产环境上严格把握农产品生产。平湖市采取切实有效的措施，从源头上把好农产品质量安全关。建立农业投入品市场准入制度，定期向社会公布禁用、限用及推荐的农业投入品品种和目录。开展以种子、农药、饲料添加剂、兽药等为重点的“绿剑打假保农业”专项整治活动，加强禁用农药、添加剂的监督检查，对禁止使用的甲胺磷、禁止呋喃丹、氧化乐果等高毒高残留农药以及禁用添加剂，开展了执法检查。2003年开展各类专项整治行动9次，共组织集中执法17次，全年出动执法人员930人次，检查各种农药、兽药、种子等农资经营和生产饲养户1026次，检查农资产品325批次，963.5吨。取缔无证经营农药5处、无证经营农作物种子9处。查处种子案件3起，兽药案子1起，饲料2起。制订《平湖市2003年-2010年生态畜牧业发展规划》，在各乡镇划定的畜牧业“禁养区”和“非禁养区”。目前已有5个牧业园区着手建设。明大牧业园区首期开发110亩，投资1400万元，建成集饲料生产、生猪养殖、屠宰加工包装销售一体牧业示范园区。

第四，灵活运用各种形式手段，在市场上开拓农产品质量营销。在农产品销售过程中平湖市采用多种方式，较为普遍的是以订单的形式，通过公司+基地、基地连合作社的方式，充分发挥各自能力，提高农产品生产的规模化和组织化程度。如以新仓镇为例，重点实施了三大营销策略：一是品牌营销。确立名牌战略，树立品牌优势，实施“寒香”农产品品牌营销。品牌营销本身就是一种集质量、服务、技术为一体的产品营销。新仓镇应用现有的“寒香”农产品牌，依托品牌效应，走进市场、走出国门，取得很好的经济效益。二是合同营销。合同营销是一种先商流后物流的农产品流通过程，是一种契约生产和销售。根据与厂方签定的合同要求，按规定的质量、数量、规格进行生产，然后集中力量组织收购，对符合要求的农产品送加工厂加工出口。三是信誉营销。实施信誉营销 发挥信誉优势，最终将基地的农产品在销售领域成为免检产品。在诚信为本的农产品销售领域以质量、品牌取胜。

第五，稳步增加投入，在资金上保障无公害生产顺利推进。平湖市财政切实加大无公害农产品的支持力度，在农产品质量安全标准的制修定、检测检验体系建设、农产品质量安全认证、监督检测、无公害农产品生产基地和标准化生产综合示范区、市场信息、农产品质量安全科技攻关、农业技术推广、动植物防疫等方面，每年投入600万元以上。其中对列入国家和省级无公害生产示范基地的项目，由市财政给予配套支持。对确认为省级以上无公害农产品基地的，奖励实施单位2万元。经批准立项，并通过市级验收公布的无公害农产品生产基地，给予项目建设配套补助。当年通过绿色食品认证的，给予5万元奖励；通过省级以上绿色农产品认证给予2万元奖励。每年安排60万元以上专项资金建设三级检测网络、补助检测费用和技术培训等。

三、基地进一步发展存在的主要问题

第一，农户的农产品质量意识仍需加强。调查发现，无公害基地建设对农产品的生产环境和化学投入品的使用具有严格的要求，基地带动的农户数量一般较多，但农户的质量意识与基地建设的质量要求仍有一定差距。基地为参与农户提供环境、作物种子、培养技术、限定药物、产品检测等功能，基地内部的部分农户虽然从事无公害农产品生产，但对其理解程度不深，农户至始至终是个参与的角色，在提高农产品质量安全上还是缺乏主动意识。基地以外的农户在生产农产品过程中，质量安全意识不强。

第二，无公害农产品在市场上的优质优价优势不明显。平湖市的现有安全农产品多为未加工或粗加工，附加值少，价格难以提高，优质优价未能很好体现。单凭无公害这面旗帜在市场上难以取得明显优势，如新仓镇的蔬菜基地中安排种植了1000亩无公害毛豆，但最终决定毛豆的市场行情的是其外观与口味，无公害农产品在市场上的地位还没有真正确立。

第三，省级无公害农产品基地偏少，绿色农产品基地还没有上轨道。平湖市无公害农产品生产规模虽然较大，但大多数为平湖市市级基地，通过浙江省无公害农产品产地（基地）认定的面积、产品认证数量却相对较少。

