麻城市实施七个规定破解村改居难题[合集五篇]

第一篇：麻城市实施七个规定破解村改居难题

麻城市实施七个规定破解村改居难题

近年来，麻城市委、市政府在推进社区建设中，不断研究制定村改社区实施办法，出实招破解村改社区工作难题，使村改社区工作步入了良性发展轨道。

一是规定“村改社区”基本条件，破解无序改社区难题。在推进社区建设中，村改居成为一种潮流，有些地方出现了无序改社区的状况，对此，麻城市委、市政府规定了村改社区的三个基本条件：城中村或村已无土地的城边村；在城区规划范围内，因经济开发，农宅基本上都已拆迁，居民基本进入复建小区，村民委员会无法行使对村民的管理服务等职能；从事二、三产业的村民占总人口的三分之二以上，人均耕地面积低于本区人均耕地面积的三分之二以上。对村改社区实行基本条件限制，使有些村想盲目改为社区的现象得到遏制。

二是规定“村改社区”划分调整原则，破解社区规模崎形难题。对于原来有些村改社区后，社区规模过大或过小，不便于自治和管理的情况，市委、市政府规定，在社区划分上，要按照便于社区服务管理，便于开发社区资源，便于社区自治的基本原则，结合地域性、认同感等要素科学划分社区。原则上，社区的人口规模不得小于1000户，大于5000户人，使社区规模趋于合理。

三是规定“村改社区”设立程序，破解“权力”改社区难题。村改建社区必须按《村委会组织法》有关规定操作，严格执行村委会撤销的规定。对具备撤村建社区条件的村，分七步进行，首先经街道或镇党委集体研究提出，并对村集体资产的完整性作出妥善处理的意见；第二，召开村党支部会议和村两委联系会议，对村改社区的方案进行讨论；第三，召开村民代表会议，进行讨论；第四，召开村民会议进行表决（不召开村民会议的村，由村民代表持“撤村组建社区的征求意见表”到其所联系的农户家中，逐户征求意见）。第五，村提出申请。即由村委会根据村民代表会议作出的决议，向街道提出撤村组建社区的请示。第六，街道正式报告。即由街道向区政府提出撤村组建社区的请示，并按规范要求报送相关资料。第七，市政府审批。市政府接到街道请示后，批转民政局办理，经民政局核准提出意见上报市政府，由市政府正式行文批复。

四是规定“村改社区”干部产生方式，破解村居干部进出口难题。社区干部产生的方式分两步进行，第一步，撤村或村居合并社区居委会的干部原则上在没有进行社区选举之前，全部在社区工作，由现任村支部书记任社区居委会书记和主任、其他人员为工作员。第二步，实行民主选举社区居委会干部，干部的职数按《居委会组织法》规定、根据社区的人口按5—9人配备，对于社区规模小的实行全体居民直接选举，对于规模较大的社区，采取居民代表选举。对于落选的原村或居委会的干部，一次性解决经济补助，并创选条件鼓励富余人员领办和创办社区服务实体、解决他们的后顾之忧。

五是规定“村改社区”体制转换办法，确解村改社区体制转换难题。村改社区后，一是实行产权改革，改变村改居的二元结构。取消村级组织和职能，将村级原有资产改为经济组织，或进行股份合作制改革，建立企业模式的股份合作经济组织，将社会事务管理统一划归社区管理。二是建立社区党组织、社区居民代表大会、社区协商议事委员会、社区各类专业工作委员会、社区各类群团组织等自治组织，形成社区自治管理网络。三是改变工作理念，变管理为服务，对社区的一系列制度进行重新制定和完善，提高为居民服务的质量和水平。

六是规定村改社区居民户籍改革办法，破解居民二元身份难题。市委、市政府要求，要村改为社区后，对村民进行身份置换，由公安部门按照市委、市政府有关社区建设的要求，在规定时间内，集中为撤村后符合条件的村民在自愿的前提下，免费办理村民改居民的相关手续，符合就业条件的，由劳动部门统一纳入城市劳动就业计划。村民改居民后，享受城镇居民同等待遇。并逐步理顺原有居民人户分离问题。

七是规定“村改社区”债权债务处理办法，破解资产处理难题。由各办事处和开发区牵头，审计、财政、房产、国土、物价、农办、民政、经委等部门参与对撤销的村和居委会的所有债权债务、经济实体、固定资产、其他收益载体和土地进行全面清查。清产核资后，被撤销的原居委会的财产和活动场所由新设立的社区居委会负责接收；被撤销村的办公场所和村民活动场所由新的社区居委会使用，产权由企业集团所有，其他债权债务及所有动产和不动产均划归组建的企业集团。原村集体所有的土地，首先由国土部门进行清

查登记和监管，由企业集团依法享有所有权，可耕种的维持原有方式不变，继续耕种。今后土地依法逐步开发的收益，除市政府按政策规定调控部分外，由企业集团和全体股民所有。资金的使用由全体股民民主决策。现有村民仍然享受原来的各项福利待遇，并由企业集团负责。退休或退下去的老村干部的各项待遇，仍由企业集团负责。居居合并的原居委会老干部待遇按原供给渠道不变。

第二篇：破解“城中村”撤村建居难题的思考

“城中村”是指在城市中仍然保留和实行农村集体所有制、农村经营和管理体制的农村社区，其管理组织是村委会，常住人口是村民。它的由来是由于城市规模迅速扩大，城市规划区内的农村集体土地不断被征用，这些地方上的大多数村民在失去土地的同时依然保留其农民的身份和农村管理方式。“城中村”这种村居混杂、农居杂处的状况是社会生产力发展到特定阶段的产物，与当前社会经济的进步发展不相适应，因而，改革“城中村”现行管理体制已是迫在眉睫。

一、我市“城中村”现象基本情况及其产生的主要原因

我市“城中村”现象与三明城市发展相生相伴。随着１９５８年我省“小三线”建设的展开，三明从一个交通不便、经济落后的山区小镇一跃成为全省的重化工业基地、新兴工业城市，在三明市区迅速城市化进程中，原先存在的自然村落也不可抗拒地被卷入到这一洪流之中，土地大量被征用，众多村民从农业向非农业转移出来。然而，由于种种缘故，这些几乎失去全部土地的村庄和少量农业人口却顽强地保留下来了。据统计，目前，我市两区所辖的“城中村”共有７个，分别隶属梅列区的徐碧乡和三元区的城东乡管辖。其中，徐碧乡下辖的列东村有农业人口７６３人，列西村１７６５人，徐碧村１００９人；城东乡下辖的城东村有农业人口１０９９人，城南村１６３５人，白沙村２４０人，村头村１００人。这些“城中村”人口虽不多，却遍布市区各个街道，由于各个村土地和村集体资产情况不一，村民的福利和社会保障情况也不尽相同，“城中村”改革难度也不同。

“城中村”现象产生和存在有其历史原因和社会根源，主要是三个方面因素：

１、原先城乡分割对立的二元经济体制造成。在计划经济体制下，国家从户口迁移、粮食供应、就业安排、福利保障等方面严格区分农业人口和非农业人口，实施城乡分割对立的二元体制。通过直接获取农民基本生存消费之外的绝大部分农业剩余来保证城市工业所需的低价原材料，再通过国家财政再分配转化为工业资本原始积累。正是农民的巨大贡献保证了国家加速工业需要的原始积累，但长时间来，从根本上没有改变在就业、户籍和社会保障等方面对农民的歧视，农民仍被固化在集体的土地之中。这样，生活在城市中的农民依然无法同城市居民享受一样国民待遇，这种农业与非农业人口政策层面的差异是“城中村”形成的制度因素。

