第一篇：关于建立人大监督专员制度的思考研究与分析
关于建立人大监督专员制度的思考
在我国，人民代表大会是国家权力机关，它享有宪法和法律规定的对“一府两院”的监督权，国家行政机关、审判机关和检察机关由它产生，对它负责，受它监督。然而，由于作为权力机关的人大缺乏明确的机构来负责对行政、司法机关工作人员履职行为的监督，从而使得行政、司法机关中官僚主义盛行，不作为、延迟作为、不当作为、甚至违法作为的事件不断发生，并由此滋生出了大量的“灰色腐败”问题，既侵害了公民权益，又损害了政府在人民心目中的形象。为了更好地发挥人民代表大会的监督职能，消除现存制度的严重官僚主义所滋生出的“灰色腐败”现象，近年来，不少学者和从事人大实际工作的同志一直呼吁和建议在全国人大或全国人大常委会建立一个权威性的监督机构，并提出了不少方案，主要可以归为监督委员会模式和监督专员模式。笔者将对之作出比较分析，并重点就人大监督专员制度建立的模式作一初探。
一、人大监督专员模式与监督委员会模式的比较
所谓监督委员会模式，就是全国人大及其常委会设置监督委员会，代表最高权力机关对所有同级国家机关及其工作人员的工作进行监督，并直接向全国人大及其常委会负责的一种具有高度权威性的监督模式。此种模式又包括以下方案：(1)增设人大监督委员会，专门履行其监督职能，负责对“一府两院”的监督。(2)人大设立监察委员会，负责工作监督，也负责人事监督和立法监督;将审计部分和检察院所属的反贪局划拨给人大直接领导，审计部门只负责审计监督，反贪污局只负责对国家工作人员是否有腐败行为实行专门监督。(3)“把中共纪律检查委员会和人民检察院合并，并融合政府的行政监察、审计等专门监督部门的职能，设立一个直接隶属于人大的专门监督机关，主管监督事务。”
设立人大监督委员会虽然可以弥补权力机关缺乏专门监督机构的不足，但此模式有其难以克服的缺陷。一方面，增设单个监督委员会实际上是难以承担这种综合职能的。因为监督权是全国人大及其常委会的主要职能之一，面对日益庞大的行政权力和司法权力，其所需要监督的内容越来越多，范围越来越广泛，试图依靠一个单一的监督委员会去承担对“一府两院”的监督任务，是不可想象的，要克服此不足，就势必发展出以上第二、第三种方案，即把纪检、行政监察和司法机关中的反贪机构都划归人大。然而，这样一来，不仅会改变立法、行政和司法分工的宪政模式，出现越俎代庖，使代议制机关陷入具体事务，影响其权威地位和超脱地位，而且会混淆代议制监督与党的监督、行政监督和司法监督的性质和功能，造成执政党监督、行政监督和司法监督的空缺及顾此失彼。另一方面，监督委员会集体行使职权模式难以发挥人大的监督效率，面对众多的官僚主义和不法行为，设置监督委员会以强化对“一府两院”的监督的目的难以实现。
所谓人大监督专员模式，就是由人大及其常委会选出通晓法律知识的杰出、正直的人担任监督员，以人大特派员的身份专门负责对行政、司法人员违法的或不公正的行为实施监督的模式。有的学者提出以下方案，首先在全国人大常委会设立专门的监督委员会，承担人大对“一府两院”的监督职能，然后由该委员会提名产生监督专员，经全国人大常委会投票通过并任命，监督专员直接对全国人大常委会负责[3].即在现有的各专门委员会承担部分监督工作的同时，由全国人大及其常委会选派监督专员，受理公民的举报与投诉，纠察“一府两院”及其主要工作人员的渎职与滥用职权行为。该模式既不会改变宪政框架，又符合巴黎公社的“议行合一”原则，符合立法、行政和司法机关分工协作以及代议制机关不直接办案的原则，更有利于调动各方的监督积极性，增强监督的动力和压力，达到提高监督效率的目的。
建立人大监督专员制度有其现实可能性。一方面，建立监督专员制度有其历史文化因子。在中国两千多年的封建社会里，封建君主们为了实现治官治民的目的，曾经建立起了较为完备的御史监察制度，该制度的特点就在于注重监察权与行政权分离，配备一定数量的专职监察官员，赋予其很大的权力。御史监察的任务是监督百官，查处非法，对违法失职的官员提出弹劾。御史台属下的各级御史有相对独立的地位，可以直接向皇帝“独立弹劾”，实现了“以轻制重”的目的，提高了监察效率。御史监察制度虽然难以与
代议制下的议会监督专员制度相提并论，但它历经两千多年的发展和完善，已经积淀并成为了中国监察历史文化的一部分，具有为百姓和官员接受的政治文化基础，能够为人大监督专员制度的推行提供启示和心理对接的因子。另一方面，国外议会有成功且成熟的经验可资借鉴。在国外，不少国家的议会也推行议会监督专员制度。该制度源于19世纪初期的瑞典，后传入北欧国家。二战结束后相继被西欧、英联邦各国、美国的若干州、甚至亚洲的日本等吸收仿效。如以瑞典和英国为代表的许多国家，其议会内部设置了议会监察专员，监督对象主要是政府业务类官员和其他国家机关、企事业单位的工作人员(不包括政务类官员，如内阁部长、大法官、议会和地方议会的议员、中央银行的董事)。虽然建立该机构的最初目的是为了监督法律执行，限制国家行政、司法机关工作人员不合法、不公正的行为，但由于它分别受理一切控告国家机关包括军事机关和企事业单位及其工作人员的申诉案，并有权进行调查、视察、批评、建议直至提起公诉，所以，议会监察专员在控制官员腐败，制约公权滥用，救济和维护公民权益方面，可谓功不可没。根据国际律师工会的报告，到1975年为止，没有议会监督专员的国家有17个，正在完成立法程序的有26个，有类似监察专员名称的有25个[4].现在，各种类型的监督专员制度已经分布于世界各国，据统计已有70多个国家和地区建立了议会监督专员制度，仅国际监督专员协会就有50多个国家成员[5].二、人大监督专员制度的设立模式
为了加强人大对行政权和司法权的监督力度，在防止公权被滥用的同时对不良行政造成的损害加以及时救济，保护公民的合法权益，笔者以瑞典和英国为例，提出以下人大监督专员的设立模式：
(一)地位和构成。瑞典现有人口885万，其监察专员署现由4名专员组成，其中1名为首席监察专员，由议会选出来主持和协调监察工作[6].鉴于我国地广人多的特点，全国人民代表大会设立的人大监督专员署，可由地位相等的9名监督专员组成，他们是协助全国人大及其常委会承担行政监督职能的专门人员，人大监督专员受全国人民代表大会领导，在全国人民代表大会闭会期间，受全国人民代表大会常务委员会领导。人大监督专员署由全国人大从本届副委员长中选出一人担任首席监督专员，负责主持和协调监督工作的开展。人大监督专员由全国人大常委会在通晓法律知识、有10年以上的实际工作经验、为人正直的人员中提出候选人，候选人的人数应超过应选人数的1/3，在每届全国人大第一次会议上由全体代表以得票数的多少选出，由全国人大常委会委员长任命并颁发聘书。监督专员以人大特派员的身份专门负责对行政、司法机关及其工作人员的违法或不公正的行为实施监督。
