改革创新社会管理体制的若干思考（5篇）

第一篇：改革创新社会管理体制的若干思考

改革创新社会管理体制的若干思考

编辑:admin 时间:2008-4-29 14:08:00

创新社会管理体制，涉及社会的方方面面，其内容具体而复杂，如果对社会管理体制改革和创新的重点缺乏清晰和准确的把握，则会影响社会管理体制改革和创新目标任务的实现。推进社会管理体制改革和创新，其目的是要建立与社会主义市场经济体制相适应，符合社会建设规律的对全社会进行有效覆盖和全面管理的体系，从而更好地协调社会关系，保证社会公正，提供社会保障，完善公共服务。因此，当前我们要着力抓好以下几个方面的改革和创新。

1． 加强社会管理体系建设，增强社会管理合力。适应社会主义市场经济发展和社会结构的新变化、社会资源和社会管理主体的多元化，要进一步明确各个主体在社会管理中的地位、作用和责任，进一步整合社会管理资源，改善社会组织方式和管理方式，构建与社会发展要求和人民群众愿望相适应、更加有效的社会管理体制，建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局。一要坚持党委领导。二要进一步转变政府职能，加快建设服务型政府。三要推进社区建设，健全社会组织。要进一步推进农村基层民主，健全村民自治机制，完善城市居民自治，促进和谐社区建设。充分发挥城乡基层自治组织协调利益、化解矛盾、排忧解难的作用，协助政府做好公共服务和社会管理工作，实现政府行政管理和社区自我管理有效衔接、政府依法行政和居民依法自治良性互动。要坚持培育发展和管理监督并重，完善培育扶持和依法管理社会组织的政策，加强各类社会组织的培育发展，增强社会组织服务社会的功能。要加快社会组织的法律制度建设，推进社会组织体制和机制创新，加大社会组织人才建设力度，明确社会组织主管和推进部门，充分发挥社团、行业组织和社会中介组织提供服务、反映诉求、规范行为的作用，鼓励社会组织在政府力所不能及的公共领域发挥积极作用，并引导各类社会组织加强自身建设，提高自律性和诚信度，从而形成二者在公共服务和社会管理中的合力。要切实提高政府依法管理社会和社会的自主与自律能力，充分调动各方面的积极性，推动政府调控机制同社会协调机制互联、政府行政功能同社会自治功能互补，政府管理力量同社会调节力量互动的社会管理网络的建立，形成分工合理、调控有序、对全社会进行进一步有效覆盖和全面管理的体系。

2． 加强社会服务体系建设，提升社会服务水平。公共服务不足，不仅有总量问题，也有结构失衡问题，其根源在于体制机制不健全。一要进一步强化政府社会管理和公共服务职能，创新公共服务体制，改进公共服务方式，完善公共服务政策，提高公共服务质量。要以发展社会事业和解决民生问题为重点，进一步优化公共资源配置，按照公共财政的改革方向，切实保障教育、科技、社保、卫生、文化等应当由政府承担职责领域的财政投入，加强公共事业和公共设施建设。按照公共资源配置应注重向农村、基层、欠发达地区倾斜的要求，统筹公共服务的分配与布局，着力解决公共服务分配不公的问题，促进城乡、地区间基本公共服务的大体均衡。要整合城乡社会公共服务资源，以服务群众为主题，增强社会服务功能，拓展社会服务领域，提高社会服务水平，形成社会服务网络化的新格局。二要健全新型社区管理和服务体制，完善基层服务和管理网络。要深化社区服务内涵，拓展社区服务领域，完善社区服务方式，健全社区服务队伍，发展社区服务事业。积极开展面向特殊性群体的社会救助、社会福利和优抚保障服务，面向群众的便民利民服务，面向下岗失业人员的再就业服务和社会保障服务。三要增强社会组织服务社会功能。充分发挥各类社会组织提供服务、反映诉求、规范行为的作用，发挥行业协会、学会、商会等社会团体的社会功能，在自己的活动领域为公众提供公共服务，补充政府在公共服务供给上的不足。

3． 加强社会保障体系建设，促进社会公平正义。在促进发展的同时，要把维护社会公平放到更加突出的位置，综合运用多种手段，依法逐步建立以权利公平、机会公平、规则公平、分配公平为主要内容的社会公平保障体系。要坚持效率与公平的统一，更加注重公平，进一步推进收入分配体制改革。在经济发展的基础上，通过改革税收制度、加大转移支付力度等措施，合理调整收入分配格局，逐步解决地区之间、城乡之间和部分社会成员收入差距过大的问题。着力提高低收入者收入水平，逐步扩大中等收入者比重，有效调节过高收入，坚决取缔非法收入，促进共同富裕。要进一步完善社会保险、社会救助、社会福利和

慈善事业相衔接的社会保障体系，健全完善城镇职工基本养老保险制度和基本医疗保险制度，积极探索机关事业单位社会保障制度改革，健全失业保险制度和城市居民最低生活保障制度，加强社会保险基金征缴，拓宽社会保障资金来源渠道，大力提高社会保障覆盖面。要认真解决进城务工人员的社会保障问题，从完善农村生活保障体系入手，有步骤地发展社会保障项目，继续扩大农村“低保”覆盖面，加快建立以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度和农村医疗救助制度，有条件的地方要建立覆盖城乡的社会保障体系。高度重视解决城乡困难群体的基本生活问题，加快建立健全城乡困难群体的社会救助体系，提高社会救助能力。从完善住房保障制度入手，全面启动廉租房制度。以完善城乡居民最低生活保障制度为主体，在农村低保标准的基础上提高“五保户”供养水平，提高老年人、残疾人和孤残儿童等特殊困难群体福利服务和保障水平。大力发展慈善事业，建立慈善募捐的长效机制。