第四，无公害农产品生产环境问题尚未彻底解决，推进清洁化生产和控制工业 “三废”、城市和农村生活垃圾、农业生态污染等方面的问题还没有彻底解决。

第五，无公害农产品加工发展迟慢。现有农产品加工企业数量少、规模小、辐射面不广，带动力不强。农产品加工比率明显低于全省水平，在现有30农业龙头企业中，没有超亿元的农产品加工型农业龙头企业。影响了无公害农产品的提升发展。

四、持续推进农产品质量安全的对策

通过本次调查，我们感到进一步提升发展平湖无公害农产品的任务还相当艰巨，要进一步提升现有基地水平，加大投入，充分发挥示基地范带动作用，围绕着力建设绿色生态农业示范市和国家级无公害农产品生产示范基地县（市）的创建，调研组从宏观角度上提出的一点对策思路。

（一）建设与完善配套体系，这包括技术标准、检验检测、认证、执法等相关体系的建设与完善。

进一步抓好标准制定和完善工作，积极采用国际标准和国内先进标准，做到国内领先国际接轨。抓好平湖市的优势农产品“西瓜、苗猪、蔬菜、蘑菇、蟹”等标准的完善修订，着重开展无公害畜禽、水果、水产品的标准制定。对已建成的无公害农产品检测中心和各大市场、生产基地、龙头企业设置的检测网点要进一步加强技术到位和设备更新，规范农产品安全检测的运行机制。以市农产品综合检测中心取得计量认证、法定资格为契机，制定产品取样检测、检测数据管理、超标产品处理、安全信息通报等制度。认真落实《浙江省食用农产品安全管理办法》，健全农业行政执法队伍。建立和完善农业信息网络系统，办好《农村经济信息网》、电台《农家顾问》、报刊《绿色田野》、电视台《金色田野》等栏目，及时发布绿色无公害农产品的管理模式，指导全市绿色农业建设。制定和完善管理制度和运行机制，建立一套适合平湖市的农业环境预警、预报和防治决策体系，为发展绿色农产品生产服务。

（二）加大对农户无公害生产意识的宣传。

在现阶段培育一个注重农产品安全的人文环境也是十分重要的一块内容，通过宣传，引导农民提高农产品安全生产意识，达到扩展、丰富和修改制度的目的，使各阶层广大农民充分认识到发展安全农业的必要性和重要性，利用新闻媒体，激励农民主动参与无公害农业基地建设，逐步使发展标准化农业成为农民的自觉行动。根据无公害农产品生产的基本要求，便于管理和实施，分别组建以政府领导、农技站技术骨干和涉及行政村村委为主的领导小组和实施小组，真正把无公害蔬菜的生产落到实处。并按照无公害农产品生产的要求，确定培训计划。通过会议、广播、现场辅导等形式对基地内的农户进行无公害生产意思和种植技术辅导培训，提高农产品安全生产水平。

（三）实施市场准入制度。

市场准入制度旨在从农产品源头控制安全因素。农产品质量安全市场准入制度在根本上保证了农产品的质量，其主要包括三项内容：一是实施农产品生产许可证制度，凡不具备保证产品质量必备条件的企业不得从事农产品生产加工（从产前确定厂商固定资本所能够达到的质量安全水平，由于固定资产在短期难以发生改变，质量相对会有较长期的安全标示。）；二是对出厂产品实施强制检验，不合格的农产品不得出厂销售（加强了农产品生产过程中的伪劣检测）；三是对检验合格的农产品加贴市场准入标志，即ＱＳ标志，向社会做出“质量安全”承诺，从产后使生产者的产品留下了“指纹”，使农产品来源具有可追溯性，以约束和激励企业的内部质量行为。为适应平湖市经济进一步开放的形势，保护消费者的合法权益，也必须进一步推进农产品质量安全市场准入制度的实施，采取审查生产条件、强制检验、加贴标识等措施，对此类违法活动实施有效的监督管理。

做好农民增收的“加减乘除” 力争实现农民收入较快增长

发布时间：2004-11-24 ● 本刊编辑部

今年《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》，把农村经济工作的基本目标确定为促进农民增收。怎样让“高含金量”的1号文件有效落实，怎样才能切实帮助农民增加收入？这需要我们各级政府做好农民增收的“加减乘除”，力争实现农民收入较快增长。

加法就是增加投入。广大农村的基础设施薄弱，教育条件和水平还很落后，农民的素质也亟需提高，这些是制约农村发展的“硬件”。硬件不硬，农村长期、稳定地发展就很难实现。有了资金投入，相应的配套政策也必须跟上，从制度上确保这些资金都能用在“刀刃”上。还要增加农民的增收渠道，充分利用农村的各种资源，拓宽农村内部的就业空间，大力发展农村个体私营等非公有制经济。

