现代民主治理视野中的和谐社会

第一篇：现代民主治理视野中的和谐社会

和谐社会是社会的各种要素和关系相互融洽的状态，这是一个内涵相当丰富的概念。它涉及到人与人之间、人与社会、公民与政府、人与自然等多重关系，涵盖了人们的经济生活、政治生活、文化生活和日常生活。在不同的社会历史条件下，和谐社会的基本要素和评判标准也各不相同。因而可以从不同的角度去认识和理解和谐社会，并提出建设和谐社会的不同途

径，在这里我仅从现代民主治理的角度谈谈对和谐社会的几点认识。和谐社会是一个理想的社会。使社会变得更加和谐，这本来就是人类所追求的基本价值。政通人和、和衷共济、和睦相处、和谐有序、尚同一义、博爱互助等等，既是我国古人追求的“大同世界”，也是西方人向往的“理想国”。马克思主义所追求的共产主义社会则是人类迄今最理想的和谐社会：按照马克思的设想，在共产主义社会，阶级差别、城乡差别、工农差别完全消灭，私有制和社会分工带来的不平等和社会冲突不复存在，人性得以完全解放，人们的创造力获得充分释放。可见，使社会更加和谐，一直就是人们孜孜不断地追求的东西，是人类的理想目标。

和谐社会是一个多元的社会。多元社会事实上是利益多样化的社会，它是市场经济的必然结果，也是民主政治的必然要求。在市场经济逻辑的作用下，社会利益分配或迟或早会在城乡之间、地区之间和个人之间出现分化，不同的利益群体开始逐渐形成，它们之间的利益冲突往往是不可避免的。不同的利益群体一经形成，它们不仅有经济上的要求，而且必然会产生出相应的政治要求和其他社会要求。它们需要有合法的正常渠道来表达其利益要求，并要求国家的政治决策充分体现其利益需要。因此，一方面，政府和社会应当为不同的利益群体提供畅通的利益表达渠道，使得处于不同利益群体中的个人有机会申诉其愿望和要求；另一方面，政府必须协调各种利益矛盾，使人与人、群体与群体之间和睦相处。

和谐社会是一个合作和宽容的社会。在市场经济和民主政治的条件下，社会的和谐是各种利益群体和各种思想观点同时并存，在社会生活中承担不同的角色，发挥各自不可替代的作用。这是一种相互融洽的关系，是古人所追求的“和而不同”。因此，和谐社会需要一种宽容的氛围和精神，要容忍各种不同利益关系的存在，尊重别人所做出的不同选择，特别要保护少数群体和困难群体的合法权益。要建立一个和谐社会，尤其要倡导宽容、谦让、奉献的社会公共道德，营造团结友爱、互助合作的社会氛围以及和睦相处的人际环境。从这个意义上说，和谐社会不仅是一个宽容的社会，也是一个团结的社会、互助的社会、合作的社会。

和谐社会是一个民主和善治的社会。善治即是使公共利益最大化的社会管理过程和管理活动。善治的本质特征，就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的最佳关系。建设一个和谐社会，必须协调好各种社会关系，其中最为重要的是政府与公民的关系。和谐社会当然需要人人友爱、家庭融洽、邻里团结、社区敦睦，但是，如果公民与政府处于互不信任、互不合作，甚至相互对立的状态，纵使人际环境再好，也不可能有真正的社会和谐。因此，一个和谐的社会，应当是一个公共利益最大化的社会，一个公民与政府良好合作的社会，一个政治参与和政治透明程度较高的社会。简而言之，和谐社会应当是一个民主的社会、善治的社会。

