对我国社区矫正组织管理模式的思考

第一篇：对我国社区矫正组织管理模式的思考

对我国社区矫正组织管理模式的思考 由最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合颁布的《关于开展社区矫正工作试点的通知》(以下简称《通知》)确立的组织管理模式是“司法行政机关要牵头组织有关单位和社区基层组织开展社区矫正试点工作，会同公安机关搞好对社区服刑人员的监督考察，组织协调对社区服刑人员的教育改造和帮助工作。街道、乡镇司法所要具体承担社区矫正的日常管理工作”。《通知》事实上确认了公安机关是“执法主体”，司法行政机关是“工作主体”。并希望通过一段时间的试点，逐步过渡到完全由司法行政机关(具体通过司法所)承担对社区矫正的管理。

一、社区矫正组织管理模式的冲突与弊端

(一)法律与《通知》规定的冲突

我国《刑法》、《刑事诉讼法》规定的非监禁刑(社区矫正)执行的组织管理的归属是公安机关，与“两院两部”联合下发的(通知)以及《司法行政机关社区矫正工作暂行办法》的规定存在着对立与冲突。

对于社区矫正对象中的管制、假释、被暂予监外执行和被剥夺政治权利的执行主体，我国《刑法》、《刑事诉讼法)都做出了明确规定，且规定一致。我国《刑法》、《刑事诉讼法》规定：管制、剥夺政治权利罪犯的执行主体是公安机关，对于假释的罪犯，由公安机关予以监督。《刑事诉讼法》还规定，对暂予监外执行的罪犯，由居住地公安机关执行。但《刑法》与《刑事诉讼法》在缓刑考察机关的规定上略有区别。我国《刑法》第76条规定，“被宣告缓刑的犯罪分子，在缓刑考验期内，由公安机关考察，所在单位或者基层组织予以配合”。而《刑事诉讼法》第217条规定，“对于被判处徒刑缓刑的罪犯，由公安机关交所在单位或者基层组织予以考察”。两个刑事法律规定的区别性体现在：一个是“直接管理”，所在单位或者基层组织予以配合，另一个是“间接管理”，所在单位或者基层组织予以考察。但两者管理主体的最终归属仍然是公安机关。我国《刑法》、《刑事诉讼法》虽然对管理的主体作了明确的规定，但对管理的内容规定是粗疏的，使得这种管理流于形式。

《通知》对管理主体的规定是“司法行政机关要牵头组织有关单位和社区基层组织开展社区矫正试点工作”，“公安机关要配合司法行政机关依法加强对社区服刑人员的监督考察，依法履行有关法律程序。对违反监督、考察规定的社区服刑人员，根据具体情况依法采取必要的措施；对重新犯罪的社区服刑人员，及时依法处理”。显然，《通知》规定的组织管理模式是司法行政机关为主导，公安机关由过去唯一的管理主体转为“配合”的辅助地位。由司法部颁布的《司法行政机关社区矫正工作暂行办法)则规定：“省(自治区、直辖市)、市(地、州)和县(市、区)司法行政机关应当设立社区矫正工作领导小组办公室，作为同级社区矫正工作领导小组的办事机构，负责指导、监督有关法律、法规和规章的实施，协调相关部门解决社区矫正工作中的重大问题，检查、考核本地区社区矫正实施情况。乡镇、街道司法所具体负责实施社区矫正。”再次确认了街道、乡镇司法所具体管理的主体地位。

一项法律制度能否成功施行，有赖于其本身规范的确定性和统一性。就确定性而言，各部门的管理职责必须明确完整；就统一性而言，体现为法律部门之间、上下位法律之间的协调一致，以确定性和统一性保证制度的施行。

(二)“双主体”管理模式在实践中的弊端

目前试点中组织管理模式存在一些困难和问题，若不能及时有效地解决，会越来越成为社区矫正工作深入开展的“瓶颈”。这些困难与问题主要体现在：司法所工作人员力量不足。司法所是社区矫正的“工作主体”，目前不少地方还存在一人所、两人所。司法所除承担社区矫正工作外，还承担着人民调解、刑释解教人员安置帮教、普法宣传等职能，人手不足问题较为突出。同时，一些司法所管理体制不顺，不少工作人员是事业编制，他们不仅身兼数职，而且有的主要精力是从事基层党委、政府安排的其他工作，人员的流动性较大。这对于专业性、程序性、执法性较强的社区矫正而言，无疑有较大的影响。影响职能部门间的协作配合。社区矫正工作需要政法部门间的协作配合，但实际工作中，职能部门间的协作配合还存在以下问题：

(1)公安派出所与司法所配合不力。基层工作人员普遍反映，当司法所提出请派出所对屡次不服监管教育甚至对抗的社区服刑人员实行训诫、警告、行政拘留等惩罚措施时，有的派出所不够重视，常以工作忙、人手少等理由消极应付，或认为社区服刑人员已经交给司法所监管，与自己没有关系了，不再履行职责。由于司法所没有执法权限，致使一些监管措施、惩罚制度很难发挥应有的作用，影响了刑罚执行的强制性与严肃性。

