关于地方人大财政预算监督与钱袋权制度有机结合的思考

第一篇：关于地方人大财政预算监督与钱袋权制度有机结合的思考

中共四川省委党校

《地方人大制度建设专题研究》专题论文

关于地方人大财政预算监督 与“钱袋权”制度有机结合的思考

学 号: 20140124 姓 名: 严仕鑫 班 级：2014级法学专业 指导老师: 庆 玲

二零一五年五月

摘 要：鉴于我国地方人大对政府财政预算监督实效，以美国国会“钱袋权”对美国政府的监督效力为引导，分析我国地方人大财政预算监督体制中的薄弱环节。论将美国国会“钱袋权”对财政的监督机制与我国地方人大财政预算监督有机结合的可行性。

关键词：地方人大 钱袋权 财政监督

目 录

摘 要..............................................................1

第1章 什么是钱袋权

第2章 地方人大监督存在的主要问题

第3章 地方人大监督问题产生的原因分析

第4章 提高财政预算监督质量的对策与思考

结 论.............................................错误！未定义书签。

参考文献.............................................错误！未定义书签。

一、什么是钱袋权

“钱袋权”一词源于对美国国会财政权的阐述，它是美国国会最为基础而关键的权力，因此我们可以将钱袋权理解为财政权。在中国，人民代表大会制度是中国人民民主专政的政权组织形式，是中国的根本政治制度。同样，人大也行使着对中国政府财政的监督义务。但是因为国家体制的原因，我国地方人大对财政监督的效力与美国国会“钱袋权”有着本质的差距。根据美国联邦宪法，国会行使立法权，掌握着控制联邦政府收入与支出的“钱袋”，其中支出部分的拨款立法直接关乎政府的运行与政策的实施，被称为“钱袋的拉链”。

在美国，就对政府监督而言，美国国会的“钱袋权”可能是最有效的。从法律上讲，美国政府支出的每一分钱都必须经由国会通过拨款法批准。如果国会不通过拨款法，政府机构就会因无钱运转而陷入停顿。从1977年到1996年19年间，联邦政府曾关门17次，几乎平均每年关门一次，最短1天，最长21天。其中1995年至1996年，克林顿政府执政时期，曾两次关门，导致数十万政府雇员被遣散回家“待业”。2013年9月20日开始至30日晚间，在共和党内“茶党”等保守势力的强烈要求下，国会众议院议长博纳至少三次提出不同版本的临时拨款议案，这些议案都与阻挠奥巴马力推的美国医疗保险改革实施内容相捆绑，但都没有得到民主党掌握的参议院的通过，最终导致联邦政府预算至今没有着落。2013年10月1日，美国联邦政府的非核心部门关门。

1789年以来，美国国会拨款制度已经历过三次重大改革与调整，拨款权力从分享到集中再到分享，拨款委员会的政治角色也随之从“守财者”转变为“散财者”。拨款制度的变迁与改革顺应了联邦政府的发展需求，也反映出府会间的对峙，以及国会内部党团、委员会等相互博弈的政治进程。美国200多年来的拨款制度演进史虽然集中地反映了分权制衡的宪政理念，但也导致了拨款过程中的一些制度性缺陷。

从为人民服务的角度上来看，“钱袋权”的存在会使政府因为没有预算而停摆，从而造成社会动荡以及老百姓办事不便，是不利于人民的。但从政体长远发展来看，“钱袋权”大力制约了政府财政乱开支的现象，并且很大程度上杜绝了集权主义导致的腐败，是利于国家发展的。因此，从中找寻一平衡点，思考如何能让我国的地方人大财政预算监督既能充分发挥制约政府集权的作用，同时又能保证政府不出现停摆的情况。

二、地方人大监督存在的主要问题

（一）地方人大监督体制有待完善，监督法规范性不强。

首先，我国人大监督问题，是制度的问题，即人大监督制度问题。随着人民代表大会制度的不断完善和发展，我国的人大监督制度职能不断扩大。尤其在《监督法》等法律文件颁布实施后，人大监督取得较大效果。但是我国人大监督问题仍然存在，归根到底是由于人大监督体制的不完善。由于宪法对人大监督的内容和监督的程序尚未明确规定，人大的监督权尚未得到切实的保障。目前《监督法》出台，规范了每种监督形式的大致程序，但从具体监督实践来看，监督法中关于监督的条款规定过于原则，对监督的内容、范围、程序、处置措施、监督机构、监督的权限及其承担的法律后果等，规定不具体。尤其是对刚性监督的规定过于原则笼统，可操作性不强，易使监督流于形式，人大监督制度的细节和规范性还有待

进一步完善。

其次，人大监督体制中的一些工作关系没有理顺。从现阶段党和国家机关的运行体制看，党委、政府、“两院”与人大及其常委会的关系还没有完全理顺。虽然近年来各级党委加强和改善了对人大工作的领导，但党政不分、以党代政的问题尚未从根本上解决。党政联合发文作出的决定，往往造成人大监督工作的被动，在一定程度上影响了人大及其常委会的形象和权威，增加了人大监督的难度，影响了监督实效。

然后，《监督法》也存在一定不足，例如，对法规、规章、规范性文件的审查程序，该法的规定就有某些不具体和实际操作性不够的缺陷，对特定问题进行调查的调查程序，该法的规定在保障客观、公正和吸收公众参与、广泛听取公众意见方面，其设计也有不尽完善之处。

（二）地方人大的监督工作薄弱、监督执行度不强。

在执行层面上，地方人大监督制度存在很多问题。一是从监督方式看，“弹性”监督多，“刚性”监督少。有相当数量的监督只注重了形式的庄重和程序的合法，很难有效解决一些深层次、实质性的问题，特别是对一些事关全局的重大敏感问题和社会群众关注的难点、热点问题，常因缺乏深层次的了解及相关处置措施而避而远之，使监督体现不出应有的力度和实效。二是从监督范围看，对事监督多、对人监督少。人大监督的范围包括工作监督、法律监督和人事监督，内容涉及人和事。但是，一旦涉及具体的人和事，人大就不敢监督、不愿监督，不善于开展人事监督工作。三是从监督对象看，对下级监督多、对本级监督少。有的对基层单位检查多，对政府职能部门监督少。四是从监督效果看，程序性监督多、实质性监督少。监督工作一般按部就班进行，表扬肯定成绩多，批评建议少；对意见落实与否重视不够，没有真正解决问题。五是建议性监督多，强制性监督少。不敢监督的现象依然比较突出，审议工作、执法检查、述职评议等监督方式运用较广泛，对存在和发现的问题基本都用提意见、建议的方法来督促解决，很少运用质询、特定问题调查、撤职和罢免等强制性的监督方式。六是从监督客体看，被动监督多，主动接受监督少。现实工作中的党政不分、以党代政、政策重于法律、执行机关优于权力机关等现象仍然存在。这些问题导致地方人大监督执行力度不强，监督工作较薄弱。

三、地方人大监督问题产生的原因分析

（一）、人大监督主体思想认识不到位。

作为监督主体的地方人大自身存在许多问题，主人翁责任感和使命感不强，监督工作中不自觉、不主动。一些地方人大在开展监督工作中畏难情绪较重，往往从支持配合方面考虑的多，从监督制约方面考虑的少，使监督工作处于被动局面。

（二）、人大监督体制中工作关系混淆。

党政不分、以党代政的问题还未从根本上解决。地方重大问题大都是由党委、政府联合决定，如果这个决定与法律、法规相悖，人大则无法通过监督予以纠正。一些需要由人大及其常委会会议审议决定的重大事项，以党委和政府联合行文下发，实施过程中如果出了差错，人大就很难监督。地方各级党政一把手分别掌握着人事权和财政权，人大对同级党委书记无权监督，政府一把手又是党委二把手，由于实行一把手负责制，权力过于集中，集体领导基本流于形式。拥有权力最大而最需要监督的各级党政主要领导成为本级人大机关权力监督的 盲区。