和谐社会是一个秩序和法治的社会。社会生活的和谐，必须有稳定安宁的社会政治环境和有条不紊的社会生活秩序。一个动荡不定、秩序混乱的社会决不能使人们安居乐业、和睦共处。和谐社会需要权威和秩序，它要求，无论社会发生何种变化，始终有一个核心的政治权威，它有能力驾驭错综复杂的政治局面；它还要求，无论社会变化如何之大，社会生活依然遵循着基本的秩序。当然，在现代的市场经济和民主政治条件下，社会生活的井然有序不能再建立在“传统的稳定”之上，而是建立在“现代的稳定”之上。传统的稳定是一种静态的稳定，其主要特点是把稳定理解为现状的静止不动，并通过抑制的手段维持现存的秩序。与此不同，市场经济所要求的现代的稳定则是一种动态的稳定，其主要特点是把稳定理解为过程中的平衡，并通过持续不断的调整来维持新的平衡。维持社会生活秩序的基本工具就是法律和制度，没有对法律规范的充分尊重就没有井然有序的社会生活，从这个意义上也可以说，和谐社会是一个法治的社会。

和谐社会是一个公平的社会。社会和谐的一个重要基础，是各种政治和经济利益在全体社会成员之间合理而平等的分配。古今中外的大量事例表明，严重的社会不公，明显的两极分化，势必导致社会成员、社会群体和社会阶级之间剧烈的利益矛盾，直至暴力冲突。一旦社会的尖锐利益冲突演化成剧烈的政治冲突，社会和谐就随之失去了制度的保障。因此，社会公平是社会和谐的基石。社会公平就是社会的政治利益、经济利益和其他利益在全体社会成员之间合理而平等的分配，它意味着权利的平等、分配的合理、机会的均等和司法的公正。这样的社会公平是社会主义的本质要求，是衡量社会全面进步的重要尺度，也是社会主义和谐社会的深厚基础。

和谐社会是一个诚信的社会。社会和谐的深层基础在于全社会之间拥有一种普遍的认同，人与人之间有一种相互信任的纽带。政府与公民之间的冲突、人与人之间的不睦，说到底是因为缺乏相互信任。古希腊圣哲亚里士多德

说，人是天性合群的动物，唯其如此才能组成社会。人类之所以能合群，是因为能够相互信任。人类若没有足够的相互信任，那么人与人之间就失去了相互联系的基本纽带，社会就不能正常运行。正因为信任对于社会的存在与发展具有根本性的意义，所以自古以来没有一个民族，没有一个国家，没有一种宗教，没有一种文化，不把它当作核心价值和基本规范。用我们古人的话来说就是，“民无信不立”、“国无信不立”。同样的道理也完全适用于和谐社会的建构：没有诚信，就没有相互的合作，就没有社会的团结，就不能形成普遍的认同，也就没有社会的和谐。

和谐社会是一个可持续发展的社会。人与自然的和谐发展一直是中国古人心目中的社会理想。古人在****多年前就提出的“天人合一”问题，或人类与自然的关系问题，用现在流行的术语来说，就是“可持续发展”问题。

中国古代著名的哲学家老子和庄子都明确主张“天与人一也”，“天与人不相胜”，“治人事天，莫若啬”，认为“人法地，地法天，天法道，道法自然”。“天人合一”是中国古代哲学的最高境界，所谓“天人合一”，就是充分尊重自然，平等地对待人与自然，使人与自然达到高度和谐，协调发展。和谐社会要求人类的经济发展不能超越资源与能源、生态与环境的承载能力。社会经济的增长既要考虑当前发展的需要，又要考虑未来发展的需要，不要以牺牲后代人的利益为代价来满足当代人的利益。进而言之，和谐社会所要求的可持续发展，既是经济增长与生态环境的统筹，以及人口、资源、环境、生态的平衡，也是社会的经济、政治、文化、教育的协调。

总而言之，建设社会主义和谐社会，与建设社会主义市场经济、民主政治和先进文化是不可分割地联系在一起的。从公共治理的角度看，政府是建设和谐社会的关键，政通才能人和。各级政府应当把构建和谐社会当作是自己的重要职责，努力维护和实现社会公平，努力推进公共权力与公民社会对社会事务的共同管理，带头成为民主的表率、法治的表率、善治的表率、宽容的表率、诚信的表率、合作的表率。

第二篇：和谐社会视野中的民生问题

和谐社会视野中的民生问题

来源：绿色新闻网 作者：王宇 发布时间：2008-6-16 21:24:00 浏览次数：1145次此信息由 杨燕 志

愿者发布 [提要] 摘要：解决民生问题是构建和谐社会的基础，也是当前全面建设小康社会最紧要﹑最根本的问题。在新的发展阶段，解决民生问题最根本的是解决好教育﹑就业﹑收入分配以及社会保障等重大问题。关键词：民生；和谐社会；制度保障…