(2)法院、监狱和看守所对“双主体”的衔接易产生疏漏。通过调研发现，法院、监狱、公安看守所送达法律文书及相关材料时，存在法律文书不齐全、送达不及时、漏送达等问题，甚至没仔细核对罪犯的真实姓名、经常居住地等基本情况而出现错送达。一些法院对未羁押的罪犯判处管制、宣告缓刑或决定暂予监外执行时，一些监狱、公安看守所释放假释犯或暂予监外执行犯时，仅告知罪犯应按时到居住地的派出所报到，而没有明确告知还应到司法所报到及不按时报到的法律后果。有的看守所将法律文书只送达公安机关，不送达司法行政机关，导致司法行政机关很难掌握罪犯的情况，一旦出现法律文书送达不及时、漏送达等情况时，极易发生脱管、漏管现象。另外，有的法院审判后没有采取适当方式通知罪犯执行地的县级司法行政机关做好接收准备工作，实践表明，”双主体”的管理模式带来了执法机关地位不明、职责不清、衔接不畅、效率不高等问题。并导致了多头指挥、多头检查、多头交办任务、多头要数据材料的现象，给试点单位带来工作中的杂乱和不便。这种多元管理格局会导致宝贵的行刑资源浪费，不利于对刑罚执行工作的归口管理和法律监督，容易发生脱节现象。尽管“双主体”管理存在弊端，但是“双主体”的管理模式也有其合理性的一面。因为在试点阶段，尚不能体现司法所等独立承担执法的任务。就现实而言，由于司法所编制所限和力量不足，不得不借助外力来开展社区矫正工作。2004年1月，上海成立了新航社区服务总站(社团组织)，政府以购买服务的形式让社会工作者参与和协助司法行政机关做好社区服刑人员和刑释解教人员的教育转化、帮困解难、生活指导等辅助性工作，但实际上他们承担了社区矫正的大部分工作，诸如个别教育、集中教育、落实思想汇报、组织安排公益劳动和心理矫正等。但是社会工作者是以助人自助的理念开展工作，其本身没有也不应有执法管理的权限。①如果以社会工作者为主导开展社区矫正，势必将社区矫正引人重帮困解难，轻监管惩罚的路径。2007年上海市检察机关在监外执行专项检查活动中。发现脱管漏管的监外执行罪犯823人；2009年，又检查发现脱管漏管的监外执行罪犯256人。虽然2009年比2007年有较大进步，但数字表明对社区矫正仍然有严格管理的必要性。

2009年，中央综治办、最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合下发了《关于加强和规范监外执行工作的意见》，针对“一是因为交付执行环节部门间工作不衔接，造成漏管；二是一些地方对监外执行罪犯的管理措施落实不到位，造成脱管；三是交付执行、监管管理等环节的一些问题在法律和制度上规定缺失或规定不明确，导致实践中责任不清，执行工作不到位”的问题②，特别强调和强化了公安机关在社区矫正管理中的职能。③该《意见》在一定程度上反映了在社区矫正试点中，司法所管理不力的问题。

那么，司法所管理不力，是否可以考虑仍然由公安机关来管理呢?一些学者认可这样的观点，理由是：公安机关具有长期监管非监禁刑的经验，公安机关负责社区矫正可以避免与现行法律法规的冲突；当前，社区警务已经成为世界各国警务改革的基本方向。其“打防结合、预防为主”的犯罪控制理念和“专群结合”的工作方针同社区矫正的追求不谋而合；公安机关管理更具法律的权威性。

笔者认为不妥。公安机关行使侦查逮捕权，同时又行使社区刑罚执行权，不符合刑罚权力的合理分工和制衡的原则。现在，社会各种矛盾丛生，犯罪率持续攀升，维护社会治安秩序，预防、制止和侦查违法犯罪的任务不堪重负⑤，但我国《刑法》将非监禁刑罚执行权赋予了公安机关，因此，公安机关不得不在维护社会治安秩序和打击现行犯罪的长期疲惫中，抽出少量的精力行使职责，使得管理流于形式。而且，在公安机关内部也一直没有设立专门负责缓刑、假释、管制的工作机制，监管人员不固定、工作缺乏连续性、岗位责任不明确，不利于社区矫正的健康发展。但是司法所在社区矫正试点中作为“工作主体”又无执法权，但凡涉及社区服刑人员的迁居、外出、收监执行、突发事件等均要向公安机关通报，由公安机关做决定。造成社区服刑人员对司法所作为管理、监督机构缺乏认同感，而作为“执法主体”的公安机关，却不负责具体工作。其结果是造成了工作的复杂化，职责交叉，衔接不力。

二、组织管理模式的局限与重构

(一)现有组织管理模式的局限性

笔者认为：“两院两部”在《通知》中确立的“双主体”的组织管理模式存在着明显的局限性。主要表现为三点：

一是该模式属过渡性的模式，不适合长期使用。过去由公安机关派出所承担对社区服刑人员的管理，由于公安派出所工作繁忙，实际上疏忽了对此项工作的认真管理。从权力制约原则出发，基层公安部门也不适合承担对社区矫正的管理。但试点模式仍然明确公安机关作为执法主体，并让司法行政机关的司法所承担具体管理工作，而司法所本身有多项繁重的工作，本身并不具有执法的性质。因此，两家管理不利于提高工作效率，容易引起扯皮、推诿、衔接上的漏洞，责权不明，这种非专业化的机构和人员进行管理，不符合现代的专业化管理的基本要求。试点的决策者也可能考虑先由两家管理，经过一段时间的摸索，再转为一家管理。但实际上完全可以进行一步到位的试点。在确立了专门的管理机构和工作人员后进行试点，在试点开始时可能制度不够健全，管理不一定到位，可由公安机关积极配合，经过一段时间的改进和完善，逐步形成独立的执法管理模式。令人遗憾的是，在2009年我国社区矫正的试行推向全国，仍然沿用这种2003年试点时的过渡性模式，许多在试点初期所产生的问题没能妥善解决又将带到面上。

二是这一模式是基于“在现有法律框架下运作”的指导思想下确立的模式，与党中央提出的改革创新的理念不符。具体表现为，我国《刑法》规定了对社区服刑人员的管理主体是公安机关，因此，在“两院两部”的《通知》中，仍然保留公安机关作为执法主体，而司法行政机关是作为工作主体。似乎这样可避免与《刑法》的规定不一致。但问题在于随着我国社区矫正的试点和推进，需要对非监禁刑罚执行的“法律框架”进行突破和修正。

我国目前的“法律框架”存在着与“社区矫正”试点的理念存在不适应的问题。事实上，在“两院两部”的<通知》中让“司法行政部门参与社区矫正的管理”的规定已经突破了现行的法律框架。为了给这种突破有一个“不突破现行法律框架”的解释，于是出现了所谓的“公安机关是执行主体，司法所是“工作主体”的文字游戏。因为让街道、乡镇司法所承担社区矫正的日常管理工作，本身就是“执法”。

笔者认为，既然社区矫正是我国刑罚制度改革的试点，就应该允许对现行法律包括组织管理的框架有所突破，否则，怎能体现出刑罚制度的改革和创新?因此，社区矫正的组织管理模式不应在现有的、已经过时的法律框架下运作，而应根据我国的国情，实事求是地开展具有突破性的试点。