4． 加强应急管理体系建设，提高有效应对各种风险的能力。建立健全分类管理、分级负责、条块结合、属地管理为主的应急管理体制，加强统一协调和相互协同，落实责任，形成统一指挥、功能齐全、反应灵敏、运转高效的应急机制。健全公共安全管理机制，健全监测、预测、预报、预警和快速反应系统，不断完善各级各类应急预案。坚持安全第一，预防为主、综合治理，围绕重点行业、重点领域和重点企业，进一步落实安全生产责任制，及时排除隐患，坚决遏制重特大安全生产事故的发生。加快应急管理的法制化建设，健全预警预报责任制，加强应急专业队伍和志愿者队伍的建设，健全救灾物资储备制度，把应急管理工作纳入规范化、制度化、法制化轨道。高度重视运用科技提高应对突发事件的能力，提高应急装备和技术水平，加快应急管理信息平台建设，形成公共安全和应急管理的科技支撑体系。健全应对突发公共事件的组织体系，提高群众参与应急管理和自救能力。预防和减少自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全事件及其造成的危害，保障社会公共安全，保障人民群众生命财产安全，维护社会稳定。

5． 加强社会评价体系建设，增强全社会的创造活力。全面贯彻尊重劳动、尊重知识、尊重人才、尊重创造的方针，营造鼓励人们干事业、支持人们干事业的社会氛围，形成与社会主义初级阶段基本经济制度相适应的思想观念和创业机制；使一切有利于社会进步的创造愿望得到尊重，创造活动得到支持，创造才能得到发挥，创造成果得到肯定。放手让一切劳动、知识、技术、管理和资本的活力竞相迸发，让一切创造社会财富的源泉充分涌流。建立健全社会发展评估机制，发挥评价导向、激励约束功能，推动公共管理向绩效导向型转变，促进公共资源的优化配置。在维护较发达地区、优势产业和先富群体发展活力的同时，高度重视和支持欠发达地区、比较困难的行业和弱势群体的发展愿望。优先考虑能够帮助他们的发展项目。要进一步推进城乡管理体制改革，统筹城乡发展，逐步改变城乡二元结构，逐步消除农民进城务工的体制性障碍，牢固树立善待进城务工农民、关爱进城务工农民的观念。重视解决好劳动关系、劳资关系方面的问题，要把建立规范有序、公正合理、互利共赢、和谐稳定的社会主义新型劳动关系作为切入点和着力点，进一步推进劳动关系体制改革，把职工参与和集体协商制度作为协调和构建和谐劳动关系的重要途径，建立健全政府、工会、企业三方协调劳动关系的机制，推动企业建立健全职工参与的工资决定机制、科学合理的工资增长机制和工资支付保障机制，完善解决劳动争议纠纷的法律法规和调解仲裁办法，依法维护劳动者的合法权益，促进劳动关系、劳资关系的和谐，形成劳资两利、合作共赢的社会主义和谐劳动关系。

6． 完善社会管理运行机制，提高社会建设和管理效率。社会管理体制与社会管理运行机制有着密不可分的联系，二者的有机结合，有利于构建社会管理体系，有利于提高社会建设和管理的效率。社会管理“机制”是指社会系统的组成要素或部分之间相互作用的过程和方式，主要指系统运行的方式和方法。当前要着力建立健全以下几个机制：一要建立健全科学有效的利益协调机制。和谐社会应是各方面利益关系能够得到有效协调的社会。新形势下我国出现的不和谐因素大都与不同群体之间的利益矛盾有关。因此，需要从利益机制上加以整合。要以最广大人民的根本利益作为社会管理体制改革和创新的出发点和落脚点，正确把握最大多数人的共同利益和不同群体的特殊利益，统筹兼顾各方面群众的关切。二要建立健全诉求表达机制。诉求表达是社会成员借助既有的社会资源、制度要求、实现对于自身状况、利益诉求和观点等信息的有效释放，是调适人与人、人与社会之间关系的沟通机制。建立健全畅通、广泛和充分的社会成员的利益诉求渠道是社会管理体制改革和创新的必然要求。三要完善矛盾调处和权益保障机制。要建立健全

社会舆情汇集和分析机制，特别是要切实加强对网络舆情的监督，组织技术力量对网络舆情进行跟踪和提炼，及时归纳，提出应对措施，并根据网络舆情，有针对性地组织新闻发布活动，及时引导社会舆论。当前，特别是要着力解决好农村土地征用、城镇房屋拆迁、环境保护和拖欠农民工工资问题，坚决纠正企业改组改制和破产中侵害职工合法权益的问题，以及教育乱收费和药品购销、医疗服务中的不正之风等，尽快完善和建立征占土地的补偿机制、利益受侵害的赔偿机制、社会医疗和养老的保障机制、失业人员的培训再就业机制、分配收入的调节机制等，积极预防和处置人民内部矛盾引发的群体性事件，切实维护劳动者的合法权益和社会稳定。

第二篇：创新社会管理体制

创新社会管理体制

新华社特约评论员2006年10月21日

加强社会管理，是构建社会主义和谐社会的必然要求。随着改革开放的深入，尤其是社会主义市场经济体制的建立，我国社会各方面的面貌发生了巨大的变化，原有的社会管理体制有的需要调整，有的需要改进，有的需要加强。所以，党的十六届六中全会强调，必须创新社会管理体制，整合社会管理资源，提高社会管理水平。

通过创新，我们要建立一种什么样的社会管理体制呢？六中全会的《决定》指出，要健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局。这一规定，明确界定了不同主体在新的社会管理体制和格局中的地位、作用和责任。党委要加强领导，总揽全局，协调各方；政府应依法履行职能，承担起管理社会事务的主要责任；社会各方面都要大力协同，共同努力，形成合力；公众则应以适当的方式积极参与，发挥主人翁的作用。创新社会管理体制，应该按照这一要求，调动和发挥各方面的积极性、主动性和创造性。

创新社会管理体制，最重要的是处理好管理与服务的关系，坚持在服务中实施管理，在管理中体现服务。政府应坚持将为人民服务作为自己的神圣职责和公务员的基本准则，致力建设服务型政府，更加注重履行社会管理和公共服务的职能。要以发展社会事业和解决民生问题为重点，优化公共资源配置，创新公共服务体制，改进公共服务方式，加强公共设施建设，提高公共服务质量。各种类型的社区，应进一步完善基层服务和管理网络，健全新型社区管理和服务体制，协助政府做好公共服务和社会管理工作，把社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体。各类社会组织要增强服务社会功能，发挥提供服务、反映诉求、规范行为的作用。政府对其要坚持培育发展和管理监督并重的政策，引导各类社会组织加强自身建设，提高自律性和诚信度。