２、“城中村”农民既得利益作祟。由于城市发展需要，“城中村”的集体土地越来越多被征用，而随着城市功能日趋完善，城市中的土地不断在升值，因而也给“城中村”村集体带来了巨大的收益。“城中村”农民依托土地和村集体资产的分红收益，每年就可获得可观的收入，并且还享受村集体为他们提供的各种社会保障，由此逐渐形成了一批不劳动、不经营、游手好闲的“食利”群体。饱受村集体福利浸润的“城中村”村民由于作为农民，他们还可以享受的“一胎半”生育权、宅基地使用权、村集体经济收入分配权等城市居民不曾有的这些利益，因而在面对不可阻挡的“城中村”改革时，他们是不会轻易放弃已有的既得利益。正是这些巨大利益影响，使得“城中村”改革的阻力很大。

３、对村民缺乏相关保障措施影响。由于土地是农民的基本生存资料，它对农民承担的福利保障功能大于其生产功能，“城中村”农民一旦转为城市居民，就意味着失去土地的支配使用权，失去生存的基本生产资料。而目前在征用土地过程中推行的“要地不要人”的劳动力货币安置办法，使一些文化低、年龄偏大或能力水平偏低的农民感觉生存压力特别大。而且，在当前城市居民存在着大量下岗而难以就业人员的现状下，“城中村”农民既然无法享受到就业、养老等市民的待遇，还不如留着农村户口，享受村集体经济福利的保障作为后盾。因而，目前的城市居民身份对“城中村”农民而言已无太大吸引力，简单地把“城中村”农民转变为城市居民已是阻力重重，至于改革后村集体资产如何处置、村民原先享受的福利保障如何维系也是一大挠头难题。

二、对“城中村”进行撤村建居已势在必行

“城中村”由于存在着基础设施建设薄弱、村内建设混乱、环境卫生恶劣、社会治安复杂等问题，已经严重影响到城市化进程的推进和城市整体功能的发挥，因而，对“城中村”进行改革已是不可避免。撤村建居是农村城市化特别是“城中村”城市化的必经之路，是社会发展的需要，大势所趋，势在必行。

１、撤村建居是加快三明城市化进程的需要。我市城市化水平目前还处在一个较低的层次。随着近年来社会经济的发展，城乡分割难的紧冰已被打碎，城市居民与农村居民的界限正在消除，国家已开始取消农民进城落户的限制，而身居城市的“城中村”农民是最容易实现其身份和思想观念转变为城市居民的群体之一。通过撤村建居的改革，打破城乡二元结构，可改变目前由于村居混杂、地域交错而带来的管理职责不清、标准不

一、体制不顺的状况，健全和完善城市管理体制，提高城市管理水平。通过撤村建居的改革，将我市“城中村”全面纳入到城市规划的一盘棋中，加大力度开展旧村改造，加快“城中村”向城市社区、村民向居民转变，可进一步整合资源，加快三明的城市化进程，建设和谐、统一的生态城市，提升城市形象，进而提升三明城市的竞争力。的对策措施

１、大力整合和建立健全新的社区组织。在撤销行政村建制、建立新的社区居委会时，对于地域和人口相对集中又符合城市社区规划布局的“城中村”，可直接过渡到社区；居住分散的村，其人口按就近原则并入相应社区居委会。由原“城中村”的建制转制到社区的，其社区居委会组成人员原则从原村委会成员中选配，有条件的可以直接过渡；条件不具备的，由社区代表大会直接选举产生。在“城中村”转变成城市社区后，要以提高居民生活质量和文明程度为出发点，实现社区服务、社区管理、社区文化等多方面的突破。要建立起多形式、多层面、多功能的社区服务体系，把解决居民的就业和最低生活保障作为社区中心工作，抓好文明小区、文明单位、文明楼院、五好家庭等群众性精神文明创建活动，健全社区警务室、治安巡逻队，构建融治安、调解、帮教、普法为一体的社区治安综合治理新体系。同时，引导社区居民广泛参与社区事务，落实社区居民对社区事务的知情权、监督权、决策权，实现社区居民自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，促进社区健康有序发展，最终实现“城中村”由农村社区向城市社区的根本性转变。

２、扎实稳妥处理好撤村建居后的村集体资产。一是撤村建居后村集体资产及其收益的享受对象不变。属于集体所有的自然资源、集体所有的各种流动资产、长期投资、固定资产、无形资产、递延资产，以及集体经济组织通过发展生产、资产经营、对外投资等创造出来的新增资产，仍属原村集体经济组织全体成员所有。二是原村集体经济组织享受的各项优惠政策不变。原村集体经济组织进行股份制改革的，予以一定时期的减免税优惠，同时继续享受原先的各项优惠政策。原村委会制定的企业承包政策、租赁政策、集体公益福利政策和资产、管理制度等保持不变，由改革后的集体经济组织继续负责实施。三是村集体经济组织也可以成立集体资产管理中心，代管原村委会主要集体资产。通过规范集体资产管理中心职能，把集体资产的农村部分纳入农税管理，财政性资金投入形成的资产收入纳入财政管理，执行事业单位财务制度，按自治性、非企业、非盈利性的组织性质规范。

３、积极展开村集体经济组织股份制改革。一是对于基本具备下列条件的村集体经济组织进行股份制改革：原村集体经济组织经济较为发达，财务核算规范，拥有一定数额的集体净资产；村集体有较为稳定的经营性收入来源村级领导班子坚强有力，多数干部群众有改革愿望。二是明确股权设置和量化办法。要因村制宜、合理确定折股量化的单位个人股（人口股和农龄股）在总股权中的配置比例。三是建立股份制的经济组织。改制时村里要建立专门工作班子，在全面核实集体资产底数，妥善处理债权、债务，明确集体资产权属关系的基础上，拟定村集体经济组织股份制改革的具体政策规定和操作实施方案，依法经村民代表会议多数以上村民代表的同意，报请上级主管部门审核批准，再组织进行实施。

４、切实解决村民的生活保障问题。在集体资产处置中，在清晰产权、公平合理地确立分配原则的基础上，要确立社保和医保优先的原则。经济实力较强的“城中村”，可参照统一的企业职工基本养老和医疗保险的制度；经济实力薄弱的“城中村”，可实行低门槛进入、低标准享受。实施在征用补偿费中提取建立社会保险基金的办法，从中提取一定比例贴补失地农民的养老和医疗保险，劳力安置费提取一定比例投保养老和医疗保险，并建立集体统筹、个人存缴相结合的筹资机制。同时，积极推进合作医疗制度的实施。在享受城市居民待遇方面，对原“城中村”所有的农业户口人员，由主管部门统一办理相关手续转为城市居民户口，并在就业、入学、就医、供水、供电、供气等各个方面享受城市居民同等待遇。计划生育方面，从农村居民转为城市居民的，在转为城市居民之日起一定年限内，可继续享受“一胎半”的生育政策。

５、依法改革土地的使用权和收益权。一是行政村建制撤销后，“城中村”集体土地一律依法征用，全部转为国有土地。集体所有的闲置土地或原土地使用者退还的土地、未利用地征用为国有后，进入政府土地储备库。集体土地征用后暂保持原土地使用者及土地使用现状的，征地补偿费支付可采取挂账的办法，按正式支付土地时的征地补偿费标准执行。二是经依法批准的原集体所有建设用地，依法征用转为国有土地后，可由原土地使用者继续使用，直接申请办理土地变更登记，换发国有土地使用证，土地使用权类型为行政划拨。三是由撤村建居后的集体经济组织提出申请，在城市建设规划范围内留出一定比例的土地，作为原村集体经济组织建设的留用地。四是土地使用与收益权可由政府出资一次性买断耕地、山林与果园的资源和资产，所得充实村集体资产。