如何突破现行法律框架的限制?这里需要根据科学发展观的原则。按照科学的方法进行试点。具体说来，在全国确定试点模式前要进行充分的论证，并确定多种选择方案，目前“两院两部”确定的派出所和司法所作为社区矫正执行主体的模式可以作为一种选择，但这并不是唯一的选择；第二种模式是设立专门的社区矫正管理机关(不包括公安机关)，”’经过几年的社区矫正试点实践，越来越多的学者和实际工作者认为后一种模式有利于进行专业化管理、职责明确，也有利于提高效率。既然如此，也迫切需要对此进行试点。

三是试点模式的确立忽视了地方的差异。社区矫正的特点是需要利用社区的资源对社区服刑人员进行监管和改造。我国东部沿海地区与中西部地区在资源方面存在着较大的差异，在经济发展和文化方面也存在着一定的差异。因此，在全国范围内设定一个单一的、过渡式的模式进行试点，难免会给一些地区造成削足适履的尴尬局面。因此，社区矫正试点应在确立基本原则的前提下，允许各地有一定的自主选择的余地。允许出现略有不同的适合本地特点的组织管理模式。在经过若干年的试点之后，试点的组织管理部门需要对试点模式进行评估和可行性论证，分析利弊，逐步形成适合国情的社区矫正组织管理模式，同时也允许有一定的地区差异。

令人遗憾的是，在这些局限性问题尚未解决的背景下，2009年两院两部又通过《关于在全国试行社区矫正工作的意见》的行政命令，将不成熟的社区矫正组织管理模式向全国推行。不难预见，我国第一批、第二批试点省、自治区、直辖市的组织管理体制中出现的问题和困难势必重复出现在新的试点省、自治区、直辖市。

(二)未来组织管理模式的重构

作为社区矫正组织管理模式，需要在试点实践的基础上进行优化选择。选择的前提是有利于对社区服刑人员的监管、矫治和帮扶，有利于他们成为自食其力的守法公民，有利于降低刑罚成本。通过研究和比较，笔者倾向于建立与现有模式不同的管理模式。即建立独立于公安机关和司法所的社区矫正组织管理模式。目前的管理模式无论是司法所还是派出所都属兼管性质，不利于社区矫正向专业化、职业化方向的发展(专业化是指该机构专司社区矫正的管理而不负责其他工作，职业化是指未来的矫正官拥有与政法部门公务员一样的选拔要求和职业身份)。具体说来，在司法行政机关内部建立专门的与司法所分离的社区矫正机构和专职的社区矫正官队伍。

在司法行政机关内部建立社区矫正机构的理由是：监禁刑和非监禁刑的执行都要遵循统一的刑事法律制度开展，这种目标价值的一致性要求刑罚执行活动要由性质相同或相似的国家职能机关在同一系统下负责执行，矫正机构与监狱管理机关同屑司法行政系统，能够做到监禁刑与非监禁刑执行活动的顺利衔接，从而有利于整合相关资源和提高工作效率。虽然监禁刑与非监禁刑的执行有所不同，但行刑的目的和在手段上的运用有许多共同之处。如对服刑人的风险评估、需要评估，对服刑人的分级管理、分类改造，积极创造条件有利于服刑人员回归社会等。从发展的趋势来看，今后将会有大量的监狱押犯通过假释的形式提前出狱。这就意味着监狱工作将要更大限度地向社区延伸，社区矫正也需要更多地向监狱延伸，如社区矫正工作者需要做假释前的报告，在服刑人入狱后不久就要帮助其做假释的计划和准备。另外，在社区矫正中重新犯罪的服刑人员和违反监管规定情节严重的，其非监禁刑将被撤销而收监。总之，社区矫正机构设在司法行政机关，有利于监狱管理和社区矫正相互衔接，有机结合，以便资源共享、优势互补。

社区矫正机构与司法所分离出来的理由是：目前司法所任务繁重(已有人民调解、法律宣传、法律服务、法律援助、安置帮教、司法信访、综合服务窗口，政府随时交办的保持社会稳定等非刑事执法任务)、工作人员素质与执法要求有距离、流动性大，难以保证队伍的稳定性和专业化。不太适合同时承担执法与非执法的任务。有观点认为，可以通过社区矫正立法或人大授权等形式赋予司法所执法地位及其工作人员刑罚执行的职能。这一观点也代表了试点省市司法行政机关的普遍要求。但问题在于：如果赋予司法所刑事执法机关的地位，那么，司法所的其他的非刑罚执行的多项任务由谁来承担?如果司法所同时承担刑罚执行和非刑罚执行的任务，始终面临着由服务者、教育者向管理者、监督者的频繁转换，势必造成管理任务在性质上的混淆，例如，作为刑事执法机关来从事大量的人民调解工作显然是不适当的，也无法在公众面前树立起统一的刑罚执行的角色。

在构建独立的矫正机构的同时，需要组建一支高素质的社区矫正官队伍。具体操作如下：第一，选调、吸纳现在从事社区矫正的工作人员。从全国来看，社区矫正工作的实际管理者来自三个方面：一是监狱、劳教等政法系统的干警；二是司法所的干部；三是招聘的社会工作者和社区矫正工作人员。在目前专业人员缺乏的情况下，可通过考核，将以上三类人员中的优秀者纳人社区矫正官队伍中来。

第二，设立社区矫正官的准人标准。将社区矫正官纳入国家公务员系列。对进入该系列的人员除了要有相应的学历、专业外，还要有其他的资格要求。今后的社区矫正官需要有一定的学历和专业背景，如刑事执法、犯罪学、社会学、心理学、教育学、精神病学等，以较好完成监管、矫治和帮扶的任务。2001年修订的《法官法》、《检察官法》确定了法官、检察官与律师一起通过国家统一司法考试才能获得从业的基本资格，为建立社区矫正官制度的资格准入提供了思路。可对社区矫正官进行专门的认证资格考试，制定规范的准人标准，以提高矫正官队伍的整体素质。在目前社区矫正工作者急需的情况下，可以先从相关专业的毕业生中通过考试进行选拔，通过培训上岗。随着社区矫正工作的发展，逐步提高进入队伍的门槛。