创新社会管理体制，应适应我国社会结构和利益格局的发展变化，加强内在机制的建设，形成科学有效的利益协调机制、诉求表达机制、矛盾调处机制、权益保障机制。坚持把改善人民生活作为正确处理改革发展稳定关系的结合点，正确把握和处理最广大人民的根本利益、现阶段群众的共同利益和不同群体的特殊利益的关系。综合运用法律、政策、经济、行政等手段和教育、协商、疏导等办法，正确处理社会矛盾，把矛盾化解在基层、解决在萌芽状态。当前，需要重视解决土地征收征用、城市建设拆迁、环境保护、企业重组改制和破产、涉法涉诉中群众反映强烈的问题，坚决纠正损害群众利益的行为。通过加强社会治安综合治理，增强人民群众的安全感。

创新社会管理体制的一个重要方面，是完善应急管理体制机制，以便有效应对各种风险。要建立健全分类管理、分级负责、条块结合、属地为主的应急管理体制，形成统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效的应急管理机制，有效应对自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件，提高危机管理和抗风险能力。近年来，国务院已经制定了包括总预案、专门预案、部门预案在内的整个应急预案体系。这一体系的建立，对实现社会预警、社会动员、快速反应、应急处置的整体联动，具有积极的保证作用。

（新华社北京１０月２１日电）

第三篇：农村社会管理体制创新研究

摘要：本文分析了农村社会管理体制创新的重要性，指出当前农村社会管理存在的问题，并提出了创新农村社会管理体制的具体策略。

关键词：农村 管理 体制创新

一、农村社会管理体制创新的重要性

1、社会进步的客观要求

胡锦涛总书记指出：加强和创新社会管理，是继续抓住和用好我国发展重要战略机遇期、推进党和国家事业的必然要求，是构建社会主义和谐社会的必然要求，是维护最广大人民根本利益的必然要求，是提高党的执政能力和巩固党的执政地位的必然要求，对实现全面建设小康社会宏伟目标、实现党和国家长治久安具有重大战略意义。从社会发展和管理转变的长远趋势来看，社会自主性在不断加强，社会管理方面呈现出社会化的趋势。这一趋势就需要继续创新当前的农村社会管理体制，进一步加强对农村社会事务的管理。

2、建设社会主义新农村的根本要求

社会主义新农村建设是长期系统性的工程，只有不断加强农村社会管理体制方面的创新，进一步完善党对农村各项工作的领导，实现社会主义新农村建设的伟大目标。

3、社会主义市场经济发展的必然要求

在当前的市场经济社会当中，所有的个体都需要依托社会才能存在，这需要政府职能从政治统治职能的角色转向全面社会管理角色当中来。

二、当前农村社会管理存在的问题

1、农村社会非正式组织相对较少

当前农村的社会组织方面，大多数农村都有社会基层管理组织，比如医疗卫生机构、红白理事会、妇女组织等相关组织，但是文化娱乐组织、治安巡逻队等相关非正式组织却比较少。

2、社会事务单方面处理

农村社会事务处理上，虽然村民和村干部能正确反映出婚姻关系、家庭关系和邻里关系等较为和谐，但出现问题之后，多数人一般是采用非正式方式进行解决，有的甚至出现没有解决的途径;另外，农村教育事业得到了发展，但当前文体方面的活动还是比较少，还存在村民自发组织状态。

3、干部未认清创新农村社会管理体制的重要性

当前农村将经济发展当成是头等重要的大事来抓，认为农村管理体制是表面上的东西，不如直接经济效益，更能体现出村干部的政绩。在这种潜意识的支配下，农村社会管理体制的创新被搁置在了一边。

三、创新农村社会管理体制的具体策略

1、加强和完善农村社会管理格局，转变村级党组织的基本功能

将党支部直接管理生产与管理农村社会事务的功能，逐渐转变成社会关怀与各方利益协调者的轨道上来，淡化行政色彩，真正将社会、行政、经济、政党等归之于其各自的任务中来。强化村民委员会的社会管理职能和服务职责，加强自身建设、增强服务社会能力，支持农村中的非正式组织参与社会管理和公共服务，发挥群众参与社会管理的基础作用。

2、探讨农村治理的新模式，完善党和政府主导的维护群众权益机制

真正去认真探讨农村治理的新模式，将农民自治的管理权，交给交予地方人大，这样做的好处是不仅有效扩大了当地人大的民意基础，加强了权力机关的权威，进一步理顺好了权力系统的内部错综复杂的关系，还能通过人大对政府所实行的有效监督，进一步规范了政府本身的指导行为，确保了农村治理模式能够不断走向完善。

另外，还需要进一步加强和完善党和政府主导的维护群众权益机制，形成科学有效的利益协调机制、诉求表达机制、矛盾调处机制、权益保障机制，加强社会矛盾源头治理，妥善处理人民内部矛盾，坚决纠正损害群众利益的不正之风，切实维护群众合法权益。

3、正确引导并规范农村中的非正式组织

要将广大的基层农民群众组织起来，引导并规范好农村当中的非政府组织，一方面就是在制度方面要

进行创新，为农村的非正式组织提供法律方面的保障，另外一方面，也应该积极鼓励多种方式的农民组织的发展，并且妥善处理好正式组织和非正式组织之间的关系，充分认清加强对农村当中的非正式组织的管理，应该提倡并发展村民自治组织建设与扶持经济合作型组织时，还应该充分认识到其余非正式组织在农村中的社会地位与影响力，对其社会功能与合理性等方面进行充分调研，正确引导并规范农村中的非正式组织，做到整合农村社会秩序，维护农村和谐稳定。

4、完善农村社会管理服务和公共安全体系

加强和完善农村管理和服务体系，把人力、财力、物力更多投到农村，努力夯实农村基层组织、整合基层资源、强化基础工作，强化农村社区自治和服务功能，健全新型农村社区管理和服务体制。加强和完善农村公共安全体系，健全食品药品安全监管机制，完善农村社会治安防控体系，完善应急公共安全管理体制。(免费看电影tang)