减法就是要减轻农民负担。目前在基层一些地方，伤农现象仍时有发生，在农民身上打主意的情况也屡见不鲜。国家优惠政策出台不少，但是农民兜里的钱却依然存不住，总被一些杂七杂八却又看似说得过去的收费掏了出来。这种现象必须彻底根治，国家的各项农业优惠政策，地方要不折不扣地执行。

乘法就是通过科技进步、结构调整等，大幅度提高农业的劳动生产率，用市场之手激活农村各种资源，使农业走上大市场，实现效益倍增。科技就是生产力。没有科技强有力的支撑，农业很难实现跨越式发展，农民要“土里刨金”也无从谈起。要在农村建立长效的农业科技培训体系，帮助农民掌握科技这个强有力的武器。产业雷同、特色不够是不少农村的“通病”，要解决这个问题，需要在农业结构调整方面迈开大步。除法通俗地说，就是要让农村不再是农村，让农民不再是农民。如今，“减少农民富裕农民”已经是一个广泛共识。我国经济总量已有大幅跃升，但农村人口众多，人均GDP水平还比较低。要解决这个问题，大力推进城镇化进程是必由之路。小城镇建设应同壮大县域经济、发展乡镇企业、推进农业产业化经营、移民搬迁结合起来，引导更多的农民进入小城镇，逐步形成产业发展、人口聚集、市场扩大的良性互动机制，增强小城镇吸纳农村人口、带动农村发展的能力。

农民增收是关系现代化建设的大事。实践告诉我们，农民收入长期上不去，不仅影响农民生活水平提高，而且影响粮食生产和农产品供给；不仅制约农村经济发展，而且制约整个国民经济增长；不仅关系农村社会进步，而且关系全面建设小康社会目标的实现；不仅是重大的经济问题，而且是重大的政治问题。现在各项政策已经明确，关键是抓好落实。在这方面农民增收的“加减乘除”为我们提供了一个切实可行的思路。

发展订单农业是推进农业结构调整，提高农业市场化程度，促进传统农业向现代农业转变，实现农业增效、农民增收的重要举措，也是全面建设小康社会的迫切要求。几年来，我国订单农业已取得了长足发展。各地立足当地资源优势，围绕优质特色农产品，积极探索，不断创新，涉及的产品不断增多，连结机制不断趋向完善，形成了当地的主导产业和各类农产品生产基地。订单农业的发展，有效的解决了农户与企业之间的供求矛盾，扩大了农产品销路，带动了农业产业发展，有力的促进了农业产业化经营。

由于订单农业相配套的法律、法规不健全，协议双方观念上的差别以及农产品的特殊性，订单农业在实际操作过程中还存在着许多不完善的地方。要进一步推进订单农业的发展，必须具体分析订单农业面临的制约因素，有针对性地采取有效的对策和措施。从目前来看，应着重从农业信息化标准化建设、发展农民专业合作社、规范合同制度、建立风险基金、优化发展环境等五个方面着手。

一、存在的问题及原因

（一）问题

１、订单农业的履约率不高。订单的履约率是衡量订单农业是否成功的重要指标。目前订单履约率不高，主要有两方面原因：一是市场价格与订价出现偏差时违约。当市场价高于订价时，由于农民市场意识薄弱，短期行为严重，在利益的驱动下，会把产品销往市场造成毁约；当市场价低于订价时，企业将承担着巨大的价格风险，这种风险极有可能转化为企业的巨额亏损，这样企业就会降低价格或者提高收购标准，导致毁约。二是产品达不到要求而违约。受自然因素和农户素质的影响，提供的产品达不到合同所规定的标准，而导致的毁约。

２、订单的合同不规范。订单合同文本不规范，签订的条款不全、不详细，对涉及到标准、规格等质量的较含糊，发生纠纷后，农民难以维护自身的合法权益。由于部分农民的法律和文化水平较低，在“订单农业”中，所谓签合同，往往是签字而已，对合同的具体条款是否规范、合法都不予以认真研读。有些订单过于简单化，在履行过程中，如发生纠纷将难以按照“订单”的要求来解决有关问题。

３、订单农业的政策支持不够。农业部专门下发了《关于发展和规范订单农业的意见》，各地针对订单农业也陆陆续续出台了一些政策，但有的政策可操作性不强，有的政策支持力度偏低，有的政策没有落实到位。因订单农业受到自然因素和市场因素的双重制约，存在着较高的市场风险和自然风险，急需政府通过设立风险基金和提供优惠政策等各种手段来转移分散风险，这涉及到的方方面面都需要政府在政策和资金上给予一定的扶持。