第三，认真体现按劳分配原则。目前从社会招聘的司法社工及相关工作人员与司法所公务员和从政法部门抽调的干警的收入差距悬殊。由于同工不同酬，使得一些社区矫正工作人员的积极性难以调动，一旦有更高待遇的工作岗位随即跳槽，造成了矫正队伍的流动性大，影响了工作的效果。这些情况表明：要做好社区矫正工作，必须认真考虑和设定合理的工资标准。并注意将工作效果与学历结合起来考虑。如有的工作者学历不高，但经验丰富，工作投入，取得了显著成绩；也有人虽然有较高学历，但缺乏工作经验。成效并不明显。因此，在分配时不能顾此失彼，在确定其待遇时，至少应考虑以下因素：(1)承担的工作量。根据按劳分配的原则设定其待遇。(2)试点区域内不同地区之间的平衡。相同的工作性质和相同的工作强度应获得大体相同的待遇。

第四，恰当利用社会力量和志愿人员。犯罪的预防、治理是一项社会系统工程，仅仅依靠专门的社区矫正官是不够的，也难以完成监督改造的任务。因此，要充分利用社区资源，鼓励社会力量和志愿者的加入。

参考文献：

[1]郭建安，郑霞泽，社区矫正通论[M]。北京：法律出版社，2004，340，[2]孔超，当前我省全面试行社区矫正工作存在的问题及对策[J]，人民调解，2010，(4)：36，[3]上海市高级人民检察院，监外执行(社区矫正)工作调查报告[R]，2010-04-28。

[4]韩玉胜，贾学胜。社区矫正制度若干问题研究[J]，中国监狱学刊，2004，(5)：109—11，储槐植，汪永乐，论刑事执行主体的合理配置[J]，犯罪与改造研究，2000，(10)，

第二篇：我国社区管理模式

我国社区管理模式

社区是若干社会群体或社会组织聚集在某一个领域里所形成的一个生活上相互关联的大集体，是社会有机体最基本的内容，是宏观社会的缩影。社会学家给社区下出的定义有140多种。普遍认为一个社区应该包括一定数量的人口、一定范围的地域、一定规模的设施、一定特征的文化、一定类型的组织。总之，社区就是这样一个“聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体”。

社区服务是工业化、现代化的产物，最早起源于西方。第二次世界大战后，西方发达国家的社区服务迈向了新阶段。英国的社区照顾是当代西方发达国家社区服务工作的一个范例。它作为一种运动起始于20世纪50年代，最初是针对“住院式照顾”提出来的。社区照顾有两层含义：一是社区内照顾。亦即不使被照顾者离开他（她）所熟悉的社区，而是在本社区内对其提供生活服务。二是由社区来照顾。也就是动员本社区的人力资源，运用社区支持体系开展照顾服务。至70年代，社区照顾在英国各地已相当普及。

“社区”是我国社会学者从外文翻译过来的一个名词。1887年，德国社会学家滕尼斯最早提出“社区”的概念，其后，美国人罗密斯将德文“社区”英译为Community有公社、团体、共同体等含义，后来，美国社会学家帕克等又赋予了它地域性的含义。1933年，燕京大学我国著名社会学家费孝通翻译美国社会学家帕克的社会学论文集时，首次将community译成中文“社区”。费孝通的《江村经济》被看成是最为经典的“社区研究”之作。

我国的社区服务建设是从以关注城市基层特殊民政对象的社会福利为主要内容的“社区服务”开始的。1987年9月起，全国各地民政部陆续开始了社区建设的探索。然而，随着经济体制改革的深入和社区服务工作的发展，社区工作的内容不断扩展，社区服务的概念已无法涵盖社区工作的全部内容。为了更好地推动社区建设的开展，自2001年起，民政部着手构建社区建设的激励机制。在2006年党的十六届六中全会作出“积极开展农村社区建设”这一重大战略部署之前，我国的社区建设通常只限于城市社区。但实际上，以社区自治为内容的社区建设早在90年代初就在农村地区开始了。

自20世纪90年代中后期开始，我国大中城市掀起了社区建设的热潮，民政部首先选择在北京、上海、天津、沈阳、武汉、青岛等城市设立了26个“全国社区建设实验区”。通过几年的实践总结和经验概括，形成了几种代表性的城市社区治理模式。

（一）上海模式。上海在实行“两级政府、三级管理”改革的过程中，将社区定位于街道范围，构筑了领导系统、执行系统和支持系统相结合的街道社区管理体制。① 社区管理领导系统：由街道办事处和城区管理委员会构成。② 社区管理执行系统：由四个工作委员会构成。

③ 社区管理支持系统：由辖区内企事业单位、社会团体、居民群众及其自治性组织构成。

（二）沈阳模式。从1998年下半年起，沈阳市在和平、沈河两区试点的基础上，开始在全市展开社区体制改革，重新调整了社区规模，理顺了条块关系，构建了新的社区管理组织体系和运行机制，形成了颇具特色的沈阳模式，在全国产生了广泛的影响。其采取的主要措施是：

① 明确社区定位。沈阳将社区定位在小于街道办事处、大于原来居委会的层面上。

② 合理划分社区。沈阳市将社区主要分为四种类型：一是按照居民居住和单位的自然地域划分出来的“板块型社区”；二是以封闭型的居民小区为单位的“小区型社区”；三是以职工家属聚居区为主体的“单位型社区”；四是根据区的不同功能特点以高科技开发区、金融商贸开发区、文化街、商业区等划分的“功能型社区”。

③ 建立新型的社区组织体系。这个组织体系由决策层、执行层、议事层和领导层构成。“

（三）江汉模式。这是指武汉市江汉区社区制实践的经验。江汉区在学习借鉴沈阳模式的基础上重新将社区定位为“小于街道、大于居委会”，通过民主协商和依法选举，构建了社区自治组织，即社区成员代表大会、社区居委会和社区协商议事会（与沈阳模式不同的是，江汉模式没有把社区协商议事会作为社区成员代表大会的常设机构），并明确提出社区自治的目标，而实现这一目标的路径选择是转变政府职能和培育社区自治。它的主要做法有：