5、提升基层农村领导干部素质

大力提升基层农村领导干部的素质，是创新农村社会管理体制创新的关键。一是提升基层农村干部抓重点，破解农村难题的基本素质与能力，这主要是将发展作为一切中心，将农民增收作为工作的重点，不断破解在农村社会管理体制中出现的新问题与新矛盾，紧密围绕这一点来不断提升领导干部的基本素质与本领;二是不断提升因地制宜与分类指导本领，农村社会管理体制的创新，需要始终坚持一切从实际出发，做到因地制宜;三是不断提升依托群众与服务群众的本领，在农村社会管理体制创新中，基层领导干部应该充分确立并且进一步强化依靠并且服务群众的大局意识，真正深入农村基层，充分了解广大人民群众的意愿，解决在农村社会管理创新中出现的各种问题。

6、根据新形势新任务的需要，做好群众思想工作，提高农民整体素质

按照当前新形势新任务的需要，大力做好群众思想工作，提升农民整体素质。一是强化形势政策教育，让农民群众正确的认识自我，加强责任感与使命感，增强农民大局意识;二是强化思想道德教育，要在广大农民群众当中广泛开展文明新风教育活动，形成团结友爱的和谐人际关系;三是强化农村科技教育，紧密围绕着生产发展与农民增收，针对实用技术大力开展培训与应用工作，提升农民知识技能。与此同时，还应加强社会主义核心价值体系观念宣传教育，增强农民的法制意识，深入开展精神文明创建活动。

第四篇：社会管理体制创新

浅谈中国社会管理体制的创新

摘要：在社会转型的关键时期，推进社会管理体制创新,尽快建立健全与发展社会主义市场经济、建设社会主义民主政治和构建社会主义和谐社会相适应的新型社会管理体制十分重要而紧迫。推进中国社会管理体制创新，必须从中国实际出发，大胆学习借鉴世界各国社会治理的成功经验，深入研究社会管理规律；必须进一步转变政府职能，深化行政管理体制改革，更新社会管理观念，创新社会管理方式。

关键词：社会，管理体制，创新

一、中国社会管理体制概况

社会管理似乎是一个颇有中国特色的概念。对于中国社会的整体发展来说,社会管理承担着多个社会功能。例如，要为市场经济的运行提供稳定的社会秩序,并保障人力资源的竞争性;要为实现社会主义的理想解决“两大差别”提供制度保障;要为国家与新兴的多元社会之间形成良性互动关系提供制度条件等等。因此,在中国的语境下,恐怕还难以找到与西方社会科学和管理科学相对应的社会管理的概念。西方社会中所使用的社会秩序(social order)、社会规制(social regulation)等概念,或者将中文的“社会管理”译为“social management”,都难以充分而准确地表达出中国语境下社会管理的内涵与实质。在中国政府职能定位中,“社会管理”则与“经济调节”、“市场监管”、“公共服务”相并列,[1]成为政府自身建设的重要内容。它涉及到两个方面的内容:其一是以政府为主体,对有关社会事务进

行规范和制约;其二是以社会为中心,即企业、社会组织和公民,依据一定的规章制度和道德约束,规范和制约自身的行为。所谓的社会管理,在中国学术界的界定尽管不一,但是以下界定是为人们所认可的:“社会管理是政府和民间组织运用多种资源和手段,对社会生活、社会事务、社会组织进行规范、协调、服务的过程,其目的是为了满足社会成员生存和发展的基本需求,解决社会问题,提高社会生活质量”。

[2]中国的社会管理及其体制有三个突出特点。首先,社会管理是中国各级地方政府的重大职责,中国社会管理的一个特色就是政府主导;第二,社会管理的主体是多元的,虽然政府在其中发挥着主导作用,但是无法替代社会组织以及公民个人的作用;第三,社会管理以社会秩序的维系、为和谐社会建设服务为其根本目标。2004年党的十六届四中全会提出要“加强社会建设和管理,推进社会管理体制创新”。2006年党的十六届四中全会指出,“加强社会管理,维护社会稳定,是构建社会主义和谐社会的必然要求”。2007年党的十七大报告(六)提出完善社会管理,维护社会安定团结。社会稳定是人民群众的共同心愿,是改革发展的重要前提。要健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局,健全基层社会管理体制。最大限度激发社会创造活力,最大限度增加和谐因素,最大限度减少不和谐因素。社会管理是以服务为主要内容的,但是内容逐渐广泛起来(中共中央关于“十二五”的建议中作了较为详细的说明);管理的手段更侧重于协调和参与。一个社会是否“和谐”,在相当程度上决定于这个社会的管理格局。社会管理是政府通过制定专门的、系统的、规范的社会政策和法规,管理和规范社会组织,培育合理的现代社会结构,调整社会利益关系、回应社会诉求、化解社会矛盾,维护社会公正、社会秩序和社会稳定,孕育理性、宽容、和谐、文明的社会氛围,建设经济、社会、人与自然协调发展的和谐社会。

二、社会管理体制创新的意义

（一）创新社会管理体制是构建社会主义和谐社会的必然要求

改革开放以来，社会主义现代化建设给我们带来了翻天覆地的变化，但整个社会也出现了众多不和谐的因素，出现了人与人之间、人与社会之间、人与自然之间的不和谐，出现了不同社会阶层和利益群体之间在利益分配上的不和谐，出现了城市与农村之间、发达地区和贫穷地区之间、东西部地区在经济发展和收入分配上的不和谐。这些都对我国的社会健康和稳定发展构成了潜在的威胁。因此党的十六大以来，以胡锦涛为总书记的党中央提出了树立科学发展观、构建社会主义和谐社会的重大思想。

（二）是体制转轨和社会转型的必然需要

我国现行的社会管理体制是在计划经济时期形成的，带有深刻的计划经济烙印，它的一个重要特征就是“单位管理”，任何一个社会成员几乎都从属于一个社会单位，单位是个人领取工资的劳动组织，是个人社会交往、社会地位的保障和后盾。没有“单位”的个人是很难在社会上合法立足，国家也正是通过单位制来实现社会的整合。随着计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨，单位制逐步解体，大量的“单位人”转变为“社会人”，社会经济成分、组织形式、就业方式、利益关系和分配方式日益多样化。不同地区、不同部门、不同职业群众的具体利益发生了变化，以“单位人”为特征的社会管理体制的弊端也日益暴露出来。因此，创新社会管理体制，加强社会整合，特别是加强对弱势群体和