（二）原因分析

１、订单农业方式本身的不足。订单农业，它通过合同形式明确农民与收购方的权利和义务，实现农产品的生产和销售，是一种现货远期合约。其不足主要表现在：一是合约是签约双方私下协商的产物，由于买卖双方的讨价还价能力和双方在市场中所处的地位不同，因此它的价格决定不能反映真实的市场供求，容易导致经济纠纷，毁约率提高。二是远期合约的履约仅以签约双方的信誉为担保，现货市场的复杂性和不透明性，导致了合约的不稳定性。三是签约双方在签约时所达成的价格协定不能彻底转移价格风险，只是使价格风险在签约双方之间相互转移，价格风险依然停留在流通领域之中。价格一经确定，就无法再变，缺乏弹性，使价格失去了本身所应有的随时反映供求状况变动的能力，降低了价格的灵活性。

２、农产品订单的特殊性。无论从交易商品还是交易双方来看，农产品订单都有其特殊性：一是农产品本身受到自然因素的影响，农产品生产周期长，其产品质量跟自然因素紧密相连，而产品品质问题更是订单履行的关键所在。二是农业订单与工业订单相比较，具有生产经营方式分散、市场化程度不高、农户的市场意识和法律意识薄弱，信誉水平和质量观念低下，在生产经营过程中为了短期利益极易违约。三是农产品与工业品有着显著的区别是具有“生命性”，农产品受到保鲜贮藏时间短的限制，又受其自然生长的影响，比如有的农产品采摘时按照合同规定的标准，但等到几天后，其形状又增大了许多，导致不符合标准，而工业品都没有以上情况，所以农业订单具有其特殊性。

３、诚信度不高造成的信用危机。由于法制意识和法律观念的淡薄，诚信度不高，签约企业与农户彼此不守信用。一方面企业在“订单”定价时，就压低了价格，而在“订单”执行中，部分企业在市场行情发生较大变化后，又只顾自身利益，虽有“订单”，却不按“订单”履约，坑害了农民利益；另一方面，若所订产品市场价格高于订单价格时，多数农民也有违约之举，而企业对此也无可奈何，这样又会给企业造成较大的损失。由于企业与农户缺乏足够的诚信，造成了严重的信用危机，是导致订单农业毁约率居高不下的重要原因之一。

４、对订单农业缺乏重要性的认识。一是对订单农业缺乏重要性认识，导致政府政策支持力度不足，订单规模偏小，覆盖范围窄，履约率低，不利于订单农业的推广。二是由于签订的农产品往往是新事物，没有经验作参照，而事先又缺乏必要的市场调查，对其合法性、合理性、可行性缺乏必要的论证，“订单”往往流于形式，造成毁约。三是对订单合同本身缺乏重要性的认识。有的合同过于简单化，在履行过程中极易发生纠纷，容易造成双方毁约。

二、对策与建议

针对订单农业发展中出现的问题，各地政府应从实际出发，结合国家加大对“三农”扶持的有利时机，加大工作力度，加强政策扶持，促进其健康有序的发展。

（一）推进信息化、标准化建设，增强发展动力。

一是大力推进信息化。充分发挥信息资源的参谋作用，通过有关农业信息网站发布农产品信息和农产品加工的发展动态，为农民提供信息服务，随时抢占制高点。二是推进标准化建设。切实抓好绿色食品开发和绿色食品标志认证工作，完善农产品质量标准和检测检验体系，确保农产品质量安全。三是强化基地建设。没有基地，订单农业就是无源之水、无本之木。要按照“围绕龙头建基地，建好基地带农户”和“两头在外”的新思路，一方面根据企业加工销售的需要，结合当地产业特色，发展优质规模基地。另一方面利用外地资源优势，发展订单农业，建立原料基地。

（二）加快合作社建设，强化发展载体。

确保订单农业履约的一个重要条件是要有一定的组织化程度。合作社不仅能有效地维护农户利益，而且在促进农产品销售、提供生产服务、提高农户与企业的对话能力等方面都具有重要的作用。农户通过合作社这个载体，找到了代言人，提高了其利益的保护力度；企业通过合作社签订条约，也有效地解决了与千家万户签订合同存在着成本高、履约率低等问题。“企业＋合作社＋农户”在订单农业中是比较成功的模式，它有效地解决了双方之间的矛盾，实现了双赢，是重点发展模式之一。