① 理顺社区居委会与街道、政府部门的关系，明确职责，保障社区居委会的自治性。

② 政府职能部门面向社区，实现工作重心下移。

③ 权随责走，费随事转。包括两种情况：一是区街政府部门需要社区居委会协助处理“与居民利益有关的”工作时，经有关部门批准，并征得社区组织同意后，区街政府部门必须同时为社区组织提供协助所需的权利和必要的经费；二是区街政府部门做不好也做不了的社会服务性职能向社区转移时，必须同时转移权利和工作经费，做到“谁办事、谁用钱，谁负责、谁有权”，从而保证社区在协助工作时或在承接社会性服务职能时，做到“有职、有权、有钱”。

④ 责任到人、监督到人。主要指为保证区街政府部门职能转换到位，不走过场，根治过去那种“遇见好事抢着做，遇见麻烦事无人做，遇见责任„踢皮球‟”的顽症，建立“责任到人、承诺到人和监督到人”的实施机制。

随着我国社会主义市场经济的发展和城镇化进程的加快，社区在城市经济社会发展和管理中的地位越来越重要。加强社区建设，改进社区服务工作，直接关系到国家改革、发展社会稳定的大局，关系到群众的切身利益，对于提高社区居民的生活质量、扩大就业、化解社会矛盾、促进和谐社会建设具有重要意义。

我国城市基层社区管理体制的创新是时代发展的必然趋势。目前，中国整个社会格局正由“大政府、小社会”向“小政府、大社会”转变，“国家制”正日益向“社会制”演进。从微观角度看，城市基层社区管理体制创新是适应人们由“单位人”向“社区人”的转变以及建立科学有序、先进高效和结构合理的社区管理新模式的先决条件。社区建设的好坏不仅直接关系到政府的形象和社会的稳定，而且它还是政府和公民的一个交流平台，是解决城市下岗与失业、扶贫、帮困、社会保障等一系列社会问题的第一道“防护网”，也是防止突发事件的第一道“防火墙”。

公共12340128

褚世昆

第三篇：对制约我国社区矫正发展的几个问题的思考

对制约我国社区矫正发展的几个问题的思考

社区矫正在我国试点五年多来，发展迅速，成效显著，目前已经在全国范围内推行。然而，社区矫正试点实践中也面临一些困惑与问题，制约着其进一步发展。本文对这些问题及其解决路径略作探讨。

一、关于在农村地区推行社区矫正的问题

我国当前的社区矫正工作主要在城市开展，总体看农村与城市在发展水平相差悬殊。如不及时采取积极措施，扶植农村地区社区矫正的发展，则会使这种差距进一步拉大，使刑事执行的统一性、公正性受到损害，而一旦社区矫正的公正基础受到动摇，其生命力就会走向枯竭。因此，如何在广大的农村地区推行社区矫正，是我国社区矫正发展中一个亟待解决的问题。

在我国，由于历史原因而形成的城乡二元结构，使得大部分的农村地区较之城市而言，在经济、文化等诸方面处于相对落后的局面，这必然影响到农村地区社区矫正的发展。例如，农村地区面积较大、居住人口较分散，而国家权力资源的配备不够充足，国家权力对农村社会的整合能力相对薄弱。再如，成熟的社区矫正需要一定的技术支撑，如人格测评、心理矫正技术的引入等，但农村地区的智力资源、技术资源比较匮乏，很难像城市那样，吸收社会工作者、心理学家等专业人士的参与，从而影响到矫正手段的科学化程度。总之，同城市相比，农村在开展社区矫正方面面临更多的困难。因此，在农村地区发展社区矫正，应当采取一些政策性扶植措施，同时，必须结合农村地区的特点，设计适合农村特点的社区矫正开展方案。而不能简单照搬城市的社区矫正模式。具体来说，有以下几点是应当注意的：

一是要注重发挥农村基层群众自治组织的作用。在农村地区，村委会等群众自治组织处在最基层，与人民群众联系最为密切，也最了解矫正对象的家庭、社会关系、生产生活等情况，能够全面掌握矫正对象的教育改造、监督管理等具体现状，充分调动村委会、村组干部的积极性是做好农村社区矫正的必然要求。在此问题上，以创造“枫桥经验”而著称于世的浙江诸暨枫桥镇，做了有益的探索。枫桥镇在社区矫正试点工作中，针对农村辖区面积大，矫正对象比较分散的特点，创造性地提出对矫正对象实行“5+1”监管模式[1]，即从镇司法所、协作站（社区）矫正小组、公安责任民警、村治调组织、矫正对象家属五方面来确定人员，分别落实监管职责。这一社区矫正的“枫桥模式”，对于促进社区矫正在农村的发展、解决农村与城市发展失衡的问题，具有重要的示范意义。枫桥式社区矫正的一个显著特点就是紧密结合村民自治制度，充分发挥村民自治组织对农村的整合功能，“5+1”的社区矫正监管模式正是村民自治在社区矫正工作中的具体运用。这种模式值得其他农村地区在开展社区矫正工作中借鉴。不过，必须明确：社区矫正在本质上是一种刑罚执行活动，应在国家权力的主导下运行，虽然村民自治组织的参与应当得到重视和鼓励，并可以成为对农村矫正对象进行监督和帮教的基础性力量，但这种参与不应涉足执法层面。

二是要加强农村社区建设，为社区矫正在农村的发展营造良好的条件和氛围。社区矫正是一种立足社区、依靠社区的社会化行刑方式，成熟的社区环境是社区矫正赖以发展的前提和基础，没有一个结构合理、功能良好的社区就不可能有效果显著的社区矫正，加强社区建设对于社区矫正的发展意义重大。我国不少农村地区，因社会转型导致一些基层组织涣散无力，传统的社会整合机制削弱，同时，现代意义的社区发育缓慢，社会自治机制很不健全，这使得一些社区矫正措施因社会支持不够而影响了实施效果。推进农村社区建设已经成为一个紧

迫的问题。这一问题已经得到了中央的关注。中共十六届六中全会《关于构建社会主义和谐社会若干重要问题的决定》中，首次完整地提出了“农村社区建设”的概念，并要求把城乡社区建设成为“管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体”。2006年11月，国务院召开的第十二次全国民政会议进一步强调指出，要着力建设城市和农村社区“两个平台”，“整合社区资源，推进农村志愿服务活动，逐步建立与社会主义市场经济体制相适应的农村基层管理体制、运行机制和服务体系，全面提升农村社区功能，努力建设富裕、文明、民主、和谐的新型农村社区。”加强农村社区建设已经成为社会主义新农村建设的重要方面，这对于农村社区矫正的发展无疑具有推动作用。