(二)任期与保障措施。瑞典法律规定，监察专员任期4年，可以连选连任。英国《议会监察条例》(Parliament Commissioner Act)规定，行政专员由英王任命，由非国会议员兼任，他可以自行组织一个小规模的办事机构，工作人员来自政府部门，每3年轮换一次。除自动辞职、国会予以免职和年满65岁强迫退休外，不得将其罢免或撤职。为此，我国的人大监督专员任期可为5年，可以连选连任，除非自行辞职、全国人大及其常委会予以免职和年满65岁强迫退休外，其他的任何机构和官员都不得将其罢免撤职。
为了保障人大监督专员高效地履行职务，监督专员署须为每名监督专员配备3～5名工作人员与助理，以组成一个小规模的办事机构。人大监督专员办公经费和设备由监督专员署统一配备。同时，全国人大可以通过制定《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会监督专员法》，为这项制度的建立和运行提供必要的法律保障。该法应明确规定人大监督专员的独立性、自主性和权威性。独立性包括所有监督专员地位平等，并独自对全国人大及其常委会负责，监督专员署的首席监督专员无权干涉其职权的行使，在任期内非经全国人大及其常委会同意，任何人不得撤销其职务。自主性包括监督专员对某一案件是否立案调查、调查的方式、时间、场合等完全由自己决定，对出巡视察的时间和地点无须事先向监督专员署报告，无须向被检查机关说明调查理由。权威性包括其权力来源于全国人民，代表全国人大及其常委会行使宪法和法律赋予的监督国家行政机关、审判机关和检察机关的权力，是人民主权的象征和代表。
(三)职权与工作范围。英国行政专员的职责是：监督政府机构及其官员依法、合理地办事，防止其不当行为侵害公民的正当权益，并保证对受侵害的公民提供必要的补偿。其工作范围主要限于监察中央的行政机关及其工作人员，而不涉及对司法、地方政府、军事机关和企事业单位及其工作人员的调查和监督，地方的行政监察事务由英格兰、威尔士、苏格兰和北爱尔兰议会行政监察专员负责，并由地方议会选举产
生。而瑞典议会监察专员则涉及对所有各级行政机关、司法机关、甚至军事机关工作的监督与调查，并享有调阅政府档案或记录的权力，其权力和工作范围显然要大得多。对此，考虑到我国的宪政体制和各部门职权分工的原则，特别是目前我国存在的大量的司法腐败行为，笔者认为，我国人大设立的监督专员制度应采用瑞典模式，即其工作范围既包括对中央一级的行政机关、司法机关及其工作人员的调查与监督，也涉及对地方的行政和司法机关的调查与监督。
人大监督专员根据首席监督专员所作的分工，在自己对口负责的区域或部门范围内，通过以下两种形式开展工作：一是通过受理人民的举报和人大代表的来信来访发现监督线索和对象，并着手进行调查监督;二是通过不定期的对行政和司法机关的巡查，找出监督线索，进行督察。二者交叉使用，但以被动监督为主。同时，应通过立法对人大监督专员的产生、职权、行使职权的方式和程序等作出明确规定。他们应当拥有下列权力：(1)列席被监督机关的会议;(2)审查有关的文件和材料;(3)询问和质询;(4)要求被监察机关限期纠正违法;(5)提请人大或人大常委会罢免由人大选任的负有领导责任的人员的职务或撤销有关法规;(6)移送有关机关追究法律责任;(7)在新闻媒体上公布被监察者的违法事实和处理结果。
三、人大监督专员制度与行政监察、司法监督的关系
(一)人大监督专员制度不同于司法监督。司法的本质特征是当事人之间的权益之争终由居其之外的第三者来作出法律判定。换言之，司法是在既定的法律关系出现失衡、遭到破坏的情况下，由中立的局外人来评判当事人双方的对与错，恢复正常、合法的权利义务关系的过程。人大监督专员制度与司法监督相比较，它具有以下特征：一是监督形式不同。司法监督既包括对行政机关行政行为的合法性进行外部监督，也包括对法院审判工作、检察院检察工作的合法性进行内部监督。而人大监督专员制度主要是一种外部监督。二是监督的领域不同。即司法监督局限于“犯罪”的意义上，对一般的不当行为并不过问。而人大监督专员制度主要解决那些违背了公共利益，但又未构成向法院起诉的“轻罪”，即处在过失与犯罪之间的广泛领域的不当行为。三是实施的手段不同。即司法监督具有直接强制性，尤其是对行政机关的外部监督，通常是以判决作为最后的结果，而这种判决在各种监督方式中又往往是终局的监督，被监督方必须执行。
而人大监督专员的监督虽然代表着国家权力机关，具有权威性，但在处理方式上通常不直接纠正被监督对象的行政和司法行为，而只是督促和要求其自行纠正并对受害方进行补偿。
(二)人大监督专员制度不同于行政监察。由于人大监督专员制度主要解决那些违背了公共利益，但又未构成向法院起诉的“轻罪”，故在这一点上，它有点类似于行政监督制度。因为，根据行政监察法的有关规定，监察机关有权作出监察决定的法定情形主要有：违反行政纪律依法应当给予行政处分的;违反行政纪律取得的财物，依法应当没收、追缴或者责令退赔的。但实际上二者还是有显著区别：一是监督形式和权力来源不同。行政监察是一种对国家行政机关及其工作人员和国家行政机关任命的其他人员执行国家法律、法规、政策和决定、命令情况实施的监督，它只是一种行政机关内部的自我监督和约束机制。而人大监督专员制度是一种外部监督，监督专员的权力来自于全国人大及其常委会的监督权。二是监督的范围和体制不同。行政监察是对行政机关及其工作人员执法情况和违法违纪行为实施监督，范围只限于行政机关内部，是行政体系内的同体监督;人大监督专员监督的范围涉及行政机关、审判机关和检察机关，是宪政体制内权力授予与权力监督相统一的一种形式。三是监督机构的设置与权威性不同。行政监察作用的发挥受制于多种因素，如机构设置的非独立性，办案过程的非自主性等。在机构设置上行政监察是一个非独立的监督机构，头上“婆婆”太多。它既要接受同级政府的领导，在同级政府首长的亲自领导下才能顺利开展工作，又要受上级行政监察机关的领导和监督。由于行政监督权受到行政管理权的限制，在监督权的行使过程中，就难以做到把对行政监督机关的领导、监督以及正常的批评、建议同非法的无理的干扰、干涉区别开来。而人大监督专员地位的独立性、办案的自主性、授权机关的最高层次性，就使之具有了行政监察机关所不可比拟的权威性，它可以通过人事建议权和与新闻媒体的特殊渠道对行政机关和司法机关及其工作人员形成一种无形的威慑力量。