第三篇：破解“城中村”撤村建居难题的思考

“城中村”是指在城市中仍然保留和实行农村集体所有制、农村经营和管理体制的农村社区，其管理组织是村委会，常住人口是村民。它的由来是由于城市规模迅速扩大，城市规划区内的农村集体土地不断被征用，这些地方上的大多数村民在失去土地的同时依然保留其农民的身份和农村管理方式。“城中村”这种村居混杂、农居杂处的状况是社会生产力发展到特定阶段的产物，与当前社会经济的进步发展不相适应，因而，改革“城中村”现行管理体制已是迫在眉睫。

一、我市“城中村”现象基本情况及其产生的主要原因

我市“城中村”现象与三明城市发展相生相伴。随着１９５８年我省“小三线”建设的展开，三明从一个交通不便、经济落后的山区小镇一跃成为全省的重化工业基地、新兴工业城市，在三明市区迅速城市化进程中，原先存在的自然村落也不可抗拒地被卷入到这一洪流之中，土地大量被征用，众多村民从农业向非农业转移出来。然而，由于种种缘故，这些几乎失去全部土地的村庄和少量农业人口却顽强地保留下来了。据统计，目前，我市两区所辖的“城中村”共有７个，分别隶属梅列区的徐碧乡和三元区的城东乡管辖。其中，徐碧乡下辖的列东村有农业人口７６３人，列西村１７６５人，徐碧村１００９人；城东乡下辖的城东村有农业人口１０９９人，城南村１６３５人，白沙村２４０人，村头村１００人。这些“城中村”人口虽不多，却遍布市区各个街道，由于各个村土地和村集体资产情况不一，村民的福利和社会保障情况也不尽相同，“城中村”改革难度也不同。

“城中村”现象产生和存在有其历史原因和社会根源，主要是三个方面因素：

１、原先城乡分割对立的二元经济体制造成。在计划经济体制下，国家从户口迁移、粮食供应、就业安排、福利保障等方面严格区分农业人口和非农业人口，实施城乡分割对立的二元体制。通过直接获取农民基本生存消费之外的绝大部分农业剩余来保证城市工业所需的低价原材料，再通过国家财政再分配转化为工业资本原始积累。正是农民的巨大贡献保证了国家加速工业需要的原始积累，但长时间来，从根本上没有改变在就业、户籍和社会保障等方面对农民的歧视，农民仍被固化在集体的土地之中。这样，生活在城市中的农民依然无法同城市居民享受一样国民待遇，这种农业与非农业人口政策层面的差异是“城中村”形成的制度因素。

２、“城中村”农民既得利益作祟。由于城市发展需要，“城中村”的集体土地越来越多被征用，而随着城市功能日趋完善，城市中的土地不断在升值，因而也给“城中村”村集体带来了巨大的收益。“城中村”农民依托土地和村集体资产的分红收益，每年就可获得可观的收入，并且还享受村集体为他们提供的各种社会保障，由此逐渐形成了一批不劳动、不经营、游手好闲的“食利”群体。饱受村集体福利浸润的“城中村”村民由于作为农民，他们还可以享受的“一胎半”生育权、宅基地使用权、村集体经济收入分配权等城市居民不曾有的这些利益，因而在面对不可阻挡的“城中村”改革时，他们是不会轻易放弃已有的既得利益。正是这些巨大利益影响，使得“城中村”改革的阻力很大。

３、对村民缺乏相关保障措施影响。由于土地是农民的基本生存资料，它对农民承担的福利保障功能大于其生产功能，“城中村”农民一旦转为城市居民，就意味着失去土地的支配使用权，失去生存的基本生产资料。而目前在征用土地过程中推行的“要地不要人”的劳动力货币安置办法，使一些文化低、年龄偏大或能力水平偏低的农民感觉生存压力特别大。而且，在当前城市居民存在着大量下岗而难以就业人员的现状下，“城中村”农民既然无法享受到就业、养老等市民的待遇，还不如留着农村户口，享受村集体经济福利的保障作为后盾。因而，目前的城市居民身份对“城中村”农民而言已无太大吸引力，简单地把“城中村”农民转变为城市居民已是阻力重重，至于改革后村集体资产如何处置、村民原先享受的福利保障如何维系也是一大挠头难题。

二、对“城中村”进行撤村建居已势在必行

“城中村”由于存在着基础设施建设薄弱、村内建设混乱、环境卫生恶劣、社会治安复杂等问题，已经严重影响到城市化进程的推进和城市整体功能的发挥，因而，对“城中村”进行改革已是不可避免。撤村建居是农村城市化特别是“城中村”城市化的必经之路，是社会发展的需要，大势所趋，势在必行。

１、撤村建居是加快三明城市化进程的需要。我市城市化水平目前还处在一个较低的层次。随着近年来社会经济的发展，城乡分割难的紧冰已被打碎，城市居民与农村居民的界限正在消除，国家已开始取消农民进城落户的限制，而身居城市的“城中村”农民是最容易实现其身份和思想观念转变为城市居民的群体之一。通过撤村建居的改革，打破城乡二元结构，可改变目前由于

村居混杂、地域交错而带来的管理职责不清、标准不

一、体制不顺的状况，健全和完善城市管理体制，提高城市管理水平。通过撤村建居的改革，将我市“城中村”全面纳入到城市规划的一盘棋中，加大力度开展旧村改造，加快“城中村”向城市社区、村民向居民转变，可进一步整合资源，加快三明的城市化进程，建设和谐、统一的生态城市，提升城市形象，进而提升三明城

市的竞争力。

２、撤村建居是全面提高三明“城中村”农民生活质量的需要。我市“城中村”农民绝大部分已脱离农业，转向其它产业，但这些农民普遍存在文化程度低、专业技能缺乏，许多村民仅仅依托出租房屋的租金和村集体的福利生活，缺乏其它正常劳动收入。通过撤村建居，改革“城中村”村集体经济组织，把集体资产量化到人，村民以股东的身份参与村集体经济组织的监督与管理，享受相应的收益分配权益，从根本上解决“城中村”农民的出路问题。通过撤村建居，把村民统筹到城市社会、经济、文化等方面发展之中，提升和改善村民的物质和精神生活条件，建设环境优美、功能配套的文明社区，推动“城中村”农民融入城市文明，进而从根本上、长久地保障“城中村”农民利益。

３、撤村建居是化解长期积累性矛盾、维护城市社会稳定的需要。由于缺乏相应的制度规范，“城中村”农民与地方政府、村干部以及群体内部存在着各种非理性争夺利益行为，正日益成为城市的不稳定因素之一。一是村民与地方政府之间因公共需要而征用土地引发的矛盾；二是村民与村干部之间因村集体资产管理与处置等方面引发的矛盾；三是村民与村民之间由于不同宗派利益引发的矛盾。通过撤村建居改革，实事求是、因地制宜出台相关政策，可以解决土地征用难、村集体资产流失等一系列问题。特别是在村集体资产处置上，通过实行集体经济组织股份制改革，打消村民对于集体资产被侵占、瓜分的担忧。而且，由于建立了严密的法人治理结构，重大项目决策、经营方针由村股东大会决定，财务管理透明公开化，这样使村干部的权力受到制度约束和监督，克服了决策的主观性、随意性，避免了“暗箱操作”，减少了因集体资产经营管理不善而引发的干群关系紧张和社会稳定问题。