摘要：解决民生问题是构建和谐社会的基础，也是当前全面建设小康社会最紧要﹑最根本的问题。在新的发展阶段，解决民生问题最根本的是解决好教育﹑就业﹑收入分配以及社会保障等重大问题。

关键词：民生；和谐社会；制度保障

引言

所谓民生问题，即有关国民生计与生活的问题，孙中山先生曾经将民生问题概括为衣、食、住、行四要素。随着时代的发展，民生问题的要素也在不断变化。改革开放初期，民生问题主要是为了解决国民的衣食之忧，进入新世纪，民生问题更加突出的显露出教育作为民生之基，就业作为民生之本，收入分配作为民生之源，社会保障作为民生之安全网的重要性。

一、建设和谐社会的核心是提高民生质量

“和谐”指的是合乎逻辑或规律的状态，是事物内在的必然联系，是事物之间或者事物内部各个部分之间的合理搭配、协调、协同的关系。和谐社会的内涵，正如胡锦涛同志2005年2月19日在省部级主要领导干部提高构建社会主义和谐社会能力专题研讨班上的讲话中阐述的：“我们所要建设的社会主义和谐社会，应该是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会”。党的十六届六中全会通过的《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中勾勒出的完善社会主义民主法治，全面落实依法治国基本方略，切实尊重和保障人民的权益，建立覆盖城乡居民的社会保障体系，社会就业比较充分等九大目标任务，字字体现民情，句句蕴含民意，条条关注民生。党的十七大报告中又将“和谐社会”的目标概括为“五有”，即：学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，这充分说明实现广大人民根本利益的集中体现是解决好民生问题。

建设和谐社会，核心问题是要提高民生的质量。遵循的最基本原则就是坚持以人为本，即始终把最广大人民的根本利益作为党和国家一切工作的出发点和落脚点，实现、维护、发展好最广大人民的根本利益，不断满足人民群众日益增长的物质文化需要，做到发展为了人民，发展依靠人民，发展成果由人民共享。因此，社会主义和谐社会的建设过程就是不断重视民生，改善民生的过程。

二、和谐社会视野中民生问题的现状

改革开放30年，我国物质文化生产飞速增长，人民生活水平显著提高，民生问题得到了极大改善。然而，这并不意味着民生问题已经得到全面解决，我国还处在社会主义初级阶段，发展基础比较薄弱而且不平衡，民生问题面临着诸多新课题、新矛盾。一方面，原有的一些带有基本生存性质的民生问题并未完全解决，比如目前我国还有两千多万的农村贫困人口仍处在温饱线下，城镇中也有相当数量的低收入群体。另一方面，因社会事业发展滞后，社会公共产品供给短缺导致的看病难、上学难和住房难等具有个人保障与发展性质的新的民生问题也日渐凸显，成了当前压在老百姓身上的新“三座大山”。在新时期，我国民生问题主要体现在教育、就业、收入分配以及社会保障等几个方面。

（一）教育问题

现代经济发展的软实力是科学技术的进步，而科技的发展需要人才的推动，人才培养要靠教育，教育是社会发展和民族兴衰的关键，教育的公平发展是构成社会和谐最可靠的基础之一。目前我国的教育水平日渐提高，对教育的重视程度日益增强，但还是存在着一些不足。第一，教育资源分配不公平。随着九年制义务教育的普及，不可避免的会出现公平与效率之间的矛盾，随着基础教育管理权的下放以及教育与经济的关联逐渐增强，很多教育机构选择了将大多数教育资源投入到一小部分所谓的重点学校，尖子班，优班等等，开始走向精英教育路线，这种现状产生的后果是人为地制造了差距，同时铸成了农村的一大批被视为“基础薄弱的差校”和“垃圾学校”。

第二，城乡之间，地区之间存在着明显差距。我国东、西部地区，城市和农村地区的教育水平差距很大。当东部地区已经从“应试教育”向“素质教育”变革的时候，很多偏远西部山区还处在前工业时期，基础教育非常薄弱，主要表现在教育经费短缺、办学硬软件低、质量水平差等方面。