（三）、人大监督自身的运行机制不健全。

人大自身的运行机制的弱化影响了人大监督制度的有效执行，进而影响人大监督的效率。原因在于：一是各级人大监督的主体意识不高，普遍存在不敢监督，不善监督、不愿监督的现象。二是人大代表的专业结构弱化，人大监督普遍存在着外行监督内行的现象。这从客观上导致了人大监督问题的产生。三是自身监督问题。人民代表大会对人大常委会的履职监督不够，致使人大常委会委员缺乏责任意识，工作消极，没有及时而充分地履行宪法和法律赋予其的监督职能。

四、提高财政预算监督质量的对策与思考

针对目前预算审查监督工作中存在的困难和问题，我认为应从以下几个方面采取相应的对策：

（一）、注重强化宣传，营造预算监督氛围。要从增强预算改革意识入手，营造预算监督工作的良好氛围。组织有关人员有针对性、系统性地学习和宣传《监督法》、《预算法》，逐步解决监督工作中遇到的实际问题，不断提高人大预算监督、财政、审计部门工作者的理论水平和业务素质。通过开展各项活动，形成人大积极推动、政府认真落实的预算审查监督新格局，全县上下、各预算单位共同努力，监督与被监督双方相互理解、配合，共同加强预算监督工作。

（二）、注重事前介入，把好预算初审关。要按照监督法对预算监督的规定和要求，提前介入、预先审查，使预算在政府合理分配集中性财政资金中的作用更加显现。人大财经工委要在政府“定盘子”前，就深入到财政等有关部门，及时了解政府在制定预算收支计划过程中的主要情况和各部门对预算安排的意见建议。要求政府及财政部门按照有关要求，每年县级决算草案在县人大常委会举行会议审查和批准的30天前提交，以确保有足够时间审查。同时要按照县人民代表大会批准的预算科目编制，按预算数、调整数或者变更数以及实际执行数分别列出，并作出说明。

（三）、注重事中审查，加强对预算执行监督。一要开展专题调研。财经工委要深入到财政、国税、地税、审计和重要经济部门了解年度部门预算编制情况。在调查分析的基础上，撰写出具有实质内容、针对性强的调查报告，供人大常委会审议时参考。二要开展专项检查。选择一些重要部门或涉及民生的专项资金进行检查，及时、准确地了解预算执行情况，发现存在的问题，确保预算资金均衡足额到位。三要认真听取和审议预算执行情况的报告。对预算草案要进行分析研究，着重围绕预算编制的指导思想是否符合落实科学发展观的要求、指标安排是否合理、收支是否平衡、法定支出是否达到要求、重点是否突出、各项措施是否可行、重点支出项目安排是否合理。在审议中结合全县实际，实事求是地提出意见，维护预算执行的严肃性和权威性。

（四）、注重事后问效，确保预算监督效果。要在提高审议质量下功夫，肯定成绩和指出问题要“实”，提出意见和建议要“准”。使预算及执行监督由简单的“规则监督”向“绩效监督”转变。同时要实行问责制度。对不按规定时间提交相关报告和资料、不按规定办理落实常委会审议意见或在办理中敷衍塞责、存在突出问题的，按照相关规定实行问责通报，并限期整改。

（五）、注重强化重点，拓展预算审查空间。要着眼于预算的真实性、合法性和效益，尽快构建财政资金使用效益的评价体系，对主要指标、项目和科目做出比较全面的评估、分析和研究。同时，要有选择地对预算执行过程中的预算外资金管理、项目资金实拨情况、年度计划进度等进行动态跟踪监督，提高预算监督的实效。

（六）、注重完善机制，推进预算法制建设。要结合各地实际，及时制定本级预算监

督实施细则，使人大预算监督“有据可依、有章可循”，逐步走上法制化、规范化轨道。同时建议尽快对《预算法》及其相关法规进行修订完善，使之适应新形势下开展预算审查监督工作的需要。

（七）、注重强化自身，提高预算监督水平。一要强化培训。要组织常委会组成人员、机关工作人员、人大代表认真学习经济理论，特别是财经知识，解决听不懂财政报告、看不懂财政报表、监督无从下手等问题。二要借肋外力。要发挥审计部门的职能作用，强化预算执行深度监督工作。三要充实力量。要建立一支适应加强预算审查监督工作需要的专业队伍，可以邀请有关专业人员参加，以解决人大财经工委工作人员偏少，对口联系部门多，时间短，任务重，难以对预算各项指标进行严格审查的困难。

五、结 论

（一）、加强相关法规建设，增强预算监督权威

人大监督是一种法制监督，监督必须依法进行，人大监督立法是建立完善人大监督机制的前提和保证，健全的法律监督体系是保证人大监督效能充分发挥的法律基础，只有法律健全才能从更好知道其执法人员的行动，避免使人大监督作用的权威性和依法监督的规范性先天不足。加强人大财政监督，当务之急是加强相关法规建设，增强预算监督权威，使人大预算监督科学化、规范化、制度化，以整体改善审查监督的质量和效果。

（二）、改进和规范预算编制，调整预算科目设置

科学、翔实的预算编制是人大监督政府财政收支的前提和基础，而我国预算编制的科学性和透明性欠缺，也直接导致了人大预算监督效果不理想。为了保证预算审批监督能有效深入地开展，应对我国的预算编制制度做出改革，比如调整预算财政年度，将预算年度由历年制改为跨年制；规范预算编制程序，调整预算科目设置等。

（三）、完善人大预算监督机构，改进审批程序

预算审批监督是一项法律性、政策性、技术性都非常强的工作，因此缺乏相应的机构和人员，就难以对预算进行实质性监督。可尝试推行政府预算草案的结构化审议与分项表决制度，即就某一项预算支出加以专门审议、逐项表决，并引入辩论、听证、修改、宣读、投票等批准程序，使人大代表的意见得到充分表达，全面提升人大预算审议的规范化和科学化水平。

（四）、加强预算执行监督，建立预算问责机制

必须真正的树立和尊重预算的权威性，政府及其财政部门必须充分认识到其预算是经权力部门审批的法律文书的同时，一切的预算安排和执行只能来自于《宪法》和《预算法》的有关条款，还要严格控制预算科目之间的资金调剂。另外强化决算审批监督、健全预算责任制度入手，构建我国的预算问责机制，加大的其责任处罚力度。

（五）、加强监督的灵活性，增强审查监督的适用性

在我国发展社会主义的方向上我们要灵活的利用各个地方的资源，面对各个地方的实

际情况，地方人大在不违背和触犯我国宪法和法律制度下应该更加灵活的寻求和借鉴同种实际情况的地方的制度和政策，来更好做好地方人大对政府预算审查监督工作。

（六）、建立合理人才结构，增强审查预算科学性、规范性

人大对政府的预算审查监督工作是由多个制度和法律交叉的工作，合理的配制预算审查监督人员结构是我们更好开展工作的保证，科学的进行预算审查不但要有专业的预算人员，还要有专业的法律人员和审查监督制度人员。专业的人才能够更好的保证其工作进行的专业化和科学化，也能更好履行国家的制度和政策，更好的保证工作开展完成，也有很高的素质保证，现在国家出台公务员考试政策也是为了寻求更好的政府机关部门的人才结构的构成使更好的开展其机关工作。

（七）、积极探索建设现代监督形式，增强预算公开与公正化

利用现在先进的科学技术及其互联网等有力资源，充分调动人民的力量，对其预算进行监督，使预算公开化，更进一步增强其预算的透明化，通过开展和建立在地方人大对政府预算的审查监督网络化，使地方人大实时审查监督政府预算开支成为了可能，并且要更加注重了其中后期预算支出。

（八）、加大地方人大对政府财政预算的监督力度

效仿美国“钱袋权”制度设立法案，地方政府支出的每一分钱都必须经由当地人大通过拨款法批准，从而削弱政府的集权现状。

（九）、加大党的领导作用

地方政府坚定中国共产党的领导，由党在政府和人大之间充当协调员的作用，当政府提出的财政拨款要求与地方人大决策发生矛盾冲突的时候，由地方党组织根据广大人民的根本利益来进行仲裁。

[参考文献]：

[1]杨家祺 苏谚荣 邢福有.《白宫总统史》（M）.长春：吉林人民出版社，2000.[2]施密特.《美国政府与政治》（M）.北京：北京大学出版社，2005.[3]沃塞曼.《美国政治基础》（M）.北京：中国社会出版社，1994.[4]詹海燕.《完善我国地方人大预算监督制度途径的研究》