三、“城中村”实施撤村建居存在的突出问题

１、如何明晰量化村集体资产。实施撤村建居后，农村集体土地一律依法征用，全部转为国有土地，这使“城中村”农民失去了土地等最基本的生存保证，从而使村级集体资产收益成为村民赖以生存的主要经济来源，因而，对村集体资产的处置就成为村民最为关注的焦点之一。由于在政策上还没有明确规定对村集体资产如何进行评估、核实、股权设置种类及股值大小、股权的性质及如何量化分配、股份分红与现行的福利分配如何衔接等一系列问题，如果出台的办法和政策无法使绝大多数“城中村”村民接受，就容易造成新的不安定因素，就会影响撤村建居工作的展开。

２、如何解决村民的生活保障问题。一是村民的社保和医保问题。由于现行的社保和医保政策主要是针对城市居民，对农民的保障并没有明文规定。大多数的“城中村”缺乏足够资金承担村民的“二保”，村民的土地征用所获得一定数额的安置补助对于支付村民的“二保”费用也是杯水车薪，因而如何解决好村民转变为社区居民后社保和医保的资金来源是一大问题。二是村民的就业问题。村民彻底失去土地后如何开拓其生产门路、如何提供就业岗位、如何解决其生活出路是一大棘手问题。三是村民的宅基地使用权。“城中村”村民超面积建筑现象较为普遍，多数未办理房屋“两权证”，而且由于被纳入城市规划范围内，建房和拆迁受规划制约，宅基地难以得到审批，使不少村民房屋既不能拆，更不能翻盖。如何依法完善手续，妥善处理好“城中村”的违章搭建、扩建问题，是村民关注的热点。

３、在村集体资产处置中如何界定确认享受权益村民的身份。在村集体资产进行改制量化过程中，首先要面临着享受这些权益的村民的身份如何界定问题。主要涉及“农嫁居”人员，征地后被招工人员、婚嫁到外村的“农嫁农”人员、挂靠户人员、“非转农”人员、以及考取大中专院校等人员的享受问题。在这些人员中，有的是过去由于政策原因难以农转非，有的是人已离村但户口一直没有迁出，有的是婚嫁应迁出而不愿迁出，有的是为了子女入学或开店经商方便而挂靠户籍，有的甚至是由城市户口转为农村户口，这些人员能否享受与普通村民同样待遇，争论最多、矛盾最大。此外，现役军人、随军家属、正在服刑劳教人员和未成年人等特殊人员享受的权利如何处理，也是集体资产量化中的疑难问题。

４、如何实现村集体经济可持续发展。一方面，由于村集体资产管理沿用的是一套落后的体制，产权不明晰、管理不科学、监督不到位，存在着严重的“村企不分”现象，这使得一些私心较重的少数人可以从中浑水摸鱼，侵吞集体财产。再加上资产经营的风险性，村集体资产如何实现长期的保值、增值是一大难题。另一方面，“城中村”的集体土地不断被征用转为国有，由于土地资源的不可再生性，一旦征光，村集体经济收入将失去一块重要的来源。如果村集体不能保持原有的固定经济收入，不能确保稳定的股份分红的资金来源，那村集体资产的改革将无法进行下去，最终成为“泡眼”。因而，研究制定出具体的村集体留用发展土地的政策，解决村集体经济发展的空间和后劲，使留用的土地成为村集体经济一个长期稳定的收入来源，是一个至关重要问题。

５、撤村建居后如何改革设置基层组织和管理体制。在“城中村”撤村建居后，如何把原村委会的责、权顺利地衔接到新的社区居委会和社区党组织，而且避免出现大的波动是一项十分重要的工作。同时要解决好原村群防群治队伍的连续以及市政公用、市容环卫、园林绿地、小区物业管理等问题，确保撤村建居后整个管理及时、正常运行。

四、破解“城中村”撤村建居难题的对策措施

１、大力整合和建立健全新的社区组织。在撤销行政村建制、建立新的社区居委会时，对于地域和人口相对集中又符合城市社区规划布局的“城中村”，可直接过渡到社区；居住分散的村，其人口按就近原则并入相应社区居委会。由原“城中村”的建制转制到社区的，其社区居委会组成人员原则从原村委会成员中选配，有条件的可以直接过渡；条件不具备的，由社区代表大会直接选举产生。在“城中村”转变成城市社区后，要以提高居民生活质量和文明程度为出发点，实现社区服务、社区管理、社区文化等多方面的突破。要建立起多形式、多层面、多功能的社区服务体系，把解决居民的就业和最低生活保障作为社区中心工作，抓好文明小区、文明单位、文明楼院、五好家庭等群众性精神文明创建活动，健全社区警务室、治安巡逻队，构建融治安、调解、帮教、普法为一体的社区治安综合治理新体系。同时，引导社区居民广泛参与社区事务，落实社区居民对社区事务的知情权、监督权、决策权，实现社区居民自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，促进社区健康有序发展，最终实现“城中村”由农村社区向城市社区的根本性转变。

２、扎实稳妥处理好撤村建居后的村集体资产。一是撤村建居后村集体资产及其收益的享受对象不变。属于集体所有的自然资源、集体所有的各种流动资产、长期投资、固定资产、无形资产、递延资产，以及集体经济组织通过发展生产、资产经营、对外投资等创造出来的新增资产，仍属原村集体经济组织全体成员所有。二是原村集体经济组织享受的各项优惠政策不变。原村集体经济组织进行股份制改革的，予以一定时期的减免税优惠，同时继续享受原先的各项优惠政策。原村委会制定的企业承包政策、租赁政策、集体公益福利政策和资产、管理制度等保持不变，由改革后的集体经济组织继续负责实施。三是村集体经济组织也可以成立集体资产管理中心，代管原村委会主要集体资产。通过规范集体资产管理中心职能，把集体资产的农村部分纳入农税管理，财政性资金投入形成的资产收入纳入财政管理，执行事业单位财务制度，按自治性、非企业、非盈利性的组织性质规范。

３、积极展开村集体经济组织股份制改革。一是对于基本具备下列条件的村集体经济组织进行股份制改革：原村集体经济组织经济较为发达，财务核算规范，拥有一定数额的集体净资产；村集体有较为稳定的经营性收入来源村级领导班子坚强有力，多数干部群众有改革愿望。二是明确股权设置和量化办法。要因村制宜、合理确定折股量化的单位个人股（人口股和农龄股）在总股权中的配置比例。三是建立股份制的经济组织。改制时村里要建立专门工作班子，在全面核实集体资产底数，妥善处理债权、债务，明确集体资产权属关系的基础上，拟定村集体经济组织股份制改革的具体政策规定和操作实施方案，依法经村民代表会议多数以上村民代表的同意，报请上级主管部门审核批准，再组织进行实施。