（三）规范合同制度，完善保障机制。

完善价格制度。利益分配机制是订单农业的核心，各级农业部门要对价格机制进行研究，分析不同价格机制对企业和农民的影响及其适用的条件，建议企业根据市场状况、企业实力、产品特点确定合理的价格机制，从而确保合同履约率的提高。健全合同制度。一是推广书面合同。克服口头承诺、君子协定、意向协议的不确定性，增强法律约束力。二是规范合同文本。针对以往合同存在的内容不全面、格式不规范、标的不具体、责权不明确等问题，制订标准、示范文本，对应设条款进行全面规定，以确保合同切实有效地履行。三是积极探索防范措施。鼓励采取公正鉴证、实施担保、预交定金或保证金等措施，保证合同履行，维护订单农业的顺利发展。强化法律意识。市场经济是法制经济、信用经济，“订单农业”是“法制农业”、“信用农业”。讲求诚实守信，依法签约，认真履约，才能合作得长久。要大力宣传《合同法》，以法律来约束企业与农户的行为，增强企业和农户遵守法律和诚实守信的观念。

（四）建立风险基金，提供发展后盾。

对未来农产品市场走势预测的准确与否，决定了企业与农民所要承担的市场风险，而市场风险的规避程度，决定了订单履约率的高低。因此，一是要探索建立订单农业风险基金。当企业与农户遇到自然灾害和市场风险这些不可知因素带来的风险时，给其适当的补贴，减少双方损失，可以有效保证订单农业的正常兑付。二是实行合同价与市场价波动制。当市场价与合同价格相差过大时，对价格作适当调整，减少双方间市场带来的风险。

（五）加强工作领导，优化发展环境。

政府重视，是订单农业健康发展的有效保障。各级政府要加强领导，组建专门班子，进一步推广订单农业，抓好这件利国利民的大事。一是把握政府定位。政府部门对“订单农业”的发展既不能“放任自流”，也不能“越俎代疱”，扮演好自己的角色。二是规范市场行为。创造一个良好的产销环境，严厉打击各种假冒伪劣产品。三是不断完善信息、技术服务，为农户提供信息技术支撑。四是探索建立信用担保公司，对订单农业涉及到资金短缺、贷款难的状况给予一定的支持。

1、贫困山区农民的种、养业生产投入成本高，效益低。如惠水县抵季乡花山村是个贫困村，全村辖11个村民组，292户农户，1220人，农户的收入基础主要是种、养业。从该村的种粮情况看：种植1亩稻谷从播种到收获农民从中得到的收益为310元，种1亩玉米收益也不过150元左右。而花山村人均农田面积仅为0.45亩，坡耕地面积0.73亩，种植水稻和玉米的收益人均仅为250元。农民饲养一头90公斤（毛重）的肉猪仅收益114元，且喂养周期较长，一般的七、八个月，有的甚至喂一年。由于喂养方式原始，防疫措施不力，畜禽死亡率较高，养殖业生产效益低下。收获的粮食除生活消费外，对养殖业生产所需的饲料粮难以满足，出售的农产品数量有限，而靠农产品价格涨价增加农民收入的空间已经很小。(剖析主流资金真实目的，发现最佳获利机会！)

2、贫困山区由于生产条件的限制，杂交良种种植面积少，上交农业税数量也不多，因而获得的补贴较少。如花山村农户陈昌明家种植粮食良种得到的补贴为32.30元，人均6.46元，农业税补贴为12.10元，人均2.42元，二项合计人均8.88元，而上半年购买生产资料人均就多支出6.18元。国家对农民的补贴被农资价格上涨冲抵了，贫困山区农民的收入并没有得到实质上的增加。

3、贫困山区劳动力外出打工基本处于无序状态，滞留山区劳动力负担加重，整体素质下降。一般贫困山区劳动力外出打工主要是靠亲戚朋友介绍，一遭变故就找不到合适工作，只好返乡。而滞留在山区的劳动力多为“老、弱、病、残”，这些劳动力处在山区自然和生产条件较差，土地贫瘠，缺水严重，坡耕地面积多，劳动强度大的山区里，负担日渐加重。如花山村下寨村民组，劳动力外出后，劳均负担人口由2.11人上升到2.67人，劳均负担耕地由3.51亩上升到5.27亩。劳动技能单一，投入不足，耕作粗放，土地肥力下降，耕地搁荒，广种薄收等问题突出。