第三，农民工子女的教育处于不利地位。城市外来的民工子女，他们不能享有优质的公共教育资源，在享受义务教育时处于不利地位。

（二）就业问题

就业是民生之本，就业对于社会和谐、家庭稳定和个人发展起了至关重要的作用，目前我国就业中存在的主要问题有以下几个方面。

第一，国家保证就业压力很大。我国是处于社会主义初级阶段的发展中国家，经济水平相对落后，就业现状不容乐观。

第二，职业供求比例不匹配。我国劳动力市场不但长期呈现供大于求的格局，而且职业供求不匹配的情况也相当严重。据中国劳动力市场信息网监测中心提供的数据，2003年第一季度，部分城市岗位空缺与求职者之比值相当悬殊。有的供过于求，如：北京的美容美发岗位为18∶1，剪裁缝纫工为6∶1；天津保险业务人员为8∶1，采购人员为9∶1；沈阳的数控操作工为6∶1，模具钳工为7∶1。与此同时，还有求过于供的，如：天津的机动车驾驶员为1∶31，维修电工为1∶56；南京的计算机工程师为1∶8，保险业务员为1∶10。第三，高素质劳动力分布不均。比如在北京、上海、天津、南京等大城市，高等学府相对集中，历年的大学毕业生很大一部分要在当地谋取就业，必然造成了大学生就业相对困难，同时二级城市高素质人才短缺的局面。

（三）收入分配问题

改革开放以来，随着我国经济的持续快速发展，国家经济总量有了大幅提高，国民财富大大增加。在分配领域一直倡导“按劳分配，效率优先，兼顾公平”的原则，这一分配原则对促进社会主义初级阶段建设中国特色社会主义市场经济的发展起到了重要作用。我国目前已经形成合理有序的收入分配格局。但是，在经济繁荣，分配有序的背后，还存在一些收入分配不合理的现象，如果这种现象长期得不到改善必将影响人民群众的积极性以及社会主义和谐社会的建设。目前存在的问题主要表现在以下几个方面。

第一，居民收入分配差距拉大。主要表现为地区之间、城乡之间以及不同行业之间。第二，分配格局有待改善。目前社会存在着初次分配不太合理，二次分配缺乏力度与公平，第三次分配格局没有形成。社会贫富差距加大，由于收入分配差距在拉大，不少人利益受损、心理失衡，群体性事件和恶性事件时有发生。

第三，改革开放以前的农村居民收入分配具有很浓的平均主义色彩，农民之间的收入差距处于较低的水平。改革开放以来，农村内部的收入差距在总体上呈现扩大趋势，农业、农村、农民问题是影响社会主义事业发展成败的关键问题，如果不及时采取措施化解收入分配的矛盾，势必会造成三农不稳的局面。

（四）社会保障问题

健全的社会保障制度是社会主义市场经济健康运行的保证，也是社会稳定的基石。我国原有的社会保障体系，是为适应计划经济体制的需要建立起来的，总的来看，现行社会保障制度存在的问题主要体现为以下几个方面。

第一，社会保障面窄。社会全体公民都应成为社会保障的主体，但在实际操作过程中人们对社会保险的认知程度、参与意识和自我保护能力还远远不够，同时社会保险制度本身的执行成本也很高。

第二，制度不统一。目前，我国社会保障制度是以社会保险费征缴和发放为基础、以部分城市居民最低生活保障和居民生活救济为辅助而形成的一套制度。社会保险制度是我国目前社会保障制度的主要方面。由于我国的《社会保险费征缴暂行条例》在征费率等方面没作具体规定，因此各省、自治区、直辖市也都制定或修订了本地区的社会保险费征缴实施办法等规范性文件，这就造成了不同区域的社会保险费征缴制度在具体规定上都有别于其他地区。总体来看，发达地区征收费率低，不发达地区征收费率高，这严重阻碍了社会保障制度的发展。