[3]边缘群体的保护，成为当前迫切需要解决的问题。

（三）创新社会管理体制是全面建设小康社会的必然要求

特殊的国情决定了我国在全面建设小康社会的进程中有两个比较明显的社会特征：一是工业化、城市化进程加快，大量农村富余劳动力从耕地上解放出来，离乡外出就业。但是由于城乡二元经济社会体制的束缚，这些人中的大多数虽然离开了农村，不再从事农业生产活动，却没有城市户口，不能与城市居民享受同样的权利，成为了社会管理的“盲区”。二是老龄化的挑战。“我国目前60岁的人口已经达到了11﹪，65岁以上已达8﹪，据预测，2020年，65岁以上的老龄人将达到23﹪”。而且我国人口老龄化高峰是在全面建设小康社会的进程中出现的，“老龄社会”的提前到来，对我国尚不健全的社会保障体系和社会管理体制提出了严峻挑战。

（四）创新社会管理体制是科技进步和经济全球化的必然要求

信息技术的快速发展，通讯条件的极大改善，为群众提供了快捷的信息传播手段，不同社会群体之间的联络沟通日益方便，同时也使社会各类矛盾容易在更大的范围内出现紧密互动的趋势，形成连锁反应，加大了维护社会稳定的风险和成本。经济全球化的发展，国内市场和国际市场的融合，既拓展了我们的发展空间，也使国际性的经济

社会风险更容易导入国内，造成社会新的不稳定，因此，加快建立与改革开放和发展社会主义市场经济要求相适应的社会管理体制，有效整合社会关系，促进各种力量的良性互动，已成为构建和谐社会、提高党的执政能力、巩固党的执政基础无法回避的重大理论和实践问题。

三、转向社会建设大时代下社会管理体制创新的理念与目标

中国社会结构已经发生了深刻的变化，从“整体性的社会”转变为一个“多样化的社会”或“多元化的社会”。这种社会结构的剧烈变动虽然有力地推动了经济社会的发展，但也带来了一系列社会矛盾和社会问题，为此需要“加强和改进社会管理，既充分激发社会活力，又确保社会安定有序”。与此同时,出现大量新的社会问题和社会事务，例如,贫困问题、社会两极分化问题、老龄化问题、社会突发事件、频发的反社会事件等，对现有社会管理体制提出了严峻的挑战。此外，中国似乎也开始由低风险社会向高风险社会转变。

现有体制的缺陷日益体现出来，成为制约和谐社会建设的一个主要因素，难以有效地应付社会大变革所提出的挑战。对此，学者们做了大量的研究与分析。归纳起来大体上有以下主要的缺陷:

1.就政府而言，一是社会管理理念不够准确，重政府的管理，轻社会的管理，重经济建设，轻社会管理的思想仍然十分突出。二是在手段上重刚性，轻柔性。政府社会管理方式简单，习惯于采取行政手段和强制方式解决社会矛盾。三是政府社会管理法规制度不健全，管理成本过高，效率较低。四

[4]是在目标上重控制，轻权利；管控思想严重、服务意识淡薄。

2.就社会而言，一是公民意识有待增强，参与能力有待进一步提高(龚维斌)；二是民间组织发育不良，公众参与渠道不多，公民参与社会管理不够；三是政府部门和事业单位中介组织、政府机构和社区自治组织不分，导致事业单位行政化和自治组织行政化倾向严重，影响社会事业和社会自治的健康发展。

3.社会管理人才和专业化的社会工作人才缺乏。社会管理是一项专业性很强的事业，需要专门的人才，特别需要大量的受过专门训练的社会工作人才。但是，我国社会工作人才队伍的总量不足，结

构不合理。党的十六大后，中国进入了“社会建设”的大时代。在这个大时代下，社会管理体制需要创新，需要转型。理念与目标对于创新中国社会管理体制当然是重要的。首先要坚持以人为本，创新社会管理的理念。以人为本是科学发展观的本质和核心，也是社会管理必须坚持的根本原则。其次，要坚持民主善治,创新社会管理的理念。第三，要坚持多元治理，充分借助各种社会力量，培育发展各类社会组织，最大程度地整合各种社会资源，共同参与社会治理。总体上说，社会管理的基本目标是完善社会功能，促进社会系统的协调发展，构建全体人民各尽所能、各得其所而又和谐相处的社会环境，形成与社会主义政治、经济、文化秩序相协调的社会秩序。理想的社会管理体制应该包括:“一个完善的能够凝聚各方社会力量的管理主体结构，形成‘党委领导、政府负责、社会协同、公众参与’的合理格局；一套完整的能够规制社会生活领域的制度体系；一批能够有效地协调各方利益、整合社

[5]会关系、协同社会行动的运作机制。”

四、社会管理体制创新的方向与路径

问题是如何进行社会建设,政府如何进行社会管理?一方面，政府不可能再回归到计划经济和单位体制时代对社会的全方面控制和管理,也不可能效仿发达国家走过的福利国家的发展道路，实现福利的国家化和社会化；另一方面,由于中国的公民社会组织并不发达，社会的自我服务、自我管理、自我监督能力不强，政府也不可能将所有事务推向社会或者市场。因此，如何在国家和社会之间寻找到恰当的平衡管理模式，应该是中国社会管理体制改革的探索方向。换言之，构建政府和社会关系的新内涵是中国社会管理体制转型或创新的方向。从主体上讲需要由一元向多元的转变。这个转型的方向其背景就在于改变社会管理体制的政府一元核心格局，就是增加政治决策中社会力量的参与，公民参与到涉及需求、利益等日常社会管理事务的讨论之中，吸纳社会组织参与,考虑边缘人群及利益，形成 “党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”。构建政府和社会关系新内涵的另一个意思就是强调社会自治，由人民自我管理。中国的社会管理应转变政府管控的手段和方式，推动公民的自

[6]我管理。合作与共治应该是社会管理体制创新的路径。“社会管理体制”应该是关于国家机关、企

事业单位、民间组织以及社会公众在社会管理中的权责划分和操作方法等的制度体系，包括对各类社会管理主体权利和义务的划分和对管理社会事务的制度规则、方式方法的约定。社会管理体制的改革和创新，难点在于新的运行机制的探索和创造。纵观欧美国家社会管理的经验，根据政府和社会力量在社会管理中地位和作用的不同，可以划分为三种模式:一种模式是政府主导、社会协助的模式；第二种模式是国家和社会、政府和公民对社会的合作管理；第三种模式是社会主导政府协助。总体来说，二战以后，在福利国家时期，政府逐渐发挥主导作用，而到20世纪70年代末以后,随着新公共管理运动的兴起，西方国家逐渐转向了治理和善治理论所倡导的社会主导政府协助的模式。提升社会管理水平和创新社会管理体制是一项涉及层面广、触及问题多、解决难度大的社会工作,需要社会各界同心协