三是要采取有效的政策及措施，提高农村社区矫正的专业化程度。对此，笔者考虑，一方面要加强农村基层司法所的队伍建设，在编制、经费、人员待遇等方面给予政策倾斜，同时通过各种形式，加强对农村社区现有的社区矫正工作人员的培训工作，以提高其知识素养与业务能力，适应工作需要；另一方面，可以制定一些优惠政策，吸引城市的专业人士介入农村地区的社区矫正工作，如鼓励相关专业的大学毕业生以志愿者的形式到农村从事社区矫正工作；通过设立专项基金的形式，对到农村从事社区矫正的志愿者实行适当的报酬制，等等。

二、关于对城市外来人口犯罪适用社区矫正的问题

改革开放以来，随着我国工业化、市场化进程的加速，出现了大规模的人口流动现象。流动人口对促进流入地的经济繁荣做出了巨大贡献，但也带来了一系列社会问题，其中之一就是比较严重的流动人口犯罪问题。流动人口群体尤其是其中的农民工群体，有着较高的犯罪率，有着很多社会原因，如面临的巨大的生存压力，一定范围存在的社会歧视现象、权利易受侵犯而救济途径不畅等。对于此类弱势群体犯罪，有必要给予适当的宽容，对于符合社区矫正条件的，应当尽可能放到社会上改造。但目前不少地区在社区矫正试点工作中，却把这类群体排除在社区矫正体系之外。例如，根据北京市的有关规定，社区矫正的适用对象，限于具有北京市正式户口，长期固定居住在试点区县的犯罪人。这种做法固然有其现实原因，因为对于在城市中没有户口或者固定居所的犯罪，适用社区矫正措施，往往难以落实监管措施，而监管缺位则容易导致新的犯罪，从而增大法官的判决风险，使得法官在对这类群体适用社区矫正措施时持保守立场。笔者认为，无论如何，这种简单以户籍为界限，对常居城市的外来人口排除社区矫正适用的做法，有背法律面前人人平等的宪法原则；同时，这种事实上的法律适用不公，可能会加剧社会对立，不利于和谐社会的构建。应当通过规范量刑、健全配套制度等途径，保障外来人口犯罪人平等地获得社区矫正的处遇。对于那些被判社区矫正措施后，适宜回原户籍所在地或原居住地服刑的，可以遣送原户籍所在地或原居住地服刑；对于不便遣送原籍服刑，而在所在城市又居无定所的社区矫正对象，可以将其安置在特定的场所居住，在为其提供生活帮助的同时，便于对其进行监督和矫正。为此，可借鉴西方一些国家的“中途之家”的做法。所谓中途之家，是指设置于社区的专门的出狱人（包括假释人员）保护机构。其作用在于运用社会资源协助刚出狱的刑释人员与社区建立新的社会关系，使其逐渐适应自由的社会，成为健康而自信的成员。尤其对那些出狱后无家可归的人员，中途之家可以为其提供临时的食宿条件，避免其因生活无着而流落街头。中途之家在十九世纪初的西方国家即已被采用。1964年国际中途之家协会(International Halfway Association)成立，促进了中途之家的蓬勃发展。以加拿大为例，1968年，加拿大矫正局在蒙特利尔建立了属于自己的第一所中途之家，供假释犯人居住。到1984年，加拿大矫正局共建立了21所中途之家（也被称之为社区矫正中心），并且与163所私营的中途之家签订了合同。[2]我国应在借鉴西方经验的基础上，着手构建中国的中途之家，使其成为具有教育、咨询、救济、辅导等

多种功能的出狱人及特定社区矫正对象的救助机构，从而解决因难以监管而对城市外来人口犯罪排除社区矫正适用的问题。

三、关于推进矫正力量社会化的问题

社区矫正不是简单地把罪犯放在社区里进行矫正，而是以社区为主体的矫正。同传统行刑方式相比，“社区矫正需要更多地依赖社会的力量进行运作。从某种程度上说，社会支持系统的发育状况决定了社区矫正改革的广度和深度。”[3]社区矫正志愿者是社会力量参与社区矫正工作的重要体现。除了壮大专职的社区矫正工作者队伍（包括社区矫正官员和专业社会工作人员）外，应面向社会各界，广泛招募有志于社区矫正事业的社会志愿者，在经过培训后，使其担任义务矫正员。社区矫正志愿者的来源范围可以进一步拓展，除了目前常见的离退休干部、居委会及村委会成员、高校学生等外，还可以考虑宗教人士的介入。在推进矫正力量的社会化方面，除了继续依靠工会、妇联等人民团体城市的居委会、农村的村委会等传统的基层自治组织外，还应注意吸收各类非政府组织的介入。非政府组织（NGO），也被称为非营利组织、公民社会组织等，是指在家庭、政府、市场之外的，为了满足个人需要的，由自由结社形成的各种形式的社会组织。西方学者的研究表明，民间社会的发达是社会保持稳定和维持良好的社会秩序的重要保证。尤其在现代社会中，非政府组织的自组织、自我协调不但对公共领域是非常重要，而且对国家权力的合理化亦有好处。在社区矫正的开展中，非政府组织的参与有很大空间。如在上海、北京等地的社区矫正试点工作中，积极吸引非政府组织进入，取得了很好的效果。上海成立了专门的民间社团组织———“新航”社区服务总站，按照“政府主导推动，社团自主运行，社会多方参与”的运作模式参与社区矫正。北京市朝阳区则成立了“阳光社区矫正服务中心”，该中心是从事社区矫正社会服务活动的非营利性民间组织，属于公益性社团法人，采取协议形式，承担北京市朝阳区政府委托的社区矫正社会服务职能。

四、关于提高矫正手段的科学化问题

矫正手段的科学化以矫正观念的现代化为前提。为此，首先应当更新观念，确立现代罪犯矫正观：

一是人本的矫正观。就是指在社区矫正工作中，应强调服刑人员的主体地位，尊重和保障其权利和其它正当利益，在坚持法治原则的前提下，以富有建设性的手段和途径，促进其健康、自由地发展，帮助其适应主流社会，从而实现自我价值。