第三，农民工权益保障机制尚未建立。农民工的工伤保险和大病医疗保障问题有待用制度解决，贫困人口和大量的失业队伍的存在，不仅给国家的经济和社会发展形成了巨大压力，而且这部分人的基本生存如果得不到保障将会对社会的稳定构成威胁。

三、解决民生问题关键在完善制度

民生问题如何解决？对此，党中央已给出了明确的答案：实现好、维护好、发展好最广大人民群众的根本利益，解决好人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题。由此，笔者认为，解决好人民群众的民生问题最关键的是用制度来保障。

（一）实现教育公平是改善和解决民生问题的前提

国之本在民，民之本在智。教育是一个民族最根本的事业，是涉及千家万户，惠及子孙后代，关系国家的前途命运和长治久安的大事。面对目前教育不公平的现状，政府应当进一步强化责任，加大财政性教育经费的拨款，提高教师待遇，改善办学环境。要坚持教育优先发展，促进教育公平，大力实施科教兴国战略和人才强国战略，全面实施素质教育，建设现代国民教育体系和终身教育体系。要保障贫困地区、民族地区以及经济困难家庭、进城务工人员子女平等接受义务教育等的权利。加快发展职业教育和社会教育。提倡全民学习，终身学习的良好风尚。

（二）推进积极的就业政策是维持生活稳定的基础

要加强政府引导，制定积极的就业政策，支持自主创业、自谋职业，强化政府促进就业的职能，统筹做好城镇新增劳动力就业、农村富余劳动力转移就业和下岗失业人员再就业工作；要加强对大学生和退役军人的就业指导和服务；要着力帮助零就业家庭和就业困难人员就业；通过完善劳动关系协调机制，维护劳动者特别是农民工的合法权益。就业问题的妥善解决与否，直接关系到中国缩小贫富差距，实现共同富裕，构建和谐社会的进程。

（三）合理的收入分配制度是社会公平的重要体现

首先，完善收入分配法规，要坚持和完善按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度，健全劳动、资本、技术、管理等生产要素按贡献参与分配的制度。初次分配和再分配都要处理好效率和公平的关系，再分配更加注重公平。其次，要充分发挥政府在调节收入分配上的积极作用，一般来说，初次分配由市场决定，再分配由政府调控。政府在收入再分配上的调控作用是通过税收和转移支付途径来实现的。税收的主要对象是高收入群体，而转移支付的主要对象是低收入群体。只有把握好这两个对象，在加强税收征管的同时，加大转移支付力度，对缩小收入分配差距必将起到积极作用。再分配不足往往不利于缩小收入差距从而不利于社会的和谐与稳定，再分配过于倾向低收入群体也不利于提高人们的工作积极性和工作效率。因此，政府在加强收入分配的宏观调节时要做到，着力提高低收入者收入，逐步扩大中等收入者比重，有效调节过高收入，坚决取缔非法收入，促进共同富裕，只要对高、中、低收入的调控中找到合理的平衡点，也必将有益于社会分配制度的完善。再次，通过强化社会责任，借助政策并用立法引导大家参与慈善公益事业，逐步把第三次分配的水平提到一个新的高度。

（四）完善的社会保障制度是社会安定的重要保证

随着市场经济的发展，经济效益的提高带来了日益加剧的收入分配差距和大量没有纳入社会保障的群体，因此要加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，统一社会保障法律制度，全面推进城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗制度建设和最低生活保障制度，以多种方式充实社会保障基金，健全社会救助体系，保障人民的基本生活。要以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点，以慈善事业、商业保险为补充，加快完善社会保障体系。促进企业、机关、事业单位基本养老保险制度改革，探索建立农村养老保险制度。

国家需要发展，社会需要和谐，人民需要安居乐业。我们党一定会在这种和谐理念的指引下带领全国各族人民在新的发展阶段不断的开拓前进，解决好人民的民生问题，实现“社会和谐人人有责、和谐社会人人共享”的生动局面。