第二篇：关于地方人大财政预算监督实效的思考

关于地方人大财政预算监督实效的思考

审查和批准财政预算、监督财政预算执行，是宪法和法律赋予地方人大及其常委会的一项重要职权，是人大监督工作中的重中之重，也是地方人大及其常委会代表人民依法管理国家事务的重要途径和方式。近年来，各地人大对预算实施审查监督工作进行了积极的、有益的探索，在实践中不断总结，积累了不少好的经验和做法，为促进地方经济社会发展做出了积极的贡献。但从目前的人大工作实践来看，由于各种原因，地方人大行在预算审查监督工作的程序、方法还不够完善，预算体制尚不够顺畅，预算管理还不够规范，人大预算审查监督工作与社会主义市场经济的要求、与建设法治政府的目标和广大群众的愿望还有一定的距离。如何依法行使好这项职权，这是各级地方人大及其常委会面临的一个重大课题，需要认真思考和探索。本人结合几年在人大工作实践，就地方人大如何加强对财政预算审查监督方面谈一谈自己的认识和体会。

一、地方人大在预算审查监督中存在的主要问题

1、认识存在偏差。目前，财政预算草案一般先由党委、政府“定盘子”，再提交人代会审查批准。导致部分组成有员和人大代表对预算监督的热情不足、积极性不高。同时怕认真监督，影响与地方党委的关系，怕严格监督，损害了与

政府的关系，因而工作起来胆子不大，腰杆不硬。被监督者人大意识不强，受旧的思维习惯和工作方式的影响，政府及其财政部门往往认为，人大预算监督仅仅是履行法律程序，工作中产生了“图省事”、“走捷径”、“嫌麻烦”等消极思想。

2、审批流于形式。政府及其财政部门一般是从11月底部署下一的预算编制工作，难以按法定时间提交预算草案，导致人大难以严格履行审查程序。尤其人代会会期短、议程多，加之政府提交人代会审查的报告过于笼统，在大会审查中难以对预算报告进行专门、深入、细致的审议，难以对预算草案提出一些实质性的意见，结果只能履行表决程序，客观上形成流于形式的程序性监督。

3、法律相对滞后。人大实施财政预算监督的主要依据是预算法和预算法实施条例（简称“一法一条例”），但其对于人大预算监督的范围、内容、实施程序和操作办法，以及与之相适应的机构设置、人员配备等规定过于原则、简单，尽管各地都制定了有关政预算监督的制度，但地方人大仍很难具体操作。

4、力量相对缺乏。预算监督是一项专业性、技术性、政策性很强的工作。目前，地方人大常委会组成人员、人大代表的财经知识较为缺乏，使人大常委会既难以对预算草案进行全面深入的研究，又难以对预算的执行情况进行全方位的有效跟踪监督。且人大财经委人员少、对口联系部门多，缺乏精通业务的专业人员，在时间上、技术上和人力上难以提出有效的意见建议。

二、提高财政预算监督质量的对策与思考

针对目前预算审查监督工作中存在的困难和问题，笔者认为，应从以下几个方面采取相应的对策

1、注重强化宣传，营造预算监督氛围。要从增强预算改革意识入手，营造预算监督工作的良好氛围。组织有关人员有针对性、系统性地学习和宣传《监督法》、《预算法》，逐步解决监督工作中遇到的实际问题，不断提高人大预算监督、财政、审计部门工作者的理论水平和业务素质。通过开展各项活动，形成人大积极推动、政府认真落实的预算审查监督新格局，全县上下、各预算单位共同努力，监督与被监督双方相互理解、配合，共同加强预算监督工作。

2、注重事前介入，把好预算初审关。要按照监督法对预算监督的规定和要求，提前介入、预先审查，使预算在政府合理分配集中性财政资金中的作用更加显现。人大财经工委要在政府“定盘子”前，就深入到财政等有关部门，及时了解政府在制定预算收支计划过程中的主要情况和各部门对预算安排的意见建议。要求政府及财政部门按照有关要求，每年县级决算草案在县人大常委会举行会议审查和批准的30天前提交，以确保有足够时间审查。同时要按照县人

民代表大会批准的预算科目编制，按预算数、调整数或者变更数以及实际执行数分别列出，并作出说明。

3、注重事中审查，加强对预算执行监督。一要开展专题调研。财经工委要深入到财政、国税、地税、审计和重要经济部门了解部门预算编制情况。在调查分析的基础上，撰写出具有实质内容、针对性强的调查报告，供人大常委会审议时参考。二要开展专项检查。选择一些重要部门或涉及民生的专项资金进行检查，及时、准确地了解预算执行情况，发现存在的问题，确保预算资金均衡足额到位。三要认真听取和审议预算执行情况的报告。对预算草案要进行分析研究，着重围绕预算编制的指导思想是否符合落实科学发展观的要求、指标安排是否合理、收支是否平衡、法定支出是否达到要求、重点是否突出、各项措施是否可行、重点支出项目安排是否合理。在审议中结合全县实际，实事求是地提出意见，维护预算执行的严肃性和权威性。

4、注重事后问效，确保预算监督效果。要在提高审议质量下功夫，肯定成绩和指出问题要“实”，提出意见和建议要“准”。使预算及执行监督由简单的“规则监督”向“绩效监督”转变。同时要实行问责制度。对不按规定时间提交相关报告和资料、不按规定办理落实常委会审议意见或在办理中敷衍塞责、存在突出问题的，按照相关规定实行问责通报，并限期整改。

5、注重强化重点，拓展预算审查空间。要着眼于预算的真实性、合法性和效益，尽快构建财政资金使用效益的评价体系，对主要指标、项目和科目做出比较全面的评估、分析和研究。同时，要有选择地对预算执行过程中的预算外资金管理、项目资金实拨情况、计划进度等进行动态跟踪监督，提高预算监督的实效。

6、注重完善机制，推进预算法制建设。要结合各地实际，及时制定本级预算监督实施细则，使人大预算监督“有据可依、有章可循”，逐步走上法制化、规范化轨道。同时建议尽快对《预算法》及其相关法规进行修订完善，使之适应新形势下开展预算审查监督工作的需要。

7、注重强化自身，提高预算监督水平。一要强化培训。要组织常委会组成人员、机关工作人员、人大代表认真学习经济理论，特别是财经知识，解决听不懂财政报告、看不懂财政报表、监督无从下手等问题。二要借肋外力。要发挥审计部门的职能作用，强化预算执行深度监督工作。三要充实力量。要建立一支适应加强预算审查监督工作需要的专业队伍，可以邀请有关专业人员参加，以解决人大财经工委工作人员偏少，对口联系部门多，时间短，任务重，难以对预算各项指标进行严格审查的困难。

第三篇：关于加强地方人大及其常委会对财政预算审查监督的思考

关于加强地方人大及其常委会对财政预算

审查监督的思考

审查和批准财政预算、监督财政预算执行，是宪法和法律赋予地方人大及其常委会的一项重要职权，是人大监督的重要组成部分，也是地方人大及其常委会代表人民依法管理国家事务的重要途径和方式。近年来，地方人大及其常委会正确理解和把握《预算法》、《监督法》的有关规定，依法开展预算审查监督，做了大量的工作，积累了不少经验；但由于法律制度和审查监督工作的程序、方法还不够完善等因素，致使人大预算审查监督工作还存在不少困难和问题,需要进一步研究探索,采取切实有效措施加以解决。