第二篇：地方人大监督实践的若干思考研究与分析
地方人大监督实践的若干思考
潘熙
人大监督是指国家权力机关监督宪法和法律的实施，监督国家行政、审判、检察机关的工作，是宪法和法律赋予国家权力机关的一项重要职权和主要的职责，是人民当家作主的具体体现之一。
根据宪法、组织法、代表法、立法法、预算法、审计法、人大及其常委会的议事规则等国家法律的规定以及全国人大常委会关于加强对法律实施情况检查监督的若干规定等法律文件的要求，综观各级人大行使监督职权的实践，人大监督可以归纳出宪法监督、执法检查、听取和审议工作报告、审查和批准计划和预算、询问和质询，提出批评、意见和建议，视察，特定问题调查，受理申诉、控告和检举，罢免和撤职等各种制度和做法。由于国家的监督法正在酝酿起草过程中，对这些在宪法和法律规定基础上形成的制度以及那些在监督实践工作中形成的普遍做法，今后的法律会作怎么样的取舍和规范，目前还很难预料。本文只能从地方国家权力机关的监督实践角度出发，着重就人大监督“一府两院”的理论和实践谈一点认识和体会。
一、要发挥地方人大在宪法和法律
实施监督中的积极作用宪法和组织法规定： 全国人大监督宪法的实施。全国人大常委会解释宪法并监督宪法的实施。地方各级人大在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规的遵守和执行。县级以上地方各级人大常委会在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规和上级人大及其常委会决议的遵守和执行。这些规定是保证国家法制统一的重要基础。
法制建设与社会治理法治化中的思考从上述的规定来看，除了全国人大常委会特有解释宪法的权力以外，“监督宪法的实施”与“保证宪法、法律、行政法规的遵守和执行”从内容上讲是一致的，可以说，全国人大及其常委会、地方各级人大和县级以上的地方各级人大常委会都是宪法和法律监督的主体。从上述规定可以看到，虽然宪法实施的监督权力是分层次的，但在具体的权力层次怎样划分上还没有一致的看法和明确的法律规定，行使宪法实施的监督权力的运作机制还没有形成，如何认定违宪行为、是否需要设立专门机构监督宪法法律的实施等重大的问题尚需政治决策。但是，监督宪法的实施，保证宪法法律法规的执行确是各级人大的重要职责，对推进依法治国具有重要的意义。上海市人大从地方权力机关角度出发，努力做好地方国家行政机关的政府规章、规范性文件的审查工作;做好执法检查工作;做好重大违法案件的监督工作，积极发挥地方人大在宪法和法律实施监督中的积极作用。
首先，要做好地方国家行政机关的政府规章、规范性文件的审查工作。上海市人大从1999年开始启动规章备案工作以来，共对56件(项)市政府的规章进行了备案审查，提出了18条修改意见。从实际情况看，这方面的工作还很不够，报地方人大备案的规章和规范性文件很多，什么该备案，什么不必备案，没有规定;报备案的程序没有规定;不报备案的法律责任没有规定;备案审查的机构、程序、处理等也没有规定。现在国家法律尚未对此项工作有明确的规定，地方实践的情况也很不一致，应当在全国各地实践基础上认真总结，形成规范。
其次，要做好执法检查工作。从地方实践的情况看，执法检查最早是一些地方人大常委会在尝试组织部分代表对法律和法规的执行情况进行视察的基础上逐步形成的一种的监督形式。1993年9月，八届全国人大三次会议通过了关于加强对法律实施情况检查监督的若干规定，对执法检查的对象、内容、执法检查的组织、检查报告的审议等问题进行了规定。但从目前的情况看，执法检查工作与立法工作相比，还显得比较薄弱，主要是执法检查的计划性、针对性还不够，执法检查的主体和对象有时还不很明确，执法检查的程序性规定还不严密，执法检查的参与程度不高，执法检查的效果还不明显。具体来讲，就是在执法检查的项目选择上还比较随意，论证不够;常委会和专门委员会的检查还缺少操作规程方面的制度建设;执法检查过程中了解实际情况的调研工作和调研对象往往也由被检查的行政机关提供，不容易做到客观全面;
除了审议检查报告外，相当部分的常委会组成人员参与调研了解情况的次数不多;对检查结果的跟踪整改要求不够落实等。要解决这些问题，除了继续实践，还要加强总结研究，更重要的是要增强创新意识，勇于开拓，上海市人大内务司法委员会1998年在开展对《上海市街道办事处条例》执行情况的检查时就探索运用了抽样调查的新方式，对提高执法检查的针对性和有效性进行了有益的尝试。
第三，要做好对行政执法机关和司法机关涉嫌违法处理案件进行监督工作。各地人大及其常委会在受理申诉、控告、检举工作的实践中，逐步探索对“一府两院”涉嫌违法处理案件的监督形式已历经有四届、十多年的历史了，有的把它概括为“个案监督”。现在大家已经逐步认识到，人大监督具体案件，不是简单地就事论事地纠正具体案件，更主要的是通过对具体案件的监督，进而监督宪法和法律的实施，监督有关国家行政机关和司法机关。从方法上讲，也主要是启动司法机关内部的监督机制。实践中，上海市人大通过信访渠道受理的公民的申诉和控告案件有2万多件，虽然纠正了一些处理不当的案件，但就整体情况看，“个案监督”工作开展得还不够理想。主要的问题是，大家对权力机关监督个案的认识还没有“到位”，各级人大在监督具体案件时缺乏必要的工作力量和监督手段，很难发现并深究那些“问题案件”，错案和责任案件的追究机制往往反过来使“问题案件”更难被发现。因此，可以说，人大在“个案监督”工作方面很大程度上还需要进一步的实践。
二、要加强地方人大及其常委会对
“一府两院”的工作监督人大及其常委会监督国家行政、审判、检察机关的工作，主要包括三个方面： 一是要听取“一府两院”的工作报告;二是要审查批准国民经济和社会发展计划、财政预算和决算;三是评议“一府两院”机关及其负责人的工作。
首先，审议“一府两院”的工作报告是各级人大对行政、审判和检察机关的工作进行全面监督的基本的主要的形式。目前，听取审议工作报告有三个层次： 一是代表大会听取和审议政府、法院、检察院的工作报告;二是常委会听取政府、法院、检察院的专题报告;三是专门委员会听取政府、法院、检察院及其
有关部门对有关情况的汇报。经过多年的实践，听取和审议工作报告已经形成了一定的制度规范，但是，随着形势发展，这些制度也需要改进、发展和创新。