第三篇：全球视野中的地方治理

全球视野中的地方治理发展趋势

[日期：2006-03-17] 来源：北京社科规划 作者：谢庆奎 杨宏山

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近年来，在全球性的新公共管理和政府再造运动中，地方治理（local governance），已经成为公共管理研究的新领域。地方治理是现代社会多中心治理结构中的重要组成部分，它不仅涉及中央与地方关系以及地方政府间关系，还涉及政府组织与非营利组织、民间社会组织、营利性企业以及公民之间的互动关系。本文主要关注于地方治理在不同层级政府间的权力配置和权力行使方式。总结全球视野中的地方治理发展趋势，对于推进我国地方政府体制改革具有借鉴意义。20世纪80年代以来，伴随着经济全球化、政治民主化和信息技术革命的迅猛发展，世界各国都在推进政府再造和治理变革。在全球视野中，各国地方治理普遍呈现出地方分权和自治、府际合作及多中心治理等发展趋势。

一、推行地方自治制度

地方自治，是指由地方居民直接选举产生地方自治机关，依照宪法、法律或国家授权，自主管理地方事务的地方管理模式。地方自治是相对于中央政府对全国各地事务的绝对控制而言的。当前，地方自治与宪政、民主、法治等制度建构一起，已经成为政治现代化的重要组成部分。一般而言，可以依据三个标准对地方自治与否进行判断：从地方政府的产生方式看，地方自治是在国家监督下，由地方自行组织政府机关并行使自治权力。如果地方行政首长系由当地人民直接选举产生，而不是由中央政府所任命产生，地方政府拥有相当程度的自主权力，不必凡事都必须奉上级命令行事，则为实行地方自治；从地方政府的基本使命看，如果地方机关主要对当地社区和居民负责，人民可以参与地方重大决策，则是实行地方自治；从地方机关的权力划分看，凡实行制度性地方分权而非临时性或原则性地方分权者，则为实行地方自治。

地方自治不同于地方自决。在地方自治制度下，国家允许地方自行处理本地事务，但地方的事权须由国家授权或依据国家法令，且必须接受国家的监督。地方自治团体为了处理地方事务，虽然可以自行制定规章，但这些规章不能违背国家法令，且以国家授权范围为界限。因此，地方规章制定以后，一般还要报请上级政府核准或备案，使上级政府理解地方自治团体的所作所为。而地方自决却未必依照国家法令，甚至不受中央政府的监督。地方自决是地方割据、独占一方的产物。有些地方自决政府也可能尊重民意，推行政治民主化，但长期维持地方自决的后果，很可能使国家走向分裂之途。

地方自治通过参与选举、直接请求、实施请愿、居民诉讼和信息公开等方式，保障了基层政府的自组织性及其与居民之间的密切关系。由于历史传统、文化背景、政治和经济发展不同，各国的地方自治制度，大体可分为先天自发型和后天习得型两种模式。先天自发型模式是地方居民自发行使自治权的结果，地方政府普遍拥有广泛的自治权。后天习得型模式不是建立在市民自治意识基础之上，而是国家有意推行民主自治的结果。先天自发型模式以英美法系国家为代表，它最初创制于英国，后传入英国的殖民地和受英国政制影响较深的国家，如美国、加拿大、澳大利亚、新西兰等国。后天习得型模式以大陆法系国家为代表，法国、德国、日本、意大利、俄罗斯等国都属于该模式。

世界各国的地方自治制度各有特色，但透过复杂多样的具体形式，仍可总结出许多共同之处。概而言之，各国地方自治制度具有以下共同特点：（1）通过宪法或法律明确划定地方自治的范围和职权。在地方自治制度下，地方政府的权限是由宪法或法律规定，非经法律允许，中央政府不得干涉地方政府自治范围内的事务。实行地方自治的国家都制定有专门的地方自治法律。地方自治法律规定了地方自治机关的组织机构以和自治权限。（2）地方自治机关的议会议员和行政首长经由地方居民经由直接选举产生。地方居民参与选举并有权决定地方代议机关和行政首长人选，这是地方自治的最显著特征。直接选举可促使地方官员对地方居民负责，促使地方政府贴近民众，能够对地方居民需求及时作出回应。（3）地方自治机关负有推行地方自治和执行中央政令的双重职责。地方自治机关既承担着地方自治范围内的事务，同时也承担一部分中央委托的事项。（4）地方自治机关有权通过法律手段抵制中央政府的越权干预。为了当地方自治机关认为中央政府干涉其自治事务时，可以向最高法院、专门法院或普通法院提出诉讼。这一制度安排是地方政府维护合法的自治权限的有效保障。（5）各级地方自治政府在法律关系上处于平等地位。地方自治机关的上下级之间没有行政隶属关系，各自的自治权限都来源于法律规定，彼此之间在法律关系上处于平等地位。