４、切实解决村民的生活保障问题。在集体资产处置中，在清晰产权、公平合理地确立分配原则的基础上，要确立社保和医保优先的原则。经济实力较强的“城中村”，可参照统一的企业职工基本养老和医疗保险的制度；经济实力薄弱的“城中村”，可实行低门槛进入、低标准享受。实施在征用补偿费中提取建立社会保险基金的办法，从中提取一定比例贴补失地农民的养老和医疗保险，劳力安置费提取一定比例投保养老和医疗保险，并建立集体统筹、个人存缴相结合的筹资机制。同时，积极推进合作医疗制度的实施。在享受城市居民待遇方面，对原“城中村”所有的农业户口人员，由主管部门统一办理相关手续转为城市居民户口，并在就业、入学、就医、供水、供电、供气等各个方面享受城市居民同等待遇。计划生育方面，从农村居民转为城市居民的，在转为城市居民之日起一定年限内，可继续享受“一胎半”的生育政策。

５、依法改革土地的使用权和收益权。一是行政村建制撤销后，“城中村”集体土地一律依法征用，全部转为国有土地。集体所有的闲置土地或原土地使用者退还的土地、未利用地征用为国有后，进入政府土地储备库。集体土地征用后暂保持原土地使用者及土地使用现状的，征地补偿费支付可采取挂账的办法，按正式支付土地时的征地补偿费标准执行。二是经依法批准的原集体所有建设用地，依法征用转为国有土地后，可由原土地使用者继续使用，直接申请办理土地变更登记，换发国有土地使用证，土地使用权类型为行政划拨。三是由撤村建居后的集体经济组织提出申请，在城市建设规划范围内留出一定比例的土地，作为原村集体经济组织建设的留用地。四是土地使用与收益权可由政府出资一次性买断耕地、山林与果园的资源和资产，所得充实村集体资产。

第四篇：发改局难题及破解意见建议

金秀瑶族自治县发展和改革局

关于制约我县和本单位发展的难题及提出破解难题的意见和建议

按照自治县2012年深入开展“学用政策、狠抓落实”活动的要求，5月11日，县发改局组织本单位全体干部职工，开展“学用政策抓落实、强化执行促跨越”大讨论活动，认真讨论、查找制约我县及本单位发展的难题，并就如何破解难题提出意见和建议。在讨论中，与会人员结合实际，踊跃发言，各抒己见，充分发表自己的意见，收到了预期的效果。现将大家的意见梳理后作如下反馈：

一、关于制约我县发展的难题及破解难题的意见和建议

经大家认真讨论和查找，我们认为制约我县发展的难题主要有以下三个方面：

一是基础设施建设缺乏资金投入，发展相对滞后。

二是人才缺乏，特别是经济管理方面的人才。

三是干部职工思想观念落后，作风不实，缺乏奋勇争先，敢闯敢干的创新意识。

针对以上难题，我们认为应从以下几方面去破解：

一是认真学习政策，把握发展机遇，利用相关政策积极向上争取更多的项目及资金，不断加大我县基础设施的投入，保持经济又好又快发展。

二是加强基础教育，加大学校基础设施投入，关心学校师生的学习和工作，促进学校教育的稳定发展。要重视对人才的引进和培养，加强对干部职工的学习和培训工作，努力改变我县人才短缺的现状。

三是加强干部队伍建设，不断改进干部的思想作风、学风、工作作风、领导作风和生活作风，破除制约我县科学发展的思想观念，1树立奋勇争先、敢闯敢干的创新意识。

二、关于制约本单位发展的难题及破解难题的意见和建议 经大家认真讨论和查找，我们认为制约发改局发展的难题主要有以下三个方面：

一是种规章制度贯彻执行得不够好，如学习制度、车辆管理制度、上下班制度等等。机关的学习工作还没有真正形成制度化、规范化。

二是解放思想，转变干部作作风，加强机关行政效能建设方面还有一定差距。

三是奋发向上、开拓创新的精神状态不足，发改的职能作用还发挥得很不够。

针对以上难题，我们认为应从以下几方面去破解：

一是要切实加强政治理论的学习，特别是要加强对科学发展观、党的十七大的精神、自治区、来宾市领导对我县工作的一系列重要指示精神的学习。要完善学习制度，并督促检查学习制度的落实。要通过学习使大家不断提高政治素质，提高业务素质，提高对自己所担负的重大责任的认识，振奋精神树立起做好工作的信心和决心。

二是要切实增强群众观念，加强与人民群众的联系，积极深入基层、深入群众，关注民生，反映民意，尽可能地维护好人民群众的根本利益。

三是要增强创新意识，努力创新发改工作。要通过这次解放思想大讨论主题活动，解决好目前干部队伍中存在的安于现状、不思进取、因循守旧、墨守成规等问题，在干部队伍中树立奋勇争先、敢闯敢干的创新意识。

四是班子的成员要加强沟通增进团结，增强凝聚力。要在自觉加强学习，遵守党的纪律、遵守机关的规章制度、积极工作，廉洁自律上给机关的同志做表率。

第五篇：借鉴美国经验 破解城管难题(改)

借鉴美国经验 破解城管难题

董胜勇

一、导言

1997年北京成立我国首支城管执法队伍，自此以来,城管在我国已经存在10多年了。毋庸臵疑，随着各级城管执法队伍的成立，我国各地城市面貌发生了巨大变化：城市秩序明显规范，市容市貌明显好转，“城管”对我国城市化进程的发展做出了重大贡献。

同时，我们也不无遗憾的看到，自成立之始，这支队伍就一直处于风口浪尖，处于社会矛盾的焦点。开始成立时如此，10年后的今天依然如故。在互联网上，人们可以搜索到上亿条有关“城管”的信息，这些信息绝大多数是城管执法人员暴力执法以及社会公众对执法人员的谴责等负面信息，有关正面信息寥寥无几。譬如2006年8月北京城管海淀分队副队长李志强被小贩崔英杰刺死，2008年1月7日，湖北天门市发生的震惊全国的“城管打死人”事件，以及最近深圳城管被商贩捅伤事件.....，所有这些将执法冲突现象推向了极致，使一直处于风口浪尖上的“城管执法”，再次陷入尴尬的境地, 严重影响了社会安定与和谐。一时间，严惩城管肇事者的呼声，甚至演变成了城管系统的存废之争。目前，应该说社会不和谐的因素仍然很多，譬如贫富差距的拉大、竞争机会的不平等都是社会的不和谐因素,但没有哪个方面会比城管和商贩之间的不和谐更处社会焦点。因此，如何解决城管和市民、商贩的矛盾已经成为一个刻不容缓的课题。

美国建国已经200多年,城市高度发达,形成了一整套城市管理的理念、制度和经验。它山之石，可以攻玉，本文想借鉴美国的城市管理经验,力求找出化解我国城管执法冲突的办法或思路。

二、美国的城市管理

（一）庄重质朴、规范有序的市容市貌。

美国人尚古，许多城市的市容不追求华丽新鲜，而注重古色古香。没有历史的地方，也特意做的古老，有历史古迹的地方，更是力求保留原貌。城市内车辆停放整齐，行车秩序井然。因此放眼过去，城市面貌庄重质朴，整体布局规范有序，臵身其中，能感受到城市文化气息浓厚，气质成熟而不娇气。

从城市管理角度看, 尽管国力强大、财力雄厚，但美国的城市管理标准，是根据经济社会需要取的满意标准，并不刻意追求最优标准，城市管理效果应该相当于我国的中等城市，不如管理标准比较高的上海等城市。譬如对广告牌匾的管理，美国更注重个性化，追求艺术性和吸引顾客的实际效果，对材质没有硬性规定，所以仅从档次和华丽的角度看看,整体效果并不好于我国对牌匾实行规范管理的城市。美国对城市沿街建筑物 的粉刷，采取由政府出资，政府定粉刷标准，建筑物拥有者自行粉刷的办法，其粉刷的档次和效果非常好。