4、缺乏发展生产的原始积累，没有开拓新的生产领域的能力。贫困山区，不仅农民贫困，就是村、组也是贫困的。农民仍然生活在“吃饭去种田，养猪为过年，养鸡养鸭换点油盐钱”的生存模式中。在贫困山区，难以找到担保人，贷款难的问题依然突出。如花山村2003年全村292户农户中，仅有2户得到贷款。由于缺乏发展生产的原始积累，一些六、七十年代修建的水利设施因无钱管理和维护而放弃。花山村七十年代建有一座36000立方米的山塘水库，因无资金进行维护和管理，年久失修，四处渗水，现已无灌溉功能。但若修好水库，可解决10个村民组1000多人口的人畜饮水，500亩水田和200亩坡地用水，土变田150亩，粮食亩产将提高30％，每年将增收3万余元，但需要投入15万元进行改造和修复。由于农民没有钱，村、组集体没有积累，没有新的增收渠道，农民只能靠天吃饭，维持简单再生产。

5、贫困山区农民整体文化素质低导致组织化程度低，致富能力弱，难以接受先进技术，缺乏应用新产品、新技术和开拓市场的能力。一些村、组的干部本身就不具备致富能力，缺乏致富带头人，严重地制约了贫困山区的经济发展和农民增收。

二、对策和建议

一是真正从根本上解决贫困山区农民素质的提高、思想观念的改变、生产和生活环境的改善问题，优先安排扶贫项目，把一切工作的出发点转移到如何真正为农民带来实惠问题上来。

二是要认真研究贫困山区的自然环境、生产环境和生活环境，因地制宜地搞好结构调整，在产业调整上要根据贫困山区的特点和优势进行。宜牧而牧、宜粮而粮、宜药而药、宜果而果，不能千篇一律搞一个模式。注重开发一些特色产业，形成规模生产、规模销售，不断培育市场，带动初级产品的加工，逐步向产业化经营过渡。增强造血机能，实现点滴积累，滚动发展。

三是改变贫困山区农民的思想观念，加大智力扶贫力度，增强农民致富的内在动力。降低人口，提高劳动力素质，积极引进和培养人才。通过有关部门在贫困山区实施的扶贫项目中，利用吸引的外来技术人才培训当地农民，使项目起到吸引人才和培训人才的作用。另外要根据贫困山区的产业优势，确定扶贫项目，采用先培训后实施的方法，组织贫困山区的劳动力，针对确定的扶贫项目到外地去学习，学习别人的管理经验和业务技术，回来后参与项目的实施，做到活学活用，解决人才缺乏的问题。再是合理利用人才，近年来外出务工人员在外学到了不少技术，也具有一些生产经营经验，但因资金缺乏和组织能力弱，回乡创业困难较大。因此，在扶贫项目的安排上，要充分利用这些人才，从政策到资金上给予大力支持，留住人才，吸引人才。通过人才培养和项目的实施，转变贫困山区农民的思想观念，树立起增收致富的信心。

多点突破 攻克贫困地区农民增收难问

题

来源：原创 作者：王文深 时间：2009-9-3

【内容提要】

农民增收问题，是“三农”问题的核心，是全面建设小康社会的关键。如何进一步增加农民收入，已成为各级干部和广大群众必须面对和认真思索的一个课题。准确把握形势，找准农民持续增收的结症和难点所在，进一步理清工作思路，把握工作的重心和着力点，才能抓好新形势下的农民增收问题。本文以隆林为例，就贫困地区当前农民增收形势进行分析，提出攻克破解对策。

【关键词】 贫困地区 农民增收 突破对策

隆林各族自治县地处滇、黔、桂三省（区）结合部，属云贵高原东南边缘，聚居着苗、彝、仡佬、壮、汉等五个民族。全县辖12个乡4个镇175个村民委员会、4个社区2619个村民小组，总面积3551平方公里。2007年底隆林有37.19万人口，其中农业人口35.59万人。境内石山占31.4%，土山占68.6%。隆林于1953年经国务院批准建立，开始实行民族区域自治，1990年，颁布实施《隆林各族自治县自治条例》，1997年被命名为“革命老区县”，是全国仅有的两个各族自治县之一，也是百色市唯一的少数民族自治县。由于社会历史原因，加上国家重点工程天生桥水电站一、二级站和自治区重点工程平班水电站建在境内，淹没涉及9个乡（镇）有4万多人搬迁安置，农村经济发展十分缓慢，“两缺”、“五难”(缺粮、缺钱；饮水难、交通难、入学难、就医难、养老难)十分突出，集“老、少、边、山、穷、库”于一身，是国定扶贫开发工作重点县。隆林农民增收还非常困难，解决“三农”问题始终是摆在隆林党委、政府的重要议程。随着国家宏观政策的调整，特别是农业税的全部免征，如何进一步增加农民收入，成为该县各级干部和广大群众必须面对和认真思索的一个课题。准确把握形势，找准农民持续增收的结症和难点所在，进一步理清工作思路，把握工作的重心和着力点，才能抓好新形势下的农民增收问题。本文以隆林各族自治县为例，就如何破解贫困地区农民增收难问题提出个人肤浅意见。