二是合作的矫正观。现代教育学将教育界定为一种“引导”活动。引导性的教育观强调教育者和被教育者之间的平等、沟通和互动，强调对被教育者人格的尊重和民主意识的培养。在充分考虑社区服刑人员的特定法律身份的前提下，可在一定程度上将这些先进的现代教育理念引入矫正活动中，使对社区服刑人员的教育更有成效。基于引导性的教育观，应倡导在矫正活动中适度的宽容、协商、合作与对话，淡化压制、灌输色彩。

三是个性的矫正观。由于社区服刑人员的人身危险程度及改造需要程度各有不同，促进矫正方式的个别化势在必行。当前我国社区矫正的手段比较单一，主要有思想汇报、不定期的讨论交流、参加公益劳动等，不能满足矫正对象的个性需要。应尝试建立社会服刑人员的分类管理体系和个性化教育模式，根据罪犯的具体情况，适用有针对性的管理和矫正手段，这样才能取得最佳的矫正效果。

在确立现代矫正观念的基础上，应当引入和推行各种先进的矫正手段，如人格调查及分类技术、心理矫治技术、个案矫正技术等。当前尤其要大力发展个案矫正模式。个案矫正，是指在承认和尊重人的差异性的前提下，依据服刑人员产生犯罪的不同犯因性问题，采用有针对性的治疗、调适、干预和教育等技术，达到特定矫正目的的专门活动。[4]个案矫正模式是教育改造专业化、科学化的具体体现，它在坚持因人施教原则的基础上，融入了现代管理学、心理学、教育学及计算机技术等知识和技术，使对罪犯的个别教育向更加合理化、精细化的方向发展，能顾及每个罪犯所具有的不同的认知水平、个性特点及心理需求等个体情况，因而被普遍认为是一种人本的、科学的罪犯教育改造模式。在社区矫正工作中引入个案矫正模式，有利于提升社区矫正的专业化、科学化水平，进而促进矫正质量的提高。

第四篇：对社区矫正工作的思考

对社区矫正工作的思考

开展社区矫正工作，是党中央、国务院着眼形势发展需要，在总结分析我国刑事司法实践的基础上，作出的一项重大决策，是推进我国司法体制改革、完善刑罚执行制度的一项重要举措。

一、开展社区矫正工作，是维护社会稳定，建设和谐社会的客观需要。当前，我国正处在经济社会发展的重要战略机遇期，也是社会矛盾的凸显期。在加快发展的过程中，许多深层次问题逐渐显现，形成了大量的人民内部矛盾，引发违法犯罪的消极因素增多。因此，改造好犯罪分子、减少社会对立面显得十分重要。开展社区矫正，既能使一部分罪犯改正恶习，降低重新犯罪率，又能帮助他们增强重新适应社会的能力，有利于实现经济、社会与人的协调和可持续发展，为构建和谐栾川创造有利条件

二、开展社区矫正工作，是巩固党的执政基础，加强党的执政能力建设的重要方面。严厉打击犯罪，既是实行人民民主专政、巩固党的执政基础的重要手段，又是巩固党的执政基础的长期战略。每一名罪犯身边都有亲属、邻里、朋友等密切人群，刑罚的宽严不仅影响罪犯本人，而且对这些人群也会产生重要影响。对那些罪行轻微或者已经弃恶从善的罪犯实施社区矫正，不仅有利于化解他们的对抗情绪，有效

减少社会对立面，而且有利于争取社会的理解和支持，增强人民群众对党和政府的向心力和认同感。

三、开展社区矫正工作，是探索建立中国特色现代刑罚制度的重大举措。社区矫正模式是刑罚不断文明、社会不断进步的重要体现。在我国司法实践中，一直采用较为严厉的刑事惩罚手段，在有力打击违法犯罪、维护社会稳定的同时，也带来了监禁刑适用比例和行刑成本居高不下的问题。因此，适时改革和完善我国刑罚执行制度，才能更好地适应社会进步要求。开展社区矫正工作，既实现了我国罪犯改造工作基本原则和司法工作传统优势的法律化、制度化，又顺应了世界刑罚制度的发展趋势，体现了更理智、更人道、更高效的现代刑罚理念，有利于在严厉打击刑事犯罪、增强刑罚效能的同时，合理配置行刑资源，降低行刑成本，形成具有中国特色的现代刑罚制度。

第五篇：对社区矫正的一点思考

对社区矫正试点工作的一点思考

黄银秋韩文杰

摘要：社区矫正是一项新事物，在我国开展社区矫正是有利的，符合世界趋势的，在目前开展的社区矫正试点工作中，遇到了一些问题，我们要仔细研究和解决好这些问题，为社区矫正的更好开展扫除障碍。

关键词：社区矫正；原因；问题；对策；

一、社区矫正的概念

社区矫正，英文Communitycorrection，有的国家称之为“社区矫治”，它是一种不使罪犯与社会隔离并利用社区资源教育改造罪犯的方法，是所有在社区环境中管理教育罪犯方式的总称。国外较常见的包括缓刑、假释、社区服务、暂时释放、中途之家、工作释放、学习释放等。

社区矫正起源于西方国家，其产生与发展深受早期启蒙思想家和近代新派教育刑理论的影响。今天，社区矫正已在世界各国被广泛使用。

二、开展社区矫正的好处

目前我们开展的社区矫正试点工作，主要适用于被判处管制、被宣告缓刑、被裁定假释、被剥夺政治权利，并在社会上服刑、被暂予

1监外执行的5种罪犯。

经过一段时间的社区矫正试点工作实践，我们认为，开展社区矫正工作有以下几个好处：

（一）符合世界刑罚改革发展的趋势。

目前，西方发达国家的刑罚适用都已经进入非监禁刑为主的阶段。社区矫正模式开始成为刑罚适用的主导。世界上多数国家在社区中矫正的罪犯人数都比较多，这种不使罪犯与社会隔离，并利用社区资源教育改造罪犯的社区矫正方法已经成为世界各国惩罚和改造罪犯的重要方式，不仅社区矫正适用的数量大并继续呈增长趋势，而且有一套完整的法律制度，多数国家设有专门的社区矫正执行机构和人员，社区矫正的种类也很多，社区矫正的成本低、效果好是深受世界各国青睐的主要原因。