从地方人大审议“一府两院”的工作报告的实践来看，人大听取报告的成分比较多，但是审议报告的能力还有待进一步增强;上常委会的专题工作报告应政府要求的多，宣传政府工作，要求人大支持的成分比较多，主动接受人大监督的相对比较少;专门委员会听取和审议工作汇报是很重要的环节，但是现在专门委员会这方面的工作开展还受到观念、制度和机制等多方面的制约。因此，从制度设计上要为代表和委员审议工作报告提供条件。
第二、审查批准国民经济和社会发展计划、财政预算和决算对国家和地方的经济、社会和政治生活具有重要的影响。但由于法律法规在制度设计方面对从这方面的工作规定过于原则和笼统，各级人大在这方面都还处在起步的探索阶段，形式审查多，实质审查少，监督不到位。强化人大在这方面的职能，不仅需要体制机制的保障，更大程度上讲，也是政治决断的问题。
第三、评议工作。评议工作把人民群众、人大代表和国家权力机关的监督有机结合起来，把人大会议、常委会会议监督和闭会以后的经常性监督有机地结合起来，把对事的监督和对人的监督有机地结合起来，丰富了人大代表的活动方式，拓宽了人大监督的渠道，强化了监督的力度，对“一府两院”的工作是有促进的，对增强国家机关工作人员的公仆意识、法律意识、国家意识和责任意识是有积极作用的。地方各级人大的评议工作实践了十多年，主要有三种形式： 工作评议、执法评议和述职评议。本届上海市人大常委会在评议工作进行了积极的探索，不仅将评议工作覆盖到所有政府组成人员，而且还拓展到司法审判机关的负责人。在评议的手段和方法上也有所创新，评议的广泛程度和深度都有新的发展，但从评议工作的实践看，目前评议工作还有一些问题值得研究。评议的主体是常委会、专门委员会?还是代表或主任会议?评议的对象往往是“评下不评上”或“评副不评正”;评议的具体做法和程序如何有利于代表和委员更加客观全面地了解被评议对象的真实情况;评议意见的处理如何落实等问题，已经影响到这项工作继续扎实、持久地开展，迫切需要总结经验，用法律加以规范。
三、要运用好询问和质询，提出批评、意见和
建议，视察，特定问题调查，受理申诉、控告
和检举，罢免和撤职等具体的监督手段人大形使监督职权，往往会对被监督对象造成不小的压力，形成比较大的社会影响，因此要谨慎使用询问和质询，提出批评、意见和建议，视察，特定问题调查，受理申诉、控告和检举，罢免和撤职这些具体手段。要严格依法监督，不能任意监督，干扰行政机关和司法机关的正常工作。要行使好人大的监督职权，必须处理好以下关系：
一是要处理人大监督与党的领导的关系。人大监督“一府两院”都是在党的领导下，价值取向、目标和任务根本都是一致的，要维护党的领导的核心作用，要定好位置、用好权力，才能发挥国家权力机关在依法治国中的作用。
二是要处理好监督和支持的关系。人大监督“一府两院”的工作，不是权力制衡的概念，也不简单地是单向地监督和被动地接受监督的关系，要认识到人大和“一府两院”是建设社会主义法治国家进程中互相联系的统一的不可分割的整体，要从国家的根本利益和长远利益的高度认识人大监督，本质上是对有关国家机关工作的真正的支持和有力地推进。
依法治国，建设社会主义法治国家目标的实现是一个渐进的过程，需要持之以恒的努力。人大监督的完善也是一个渐进的过程，要积极推进。
第三篇：刑事诉讼中建立缺席判决制度之思考研究与分析
刑事诉讼中建立缺席判决制度之思考
陈志坚
缺席判决是审判程序中的一项法律制度。在我国现行的三大程序法中，民事诉讼法和行政诉讼法都已明确规定了这一法律制度。在民事和行政审判实践中，通过实行缺席判决制度，有效地提高了办案效率，准确及时地保护了当事人的合法权益，维护了法律的严肃性。实践证明，缺席判决是审判程序中一项重要的、切实可行的法律制度。在刑事诉讼中由于还没有规定缺席判决制度，因而不同程度地影响了刑事诉讼活动的顺利进行。如在刑事诉讼中，人民检察院提起公诉或自诉人提起控诉后，有些并未受到逮捕羁押的被告人为逃避审判而逃跑，致使人民法院无法开庭审判，造成刑事诉讼无限期拖延，使不少犯罪嫌疑人长期逍遥法外，特别是有些事实清楚、证据确实充分的大案要案得不到及时审理判决，给社会造成较大的负面效应，从而增加了社会不安定的因素。据此，笔者建议在刑事诉讼中建立缺席判决制度，这对于促进人民法院、人民检察院和公安机关顺利开展刑事诉讼活动，提高办案效率，正确实现刑事诉讼任务，具有重要意义。
一、在刑事诉讼中建立缺席判决制度的必要性
刑事诉讼缺席判决，是指人民法院开庭审理时，在被告人因逃避审判未到庭的情况下，根据公诉机关或自诉人的指控，就到庭的被害人、自诉人、证人或其他被告人等核对证据，在查明案件事实的基础上，依法作出的判决。随着新形势下刑事审判任务的日趋繁重和审判制度改革的不断深化，建立缺席判决制度也越来越显示出其必要性。
(一)、建立缺席判决制度是完善刑事诉讼法律制度的必然要求
随着我国社会主义法制建设的不断完善，人民法院的刑事审判必然步入规范化、科学化的轨道，刑事诉讼中遇到的一些实际问题及因此产生的一些弊端，必然要建立一种配套的制度来加以解决。如有的犯罪嫌疑人、被告人为逃避审判，在未被采取强制措施前或借取保候审、监视居住之机逃跑，致使该类案件无法及时审结，影响了刑事诉讼的顺利进行。而在刑事审判实践中，对自诉案件被告人在宣判前一般不对其采取强制措施，即使是公诉案件，我国《刑事诉讼法》中也有许多条款规定了可以对犯罪嫌疑人、被告人采取取保候审或监视居住措施，实践中使用这两项措施的范围比较广、人次比较多,虽然《刑事诉讼法》对防止被取保候审或监视居住的犯罪嫌疑人、被告人逃避侦察和审判作出了具体规定，但犯罪嫌疑人、被告人逃避审判的现象仍时有发生。因此，有必要建立缺席判决这样一种配套制度来保障刑事诉讼活动的顺利进行。在国际司法实践中，也有不少国家在刑事诉讼中建成立了缺席判决制度。我们应当借鉴国外的一些成功经验，以完善我们的刑事诉讼法律制度。
(二)、建立缺席判决制度是准确及时地查明犯罪事实的必然要求
《刑事诉讼法》是人民民主专政的工具，同一切犯罪行为作斗争，是刑事诉讼法的首要任务。因此，无论在什么时间，什么地方，只要有犯罪发生，我们就要准确、及时地将犯罪事实彻底揭露和查明，并且应用《刑法》对犯罪分子予以应有的惩罚。所谓准确，就是必须做到事实清楚，证据确实充分，整个案件事实准确无误。所谓及时，就是要有时间的限制和要求，要抓住有利时机侦察破案，并及时提起公诉和审判，不得无故拖延。使犯罪分子能及早受到惩处，以便有效地打击犯罪，儆戒犯罪。如果因为被告人逃跑而无限期拖延诉讼，势必影响准确及时地查明犯罪事实。《刑事诉讼法》第四十七条规定，证人必须出庭作证，证人的证言必须当庭讯问、质证并查实后才能作为定案的依据。如果对被告人逃跑的刑事案件不及时采取缺席审判的方式，非等到被告人到庭后再开庭审理，到时证人就有可能会由于时过境迁而对事实记忆模糊，有些物证或其它证据材料也会因间隔时间太长随之灭失或变形，而无法辩认。这样就很难收集到