[7]力、齐抓共管。

社会管理体制改革和创新的关键是明确政府和社会的责任分工。社会管理体制改革的路径就在于政府、市场与社会三者的合作与共识。具体说来就是,社会管理主体从国家一元转向多元，走向政府、社会组织、社区组织、公众等多元主体共同管理；社会管理方式从命令———服从的单向度统治行为转向各个主体之间的协商决策、合作管理、透明化管理、法治化管理的治理活动；社会管理手段从行政手段为主转向综合运用行政手段、法律手段、市场机制以及社会自助和互助等多种手段；社会管理资源投入和服务产出主体由政府一元走向政府、企业、民间组织、社区等多元主体共同承担；社会管理方式从以行政管制为主转向以提供社会性公共服务为主；社会秩序从强制性秩序为主转向强制性秩序与自治自律所形成的自发性秩序并重；社会管理中权力配置格局从政府集中管理转向给社会放权和为公民增权；社会管理重心从单位转向社区；社会政策制定从封闭、神秘方式走向公众参与、多方协商和透明化决策。

五、重构社会管理体制的基础与创新的重点

创新社会管理体制的基础应该是社区。过去相当长的时期中国的社会管理体制建立在单位组织的基础之上。“随着改革的深入和市场经济体制的确立,社会组织体系发生深刻变化，传统的行政化单位体制逐步瓦解,国家在相当程度上失去了依托原有单位承担社会职能的组织基础，同时强调现有单位在改革中剥离原来承担的社会职能,实现社会职能社会化(以及某种程度的市场化)。”原先“一统天下”而“无所不包”的单位制管理模式,已经逐步让位于以居民自治为载体的社区管理和社区服务。整个社会管理体制的基础发生了转变,过去是以单位为基础,现在以社区作为基础。日益复杂和增多的社会需求和问题,都需要在原有的单位体制之外得到解决,社区就成为这样一个载体。社区建设成为城乡基层社会管理体制转型的标志。因此,推进社区建设,完善基层服务和管理网络,是加强社会管理的基础性工作。

应当指出的是，城乡社区居民的需求多元化，需要有多元化的组织来应对,因此,社会组织的培育与建设将成为中国社会管理体制创新的重点。改革开放以前，长期的计划体制在县乡两级造就了庞大的“全能政府”，政府组织对农村经济社会事务无所不包、无所不揽。在政府强控制模式之下，中国基层社会民间社会的“自域”范围非常狭小，力量也非常薄弱。面对新形势与新任务,充分发挥各类社会组织的作用,加强政府与社会组织之间的分工和协作，是加强与完善社会管理的必然要求。社会管理体制创新，要有利于调动市场和社会组织的参与力量；有利于实现公共资源、公共信息整合共享；有利于形成政府、市场、社会三者间的良性互动。在目前中国社会自治能力较弱、社会组织发育不健全的情况下,应进一步发挥公众依法有序参与的作用,将公众参与的方式方法制度化、法制化,政府应因势利导、顺势而为。一是完善相关法律制度，明确社会组织的法律地位、工作范围、经费来源、管理手段、管理程序等，维护和确保社会组织对社会管理的参与权；二是放宽政策，创造环境，降低门槛，放手发展城乡各类社会组织，促其自我组织、自我管理、自我服务、自我监督，引导更多的社会力量参与城乡的社会管理；三是引导社会组织进行公开、透明化的运作，促进各类社会组织加强自身建设，严格行业自律，规范从业行为，承担社会责任,提高自律性和诚信度，增强透明度和公信力。加大宣传引导力度，支持和鼓励城乡居民成立形式多样的慈善组织、群众性文体组织、科普组织和为老年人、残疾人、困难群众提供服务的组织；积极发展以卫生保洁、治安巡逻等为主要内容的城乡社区志愿服务队伍，鼓励和引导居民从事社区志愿服务；在农村，因地制宜，培育发展农村专业经济协会，提高农民群众的组织化程度和参与市场竞争、抵御市场风险的能力，改变单家独户闯市场的弱势地位，达到促进农村生产发展和农民增收的目的。通过社区民间组织，使村民在参与各种活动中实现自我管理、[8]自我教育和自我服务。参考文献：

[1] 刘瑞.社会发展的宏观管理[M]，北京:中国物价出版社,1998, 32.[2] 陈振明.政府社会管理职能的概念辨析———“政府社会管理”课题的研究报告之一[J].东南学术.2005 年第 4 期.[3] 陈振明.什么是政府的社会管理职能[J].新华文摘.2006 年第3期.[4] 陈振明.我国社会管理格局和体系的现状、问题与挑战——— “我国社会管理格局和管理.体系构建”课题研究报告之二[J].甘肃行政学院学报.2008年第4期.[5] 丁元竹.完善社会管理体制的三个基本环节[J].中国社会保障.2006年第12期.[6] 夏学銮.社会管理体制如何创新[J].人民论坛.2011 年第4期.[7] 徐勇.论城市社区建设中的社区居民自治[J].华中师范大学学报(人文社科版).2001年第3期.[8] 姚华平.我国社会管理体制改革30年[J].社会主义研究.2009年第6期.