（二）开展社区矫正能够提高罪犯改造质量。

刑罚的最终目的就是将罪犯改造成为守法公民，实施社区矫正一方面可以减少狱内交叉感染，另外罪犯在与社会的密切交往中，不再排斥社会、仇视社会，有效地防止其重新犯罪。另一方面，也为罪犯创造了极为宽松的改造环境，有利于调动罪犯改造的主动性和积极性。同时，它还有利于罪犯婚姻的稳定和家庭的完整，减少社会对立面，缓解部分社会矛盾，从而有利于提高罪犯教育改造质量，充分体现人道主义原则。

（三）开展社区矫正有利于合理配置行刑资源，降低行刑成本。把罪犯放在社区进行矫正，一方面可以减少监狱人口和国家对监

狱运行的投入，降低行刑成本，缓解监狱改造的压力，使监狱能够集中财力、人力、物力矫正那些恶习深且社会危害性大的罪犯，另一方面，也可以从而合理配置行刑资源，充分地利用社会力量和社会资源，提高对罪犯的教育改造质量。

三、目前开展社区矫正试点工作中遇到的一些问题和对策

（一）现行试点工作中主管机关的角色与法律规定不协调

社区矫正是“由专门的国家机关，在相关社会团体和民间组织以及社会志愿者的协助下”实施的。目前，社区矫正试点工作多数落在了二支队伍和力量身上：一是以司法局（所）为主的专业主导力量，二是以社会志愿人员为补的社区矫正工作补充力量。而其中起着主要作用的一般就是以司法局（所）为主的专业主导力量。例如按照我区社区矫正的有关规定：接受社区矫正的犯罪人在矫正期间将首先到所在街道司法所报到，由司法所为其登记造册；此后矫正人员要根据个人情况定期向社区司法所电话汇报，定期到司法所当面谈话；司法所负责掌握社区矫正人员的情况，定期对其进行走访教育。由此可看出司法所在社区矫正中发挥了主角作用。

然而，我国《刑法》、《刑事诉讼法》却规定了对被宣告缓刑、假释、判处管制、剥夺政治权利的罪犯进行监督考察都应该由公安机关执行，由此可以得出公安机关对社区矫正对象进行监督考察应是法定的执行机关，而社区矫正对象所在的工作单位、居住地的村民委员会、居民委员会等基层组织包括司法所也只是有责任配合的协助单位。

但我国公安机关目前任务繁杂、工作经常超负荷，很难再顾及社

区矫正的监督考察工作。司法所接受社区矫正工作，缓解了公安机关这一问题和困难。

因此，早日对我国《刑法》和《刑事诉讼法》相关法律法规予以修改、完善，另行制定更为详细的《社区矫正法》，明确社区矫正的主管机关和监管模式。笔者认为，从目前社区矫正的试点工作来看，社区矫正的主管机关应该为司法局（所），而监管模式则应设置成以司法局（所）为主、社区为辅的模式。应该在司法部（厅、局、所）里设立社区矫正监管部门，由专人负责，行使权利。并由该部门对社区志愿人员进行组织和培训，以确保社区矫正监管人员的素质。

（二）可以适用社区矫正的刑罚在我国司法实践中适用较少。长期以来，由于受重刑思想的影响和担心社会不稳定等原因，加之相关的非监禁刑罚执行方式的配套措施不完善，导致我国在司法实践中大量使用监禁刑，而对于可以适用社区矫正的刑罚，例如管制、剥夺政治权利、缓刑、假释、监外执行等，在实际中适用量却很少。这个我区目前尚无一例管制类别的社区矫正对象就可以看出。

要解决这一问题，要从立法和司法实践两方面考虑。

首先要在立法上加以重视，在刑法中增加管制、剥夺政治权利、缓刑、假释、监外执行等刑罚适用的范围，同时要放宽这些刑罚的适用条件和程序规定。

其次，还要尽快完善对社区矫正的立法工作，建立起行之有效的社区矫正机构和制度保障，让司法者能够放心适用非监禁刑罚。

（三）如何解决矫正对象的就业、生活等问题

我国目前处于社会转型期，就业压力很大，下岗人数较多，外地的流动人口源源进入城市，而农村经济相对不发达，因此，社区矫正对象的就业问题并不乐观，而没有正当生活收入，就会造成当事人情绪的不稳定。如果不能妥善安排他们的就业和生活问题，这可能会成为他们重新犯罪的隐患。

因此，帮助他们寻找工作或办理最低生活保障，帮助他们在获得工作后努力保持，帮助他们妥善解决个人与家庭、邻里的关系，帮助他们树立生活信心，正确认识社会正确面对自己，正确认识社会现实与主观能力之间的矛盾等等，就成为社区矫正工作者首先面对的问题。如我所就通过与民政部门联动，成功为数名社区矫正对象申请了社会救济，解决了他们的生活困难。

社区矫正工作者还应该根据每个矫正对象的不同情况，充分运用社会工作的一些基本原则和方法，对矫正对象予以充分理解、尊重和关心，切实维护其合法权益。摒弃千人一面、一刀切的矫正思路和方法，视不同对象的具体情况，将刚性、死板的矫正管理、纪律、要求等灵活实施或变通体现，量身订制出带有个人身份特征的管理方法和模式，真正做到一把钥匙开一把锁，实事求是地实现以个别教育为主的社区矫正目标。又如我所社区矫正对象吴仲阶是个有钱仔，由于年少贪玩，法律意识淡薄，与别人一起参与了抢劫，我们针对其犯罪情节轻微,社会交往复杂，观念不成熟，受外界因素影响比较大，容易被诱惑，可塑性强的特点，我们抓住焦点，结合其自身的“前车之鉴”、讲解典型青少年犯罪案例等教育方式，强化法律意识，同时与其父母、社区等进行帮教联动，司法所要求他每天到父母商铺帮忙，严禁夜归等，有效控制他再度与以前的损友交往。目前吴仲阶思想基本稳定，并即将成为我街第一个安全解除社区矫正的对象。

社区矫正是一项新课题，让我们司法工作者努力去实践，大胆去创新，为搞好社区矫正工作，创造良好的法制环境，贡献一份力量。