（一）笔者认为，当前地方人大及其常委会在预算审查监督工作方面主要存在以下困难和问题：

1．预算编制缺乏科学性，弱化了预算审查的基础。从预算编制时间来看，虽然《预算法》规定财政部门应当在人代会举行前一个月，将预算草案的主要内容及其它有关材料提交人大及其常委会有关机构进行初审，但由于财政部门一般在当年财政即将结束时才着手预算编制工作，编制时间仓促，预算草案特别是部门预算草案难以按时报送审查；有的地方在人代会之后才完成部门预算草案的编制，由人大常委会主任会议审查。从预算编制内容来看，一是预算编制过粗。预算报表所列的科目级次太少，只列到“类”、“款”一级，没有“项”、“目”的具体内容，而且普遍没有收支明细表和详细说明；有的以文字报告代替预算会计报表，只报告大类收支总额，根本起不到报告预算的作用；既看不出每一笔收入的具体来源，也看不出重大建设项目有多少，更谈不上审查这些项目是否合理。二是预算编制内容不完整。编制的预算草案只是反映预算内资金的分配情况，还有大致相当于预算内资金总量的预算外资金游离于财政预算之外，削弱了政府财税政策的宏观调控能力。

2．预算审查不深不细，审批流于形式。从初步审查情况来看，预算法规定，地方各级预算草案应提交同级人大及其常委会有关机构或人大常委会进行初步审查。由于预算草案，尤其是部门预算涉及到许多专业性数据和表格，要对其进行一定深度的分析审查，必须由相应的专业人员承担。然而，无论是财经委员会，还是预算工作委员会，以及本级人大常委会，都缺少这方面的专业人员，仅靠其组成人员难以胜任预算审查这一专业性很强的工作，这就使得初审失去了作为人大审查批准前置程序的应有作用。从人代会审查情况来看，人大代表往往在大会召开时才拿到预算报告。在会期短、议程多、任务重的情况下，人大代表难以对预算草案进行全面、具体和深入的审查，结果只是履行表决程序。同时我国预算的表决方式实行的是一次性表决，一次性通过，没有审批辩论程序，人大代表即使对预算草案部分内容有质疑，在表决时也照样通过。

3．预算执行缺乏经常性监督，不便于及时发现和解决问题。加强预算执行的监督，及早发现违规使用预算资金的行为，防止违规行为给国家造成更大的损失是预算监督的重要任务。而我国各级人大及其常委会对预算执行的监督机制并不完善。预算法第六十九条作了较为笼统的规定：“各级政府应当在每一预算内至少二次向本级人民代表大会或者其常务委员会作预算执行情况的报告。”《监督法》和我省的《实施办法》的有关章节规定，上半年听取审议一次预算执行情况的报告，下半年遇到有较大情况变化时审查批准预算调整方案。除此之外，不再对预算执行情况进行日常性的监督。这样经人代会审批的财政预算，由于受中心工作、重点任务等不确定因素影响，特别是对于专项资金缺乏精细的项目计划，政府在执行中随意性较大，频繁追加，预算的约束力软化。

4．监督机制不健全，降低了决算审查的实效。一是审批主体不明确。预算法第六十二条规定，县级以上地方各级政府财政部门编制本级决算草案，报本级政府审查后，由本级政府提请本级人大常委会审查和批准。但实际情况是，决算草案需待上级财政部门批复后，才报本级人大常委会审查和批准；这样，人大常委会审批决算只是走走过场而已，失去了应有的权威。二是决算作为法定程序批准的预算执行结果的会计报告，由决算报表和文字说明两部分构成，但报送人大常委会审批的决算草案过于简单，只有表示收支平衡的几类大数，审查内容抽象、空洞。三是审计工作报告是常委会审查和批准财政决算草案的的主要依据；但审计部门从隶属关系看，属于政府工作部门，与财政部门在同一个行政首长领导下工作，对同一个行政首长负责；形成的审计报告须经行政首长审定后，才能提交人大常委会审查。由于经过政府的过滤处理，送达到人大常委会组成人员手中的审计报告已经不是原汁原味的内容，审计结果的真实性已打了折扣；以此作为依据，难以对决算进行深入细致的审查。

5．相关法律规定不完善，影响预算审查监督的实施。尽管我国宪法和有关法律对各级人大及其常委会审查监督预算作了规定，但大都比较原则；对于审查监督的范围界定、主要内容、实施程序和操作方法，以及与之相适应的机构设置、人员配备等，都没有具体的规定，实际监督工作难以有效开展。例如，《预算法》规定的对预算草案的主要内容进行初步审查，这其中“主要内容”该怎样理解，什么是主要内容，什么不是主要内容，如何界定，由谁来界定？又如，预算法第五十三条规定：“预算调整是指经全国人民代表大会批准的中央预算和经地方各级人民代表大会批准的本级预算，在执行中因特殊情况需要增加支出或者减少收入，使原批准的收支平衡的预算的总支出超过总收入，或者批准的预算中举措债务的数额增加的部分变更。”换言之，只要不影响预算平衡，都不算“预算调整”。这样就出现了法律上漏洞，地方政府可在不违反预算法的前提下，人为地压低预算数，提高执行数，将超收部分资金用于安排支出无需经过法律程序，造成了政府财政活动的随意性，从而使预算法中预算调整的审批程序流于形式。另外，法律责任不明确、处罚力度不够，是导致预算监督乏力的重要原因之一。对于行政机关违反预算法律的行为，《预算法》在法律责任一章仅列举了3项，主要是针对行政机关在执行预算过程中的违法行为加以原则性规定，对预算整个过程中的其他违法行为都没有涉及。对于仅有的3类行为，其责任承担也仅限于行政责任，没有经济赔偿和刑事责任的规定。《监督法》和我省的《实施办法》也没有对此作出具体的规定。法律责任的规定不完善，不利于对违法者追究其应有的责任，从而降低了人大预算监督的权威。

6．预算不透明，不利于公开监督。有些地方，人代会期间提交给人大代表审查的材料只是分大类、按功能罗列的预算收支总表，没有部门预算。人大代表根本无法对各部门具体的财政收支计划以及财政收支背后的政府行为，进行深入的了解和审查，形成了“政府给什么看什么，说什么听什么，报什么批什么”的状况。不少地方把预算看成是党和政府的重要“秘密”，认为预算对于公众是保密的。虽然广大人民群众作为国家预算收入的承担者，有权知道和监督上缴收入的使用情况，但由于不能了解自己所在辖区人代会审批的预算情况，对自己上缴的钱具体怎么花的，花在哪里根本不清楚，因而无法进行监督．

（二）胡锦涛总书记在党的十七大报告中指出：“完善公共财政体系。深化预算制度改革，强化预算管理和监督”；“保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权。支持人民代表大会依法履行职能，保障人大代表依法行使职权”。这不但为公共财政体系建设、预算制度改革指明了方向，也为加强预算审查监督指明了方向。针对目前预算审查监督工作中存在的困难和问题，笔者认为，应从以下几个方面采取相应的对策。

1．改进财政预算编制工作。一是提前编制部门预算。建议将部门预算编制至少提前半年进行。二是改进预算编制方法。在收入方面，运用“标准收入预算法”进行测算，力求科学、准确；在支出方面，全面推行“零基预算法”，按实际工作需要安排。三是建立以经济预测为基础的预算编制模式。在编制预算时，除了要了解以前的预算执行情况，还要对将来若干的宏观经济前景进行科学的预测，以决定是否对现行政策进行调整。四是全面实行综合预算。将各部门的各类收支即是预算内外所有资金统一纳入预算，以保持预算的完整性。五是细化预算科目。按照政府收支分类改革要求，将一般预算收入、基金预算收入及社保基金收入和预算外收入等统一纳入政府收入分类体系，分别按类、款、项、目四级科目逐级细化；所有预算支出要按类、款、项三级科目细化，即类级科目综合反映政府职能活动，款级科目反映为完成某项政府职能所进行的某一方面的工作，项级科目反映为完成某一方面的工作所发生的具体支出事项。