第五篇：改革中国金融管理体制的法学思考

改革中国金融管理体制的法学思考

马志毅:

来源：主站 发布时间：2003-04-03 10:54阅读次数：

一、中国现行金融管理体制的问题

我国虽然初步建立了中国人民银行、证监会、保监会等金融监管组织体系、法律体系、指标体系和监测体系，但从实际运行的效果看，还存在着许多缺陷。随着金融业务向国际化、现代化方向发展，我国现行金融管理体制的不完善之处也日益明显地暴露出来：

1.我国金融管理体制的主要问题之一就是金融监管比较薄弱，重审批、轻管理，监管的内容和方式比较陈旧，监管的标准不一，主管机关职责、权限不明确，造成金融市场秩序的某些混乱。之所以造成这种局面，有两方面的原因，一是由于现行法律规定比较原则；二是由于三个以上不同的机构分别行使监管权，各机构自由裁量的空间较大。

2.分业监管的格局不能适应金融市场发展的要求，出现许多管理上的空白。我国金融市场出现了一系列金融违法违规现象，对金融监管提出新的课题，比如，(1)在票据承兑与贴现市场上，随着票据承兑与贴现业务的数量快速扩张，一些企业单独或与银行串通，违规签发或贴现承兑汇票。(2)在证券发行与交易中，证券欺诈和违规交易现象增多。(3)对一些已经开办或即将开办的新兴交易市场（期货交易市场、白银交易市场、黄金交易市场），相应的管理法规还有待完善。这就需要我们将这类问题纳入金融监管的视野，而目前各自为战的监管格局是很难胜任的。长期以来，我们比较强调对金融机构的业务活动是否合法进行监管，这无疑是正确的，但必须同时对金融机构业务活动的风险性进行监管，因为一个合法经营的金融机构也会因难以预料的金融风险而陷入危机。为了最大限度地保障金融机构稳健安全的运营、保护社会公众利益，我们必须重视对金融机构的资产质量、管理水平、盈亏状况等进行检查。这就需要在综合金融监管体系的基础上，建立我国的综合评级制度，从而有利于金融监管机关随时掌握金融机构的不同经营情况，采取不同的监管措施。

3.金融监管资源与其监管对象的发展不适应，不能实现信息共享。金融监管的关键是实现金融监管的便利性、协调性和有效性，而金融监管机关能够最大限度地获得和处理金融信息，是有效金融监管的基础之一。在我国目前的金融监督组织体系中，只有中央银行的监管资源基本上与其监管对象的发展水平相适应。证监会只是在各直辖

市、省会城市、其他个别城市设立了派出机构，它所享有的监管资源只能满足对证券机构的市场准入监管和经常营业机构的非现场监测，没有能力对监管对象的经营合法性、风险性等进行检查和评估。保监会在全国各地的派出机构更少。不难看出，我国目前分业监管的体制，人为分割了监管的资源和信息系统，不能实现监管信息共享。在分析了我国金融管理体制发展的问题之后，笔者建议，中国人民银行只保留与制定和执行货币政策有关的宏观管理职能；其内设的金融监管机构与国家外汇管理局、中国证监会、中国保监会等机构合并组建中国金融监管局，执行中国人民银行制定的金融政策、规范性文件和有关技术标准，共同履行混业监管的权能。

从中央银行与金融监管机构的职责分工上看，（一）中央银行对金融机构所享有的权利包括：

(1)制定和执行货币政策，即享有发行本国通货和间接调控货币供给权。(2)制定有关金融管理的法规和标准，其中包括商业银行的存款利率、存款准备金率、手续费的收费办法及资产负债比例管理的各项数值。(3)负责金融业的统计、调查、分析和预测。(4)负责对国家风险的管制。

（二）金融监管机构对金融机构所享有的行政监管权包括：

(1)对全社会金融秩序的监管；(2)对金融机构开业与停业的管理；(3)对有问题金融机构的处理和退出市场的监管；(4)对金融机构业务活动的监督检查；(5)对金融机构分权机构的管理；(6)对外资金融机构的监管；(7)对金融机构财务和人事的管理；(8)对金融机构的接管；(9)对金融机构信贷的限制；(10)对金融机构储备与股本的管理；(11)对金融机构资本充足率的监管；(12)对金融机构资产流动性的限制；(13)监督金融机构的清盘；(14)对金融机构投资业务和范围的限制与监管等。

（三）金融机构对中央银行和金融监管部门应享有的权利包括：

(1)要求开设各种帐户并保密；要求不得干涉其帐户的正常收付活动；(2)要求调拨发行基金，保证现金的合理供应；(3)要求回收和销毁损伤银行券；(4)要求完善国库会计核算工作；(5)要求收购或配售金银；(6)要求兑付国债；(7)要求再贷款；(8)要求组织全国清算；(9)当资金周转困难时，有权要求中央银行予以支持或紧急资金援助；

(10)申请行政复议和提起行政诉讼。

二、提出改革中国金融管理体制建议的依据

（一）中央银行放弃金融监管权，是由其与一般国家行政管理机关的不同性质决定的。

中央银行对货币市场的调节，主要表现在对市场利息率的调节上。中央银行的再贴现业务，会使借贷资本增加。中央银行应当通过信贷资金的分配，正确处理生产发展与流通的关系。中央银行要通过正确处理信贷量和结构的关系，来调节社会总供给与总需求，并使其趋于平衡，从而为微观经济的发展创造良好的宏观条件，通过贷款的投放，影响和改变生产部门的产业结构，通过存贷款扩张机制的作用，刺激产业部门生产规模的扩大。

从中我们可以看出，1.中央银行是金融管理机构，它代表国家管理金融，都是通过金融业务的经营过程实现的。那就是以其所拥有的经济手段，如货币供给量、利率、贷款量等，对金融领域乃至整个经济领域的活动进行管理、控制和调节。这些手段具有自愿性、有偿性，是按信用原则发挥作用的。这与一般行政机关直接监管管理的职能迥然不同。此外，中央银行还为政府和其他金融机构办理银行业务与提供服务，如对各金融机构的存贷业务、清算业务、发行业务，对政府办理国库业务，对市场发行和买卖有价证券业务等，还有经营业务的收入。

2.中央银行作为一个特殊的金融机构，它仍然办理“存、贷、汇”，只不过业务对象不是一般企业和个人，而是商业银行与其他金融机构。而作为金融管理机构之一，中央银行主要是通过这一职能指导和影响着商业银行和其他金融机构的活动。中央银行在发达的市场经济条件下，通常运用众所周知的三大工具──公开市场业务、贴现政策和法定准备金率来调控基础货币和乘数，并进而间接调控货币供应量，而不能直接调控，即直接控制商业银行等金融机构的设置、撤消和具体业务经营来实现。所谓国家的银行，是指中央银行代表国家贯彻执行财政金融政策，代为管理国家财政收支以及为国家提供各种金融服务。中央银行主要是通过代理国库、代理国家债券的发行、对国家给予信贷支持、保管外汇和黄金储备、制定并监督执行有关金融管理法规、选择货币政策中介指标等几个方面履行其作为“国家的银行”的职能。