（二）规范有序的合法商贩。

美国对商贩的管理规范有序,很值得我们学习。像纽约等人群高度聚集的大城市，在繁华的街道上，也可以看到商贩、甚至也有很多烧烤点，但他们都是合法经营、规范有序。总体来说，美国对商贩摊点的管理，给人的感觉是在需要的地方会有几个统一标准的商亭，不该有的地方决不会出现，这样既方便了市民生活，又规范有序。相比而言，我们国内商贩摊点聚集的地方，往往是在学校、超市周围以及交通要道等繁华地带，不仅没有合法审批手续，而且污染道路、堵塞交通，叫卖之声不绝入耳。虽然也方便了生活，但显得杂乱无章，严重影响市容秩序。

美国的一些小城镇、小城市，管理效果明显好于大城市。在新不列颠市，本人在这里学习实习4个月，期间不见任何商贩，城市广告牌匾规范有序，商店门口干净整洁，绝无污水横流现象。当然，在当地政府和其他组织举办各种庆祝活动期间，会在政府规划出的范围内，允许商贩摆摊设点。他们的做法是如果庆祝活动期间有允许商家摆摊设点的活动，一般提前在报纸等媒体公告，其审批程序、规范要求等一一告知。商家可向相关部门申请，相关部门根据规定审批。如果商家不经审批私自摆摊设点（任何时候），第一次发现会罚款并责令取消摊点（罚 款一般在100美元左右）；如不服从管理，商贩甚至会被拘留。

总的来说，美国城市商贩的存在是很少的，存在的商贩既是合法的，又是必须的，同时也是规范管理的，是城市的点缀，而不是城市的累赘。

（三）先进的市政管理与巨大的市政投资。

美国各级政府的主要职能是提供公共管理和服务，因此对市政管理工作高度重视。以我实习所在地BRISTAL市为例，该市人口仅有6.5万人，但其市政设施齐全，技术先进，若干方面比中国的某些几十万人口的中等城市都好。比如在垃圾处理方面,BRISTAL市拥有一个巨大的垃圾处理厂。该厂不仅能进行垃圾分类掩埋处理，而且可以利用垃圾发电。美国市民环保意识强，垃圾分类放臵已形成习惯，市政部门利用先进的分类放臵的垃圾运输车，将垃圾运送至处理厂分类处理。通过分类，剔出的有用“垃圾”，仅BRISTOL的一个垃圾处理厂每年可以卖80万美元。同时，该厂利用垃圾发电，既有效处理了垃圾，减少了环境的污染，又创造了能源，应该是目前世界上对垃圾处理的顶尖技术。

污水处理方面，BRISTAL市拥有一个日处理能力超过5万吨的先进的污水处理厂，日处理能力可以满足我们国内拥有50多万人口的城市需要。其污水处理标准非常高，用他们的话说，除了饮用外，跟没污染的水几乎没有区别，甚至都可以养鱼。

消防设施方面，BRISTAL市拥有5个消防站，10部大型消 防车，90多名正式消防队员以及数目不小的志愿者，这个规模，远远大于潍坊的县级市，而这只是个有6.5万人口的小城镇。

市政道路方面，不仅设施齐全，经久耐用，而且美国人非常注重维护。路上经常见到工人在修补道路，那些道路都有10几年甚至20几年的历史，在国内可能早已翻新几遍了。

（四）满意标准的环境卫生。

城市管理方面，可能美国差于我们的地方在于街道的保洁。美国街道保洁方面机械化程度高，主要靠机器清扫，而不是人工清扫。所以打扫得不够仔细，但由于机扫频率高，根本不存在垃圾成堆现象。由于人工费用昂贵，他们在这方面采取的卫生标准是满意标准，而不是最优标准，因此像华盛顿、波士顿、纽约等大城市，环境卫生标准，也比不上我们潍坊这样的一个中等的城市，和国内某些要求街道卫生一尘不染的城市更是没法比。美国的街道给人的感觉是干净、质朴、整洁，不像国内某些城市那样富丽堂皇。

（六）城市秩序的井然有序与城市管理的零冲突。采用满意标准的美国城市市容，或许不给人一种华丽的感觉，也不像我们有些城市所要求的一尘不染、富丽堂皇，但各个城市的秩序却几乎一定是井然有序的。即便存在商贩的地方，也几乎是统一规格的商棚。城市车辆的停放以及交通的秩序也是这样。

而且这种秩序的创造，多是市民自觉的行为。在城市管理 的过程中，极少发生管理者与被管理者的冲突，更谈不上执法人员与被执法者的暴力冲突，这与我们国内目前存在的城管与流动商贩之间尖锐的矛盾有天壤之别。比如在国内让城管大伤脑筋的违法建设，在这里几乎不存在。美国有一整套规范的手续来规范自然人和企业法人的建设行为。比如市民要自建一栋房屋，要先购买土地，经市政部门测量，并由双方律师签署后到市政府备案，即拥有了土地的所有权，然后经规划、建设、消防等部门审批以后，才能开工建设。几乎不存在不经审批就私自建设的问题。

三、美国城市管理效果的原因分析

美国城市管理的良好效果和几乎零冲突的执法，对我们有深刻的借鉴意义。美国对城市的管理并没有采取特别的政策措施，而我们针对商贩和交通的矛盾、违法建设、空气污染等方面制定了各种规章制度却效果不佳。我想美国的城市管理，值得我们借鉴的不是他们具体的做法措施，更重要的是影响美国整个社会的理念、机制等深层次的东西，是与美国社会的价值理念、生活方式、法律体系等紧密相关的。也可以说，城市管理的功夫在城市管理之外。我认为，美国政府只所以在付出不大代价的同时，取得这样的管理效果，是由于以下几个方面的原因：

（一）高度发达的经济。

城市管理的目标和标准，应该与经济社会发展水平相适应。美国作为世界上最发达的资本主义国家，物质财富极大丰富，具备城市建设管理所需要的物质条件。良好的城市管理建立在良好的城市建设的基础上，这就是我们常说的“以建促管”，而良好的城市建设建立在良好的经济基础之上。譬如美国的污水处理方面、垃圾处理方面等等，美国国内的污染环境的企业全部外迁，同时作为躺在汽车轮子上的国家，几乎家家有车，以车代步已使小的商贩失去了存在的平台，雄厚的财力保证了政府对沿街建筑的粉刷等等，所有这些都减少了城市管理的阻力，为良好的城市管理提供了坚实的基础条件。

（二）高素质的市民。

对城市管理而言，管和被管永远是一对矛盾。解决这一矛盾靠双方。高素质的市民，本身就提供了解决这一矛盾的条件。在美国我们时常看到，市民发现路边有纸屑会自觉捡起来，放在垃圾箱里。我们也会看到，车辆见到行人过马路，很远就会停下来耐心等待，公共场合，尊老爱幼、相互谦让、相互尊重到处可见。这种市民的高素质，对维护城市的良好的管理秩序，发挥了重要作用。而教育为培养高素质的公民打下了坚实的基础。