与案件事实有关的各种真实证据材料，因而也就难以准确及时地查明犯罪事实，甚至会导致放纵犯罪分子或冤枉好人的恶果。
(三)、建立缺席判决制度是教育公民自觉遵守法律，积极同犯罪行为作斗争的必然要求
由于在刑事诉讼中尚无缺席判决制度的规定，使不少被告人外逃的刑事案件即使事实清楚、证据确实充分也无法及时开庭审判，致使被害人和公民产生一些消极情绪甚至产生误会，认为是因执法机关软弱无能、执法不力而导致犯罪分子长期逍遥法外，甚至认为是执法机关放纵了犯罪分子。因此，丧失了同犯罪分子作斗争的积极性，从而出现了有的公民在自身权益受到犯罪分子侵害时也不敢报案或不愿报案的极不正常现象，有的甚至甘愿吃亏而与犯罪分子“私了”，这样就在无形中助长了犯罪分子的嚣张气焰。更为严重的是，社会上一些可能犯罪或将要犯罪的不法分子看到有的人犯罪后只要逃离犯罪地就能“相安无事”，因此也肆无忌惮地实施犯罪，从而形成了犯罪率不断上升，社会治安状况每况愈下的恶性循环。若在刑事诉讼中建立缺席判决制度，就有利于执法机关对刑事犯罪案件及时侦察、起诉和审判，只有及时对被告人进行公开审判，及时揭露犯罪及其对社会的危害，并及时惩治犯罪分子，才能充分发挥刑事诉讼在法制宣传教育方面的重要作用，使广大群众增强法制观念，明确违法必究的道理，从而提高遵守法律的自觉性和同犯罪行为作斗争的积极性;才能以一警百，使社会上一些可能犯罪或将要犯罪的不法分子受到儆戒，不敢以身试法。
二、建立缺席判决制度具有现实的可能性
在司法实践中，对在刑事诉讼中建立缺席判决制度虽存有不同意见，有人认为缺席判决会影响被告人正确行使诉讼权利，也不利于对案件事实的调查和难以确认被告人的认罪态度，因而会直接影响对被告人定罪量刑的准确性，还认为如果被判处刑罚的犯罪分子缺席，没有执行刑罚的对象，判决也会失去实际意义。但笔者认为，只要人民法院、人民检察院和公安机关在司法实践中,坚持以公正与效率为主题,以司法为民为宗旨,正确行使各自的职权;严格依照法定程序办案,坚持以事实为根据,以法律为准绳,严把案件质量关;坚持依靠群众和主动接受人民群众的监督，建立刑事诉讼缺席判决制度是完全可行的。
(一)、缺席判决不会影响被告人行使在刑事诉讼中应有的诉讼权利
刑事诉讼法规定,被告人在刑事诉讼中具有多项诉讼权利,但最主要的诉讼权利是辩护权和上诉权。在被告人缺席的情况下，人民法院可以采取各种措施来保障被告人在诉讼过程中的辩护权、上诉权及其他各项诉讼权利。一是采用公告形式送达法律文书。立案后及时向被告人公告送达起诉书(自诉状)副本及开庭传票，告知其被指控的罪名和开庭时间，以利被告人归案参加诉讼或委托辩护人出庭辩护。如被告人经公告传唤后仍未到庭参加诉讼，宣判后还应及时公告送达判决书，告知其判决结果和上诉期限，以便被告人提出上诉。公告送达的时间不计入案件的审限之内，但不宜过长，以防同案的被告人羁押时间过长。二是及时通知被告人的近亲属为被告人委托辩护人，其近亲属没有委托辩护人的，应当指定负有法律援助义务的律师为其出庭辩护。即在被告人缺席的情况下，人民法院一定要为其委托辩护人参与诉讼，以充分保障被告人的辩护权。三是通知被告人的法定代理人或近亲属出庭参与诉讼，并由其会同律师代被告人行使诉讼过程中的各种诉讼权利，包括与附带民事诉讼原告自愿调解等。同时，人民法院还应向被告人的法定代理人或近亲属送达各种法律文书，使其了解审判的全过程。
(二)、缺席判决并不会影响对被告人的正确定罪量刑
《刑事诉讼法》第四十六条明确规定：“对一切案件的判处都要重证据，重调查研究，不轻信口供。只有被告人供述，没有其他证据的，不能认定被告人有罪和处以刑罚;没有被告人供述，证据充分确实的，可以认定被告人有罪和处以刑罚”。由此可见，在司法实践中，定案的根据主要是证据，而不是被告人的口供，只要证据充分确实，不管被告人是否供认，都可以准确认定案件事实，并对被告人定罪。但在缺席审判时，必须严格按规定传证人到庭作证，对一切可能用作定案依据的证据，心须在法庭上查证，以防冤假错案的发生。其次，被告人缺席也不会影响正确量刑。有的人认为，没有被告人的供述，很难确认被告人的认罪态度，因而会直接影响对其量刑的准确度。笔者以为，被告人逃避审判就是认罪态度不好的具体表现，因此审判时完全可以根据被告人在作案中的具体情节以及其他法定、酌定量刑情节来把握量刑幅度。
如被告人在判决生效后主动投案自首或归案后确有新的证据能证明其无罪、罪轻的，则可向人民法院提出申诉，由人民法院按审判监督程序重新审判。
(三)、缺席判决制度与刑事诉讼法的具体规定并不相悖
《刑事诉讼法》第一百五十条规定：“人民法院对提起公诉的案件进行审查后，对于起诉书中有明确的指控犯罪事实并且附有证据目录、证人名单和主要证据复印件或者照片的，应当决定开庭审理”;第一百七十一条第一款规定：“人民法院对于自诉案件进行审查后，按照下列情形分别处理：(一)犯罪事实清楚，有足够证据的案件，应当开庭审判„„”。根据上述规定可知，对于提起公诉或自诉的案件，只要事实清楚、证据充分就应当开庭审判。由此可见，建立缺席判决制度对一些事实清楚、证据充分的案件及时审理判决，与刑事诉讼法的具体规定并不矛盾。
(四)、缺席判决并不会因为暂时没有执行刑罚的对象而失去实际意义
缺席判决后，虽然暂时不能对被告人执行刑罚，但却具有如下实际意义：第一，有利于提高办案效率，节约审判资源。缺席审判可防止刑事诉讼无限期拖延，对一些事实清楚、证据充分的案件做到快审快结，判决书生效后，一旦被告人归案，即可及时对其执行刑罚，从而提高办案效率。同时也可避免有多名被告人的刑事案件出现多次重复开庭的现象，以减轻审判机关的诉累，避免审判资源的浪费。第二，有利于及时保护被害人的合法权益和挽回国家或集体的经济损失。对于提起附带民事诉讼的案件，判决生效后虽然不能及时对被告人执行刑罚，但对附带民事诉讼部分的判决则不因被告人未到案而影响执行。判决生效后，人民法院可以及时以被告人或其法定代理人的财产赔偿被害人或国家、集体的经济损失;此外，如对被告人判处罚金或没收财产亦可及时执行。第三，可有效的发挥法律的威慑作用，消除被告人“一走了之”的侥幸心理，以敦促被告人及时归案接受审判或服刑。