（二）全面监管的客观基础是适度的“混业经营”

1.分业经营金融管理体制的特点

(1)分业经营管理最大的优势在于对金融风险的控制和防范。资本的一个重要特点就在于其流动性较强，这就使得金融风险一旦发生，便很容易在金融业中流动并迅速传播，以致各种业务之间相互引发危机，最终导致整个金融系统的崩溃。实行分业经营，维持了整个金融安全和整个金融秩序的稳定。(2)分业经营可以有效地解决风险和收益不对等的问题，有利于实现社会公平。(3)分业经营促使金融业提高专业化程度，满足客户的不同需要，从而有利于提高服务质量。(4)分业经营的缺点也是十分明显的，它在有效防范金融风险的同时，也人为地分割了金融业的市场、机构、资金和从业人员，阻碍了资金的自由流动，不利于资本的有效市场配置，降低了效率，从而削弱了金融机构的实力和国际竞争力。随着经济全球化和世界金融一体化，各国大型企

业和跨国公司更多地选择混业经营的银行，以便利其交易、维护其信息安全，这样就势必使从事分业经营的金融机构得不到足够的客户。

2.混业经营金融管理体制的特点

(1)混业经营最大的优势在于它可以通过降低信息代价和分工成本来增强金融机构的竞争力、壮大其实力。同时，通过选择更广泛的投资组合，使银行的一部分亏损由其他部门的盈利来弥补，从而提高了银行经营的效益，保证了其经营的稳定性。(2)混业经营能较为及时、准确、全面地掌握客户的财务、信用等重要信息，减轻了交易中的信息不对称性，避免了原本相对缺乏信息的经营者的判断失误，从而增加了交易成功的可能性，提高了经营的效率。(3)混业经营促进了货币市场与资本市场的协调发展，优化了金融机构的资产负债结构。从某个金融机构看，由于混业经营的实质就是多元化经营，从而具有分散和降低风险的特点。(4)混业经营最大的缺点在于它弱化了对金融系统风险的防范，容易引起风险在整个金融的传播和扩散。同时，银行数额巨大的资金涌入证券市场，还容易在虚拟资本市场（证券市场）中放大真实经济的发展速度，造成虚假繁荣的经济泡沫。

我们对二者的选择，实质上就是对风险和效益如何选择和平衡的问题。金融管理工作应当有利于我们参与国际金融市场，尽可能多地利用外国资本。但在中国金融业监管水平还比较低下的阶段实行分业经营管理，是我们的必然选择。在金融法律法规体系建设不断加强的基础上，在积累了金融各业发展和监管的经验，特别是经过“亚洲金融风暴”的考验之后，我们有可能实行适度的混业经营，从而促进金融在稳定与效率相统一的基础上发展，并最终建立起能较好的协调社会整体利益和个体利益，有效地实行宏观调控的金融管理制度。

3.我国的金融业务实践已经提出实行混业经营的现实要求。交通银行与中国人民保险公司、工商银行、农业银行与中国人民保险公司，建设银行和工商银行与中国银河证券有限公司签订了合作协议。重庆市四家商业银行分别与几家证券公司联合推出了“银证一卡通”。这些都反映出银行业与证券业相互融合的趋势。

4.实行混业经营，是中国进入WTO后，金融业参与国际竞争的必然选择。中国加入WTO之后，国外金融机构将不仅可以自由地进入我国的资本市场，而且要按国际惯例进行运作。由于它们长期实行混业经营，这就势必对我国金融业构成威胁。为了适应加入WTO后的新形势，我国金融业的改革势在必行。商业银行进入资本市场，不仅可以为其开拓新的业务范围，也可以将沉淀在商业银行的储蓄存款注入资本市场，并逐步增加直接融资的比重。

（三）设立脱离了中央银行的独立金融监管机构符合世界金融监管制度发展的趋势世界各国的金融监管法律制度大致可分为两种类型：

1.绝大部分国家的中央银行完全放弃了金融监管权，这是一个值得关注的动向。

(1)1984年4月1日韩国将银行监管委员会、证券监管委员会、保险监管委员会、非银行监管局改组合并成金融监管委员会。韩国中央银行放弃了几乎所有的银行监管权，成为一个完全独立的负责货币政策的机构。(2)1997年6月16日，日本颁布了《金融监督厅设置法》，从大藏省金融部门独立出来的金融监督厅，作为总理府直属局正式成立。至此，日本的金融管理开始向二元行政体制过渡，即金融机构的检查和监督工作由金融监督厅负责，大藏省只承担金融行政规划工作。金融监督厅负责与行业利益密切相关的领域，大藏省负责制定总体政策和方案。(3)瑞士的银行由瑞土联邦银行业委员会监管，委员会由7-11个由联邦议会选举的委员组成，且独立于瑞士国家银行。联邦银行业委员会也负责监管投资基金法和证券交易法的实施。作为最高监管机构，联邦银行业委员会负责银行业、证券交易和投资基金业务的监管。(4)为了适应金融全球化和欧元诞生的挑战，英国政府在1997年提出了改革金融监管体制的方案，将英格兰银行的监管权力剥离出去，将对银行监管的责任从英格兰银行转移到证券投资委员会。并于1997年10月28日成立金融监管服务局，以适应日益变化的金融市场的需要。英国金融监管局负责对银行、住房信贷机构、投资公司、保险公司和住房信贷机构的审批和审慎监管；负责对金融市场、清算和结算体系的监管。英国财政部负责全面金融监管的组织构架的制定和金融监管的立法。(5)香港对金融业实行分业管理。金管局监管银行；证监会管证券机构；保监处监管保险公司。银行在经营保险和证券业务时要分别向保监处和证监会提出申请，获得批准后，即可经营。此外，证监会和保监处有权取消银行经营证券和保险业务的资格。

2.一些国家法律规定中央银行与其他金融管理机关共同行使金融监管权，如德国的银行监管由联邦银行业监管局和联邦银行负责。联邦银行业监管局直接向联邦财政部汇报。

完成中国现行金融管理体制的改革之后，我们更应注意减少中央银行和其他金融监管机关对金融机构的行政干预和保护，切实落实金融机构的经营自主权，以顺应全球化市场经济发展的客观规律。

（作者：中国人民大学法学院博士生责任编辑：段钢）