2．完善财政预算审查制度。从初审方面而言：一是加强初审的力量。虽然财经（工作）委员会和预算工作委员会是初审的主体，但力量不够。需要吸收有关专业人员以及有关部门（审计、国税、地税、人行、发展改革委等）对预算工作熟悉、业务比较精通、作风比较正派的人员参与初审。二是明确初审时间。根据《预算法》等法律法规的规定，要求财政部门必须在本级人民代表大会会议举行的一个月前，将本级预算草案提交本级人大及其常务委员会的有关机构进行初审。三是做好初审前的准备工作。组织有关人员围绕预算编制的内容进行调查，必要时委托审计部门对预算草案进行审计，广泛收集有关情况。四是规范初审的具体内容。即科目列到款的预算收支总表；本级各部门预算收支表；上级财政返还、转移支付和对下级财政补助支出分类表；对农业、教育、科技、社会保障等重点支出的分类表；建设性支出、基金支出和重大建设项目支出分类表；编制本级预算草案说明书。五是落实初审意见。通过全面细致审查，提出初审意见，转交财政部门限期办理，并进行跟踪督办，确保初审意见及时得到采纳。从人代会审批而言：要求政府及其财政部门向大会提交本级财政总预算草案和本级各部门预算草案；可尝试推行财政预算草案的全面审查与分项表决制度，并引入辩论、听证、修改、宣读、投票等批准程序，使人大代表的意见得到充分表达，切实增强人代会审批预算的实际效果。

3．加强对预算执行的日常性监督。一是人大财经委（预工委）与财政部门要逐步实行财政预算信息联网，及时、准确地了解预算执行情况，强化预算执行的动态监督。二是要求财政部门按月向财经委（预工委）报送预算收支项目报表以及综合会计报表，在每季度末报送预算执行情况分析。三是加强对重点预算资金的监督，对农业、教育、科技等几项法定支出增长的落实情况、关系人民群众切身利益的资金投入情况、重点建设项目的资金使用情况和上级财政补助资金的安排和使用情况进行重点监督。四是对预算执行中发现的问题要及时向财政部门通报；对比较大的问题要开展专题调查，或委托审计部门开展专项审计，及时督促解决预算执行中出现的问题。

4．加大对决算审查监督的力度。一是要求财政部门细化决算报表数据，决算草案的内容、项目应与预算内容、项目相对应，决算报表要细化到具体项目，对决算中与预算对比有较大变动的项目，要加以分析说明；要规范决算报告内容，决算报告应包括决算编制的有关情况、决算的具体情况以及审计提出问题的整改情况。二是要求审计部门对预算执行审计时，既要全面审计，也要突出审计重点；审计报告在报送政府的同时，也要原原本本报送人大常委会、财经委（预算工委）；要开展部门决算审计，实行部门决算审签制度，确保决算真实、完整。三是对审计发现的主要问题特别是违纪违法问题，要以人大常委会审议意见或决议形式，督促政府及有关部门承办到位，落实到位，处理到位。5．修订完善预算法律法规。建议尽快对《预算法》及其相关法规进行修订完善，使之适应新形势下开展预算审查监督工作的需要。一是注重对一些操作性不强，容易引起异议的条款重新界定。如科目调整的确切含义，预算调整的准确概念，超收收入的安排使用等；二是将近年来财政改革的重要内容如部门预算、转移支付、政府采购、国库集中收付、公共财政建设、政府收支分类等纳入法律规范之中；三是明确规定违反预算法应承担的具体法律责任。此外，市州人大及其常委会应根据《监督法》和我省《实施办法》，结合当地实际情况，及时修订、完善预算审查监督方面的工作制度，使其更具有针对性和可操作性。

6．建立预算公开监督制度。“阳光是最好的防腐剂”，财政公开是政务公开的核心内容，打造“阳光政府”首先必须打造“阳光财政”。把人大审查批准的预算向社会公布，有利于实现预算的公开化、透明化,有利于接受人民群众的监督。我国是人民民主专政的社会主义国家，预算公开制度的完善对我国发展民主有着特别重要的意义。因此，《监督法》第二十条对预算公开作出了明确规定。预算公开的主要形式是通过报纸、广播、电视等新闻媒体向社会公布。预算公开的具体内容包括：一是经本级人民代表大会审查批准的预算；二是半年或全年预算执行情况；三是经本级人大常委会审查批准的决算；四是关于预算执行和其它财政收支审计情况的报告。五是本级政府对预算方面审议意见研究处理情况或执行决议情况的报告。此外，地方人大及其常委会还应开辟必要的渠道倾听和采纳广大群众对预算方面的意见和建议，从而更好地促进预算的民主管理和民主监督。（荆门市人大财经委员会副主任委员 蔡明虎）

第四篇：地方人大司法监督的探索与思考

地方人大司法监督的探索与思考

司法制度是国家治理体系的重要组成，全面深化改革背景下加强地方人大司法监督，必须要履行法定职责、创新工作机制，切实推动司法制度和司法能力现代化。

一、地方人大司法监督的情况与问题

（一）工作的情况。

各地方人大及其常委会的司法监督工作情况，一般是采取听取审议工作报告、执法检查、任免监督、专题询问、重大事项报告等法定方式，并结合工作评议、满意度测评等创新举措。但客观来看，司法监督仍是人大监督工作的薄弱环节，主要表现在：一是监督议题偏少，地方人大及其常委会的司法监督项目每年在２件左右，远远少于对政府工作的监督，且监督范围较为狭窄，主要集中于业务、案件和人员，对机制、程序、规范等方面的监督缺乏；二是监督深度不够，地方人大及其常委会组织代表检查、视察、调查、评议等活动时，往往难以解决人员分散、时间紧张、专业生疏等问题，大都浅尝辄止，无法全面到位，对问题找不准、症结析不深、建议提不实。三是监督效果有限，存在着弹性监督多、刚性监督少，程序性监督多、实质性监督少，即期监督多、跟踪监督少，事后监督多、事中监督少等情况。同时，群众参与度、知晓度不高，司法机关落实率、执行率尚有不足。

（二）存在的问题。

认真分析各地方人大及其常委会的司法监督调研情况，产生上述问题的原因一般是“不愿监督、不敢监督、不善监督”

等等。

但再深层分析，除监督能力

之外，还有体系、机制、方法、措施等监督制度方面的一些问题症结。如制度细化不到位，导致监督层次缩减，宪法规定缺乏细化安排，《监督法》未有效涵盖地方人民代表大会，导致最高形式的人大监督容易被简化为常委会监督，监督层次不断缩减；如体系设计不紧密，导致监督合力不强，司法监督体系往往是由党委、人大、检察、审计、群众等主体组成的松散多元系统，相互间没有平台机制的紧密联结，力量分散、各自为战、协调不够的现象还比较突出，无法形成专业深度、整体格局、聚焦效应，对司法机关的工作、人员、预算监督与事前、事中、事后监督，难以实现全覆盖、优效果；如认识评价不清晰，导致监督动能缺失，人大监督权的行使散见于相关法律法规，且内容规定过于笼统、程序实体不够清晰，针对性、操作性不强。同时，目标管理机制尚未建立，难以形成责任落实、工作导向、绩效评价、结果应用、目标提升的监督“

循环过程”，在一定程度上造成了人大监督主观动能的缺失。

二、地方人大司法监督的举措和影响

一是着眼于强化监督。

全面深化改革有效解决了前文所述的问题症结，给地方人大司法监督带来了强化的直观影响。一是促进层次提升。监察委员会由人民代表大会产生，对人大负责、受人大监督、向人大汇报工作。这不仅在制度层面确立了监督权作为一项国家权力的地位，同时也拓展了人大行使权力的领域和审议监督的范围，使之成为对司法机关的监督者和对另一监督者（监察委员会）的再监督者，构建了司法监督的崭新格局。二是促进力量整合。监察委员会对行使公权力的公职人员进行全面覆盖监察，并建立司法协调衔接机制，整合反腐败资源力量。这意味着监察委员会集中了原由不同国家机关行使的监督性权力，以及法定、广泛、刚性的监督手段，推动了以往主体多元、协作多边、层次多级的松散型司法监督体系，转换成在党委领导下，以人大监督和国家监察，自身执行力、部门整合力和规划统筹性、工作专业性更强的紧密型司法监督新体系。三是促进专责明确。监察委员会是行使国家监察职能的专责机关，在业务人事上垂直管理，这体现着司法监督的实体化（特别是反腐倡廉，包含违法监督、效能监督、廉洁监督等）、权责权的统一化，不仅有利于明确监督责任、监督目标，也有利于人大对监察委员会司法监督工作的再监督、再推动、再提升，确