二、扩大地方分权程度

20世纪80年代以来，新自由主义思潮在世界各地大行其道，地方分权可谓是天下大势、浩浩荡荡。新自由主义与地方分权是一对孪生姐妹，其基本政策立场是“小政府”和地方分权。在新自由主义看来，中央政府因推行凯恩斯主义和“福利国家”政策而导致财政赤字急剧增大，从而使中央政府陷入了严重的财政危机。新自由主义主张，减少中央政府对经济生活的干预和财政支出，中央政府向地方政府下放权力。美国里根政府的“还权于州与地方”改革，法国于1982年启动的地方分权改革，就是典型的例证。

美国是联邦制国家，在联邦和州之间实行纵向分权体制。但罗斯福“新政”中止了政府间彼此独立的“二元联邦主义”，转而实行“合作联邦主义”。在合作联邦主义下，联邦政府通过实行分类补助、管制和无预算项目等方式，经常将触角伸向州与地方政府，使州与地方政府成为联邦政策的执行工具。为此，州的领导人经常抱怨首都华盛顿对下面管得过多，而地方政府的领导人又越来越多地抱怨州政府对下面管得过多。“还权于州与地方”改革，就是在这样的背景下启动的。1980年里根当上美国总统以后，面对庞大的联邦财政赤字，开始向各州下放权力，重新确立“自己照料自己的联邦主义”。

1982年，法国密特朗政府制定了《权力下放法案》，并以此为据推动地方分权改革，促使地方政府更好地服务于社会，更好地回应社会公众的多元化需求。进入1990年代以后，韩国、泰国等新兴现代化国家，前苏联解体后的新独立国家，以及东欧剧变后的新东欧国家，都开始推进地方分权改革。20世纪90年代前期，为了应付“泡沫经济”造成的困难局面，日本政府采取扩大公共投资、降低利率等政策措施，这种带有凯恩斯主义色彩的经济政策，使财政赤字迅速膨胀起来。与此形成对照的是，实行新自由主义政策的美国经济出现了持续繁荣景象。于是，日本各界开始高喊“遵守国际标准”。在此背景下，日本桥本内阁重新推行地方分权改革，并使地方分权改革成为行政改革的主旋律。

伴随着单一制国家的地方分权改革，世界各国的地方治理呈现出趋同的发展趋势。不仅联邦制国家尊重地方自治和实行法定分权，许多单一制国家也朝着“准联邦制”的方向发展，地方政府的权力自主性明显增强。不论是美国的“竞争型联邦制”、德国的“合作型联邦制”，还是英国的“完全地方自治”、法国和日本的“不完全地方自治”，经过历史的演变，目前已经成为越来越类似的地方治理制度。概言之，地方分权的好处主要在于：（1）有利于促进居民参与当地公共事务。地方居民可通过政治参与表达各自的利益偏好，地方自治还可提升居民的民主意识和自治能力，从而为国家的政治民主化奠定基础。（2）有利于促进地方政府对本地居民负责。由于地方议会和行政首长都由民主选举产生，它迫使地方政府必须尊重居民的意见和要求，必须成为地方利益的真正代表者。（3）有利于减轻中央政府的治理负担。现代国家治理如果事事都依赖中央政府，将会导致效率低下和治理不善。（4）有利于促进地方治理的制度创新。在地方分权制度下，由于各地的具体情况不同，地方政府有权根据自身情况进行政策试验和制度创新，容易形成各种新思路和新做法。（5）有利于发挥地方政府的信息优势。斯蒂格勒的最优分权理论表明，与中央政府相比，地方政府更接近本地居民，更了解辖区居民的效用和需求，对本地事务更加具有信息优势，地方分权具有内在合理性和必要性。（6）有利于缩小地方政府的总体规模。地方分权可根据实际需要自主设置工作机构，而不必片面地追求与中央政府对口设置机构，可以缩小地方政府规模和抑制财政支出的上升。