三、刑事诉讼中适用缺席判决制度的几种情形
在刑事诉讼中实行缺席判决制度应持慎重的态度，其范围不宜扩大。缺席判决适用的前提必须是事实清楚、证据确实充分的案件，如因被告人(当事人)没有到庭而无法查清案情事实的，不能缺席判决，人民法院可以裁定中止审理，待其到庭后再恢复审理。笔者认为，缺席判决适用的几种情形有：(一)、公诉案件的被告人为逃避审判逃跑而没有到庭的;(二)、自诉案件的被告人逃跑或虽未逃跑但经两次依法传唤，无正当理由拒不到庭而人民法院又无法将其拘传到庭的，或者被告人未经法庭许可中途退庭的;(三)、在自诉案件被告人提出反诉的情况下，自诉人经两次依法传唤，无正当理由拒不到庭的，或者未经法庭许可中途退庭的。其适用的例外情形：对可能判处被告人死刑的案件不宜缺席判决。因为死刑是刑罚体系中最严厉的一种刑罚，判处死刑，毕竟是一件人命关天的大事，一旦发生错判，就会造成不良的社会影响，甚至伤及无辜，造成无可挽回的严重后果，因而必须特别慎重。
第四篇：人民监督人大的制度分析
人民监督人大的制度分析
主要内容：社会主义民主的本质是人民当家作主。在我国，人民主要通过人民代表大会参与管理国家事务。为了让人大能够更好地代表人民意志，有必要对人大的决策和运作进行监督。本文阐述了监督人大的必要性，介绍了当前监督人大制度缺失的现状，并提出有关监督人大制度建设的若干建议。
关键词： 监督人大制度缺失制度建设
随着中国政治民主化水平的不断提高，人大作为人民的代议机构其地位日益凸显，参政议政能力逐渐增强，在国家政治生活中发挥着越来越重要的作用。为了维护人大的政治权威，让人大当好人民的代言人，监督人大应该提上议事日程。
一、人民监督人大：天经地义
代议制即人大代表人民参与管理国家社会事务，所以人民对自己的代表是否称职进行监督，应是题中应有之义。人民监督人大既契合宪法的人民主权精神，又防范了人大权力失衡的风险，遵循了监督理论和委托代理理论的基本规则，符合社会发展要求。
1.从宪法的角度看人民监督人大。宪法规定：“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。”“一切国家机关和武装力量、各政党和社会团体、各企事业组织都必须遵守宪法和法律。------任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”1宪法是国家的根本大法，规定了社会生活的基本框架。社会主义民主的本质是人民当家作主，宪法赋予人民监督人大的权利是对人民当家作主的有力保证，是人民主权的根本体现。正如恩格斯所说：“无产阶级的真正民主不但要注意选举，而且要关注选举之后对被选举者的监督”。2人大不等同于人民，所以不能因为人大是人民的代议机构就享有免于监督的特权。
2．从权力制衡的角度看人民监督人大。人大在法律上地位至高无上，宪法规定：“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。”但宪法却没有规定哪个组织实体对人大进行监督。于是，一方面人大位高权重，另一方面它却又享有不受监督的超然地位，这种不受制衡的状况潜伏着人大兑变的危险，所以人民作为向人大让渡权力的主体应切实承担起监督人大的责任。
3．从监督理论看人民监督人大。监督理论认为，一种能充分发挥效能的监督体制应该保证监督主体的外在性，只有当监督者和被监督者分属两个不同的主体时才能保证监督目标的实现3。在中国，国家行政机关、审判机关、检察机关皆由人大产生，不可能独立于人大，且在权力位列中处于人大的下级，无权监督人大。人民作为独立于人大之外的监督主体，对人大进行监督符合监督理论的要求，切实可行。
4．从委托代理理论看人民监督人大。中国的人民代表大会属于代议民主制，人民与人大之间的关系是典型的委托代理关系，即人民是权力的所有者，委托人大代为管理国家社会事务，人大是人民的代理人。为了防止人大这个代理机构利用信息优势追逐自身利益，与人民利益背道而驰，甚至损害人民利益。人民对人大的履职情况进行监督是必不可少的。否则人民主权很可能变为有名无实的空话，代议制民主也很可能退化为专制政治。
5．从社会发展的角度看人民监督人大。在计划经济条件下，政府事无巨细地包办社会一切事务，人们对政府有强烈的依赖感，加之表达民意的渠道有限，人民的政治参与度不高，1《中华人民共和国宪法》（２００４年３月１４日修正案）第三条和第五条。转引自人言：《杭州人大》，2003年第6期。转引自付海燕、贺志军：《关于人民监督人大之若干思考》，《人大研究 》２００２年第９期。
政治热情低落。随着社会主义市场经济体制的逐步建立，政府渐渐向“小政府，大社会”的方向转变，政府退出的社会事务领域必须由人民发挥积极性，介入管理。人民通过人大参与国家社会事务管理的行为日益增多，“强政府，弱人大”的局面渐渐被打破，人大发出的声音不断受到重视。于是随着人民民主的发展，监督人大也逐渐进入人们关注的视野。
二、制度缺失：监督无从着力
制度规定了监督运行的方向和边界，监督必须在即定的制度下进行才有现实意义。而当前中国法律中还没有对人民监督人大做出具体化的规定，人民享有的监督权利无法依据法律转化为切实的监督权力，从而无法对人大组织及人大代表形成有效制约。
1．在现行法律中缺少监督人大的具体条文。
在现行的法律中，宪法对监督人大只做了原则性的规定：“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。” “全国人民代表大会代表受原选举单位的监督。原选举单位有权依照法律规定的程序罢免本单位选出的代表。” “地方各级人民代表大会代表的选举单位和选民有权依照法律规定的程序罢免由他们选出的代表。” 1纵观中国的法律体系，监督人大这一问题缺乏更详细的可操作性规定，更遑论成体系的专门法。
2．人民享有的监督人大的权利不能对人大拥有的实质权力形成有效的制约。
虽然宪法规定人民监督人大，但人民是一个抽象的概念，是一个利益分散的群体，根本不可能进行有效的社会整合，切实履行监督人大的职责。所以应该将人民的概念具体化为选民。按一定标准对选民进行划分，由选民切实履行监督人大的责任。