保良性循环、有效运行。

二是着眼于多面监督。

地方人大司法监督会除受到直观影响之外，也面临着全面深化改革制度创新重构背景下的新要求。一方面，倒逼地方人大及其常委会不能囿于业务、案件、人员的监督内容范围，不能满足于具体意见落实、具体问题整改的固有目标结果，而是要从“

国家行政机关、监察机关、审判机关、检察机关由人民代表大会产生，对它负责，受它监督”宪法规定的更高层次，从“

治理体系、治理能力”的更高要求出发，在人大“

制度总框架”下深入思考司法监督工作的定位、权界和目标，推动司法制度和司法能力的现代化。另一方面，要求地方人大必须从“配合、促进”司法制度改革的角度，立足于司法监督的层次、体系、职责发生的上述新变化，认真研究、积极探索创新监督机制、方法、措施，以及增强人大代表的履职能力、人民群众的参与意识等具体内容，进一步提高工作质效，实现监督制度、监督能力的现代化，并与司法制度、司法能力的现代化相辅相成、互促共进。

三是着眼于无用监督。

在思考司法监督定位、权界、目标和探索司法监督机制、方法、措施的同时，应避免陷入“

无用化”

新误区，如认为司法机关独立行使职权，地方人大及其常委会没有必要加强司法监督？监察委员会对行使公权力公职人员监察全面覆盖，地方人大及其常委会没有必要加强对司法工作人员的监督？监察委员会同纪委合署办公，地方人大及其常委会没有必要加强对监督者的监督？司法机关专业性强，地方人大及其常委会没必要强调人大代表的主体作用？上述误区，其实还是思想认识深化的问题，没有充分认识到人大司法监督是制度所定、民众所盼、自身所重、司法所求。因此，地方人大及其常委会司法监督不仅不是无用，还要持续加强。

三、地方人大司法监督的定位与权界

一要进一步把握定位。要切实把握人大监督在司法监督新体系中的三重新定位，进而理清人大监督与其他监督形式的层次边界。一是在党的领导下，作为群众监督的最高形式，与国家监察一起，是司法监督新体系的“两核”；二是体现权力机关职能，决定任命监察委员会负责人，授权并监督支持监察委员会依法行使监督权，是司法监督新体系的保障；三是基于与“一府两院”的分别授权关系，作为法律监督、审计监督等其他形式的协调枢纽，是司法监督新体系的平台。

二要进一步明确权界。要根据人大权力全民性、法定性、至上性的特点，努力避免与其他监督形式的重叠和互扰。一是“大事”监督，紧扣关系人民利益的改革发展大局，充分发挥代表主体作用，健全人大及常委会依法行权机制，推动解决司法工作的重大、共性、突出问题；二是“法律”监督，紧扣体现人民意志的法律实施工作，对司法机关、司法实务进行监督，并视情问责问效，推动司法公开公正；三是“统筹”监督，紧扣代表人民行权的最高地位要求，科学规划、加强统筹、集聚力量，健全与国家监察、法律监督的联动合作机制，推动各种监督形式之间的优势叠加、资源共享。

三要进一步理清目标。一是制度性目标，通过监督推动改革，推动司法制度和司法能力现代化，推进监督制度和监督能力现代化；二是效能性目标，通过研究制定有关衔接的办法、规定，加强改进司法监督，支持司法机关独立行使职权，确保法律在本区域内得到正确实施；三是问题性目标，通过加强代表工作和建议件办理，推动解决人民最关心最直接最现实的司法问题，不断满足全社会日益增长的司法需求，努力让每个司法案件都体现出公平正义。

四、加强地方人大司法监督的措施与建议

地方人大及其常委会要按照全面深化改革的决策部署，立足于人大自身职能，健全完善监督运行机制方法，不断提升司法监督工作的统筹能力、组织水平、实际效果。

一要着力推进司法监督体系建设。要坚持党的领导，按照监察制度、司法制度改革要求，牵头建立专群兼有、层次丰富、各负其责、紧密衔接的司法监督体系。一是要带动群众监督。

通过深化人大代表联系群众活动室，以及设立代表信箱、完善人大门户网站（微信公众号）、安排旁听庭审、组织公民列席人代会或常委会等方法，鼓励人民群众发表意见建议；通过深化一线检查、现场视察，以及加强代表建议办理、开展基层调查研究、联系人大代表、处理来信来访等工作，借助互联网及各类媒体开展民意征集和民调测评，充分听取人民群众的想法呼声。二是要推进国家监察。从监督“

监督者”的角度，适时作出决议决定、督促建立目标管理制度，既对监察委员会给予制约规范，更积极保障支持，推动其依法行权、依权明责、责权统一；并通过建立人大常委会、专工委（如监察司法委、财经工委）与监察委员会之间多边、双边等协商议事联动机制，提升监督整体水平。三是要支持法律监督。定期听取报告、专题调研视察、出台决定决议等工作，“以督促权”支持检察院、司法局落实法律监督各项规定，更好地行使法律监督权；并通过修订《监督司法机关工作办法》和建立职权分工协作、日常衔接通报、监督结果运用等机制，“

以案促法”

引导检察院、司法局以“案”为重点，更深入地督促司法机关依法办案。同时，积极推荐具备履职条件的人大代表担任人民陪审员、人民监督员，支持扩大参审范围、完善参审机制，发挥应有作用。

二要科学编制司法监督工作计划。要立足本地实际，按照司法制度改革要求，科学编制届内司法监督工作计划以及计划，增强司法监督工作的统筹性、推进的连续性、结果的实效性。一是要统筹监督主体。根据法律修改精神，统筹好人大与常委会、人大及其常委会与监察委员会、监察委员会与“两院”等监督主体之间的责任关系、权力边界、监督内容、工作流程、联动方法，努力解决全面深化改革背景下司法监督“

谁来做、做什么、怎样做”的实际运作问题，在规划层面落实司法监督体系的要求，构建监督的总体格局。二是要统筹监督议题。围绕中央、省、市确定的司法工作部署，充分考虑各个监督主体的职能优势、行权差异和对象不同，充分考虑各项任务完成的难度高低和周期长短，将对案件监督、对工作监督和对人监督结合起来，将事前、事中、事后监督结合起来，统筹确定监督议题，确保“

届有主线、年有重点”，不断提升监督的覆盖面。三是要统筹监督形式。对重点议题，进行流程整体设计，统筹运用检查、调研、视察、通报、审议、测评、听取专项工作报告等各个监督主体的监督方法，开展集中监督，切实增强监督效果；对影响全局的重大议题，调动监督体系的整体合力，统筹建立“

评案—议事—

促人—督单位”

等各个监督主体的联动机制，尤其要明确相关刚性监督形式的启动使用程序，完善责任追究和事后惩戒制度，切实增强监督的权威性。

三要明确司改进程监督要点。要密切关注基层实践，从人大的工作职能出发，主动监督、深入推动各项司法改革措施取得实质进展。一是要围绕“办案责任”，监督落实基础性改革。督促落实司法办案责任制，通过专项报告、专题调研、专门检查等方法，监督支持司法机关科学设立办案程序公正、办案质量效率的评价标准及业绩考核标准，加强期限预警、程序监控、风险评估等工作，努力实现“

让审判者裁判、让裁判者负责”。二是要围绕“

诉讼程序”，监督实施后续性改革。集中调研改革进展、集中听取公检法汇报、集中视察法庭建设、集中旁听案件庭审等方法，推动诉讼制度改革，督促司法机关抓紧研究实施相关制度，确保司法活动和诉讼活动以审判为中心进行；并通过调研审司对接、审政对接、审律对接，推动案件受理制度改革，督促司法机关加强法律援助和司法调解，切实将矛盾纠纷化解在立案和诉讼之前。三是要围绕“配套机制”，监督谋划深化性改革。共商办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制，通过明确纠错主体认定标准、启动条件、追责程序，努力防止冤假错案发生；共商审执分离体制改革思路，通过向上级人大提出法律修订建议、向本级政府提出规章制定建议，探索完善审执外部分离模式，努力破解“执行难”问题。四是要围绕“

司改要求”，监督加速细节性改革。

深化“法治监督在一线”活动，将速裁机制、共享平台、尊重律权、司法公开、群众参与等司改要求，转化为目标清晰、内容具体、责任到位的项目，并针对项目实施的时间节点、过程细节进行动态监督，掌握进展、因地制宜施策，确保项目如期完成，使细节“小胜”