美国是一个高度重视教育的国家。国家所有的图书馆全部免费对外开放，许多税收项目的设臵就是为教育设的，譬如财产税，几乎全部用于教育。教育投入尽管各州不一样，但一般占财政收入的70%左右。我们实习所在的BRISTAL市每个学生每 年的教育投资一般在1万美元左右,据了解，美国许多州也是这样。美国的教育体制强调以地方办教育为主，联邦、州政府设立项目，根据项目对地方政府投入。譬如，联邦政府曾经设立《不让一个孩子落后》的项目，哪个地方达到联邦的标准了，经核实后联邦政府就予以补助。美国联邦的教育部没什么实权，教育权在州政府。美国的父母在孩子即将入学时会根据意向中的学校选择居住地，好的学校，其所在地居民财产税也高，由于财产税主要用于教育，居民缴纳的税多，教育投入就大，孩子受的教育就好。政府的高度重视、巨大的财政投入、合理的教育体制，造就了大量的高素质的国民。

（三）法律至上的理念—守法的政府与守法的公民。美国人尚法，从国家体制看，实行三权分立，联邦最高法院拥有至高无上的地位。法律在美国人的日常生活中占有重要地位，调解纠纷，主要依靠法院，而且法院的判决具有很高的权威，像在我国存在的法院的判决执行难这样的情况，在美国几乎不存在。律师在美国是一个受人尊重的行业，也是高收入的职业。可以说法律充斥在美国社会的角角落落。首先政府守法，依法行政，由于实行三权分立，政府受到强有力的监督，美国各级政府的行为必须依法进行，任何决策都必须有法律依据，违法就会受到起诉。而且长期以来，美国各级政府也养成了守法的习惯，政府的守法对公民的守法起了强有力的表率作用。像我们国内某些地方存在的在城市管理过程中，我们的城 管队员以粗暴的不合法的手段对付不守法的商贩的现象，在这里是见不到的，用不合法的手段拆除违法建设的现象，在这里也是见不到的，即使公民违法，政府也必须用合法的手段，根据法律的规定处理。其次，美国公民也特别守法，依法行事，只要法律规定禁止的事，每个人都会去自觉的遵守。所以，美国的城市管理，更多的是一个制定法律和政策的过程，只要根据城市管理和发展的需要，制定好有关法律和政策，市民就会自觉的遵守，所以城市管理的冲突和矛盾自然很少。

（四）管理权、执法权的分离与权威的警察。

美国的城市管理属于市政或园林管理部门，这些部门具有审批权和管理权，譬如搞活动、摆摊点，经他们审批后是合法的，不经审批的，他们有权要求当事人予以改正，但与我们国内明显不同的是，他们没有执法权，执法权属于美国警察，实行的是管理权和执法权的分离，克服了像我们国内城管部门存在的既当管理者又当执法者的现象，在管理者与被管理者中间设立了一个缓冲区，这样有效地缓解了冲突和矛盾。当然最后存在的部分矛盾也集中在了警察身上，而在美国警察是很受尊重的职业，也是世界上装备最好、权力最大的警察，譬如在受到生命威胁时具有首先开枪的权力，甚至交通检查时司机也必须先把手放在方向盘上，否则引起误会，造成警察误判，后果自负。美国的警察很有权威，警种分的很少，主要实行属地管理，每个警察对属地内的违犯法律的人和事都有权利管，可以 根据需要对当事人拘留等。这种警察的权威，也加大了各行业、各职业的市民严格遵守法律的力度，降低了被管理者暴力抗法的概率。在城市管理过程中，譬如违章摆摊、违法建设等，在不服从管理时警察可以随时处理，必要时予以拘留。这种警察的权威所造成的威慑，也是美国城市管理取得良好效果的重要原因。

（五）权威的完善的个人信用制度。

美国执法容易、管理容易与他们权威的无处不在的个人信用也有很大关系。

美国个人信用制度作为社会制度的一部分，在国家制度的层次制定了配套法律，对全社会个人信用行为产生约束和规范，已经成为一种社会文化。对个人行为的约束主要体现为：个人信用记录和信用评分已成为衡量个人信用的唯一标准，不仅金融机构使用，而且很多商业企业、雇佣单位也在使用，甚至很多个人结婚前要查询对方个人信用记录，作为婚前拟订个人财产协议的依据。个人信用制度的运作方式：依靠全国独立经营的三大信用局，采集个人有关的支付信息，主要是记录个人支付违约情况和违法等行为，通过个人社会保障号码有偿查询、使用信用报告和信用评分。

在美国，每个人都有一个社会安全号“SSN”（social security number），这个安全号可以把一个美国人一生几乎所有的信用记录串在一起，包括个人的银行账号、税号、信用卡 号、社会医疗保障号等都与之挂钩。自20世纪30年代美国成立社会安全管理局后，联邦政府下令，所有合法公民和居民必须持有有效的社会安全号，该号由国家社会安全管理局统一赋予。只要把某个人的社会安全号码输入全国联网的计算机，任何人均可查到自己的背景资料，既包括年龄、性别、出生日期等这些自然状况，也包括教育背景、工作经历、与税务、保险、银行打交道时的信用状况、有无犯罪记录等等。如果一个人有过不良纳税记录，那么这一记录将永远伴随着他，当他去求职、买保险、买汽车、开公司，几乎无论他做什么，无论他到哪个州，这一污点都无法抹去，他将因此而四处碰壁。

如果公民不履行法定责任，不按法律的要求去做，或者市民不遵守法律,受到警方处罚,那么他的信用记录就会受到影响,从而影响其一生的事业。因此，美国的信用制度，对促使公民遵纪守法，起到了重要作用。就城市管理而言，就会减少城市管理和执法的难度，减少管理冲突，避免社会矛盾。

（六）管理的基层化、社区化。

美国是一个联邦制国家，国内事物管理的权利主要集中在州政府，联邦一级主要履行对外的事务及跨州的事务，具体的管理权由市政府行使。由于社会管理基层化、社区化，重心下移，这样实际上是自己的事务自己管。各地的管理标准、管理方法由自己社区制定，社区委员会决定。美国的社区居委会相当于我们的自治组织——居民委员会。这样通过管理重心的下 移，增强了市民的责任感，真正做到了人民城市人民管，既作为自己的事来管，又作为自己的义务来尽，把城市的管理通过重心的下移交给了市民，这样既取得了良好的管理效果（在一定程度上可以说不用管），又化解或分散了社会矛盾。这也是他们执法近乎零冲突的重要原因。

四、借鉴美国经验，破解城管难题

由于美国与我们的根本社会制度不同、运行机制不同、文化差异很大，经济社会发展水平差距很大，因此，学习美国各个方面的经验，是无法照抄照搬的，城市管理也是如此。但他们的理念、做法、形成的管理体系，对目前处于风口浪尖的我国城管仍然具有深刻的借鉴意义。借鉴美国的城市管理理念，可以采取以下做法，以此改革我们的城市管理理念、体制、机制，缓解城市管理矛盾，破解城市管理难题。

（一）改革教育体制、提高公民素质。

没有公民素质的提高，任何针对城市管理的措施都是治标之举，城市管理最终的依靠者和最终的落脚点是市民，因此高素质的市民是高效的城市管理的根本保证。而市民素质的提高根本靠教育。前面论述的，美国市民的高素质和教育的高成效，是他们城市管理甚至社会管理取得成效的基石。因此，要破解我们的城管难题，根本在于借鉴美国经验，改革教育体制，加大教育投入，提高公民素质，培养一代又一代高素质的市民。