一、当前隆林农民增收形势分析

农村改革20多年，特别是2004年以来，中央从农业和农村经济的实际出发，以促进农民增收为中心，出台了一系列强有力的促进农民增收的政策，极大地调动了农民生产的积极性，尤其是种粮的积极性，农民收入不断增长。2007年，隆林农民人均收入2465元，净增704元，同比增长21.6%,增长速度比全区、全市平均水平分别高出5.2个百分点和4.75个百分点。客观分析，2007年隆林农民增收得益于“政策好，人努力，天帮忙，市场化”。但是，在看到隆林农民收入得到大幅度增长的同时，当前隆林农民增收面临新的问题日益凸显，主要表现在以下几个方面：

（一）农民增收基础不牢固。受自然条件、地理位置、社会等因素的影响，目前隆林农村自然地理条件还很差，交通不便、信息闭塞。在该县的一些村屯，许多农民居住在边远偏僻的山村，资源匮乏，基础设施建设又极为落后，严重制约着农民生产生活水平的提高。与此同时，农村抵御自然灾害的能力弱，靠天吃饭的现象较为严重，实现农民持续大幅度增收比较困难。

（二）科技投入总体不足。随着市场经济的发展，科技投入农业发展不足，个别乡（镇）农技、兽医等部门“缺人”、“缺钱”现象十分突出，难以开展工作，严重制约着农业生产水平的提高。

（三）农村劳动力整体素质不高。人是社会生产力中最活跃的因素，农民是发展农业生产和农村经济的主体，农民自身素质的高低直接影响着农民家庭生产经营的发展和收入的增加。现阶段，由于大部分农民掌握不了日新月异的农业科学技术，很难适应农业产业结构调整的要求，导致农业生产效益低下，直接制约着农民增收。

（四）农民仍然存在落后的思想。由于农民视野局限、居住分散、言行散漫等自身因素的影响，使他们形成的小农意识等传统观念依然存在。小富即安、因循守旧、封建迷信等思想的存在，使他们思想观念跟不上时代的步伐，对他们的思想解放起着制约和牵制作用。同时，作为农民自身，由于功利主义思想的影响，缺乏更新思想观念的意识。如在当前农业产业化的推进、农业结构调整步伐加快过程中，在产业链尚未形成的形势下，农民对产业结构调整缺乏足够的信心，市场意识不强，产业结构调整的积极性、自觉性不高。

（五）收入和支出同比增长。市场经济条件下,农民收入增加会导致其购买力的增加, 农民生活费用提高、购买力的增加导致农村市场上流通的货币增加,从而带来农民“有钱了”的假象, 市场上的销售者会因此提高生产资料的价格, 而生产资料(农药、种子、化肥)又是生产必需品, 主动权就掌握在卖家的手里, 面对生产资料的涨价农民束手无策, 因此生产资料投入大大增加。

二、增加农民收入需在八个方面突破

笔者认为，要确保隆林农民收入持续增长，在贯彻和执行好上级各级党委、政府各项政策的同时, 在支农惠农工作中还应该在“七个方面”取得突破。

（一）要在改善农业生产条件上有新的突破。由于自然条件、历史、社会等各种因素的制约，目前隆林的农业基础设施条件还很薄弱,农业抵御自然灾害能力比较差, 一遇到旱涝灾害, 农业就大量减产, 严重制约了农民收入的增长。因此, 加快加快农村交通基础设施建设、农田水利基础设施建设、加快农村能源建设、改善农业生产经营条件是增加农民收入的重要保证。改善农业生产条件上，当前重点是抓好通乡油路、农村通达工程和“村村通”公路建设；做好农田水利、病险水库除险加固和生态等公益基本项目建设；抓好农村人畜饮水工程建设；抓好沼气池建设和农村特困户茅草房改造工程；大力推进农网电网改造，减轻农民负担；扎实推进桂西五县基础设施建设大会战和革命老区示范建设项目，以农业基础设施建设大提升促进农业产业大发展。