但在现行政治体制下，选民固然享有宪法赋予的监督人大的权利，却苦于没有相应的政治渠道将它付诸实践：首先，人民对人大选举没有切实可行的监督程序。据报道，株洲县淦田镇2002年底选举县人大代表，该镇的粟塘村多达470多张选票被代投。在这起违法选举事件的调查中，广大选民无法监督人大，选择了向 “纪委”求助，由纪委出面监督选举2。其次，各级人大会议及其常委会会议缺少透明度，选民无法对其进行监督。再次，人大代表兼职制度使代表与选民接触时间少，选民对代表履行职责的情况知之甚少，更谈不上监督。最后，选民虽有权罢免人大代表，但这一权力被虚置，很少被实际运用过。
乔万尼·萨托利在《民主新论》中说：“我们说人民必须享受主权，但没有内容、没有自己看法的空洞主权，不过是一种追认权，一种空洞无物的主权3。
3．法律上只规定了对人大代表的监督，却忽略了对人大这一权力机构的监督。
监督人大应该既监督人大代表又监督人大组织。目前人民对人大的监督仅限于对人大代表的监督，而人民对人大的监督应该全方位的，不仅应该包含对人大代表的监督，还应该包括对人大这一权力机关的运作的整体监督。因为在人大的实际运作过程中，人大绝大多数是以组织的而非个人的名义行使权力。加强对人大的整体监督是为了让人大对其所做出的决策负责，不能以集体决策为借口逃避责任，而让国家和人民蒙受损失。三门峡事件中的人大决策失误值得世人警醒。当然人大的责任更多的是一种政治责任，而非法律责任。
三、制度建设：有效监督的保证
制度建设是依法监督的必要前提，是监督切实有效的保证。良好的沟通机制有助于人民和人大之间信息交流的顺畅，并为其它机制的建立奠定基础。适当的激励机制可以鼓励人大更好地为人民服务，必要的监控机制有利于规范人大的运作。
1．建立沟通机制，让双向交流定期化。
人民代表大会从本质上说是代议民主制，属于间接民主。良好的双向沟通是发扬民主必1《中华人民共和国宪法》（２００４年３月１４日修正案）第三条、第七十七条和第一百零二条。白邺：《纪监“监督”人大说明啥》，2003年7月28日红网转引自人言：《杭州人大》，2003年第6期。
不可少的条件。唯有建立常规的沟通机制，人民才能将当前有关国计民生的重大情况传达给人大，人大也才能及时准确地反映人民的心声，解决人民关心的问题。有效的沟通还可以降低人大作为代理人利用信息谋取私利的风险。因为人民可以更充分地享有信息，从而更全面地监督人大的行为。
2．建立激励机制，调动人大的积极性。
在传统上，人们往往把人大代表作为一种荣誉授予在各行各业的杰出人士，激励杰出人士履行人大代表职责的主要是荣誉感和使命感。在现代的政治民主化进程中，立法变得更加专门化，需要人大代表法律化专职化，因此激励手法也要做相应地调整，从单纯地为荣誉而工作转变到建立激励机制，开发人大代表的人力资源，调动人大代表的积极性，让人大代表更好地为人民服务。
3．建立监控机制，防范人大不良运作。
建立人民对人大的监控机制，如公示制、人大代表述职制、听证制和旁听制等，让选民可以近距离接触人大活动，监督人大履职情况。一旦发现人大的不良运作和决策，人民可以通过沟通渠道提醒人大，要求人大做出改正措施，避免造成社会恶果，并要求人大对所犯的错误负责，不得以集体决策为借口逃避惩罚。
参考文献
1．《中华人民共和国宪法》（２００４年３月１４日修正案）
2．蔡定剑：《中国人民代表大会制度》（第四版），法律出版社2003年版。
3．付海燕、贺志军：《关于人民监督人大之若干思考》，《人大研究 》２００２年第９期。
4．人言：《杭州人大》，2003年第6期。
5．白邺：《纪监“监督”人大说明啥》，2003年7月28日红网
第五篇：浅议对人大监督工作的实践与思考
浅议对人大监督工作的实践与思考
海南省白沙黎族自治县人大常委会主任 符海斌
人大监督是人民代表大会制度的重要组成部分，是代表国家和人民进行最高层次的监督，具有法定性和至上性。近年来，随着《监督法》的颁布实施，我县人大常委会在行使监督权方面进行不断的探索和实践，取得了一定的成效和经验。但由于历史、体制、代表素质等方面原因，监督权的行使与地方国家权力机关作用的发挥尚有差距，笔者拟就新形势下如何增强地方人大监督工作的实效性作一些粗浅的探讨。
一、监督工作的实践与成效
近年来，我县人大常委会一直致力于监督工作，通过组织开展执法检查、专题调研、听取专项报告、审议工作报告、代表视察等多种方式对“一府两院”的工作进行监督，推进了依法行政和公正司法，对“一府两院”的各项工作在制约中起到了支持和促进的作用。同时，对于人大自身工作而言，在监督工作方面也取得了一定的进步。
（一）监督制度不断健全。《监督法》颁布实施后，我县人大常委会就对监督工作制度进行了一次全面的修改，在充分讨论的基础上，修订并审议通过了常委会《议事规则》、《主任会议议事规则》、《人事任免规定》、《关于“一府两院”应提请审议的“重大事项”和应通报的“重要情况”的若干规定》、《关于预算审批监督的若干规定》、《关于案件监督的规定》、《关于“一府两院”规范性文件备案审查暂行规定》、《代表大会代表视察制度》、《与“一府两院”及其部门工作联系制度》、《信访工作制度》等一系列的制度，形成了科学合理、严谨有效的监
督运作机制，为常委会规范化、程序化的开展监督工作夯实了基础。
（二）监督方式灵活多变。当前，我县人大常委会常用的监督方式主要以审议报告、联合视察、执法检查、专项监督、专题调研、信访督办等为主，常委会在依法、规范的前提下，结合工作的实际需要，对各种监督方式灵活的进行单独运用或综合运用或交叉运用。如去年，常委会就以专题调研、跟踪整改、听取专项工作报告和组织代表视察相结合的方式，全年对全县住房保障工作进行监督，通过长期的、连续的跟踪调查和督促整改，强化了监督工作的实效性，推进了全县住房保障工作有序、有效的开展，及时、保质、超额完成了省下达的保障性住房建设任务，住房租赁补贴也得到了较大幅度的提高。为此，社会各界与人民群众对人大常委会给予了一致好评，认为这是常委会监督方式灵活、方法措施得力、跟踪整改到位的结果，切实将住房保障这项民生工程抓紧抓好抓出了成效，解决了困难群众“住有所居”的问题，把人民赋予的权利为人民谋好了利益。
（三）监督成效逐步提高。近年来，为了突出监督工作的成效，改变以往社会上部分人士对人大监督是“扎扎实实走过场、认认真真搞形式”的看法，常委会对在监督工作中的程序、审议、跟踪等几个薄弱环节上加大了力度。一是在前期调研的深入性上下功夫，常委会在听取和审议各种专项工作报告时，坚持在前期进行调查研究，深入到各相关部门、乡镇或群众家中明查暗访，保证掌握的第一手材料详细而且真实。二是在审议意见的可行性上下功夫，常委会要求在审议报告时，既要针对问题，又要结合实际，提出的建议和意见要科学合理，具有