（二）强化法律的严肃性、执法的严格性，提高法律的普 及水平。

美国执法特别严格，无论是总统还是普通平民，在法律面前人人平等。美国的副总统戈尔曾经因驾车超速被警察处罚，警察没有因为是副总统就不开罚单了，戈尔也没有因为自己是副总统就不交罚款。我们国内的许多法律实际上没有得到很好的贯彻，像《市容管理条例》，尽管在城管执法的过程中出现了许多冲突和矛盾，但我们的市容与条例的规定还有很大的差距，许多方面没有得到很好的落实和执行。究其原因主要是法不责众。既然法责不了众，就应该降低标准、修改法律和规定，而不应该有法不依、执法不严，形成潜规则。这样长此以往，就降低了法律的严肃性，更易形成城市管理的矛盾。不久前，国内的有些执法部门进行执法效果评估，认为法律的执行要服从稳定的需要，笔者不认同这个观点。恰恰相反，稳定应该是建立在法律基础上的稳定，法律不合理，可以修改法律，但一旦形成，就应该严格依法办事，而不应该为了稳定，在执法过程中做出法律上的让步。这种让步，或许在短时间内维护了稳定，但从根本上讲，损害了法律的严肃性，给我们最终带来的是根本利益的损失。

目前，我们国内在城市管理过程中，有些地方发生了激烈的冲突，许多人认为是执法严格所致，笔者不这样认为，笔者认为如果我们做不到，可以降低管理标准，但定好了标准、形成了法律，就应该严格执法。如果因为有冲突，就降低执法标 准，就造成了执法的随意性，更易引发冲突和矛盾，同时，损害了法律的至高无上的地位，这种损害是根本性的，造成的后果是长期的。

（三）建立个人信用制度，缓解执法冲突。

个人信用制度的建立，是美国的一大特色，也是美国的成功经验，美国许多方面的成功，特别是社会管理水平的提高、公民道德素质的提高与此紧密相关。美国的个人信用制度非常完善，个人信用直接影响公民的一生，因此，美国人非常注重个人信用，这样也就使他们具有非常强的自律意识和守法意识，对于保证公民守法，减少和缓解执法冲突发挥了重要作用，建立个人信用制度是提高社会管理水平的必由之路。

目前我国没有建立个人信用制度，企业和个人从银行贷款主要靠抵押，银行考察的也主要是偿还能力，至于个人小的违法、违章或不履行法律义务等，只是“一事一议”的形式，影响是即时的，不是长远的，影响不了公民的工作和事业，这样就使公民缺乏自律意识、守法意识和责任意识。因此，尽快建立个人信用制度，对于增强公民的自律意识、守法意识、责任意识具有非常重要的意义。这样不仅可以减少城市管理领域抗法现象的发生，解决法院等存在的执行难问题，同时由于公民自律意识的增强，公民道德水平的提高，更可以极大地提高整个社会的管理水平，自觉形成良好的社会秩序。建立个人信用制度刻不容缓。

（四）疏堵结合、以疏为主。

任何一个国家的任何政策和决策必须建立在国情的基础上，中国作为一个拥有13亿人口的大国，更应如此。譬如从城市管理的角度，美国的国情是高度发达的经济，决定了其较高的购买水平，星罗棋布的超市，限制了零星摊贩的存在空间。而我们的国情是，快速发展中的城市，大量的城市农民工以及快速城市化所造就的一夜之间变为市民但仍维持农民生活习惯的人群，较低的购买能力，这些都决定了我们城市管理的难度要远远大于美国。在这种情况下，搞好城市的管理，必须从我们的基本国情出发，顺应经济社会发展的要求，妥善处理市容要求和市民需求中间的关系，建立与经济社会发展相适应的市容标准，坚持疏堵结合、以疏为主的方针，顺势而利导。

（1）大量的规范管理的农贸市场。目前，我们的经济发展水平，如果像美国一样，建造星罗棋布的超市还不现实：一是市民的消费水平还达不到要求，二是有大量的商贩需要谋生。在这种情况下，兼顾市容、市民和商贩的要求，建立大量的遍布各地的农贸市场是比较现实的，当然必须降低这些市场的准入门槛，以使大量的商贩能够进入市场。

（2）创新规划思维，引导商贩进居住小区。农贸市场是疏导商贩的一个重要场所，但从市民的生活需要出发，毕竟不如在自己居住的小区购买会更加方便。目前马路上存在的大量商贩，其需求对象多是小区居民，因此允许商贩进小区是疏导的 重要途经。

当然，近几年，价格上涨最快的可能是房产，随着房价的暴涨，诞生了一个又一个的千万富商。在这种情况下，寸土寸金，开发商是不会留出摆摊设点的地方的，因为对他们来说，有块地方，多盖座楼哪怕多盖个车库，也是实实在在的利益。市民利益在与开发商利益冲突中谁是弱者？商贩在与开发商利益冲突中又谁是弱者？答案是不言而喻的。

在这种情况下，作为关注民生的政府,必须创新规划思维，兼顾开发商和市民、商贩的利益，把在建小区摊点的设立作为规划的条件。这样我们就可以化整为零，把大量马路上的商贩，引导到居住小区，既方便了居民生活，又为商贩提供了生计。

（五）管理重心下移，人民城市人民管。

美国是联邦制国家,整个权力体制强调的就是重心下移、属地管理。譬如，各州的税率由各州制定，同一个州，不同的市镇税率也不一样。城市的管理也是这样，主要的管理权和管理责任、管理标准在市镇一级。

我们应该借鉴美国的这种城市管理体制，强化社区的权力和责任。社区的生活环境，主要由社区的居民享有，其管理标准、管理责任也主要应该由社区的居民来承担，真正形成人民城市人民管的局面，打一场城市管理的人民战争。同时强化居委会的权力和责任，实行居民自治。这样一是自己的事自己办，二是分散了社会冲突和矛盾，变集中为分散，可有效化解或缓 冲管理矛盾。

当然，主要的交通要道的可以由上一级政府负责，因为交通要道具有跨区性，不可能一段一个标准，而且在交通要道上摆摊设点也是绝不允许的。

（六）管理权、执法权、强制执行权分离的改革。目前我国存在的城市管理冲突和矛盾，与法律的缺失和模糊有很大关系。目前的许多法律只规定了城管的处罚权，而没有规定其强制权；有的即便规定了强制权，也没有规定其强制的方式。我们国家至今没有一部《行政强制法》。因此，城管在强制执行的过程中，有的越权,有的只能靠基层队员的理解，采取其认为合适的办法。这样在执法过程中，难免会发生冲突和矛盾。

美国的城市管理部门，只负责审批和管理，不服从管理的交由警察处理，处罚权和强制权在警察。我们可以借鉴美国经验，实行管理权、执法权、强制执行权的分离。管理实行重心下移、属地管理，执法者只负责针对违法行为的处罚，不履行法定义务的，需强制执行的当事人由法律和警察负责处理。这样可以借助警察对人身的强制权，有效地威慑违法行为。

实行管理权、执法权、强制执行权的分离，可以有效避免城管队员既当管理者，又当执法者，还当强制者，可以起到一定的缓冲作用，对于缓解执法冲突和矛盾，具有重要作用。

美国的城市管理的效果和方式，是与他们的根本的制度、机制密切相关的，学习借鉴其经验和做法，必须进行系统思维，考虑与此相关的各个方面。以上关于借鉴美国经验，对我们城市管理措施的改革与思考，也不是相互孤立的，而是相互联系、构成一个整体的。同时也应该与我们的国情、市情紧密相关的。

笔者认为，如果我们借鉴美国的城市管理经验，综合进行上述城市管理各个方面的改革，我们的城市一定会更加美丽，城市管理的冲突一定会大大减少，城市也会更加和谐，市民会更加安居乐业。目前存在的城管难题将永远成为历史。