加速积为司改“大胜”。

四要加大司法工作监督力度。要把握司法监督和司法独立的关系，从人大的行权特点出发，跳出个案对错判断，注重发现共性问题，推动司法制度改进，真正实现人大监督的应然回归。一是要以法律为依据，加强对司法工作过程的监督。以区域内常发多发案件适用法律法规为重点，完善规范性文件备案审查、重大事项报告、日常联系沟通等机制，运用执法检查、司法调研、实地视察、听取审议报告等方法，通过问卷调查和座谈问询法检干警、专家学者、人大代表、社会民众等形式，及时掌握法律实施的当前部署、情况动态，深入了解司法总体情况、困难不足，科学评估阶段成果、下步方向，提出具有操作性的监督意见、落实建议，督促司法机关正确适用法律法规、严格遵循法律法规。二是要以问题为导向，加强对司法工作机制的监督。

注重常态化搜集，拓展社情民意梳理、来信来访分析、调查研究发现、代表建议办理、监察委员会信息交流等渠道，汇总查摆社会关切、共性因素、类案特点，善于找出找准司法工作存在问题症结。注重制度化解决，不回避难点、不掩饰矛盾、不遮盖问题，通过质询询问、审议意见、监督意见、通报反馈等途径，监督推动司法机关加强深层思考、健全制度预防、完善司法规则，不断提升司法能力水平。三是要以满意为标准，加强对司法工作绩效的监督。宏观层面，在人代会期间议好报告、提好建议、投好表决票的基础上，督促司法机关尽快改错纠偏；中观层面，对人大常委会审议意见、法治监督项目、司法专项工作，通过检查、审议、考核和满意度测评等形式，督促司法机关抓紧落实推进；微观层面，以问题解决率、答复满意率为重点，建立代表建议办理绩效评优机制，以进一步增强监督的工作效果、法律效果、社会效果。

五要创新司法人员监督方法。要从人大的资源优势出发，创新监督评议方法机制，确保司法人员有权必有责、用权受监督、失职要问责、违法要追究。一是要从独力实施向合力实施转变。既认真听取司法机关的情况介绍，又广泛征求人大代表、社会各界、法律同行、人民群众的意见反映；既利用法律监督资源，了解掌握办案质量、司法能力，又利用国家监察资源，及时获取廉洁操守情况、依法履职绩效，推动群众监督、人大监督、法律监督、国家监督在力量上整合、在角度上互补、在内容上集成，确保对法官、检察官的监督更全面更客观更专业。二是要从即时监督向常态监督转变。探索与监察委员会共建司法监督信息平台，实现对司法人员的常态监督，健全动态管理、约谈提醒、触线告诫及向同级司法机关反馈、向上级司法机关通报等机制，切实增强司法人员的监督意识、自律意识。三是要从等级评价向激励评价转变。建立人大监督与日常管理、晋职考核、员额遴选、选举任命、责任追查、事后惩戒、辞职罢免等紧密衔接的流程机制，特别是

在监督中要坚持“

细摆问题、慎用等次，促事为主、评人为辅”

原则，善用正向激励、妥用反向激励，让司法人员有动力有压力，不断激发工作的主动性进取性，依法独立公正行使司法权。

第五篇：关于加强地方人大监督职能建设的调研与思考

随着依法治国方略的深入实施与社会主义和谐社会的全面构建，人大监督在我国政治生活中发挥着越来越重要的作用。为加强我市人大的监督职能建设，更好地适应推进城乡一体化、促进法治与和谐成都建设，我带着市人大常委会办公厅的同志，通过召开座谈会、现场了解情况等形式，普遍调研与专题调查相结合，对区（市）县人大监督职能建设的情况进行了调研。

一、我市区（市）县监督职能建设基本情况

近年来，各区（市）县人大常委会始终坚持党的领导，紧紧围绕党的工作中心，以促进本行政区域经济社会协调发展为目标，加强和改进监督职能建设，监督工作从形式到内容都有了一定的创新和发展。

（一）监督内容贴近主题。发展是时代主题，各区（市）县人大树立和落实科学发展观，积极开展监督工作。监督工作内容，大致是以经济、行政等法律法规的贯彻实施为重点；定期听取和审议政府关于国民经济和社会发展计划、财政预算执行和财政收支审计等情况报告；开展对政府实施项目年、抓工业发展、城镇建设等全局性工作和重大项目建设的监督；加强对法院民商事、行政审判以及检察院民事、行政检察等工作的监督；对于失地农民就业、社保和拆迁补偿等人民群众普遍关心的热点难点问题，督促政府依法行政。这些监督内容一般在年初区县人大常委会工作要点中就确定下来，同时不拘泥，针对人感染猪链球菌疫情等突发事件，能及时督促政府有效解决。

（二）监督工作不断创新。各区（市）县人大重视创新，以创新推动监督工作向难度突破、向配套发展、向实效着力。一是创新监督方式。利用常委会会议审议监督形式，不少地方开展了审议再审议制度。其中金牛区的作法比较典型：对审议的报告分“满意”、“基本满意”、“不满意”三个档次进行电子表决，有关报告或整改落实情况两次审议表决未通过的，常委会可依法提出质询或作出决议决定。二是结合行使重大事项决定权开展监督工作。温江区等人大常委会制定了有关行使重大事项决定权的制度，对重大事项进行了细化、规范，初步形成了重大事项报告制度，适时作出决议决定，增强监督的权威性。三是拓展监督领域。积极探索对本行政区域内垂直管理部门工作的监督，都江堰市人大今年开展了对5家市管部门主要负责人进行了工作评议，促进了被评议部门工作。双流县人大还制定了关于加强对垂直管理部门（单位）实施监督的暂行办法，使监督更具规范性和可操作性。四是深化人事任免权开展监督工作。有的地方要求任命干部向人大常委会递交任职承诺书，以任职承诺书作为任职干部述职和评议的对照和参考；原创文秘材料，尽在文秘知音网。有的地方实行了任命干部向宪法宣誓等制度，这些作法丰富了监督内涵、促进了“一府两院”的工作。

（三）监督实效有所增强。推进城乡一体化、实施项目年工作是全市工作大局。今年以来，各区县将此两项工作列为监督重点，努力增强监督实效。针对推进城乡一体化、实施项目年工作中，涉及农民利益的问题，金牛区人大提出了医疗保障、充分就业等一揽子建议。在区人大监督和支持下，项目年工作顺利推进，落实了投资30多亿元的成都天府华侨城，投资2亿多元的一品天下旅游街等一批重大项目。温江区人大深入开展对筹办“花博会”等重大项目的监督，针对项目“落地”缓慢等问题进行视察、听取汇报，评议分管领导，提出抓落实、抓配套等建议，促进了花博会等工作的顺利开展。为加快西南航空港经济开发区建设，双流县人大及时开展土地管理法和开发区管理条例的执法检查，重点围绕农民拆迁安置积极建言，维护农民的合法权益，促进了项目的实施。崇州市人大把监督重心向社会弱势群体、生态环境等方面倾斜，武侯、金堂等区县人大狠抓关键环节的监督推进城乡一体化、落实项目年工作也各具特色，成效明显。

（四）重视代表监督作用。金牛区建立了人大代表辞职、述职和宣誓等制度，支持、规范和保证人大代表依法履行职责。温江人大制定了《关于加强代表工作的意见》、《区人大代表小组工作考核办法》等制度，届内对所有区人大代表进行培训；对先进代表小组、优秀代表和提出高质量议案或建议的代表进行表彰；今年开始，把代表活动经费由每人300元调为400元。双流县人大制定了《提高人大代表专题视察和执法检查质量的办法》，将监督对象选题和代表选题相结合、看亮点与看缺点相结合、明查和暗访相结合、代表个人持证视察和组织代表视察相结合，避免形式主义和“走过场”。其他区县的代表监督工作也趋于活跃、富有效果。