较强的针对性和可行性，确保在后期的整改中得到有效的落实。三是在跟踪整改的实效性上下功夫，常委会在向“一府两院”反馈审议意见后，坚持要求限时整改，并委派各工委或监督工作小组负责跟踪检查结果，形成了“议而有决、决而有行、行而有果”的工作机制。事实表明，通过几年来有效监督，确实对全县的经济、民生、三农及生态保护等方面起到了推动和促进的作用，常委会也在依法履职中不断提升地方国家权力机关的形象和权威。
二、监督工作存在的不足及原因
在监督工作实践中，我们对监督工作的认识不断深化，质量不断提高，效果也越来越显著，但是，同时我们也清醒的看到存在着诸多的不足，如有法不依、执法不严、违法不纠的现象依然存在，重监督、轻整改、实效不强仍是工作中的薄弱环节，究其原因主要有：
（一）监督思想定位不准。首先，作为监督者的权力机关组成人员，有的是不愿监督，在一定程度上存在着“二线”的思想，认为“船到桥头车到站”，缺乏强烈的工作责任心；有的是不敢监督，为了顾及面子或关系，不敢理直气壮的开展监督，存在着“老好人”思想，畏难情绪较重。其次，作为被监督者的部分“一府两院”领导干部，对人大监督的民主性和强制性认识不足，主动自觉接受监督的意识淡薄，在思想上抵触监督，在行为上规避监督。
（二）监督重点突出不足。在监督内容上，我们可能会因为顾及了全面而忽略了重点，如历年的工作要点中，每年安排执法检查的法律法规有三至四部，安排专题调研的议题有六至七个，安排代表视察的范围一般都包括民生、三农、重大工程
等多项内容，这就容易出现四处出击、力量分散的局面，缺少“重头戏”，造成了监督不深入、跟踪不持续、效果不明显，所以说，面面俱到反而面面不到。
（三）监督手段刚性不强。我们在履行监督权时，往往只停留在听取和审议工作报告、专题调研、执法检查、代表视察等常规监督方式上，对询问、质询、特定问题调查、罢免、撤职等刚性监督手段则尽量少用或根本不用，监督手段的软化必将造成监督实效的弱化，因此，“一府两院”的个别领导干部对人大的监督往往只是拖延应付、敷衍了事，对审议的意见缺乏整改的积极性和紧迫感。
（四）监督主体素质不高。作为监督主体的人大代表和常委会组成人员，其素质的高低，直接影响着国家权力机关作用的发挥，当前，我县的人大代表和兼职的常委会组成人员来自社会各阶层、各方面，部分代表和组成人员的政治素质、法律素质、业务素质及参政议政水平不高，不能适应新形势、新任务的要求，特别是在审议财政预算等专业性强的报告时，代表和常委会组成人员中行家里手较少，不能深入、细致、全面地审查，也无法提出切合实际的、可操作性强的意见和建议，难以拓展监督的深度和广度。
（五）监督问效力度不大。尽管宪法和法律赋予人大及其常委会明确的职权，但在现阶段的实践中，监督工作在一定程度上仍存在着“虚监”、“弱监”甚至“失监”的情况，存在着只重过程不重结果、只重形式不重内容、只重数量不重质量的问题，对于整改不力的监督对象没有具体的处臵措施，使得人大对“一府两院”行使监督权时略显软弱，造成监督对象对人大常委会的审议意见常常是整而不改，对人大常委会的跟踪检
查往往是应付了事，进而影响了监督的实效性。
三、强化监督实效的思考与建议
（一）定位要准而明。“准”就是对监督权的法律定位要准确理解，人大监督权是最高层次的国家权力，是人大及其常委会为全面保证国家法律的正确实施和维护人民群众的根本利益，防止行政、司法机关滥用职权，通过法定的程序和方式，对由它产生的国家机关和选举、任命和工作人员实施的调查、检查、督促、纠正和处理的强制性权力，对于违背权力意志的单位和个人，人大有了解权、处臵权和制裁权。“明”就是对监督权的心理定位要明确认识，必须深刻认识到，人大行使监督权，是推进依法行政、公正司法的需要，是支持和促进“一府两院”工作的需要，是加强民主法制建设的需要，是维护人民根本利益的需要，人大代表和常委会组成人员要强化监督意识，将善于监督和敢于监督统一起来，才能充分发挥国家权力机关的作用。
（二）制度要细而全。“细”就是制度要细化，要把实施监督的依据、目的、对象、内容、方式、程序、法律后果等各环节用具体的条文固定下来，避免因为规定过于模糊或笼统造成制度的形同虚设。“全”就是制度要全面，在法律监督方面，要完善立法工作、执法检查、执法责任、错案追究的制度；在工作监督方面，除现有的常规性监督制度以外，还要进一步健全质询、听证、特定问题调查、责任追究及监督公开的制度；在人事监督方面，既要完善选举、任命、决定等制度，又要强化罢免、撤职、免职和接受辞职等制度。通过制度化的建设推进监督工作法制化、程序化、规范化的开展。
（三）重点要少而精。“少”就是监督重点的数量要少，“一
府两院”工作量大面广，如果事无巨细、面面俱到，不仅被监督者穷于应付，监督者自身也会力不从心，导致因为求数量而轻质量，使监督工作流于形式。“精”就是监督重点要精挑细选，首先是把握要点，要根据党和本地区的工作中心，把涉及经济和社会大局的问题确定为监督议题；其次是主攻难点，要将政府工作中推行难度大、社会发展又需要、群众期盼解决的难题纳入监督范畴；再次是关注热点，要将社会反响强烈、群众议论集中的焦点热点问题列为监督内容。监督工作只有把力量集中起来，抓住关键问题和主要矛盾，才能增强监督工作的针对性和实效性，推动监督工作不断向新的深度和广度发展。
（四）手段要多而硬。“多”就是方式要多样，既要把《监督法》规定的监督方式用足用活用好，又要不断创新监督的思路和做法，把人大监督与党纪监督、行政监察、审判监督、检察监督及舆论监督结合起来，使监督权力有效运行。“硬”就是手段要刚硬，在保留常规性监督方式的同时，要大胆启用质询、听证、特定问题调查、责任追究、罢免、撤职等刚性监督手段，推动人大监督工作实现由程序性监督向实质性监督的转变。
（五）问效要深而严。“深”就是要深入跟踪督查，在跟踪“一府两院”整改工作时，对存在的问题要紧盯不放，对整改的过程和效果要一抓到底，不能满足于听汇报、看材料，要深入实地了解实情，切实提高监督实效。“严”就是要严格追究责任，把对事监督和对人问责结合起来，对常委会的决定和审议意见不执行、不落实或消极应对的，要严格依法追究有关单位和相关人员的责任，必要时应启动处臵权和人事罢免权，体现人大监督的强制性和威慑力，以达到解决问题、提高实效的目的。
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