（二）要在科技兴农上有新的突破。农业科技的创新是实现农业增效、农民增收的重要途径。要善于根据市场的变化和农业结构的调整的客观要求, 对农业科技创新进行必要的调整、创新, 大力推进科技兴农的步伐,用新科技的农业生产技术促进农业增效、农民增收。要从追求农产品的数量转变为追求农产品的质量上，加快良种栽培、饲养、病虫害防治、无公害技术研究开发和普及推广, 努力提高农产品的市场竞争力；深化农业科技体制改革，变养人为养事,提高农业科技人员在农业科技研究、引进推广运用当中的积极性；要增加农民培训经费，加大对农民的科技培训工作，确保农民学有所获。

（三）要在优化农业产业结构上有新的突破。农业种植结构必须紧跟市场、围着经济效益, 坚持做到与时俱进。要积极围绕烤烟、甘蔗、油茶、板栗、桑蚕、优质米等“六大”特色种植业，加大产业结构调整，优化产业布局。稳定烤烟生产，大力实施油茶、板栗低产改造，积极扩大甘蔗、桑蚕、优质米种植面积，努力形成各具特色的优势产业，培育发展“六大”产业基地；大力发展隆林黄牛、隆林黑山羊、网箱养鱼等特色养殖，扩大并规范养殖，拓宽农民增收渠道。

（四）要在转移农村剩余劳动力上的新的突破。要调整增加农民收入的思路, 从减少农民, 转移农民这一基础工作做起, 跳出农业抓增收, 跳出农村抓增收。在加快建设中心集镇、小城镇的同时, 抓好劳务输出培训，做好有组织、有计划的劳务输出工作, 促进劳动力向城市转移、向发达地区转移。要为外出农民提供信息、培训等劳务输出服务, 以提高劳务输出的组织化程度和外出打工的就业率。

（五）要在建立健全农村社会保障机制上有新的突破。目前, 在农村, 因病因灾返贫的现象十分普遍, 农民辛辛苦苦的干了一年或半载, 因家庭成员一场大病或一场农业自然灾害很有可能一蹶不振。为此, 要使农民脱贫致富, 要使农民增收, 就必须解决农民的后顾之忧, 建立和完善“三种”社会保障制度：一是建立农业保险机制。不断探索建立农业风险保障机制, 减少因自然灾害或种植环节中的不当造成的农业经济损失；二是继续建立和完善农村合作医疗保险机制。要降低收费项目, 取缔不合法的收费项目，使病人看得起病、住得起院；要不断完善农村医疗保险制度, 解决农村因病返贫问题；三是建立完善农村人口最低生活保障制度。要切实保障农村困难家庭的基本生活, 对农村中的弱势群体给予经济上、物质上、政策上的援助；四是全面贯彻落实中央一号文件各项支农惠农政策，加大对农民粮食直补、良种补贴、农机具购置补贴和农资综合直补力度。

（六）要在化解农村各种矛盾和纠纷上有新的突破。随着农村经济体制改革和民主建设进程的加快, 如今，农村各类纠纷与过去相比明显增多, 一些矛盾和问题由于长期没能有效解决, 导致问题小的变大了, 简单的变复杂了, 在一定程度上牵制了农民抓生产、谋发展的精力, 这也成为影响农民收入增长的一个不可忽视的因素。因此, 必须高度重视农村社会稳定工作, 对群众反映的问题不推不拖, 在最短的时间内给予妥善解决。同时, 要创新工作方式和方法,变群众上访为主动下访, 及时发现和排除农村经济发展改革中存在的、潜在的矛盾隐患, 把问题和矛盾解决在基层、消灭在萌芽状态, 为农民收入的增长奠定良好的环境基础。

（七）在倡导农村健康向上的活动上有新的突破。农业生产季节性比较强,随着农业生产力得到普遍提高, 农民的休闲时间增加了。在农闲季节, 由于农村的文化娱乐生活比较缺乏, 农村中赌博的现象比较突出, 有的一年的收入不仅全部输在牌桌上, 导致家庭破裂、妻离子散, 诱发了新的社会不稳定因素的形成, 而且严重影响和耽误了农业生产, 有的甚至沉迷于赌博而无心耕种农田, 结果粮食减产, 收入锐减。打击农村中的赌博问题既是精神文明建设的需要, 更是增加农民收入的需要。因此，要不定期的开展专项禁赌斗争活动，严厉打击赌博行为；要不定期地开展一些健康向上的文体活动, 把爱赌博的从牌场上拉回来, 把沉迷于赌博的从麻将桌上吸引下来, 使之改邪归正, 步入勤劳致富的轨道来。