二、影响监督职能作用发挥的主要因素

总体而言，全市监督职能建设明显加强，监督的意识、手段、实效都有了不同程度的提升，但从人民代表大会制度的本质要求看，仍是一个薄弱环节，还不能完全适应经济社会的发展要求和人民群众的期望，监督制约能力、实效性有待进一步增强。

第一，认识上仍有偏差、尚有困惑之处。对于人大监督重要性的认识，还需进一步提升，进一步落实党委总揽全局、协调各方的原则，有力支持人大监督工作。有的地方人大处理不好监督和支持的关系，以支持代替监督，以致监督乏善可陈、支持亦流于形式；常委会组成人员偏少、年龄偏大，船到码头车到站的思想客观存在，基层人大存在着一点不做“没有意思”，做一点 “过得去、有个交代” “意思意思”，做多点“怕误会啥意思”的心态，导致监督工作深不得、浅不得、硬不得、软不得，令人困惑。

第二，老问题犹存，新问题应对乏力。一是代表结构不尽合理，代表工作经费不足。有的地方本届人大代表中，各级党政领导干部约占代表总数的一半，这部分代表有些客观上忙于本职工作，时间、精力有限，成为事实上的“挂名”代表；代表工作经费偏低，有的地方代表年经费仅有50元，开展活动很困难，对于代表知情知政缺乏应有的经费保障。因而，人代会期间代表提出议案和建议的质量不高，行使审议权不充分；闭会期间，有的代表经常无故缺席人大组织的视察、检查或调研等活动，履职尚不到位。二是人大信访工作难以适应新形势的需要。当前，人大信访工作总量逐年增加、任务日趋繁重，但编制所限难以充分发挥信访监督作用。三是随着城乡一体化的推进，不少乡镇撤为街道建制，而街道不设权力机关，使人大的监督出现断层。四是有的垂直管理部门“眼光向上”，缺乏接受当地人大及其常委会监督的意识和自觉性，因无监督法可依，地方人大对其监督的力度不够。

第三，制度设计不合理，监督难以深入。法律确定的监督规定过于原则，难以操作。比如听取、审议“一府两院”工作报告，报告未被批准，如何处置，法律没有规定。有些法律法规强制性特征不足，侧重强调应怎么办、要怎么办，对不执行法律或违法的行为却无惩罚性规定，人大很难监督这些法律法规在本行政区域的实施。诸如，询问、质询、特定问题调查、罢免等法定监督手段也存在此类问题，长期困扰地方人大。

三、关于加强和改进监督职能建设的思考

监督职能建设，实质上是在掌握实情、把握规律、依法履职的基础上，与时俱进，不断形成新思路、新举措，努力提高人大监督能力的过程。针对人大监督中存在的问题，加强和改进我市人大的监督工作，提高监督能力，重点应从以下几个方面着力。

（一）提高思想认识，进一步强化监督的共识性。监督不到位的种种弊端，归根结底在于对人大监督的重要性、必要性认识不足。全社会尤其是国家机关和各级领导干部要从巩固党的执政地位和加强党的执政能力的高度来认识做好人大监督工作的意义。人大行使监督权是宪法和法律赋予的一项最基本、最经常的职责，是国家监督体系中最高层次、最具权威性的监督手段。它是健全人民代表大会制度，建设法治与和谐社会的重要保障，有利于集中和体现人民的意志，调动人民参与管理国家和社会事务的积极性和创造性；促进国家机关高效运转，从制度上防止和消除腐败，实现决策的民主化、科学化。原创文秘材料，尽在文秘知音网。不能正视或削弱人大的监督地位，就会削弱人民当家作主的政治权利，从而削弱党的执政能力。因此，人大监督职能只能强化不能弱化，这应成为全社会和各级国家机关的共识。

（二）强调监督原则，进一步明确监督的指向性。监督能否具有力度和成效，监督指向很重要。指向不对头，力度再大，也不解决问题；指向正确，循序渐进，终有所成。解决好监督的指向性问题，必须根据中央9号文件，结合实际：一是坚持党的领导原则。要始终自觉地把人大工作，特别是人大监督工作，置于同级党委的领导之下，坚持重大事项向党委请示报告，得到党委对人大常委会依法履职，尤其是使用刚性监督手段的理解和支持，紧紧依靠党的领导推进人大工作。通过加强和改善党对人大工作的领导，努力创造一个良好的人大监督环境。二是坚持不包办代替原则。既要加强监督，又不直接处理“一府两院”职权范围内的具体事项，不干预具体工作，更不能代替司法机关审理案件,主要是通过启动其内部的监督机制、推进工作。三是坚持依法办事的原则。监督的对象、内容、范围、方式，都要严格符合法律规定，符合法定程序。是否需要监督、如何进行监督都要以法为据。四是坚持集体行使职权的原则。监督意向的确定，监督行为的实施，都要集体讨论决定，不能以个人意见代替集体决定,避免行政化倾向。五是坚持抓重点、议大事的原则。立足于实效，着眼于大事，围绕党的中心工作，紧扣发展主题，抓住人民群众反映强烈的热点问题，选取执法、司法领域中的薄弱环节，找准监督的重点和切入点。

（三）加强实质性监督建设，进一步增强监督的实效性。提高人大的监督能力，应着眼于实质性监督和实效性监督这一核心问题，在强化监督措施上下功夫。要敢于运用法律手段，经常性地运用询问这一法定手段，使其成为监督常态；大胆运用那些过去未用或用之甚少的刚性监督手段，如质询、特定问题调查、撤职、罢免等，确保监督权有效行使。要善于运用综合手段，既善于把各种行之有效的监督手段综合运用到行使监督权过程之中，又善于把行使监督权与行使决定权结合起来，对监督中发现的重大问题或带有全局性、倾向性的问题，通过作出相应的决议、决定，推进监督事项落到实处；把行使监督权与行使任免权结合起来，对于严重失职、腐化堕落的人大选举和任命的国家机关工作人员，要善于和敢于依照法定程序，予以撤职或罢免。要建立健全督办机制，对于人大的监督事项，“一府两院”必须在限定时间内认真整改，并将整改的措施和效果及时向人大报告；并根据反馈后的新情况、新问题，进行跟踪监督，务求实效。

（四）加强监督法制化建设，进一步提高监督的权威性。由于全国的监督法未出台，因而地方各级人大的监督工作，处于探索和积累经验的过程之中。针对监督缺乏规范性、操作性的问题，地方人大应努力在制度设计、健全监督法制上下功夫。一方面，要注意有选择地把地方人大实践中创造的一些行之有效的监督手段上升为法规，改变缺乏法律依据、操作随意性大的状况；另一方面，把宪法和法律关于人大行使监督权的规定更加具体化、系统化，使监督的内容、范围、形式等更加明确、更加规范。同时，重视建立健全监督工作法定程序。比如，建立关于特定问题调查、质询、撤职、罢免等监督处置程序、各种监督形式之间的衔接转换程序、对行政司法机关个案监督等程序，原创文秘材料，尽在文秘知音网。使之具体可行，并具权威性。

（五）充分发挥代表作用，进一步突出监督的主体性。加强代表工作，发挥好代表作用，很大程度上影响着人大监督的水平和质量。当前，一是要组织好代表进行专题视察和调研，为代表知情知政提供条件，更好履行监督职能。要组织代表围绕经济社会发展中的重大问题和群众关心的热点、难点问题，如推进城乡一体化、招商引资、工业开发、水环境综合整治、失地农民和下岗工人再就业、食品安全等工作开展视察、调查，了解社情民意；二是组织代表参加常委会和专门委员会组织的视察、执法检查和专题调研，邀请代表参加常委会开展的述职评议工作，发挥代表的监督作用；三是把代表议案、建议的办理落到实处。要高度重视，采取多种形式办理或督促办理，提高办理质量，使代表提出的议案、建议都得到认真落实，以深化人大监督工作。

加强人大监督职能建设，是民主政治建设渐进的过程，是一项长期的系统工程。它涉及到监督的认识、机制、原则、方法以及代表工作等诸多问题，要深化认识、创新机制、明确原则、健全制度，着眼于监督的前瞻性、连续性、有效性，形成长效机制，有序推进监督职能建设，充分发挥人大监督在构建法治与和谐成都中的作用。