三、建构政府间合作机制

传统的政府间合作建立在行政等级制基础上，各级政府的法律地位和权利义务具有不平等性。20世纪80年代以来，在全球范围内，中央政府与地方政府之间正在形成新型合作关系，即在地方自治和法定分权的基础上，通过自愿性的政策协调和财政补贴建立伙伴合作关系。随着现代社会管理的日益复杂化，中央政府和地方政府的管理职责都越来越繁重。中央政府职责范围内的许多经济和社会管理职能，必须通过地方自治政府才能更好地执行和实施。可是，这些事项并不属于地方自治政府的份内职责。加之地方自治政府的财力和人员有限，无力履行自身职责之外的其他事项，无法承担社会发展所额外附加的政府职能。为此，中央政府通过财政专项补助的方式，促使地方政府支持并执行中央政策。

伴随着城市化的快速发展，20世纪60年代以来，发达国家的大城市超越了原有的地域界线向周边地区扩展，中心城市与周边地区融为一体，形成了大都市地区和大都市复合体。大都市地区的形成，客观要求各个地方自治政府在交通运输、基础设施建设、社会治安、环境保护等方面互相配合。然而，西方国家现行地方政府格局是在19世纪形成的，许多地方自治政府的管辖范围十分狭小，彼此之间的横向协调又存在诸多问题。例如，纽约大都市区内的政治小单位多达1400个。这样多的独立而平等的政治小单位使合作非常困难，这种情况被称为大都市区治理的“巴尔干化”。随着大都市在国家中的地位越来越重要，中央政府难免要关注大都市发展及其存在的问题。中央政府通过财政补贴、行政指导等多种途径，促成中央与地方合作以及地方政府之间的合作，以更好地解决大都市管理所面临的卫生、住房、供水、污水处理、照明、交通、教育、道路和财政等问题。

近年来，地方政府之间的横向合作关系也获得了长足发展。根据尼古拉斯·亨利对美国政府间关系的研究，从1789年到1940年间，美国各州只签订57项州际合约，但接下来的50年，另外就有122项州际协定出现。平均而言，每个州签订了20项州际合约，许多州与州之间的协议已经演化成为跨州机构。除了州际合约外，美国还有许多诸如政府间协议、地方政府协会、市自治团体协会、县议会协会、城区议会协会等合作机制。由于地方政府的多中心体制存在碎片化问题，难以解决跨区域的垃圾处理、环境污染、公共交通、土地利用、社会治安等问题，地方政府之间通过签订协议或成立联合委员会，可以协调解决跨区域性公共产品和服务的供给问题。20世纪90年代以来，地方政府之间的横向合作，已经不仅局限于协调地方政府间的问题，一些地方政府还通过横向联合形成政治力量，对中央政府的公共决策产生影响。例如，1976年，美国东北部7个州组成东北部州长联盟，凭借统一的政治联盟在国会争取更多的联邦补贴资金。

四、实行多中心治理体制

近年来，不论是联邦制国家还是单一制国家，发达国家的地方治理都呈现出明显的多中心治理趋向。所谓多中心治理，就是在地方治理的各个层次、各个区域同时进行调节，由多个主体同时供给公共产品和服务。在多中心治理理论看来，集体选择问题应当尽可能在较低的治理层次得到解决，更高的治理层次主要承担着辅助性功能。为此，要尽可能地把事权下放到最贴近民众的基层政府，强化和完善基层政府的治理权力。在多中心体制下，地方政府不论辖区大小，彼此间的法律地位平等，它们并不依赖传统的官僚科层和等级体制进行运作，而是分别自主地提供公共产品和服务。从政府善治的立场出发，多中心治理是人类值得珍视的宝贵财富。近年来，在竞争全球化和政治民主化的挑战和压力下，一股强大的多中心治理运动正蓬勃兴起。多中心治理的基本目标是，拉近地方政府与人民之间的距离，恢复草根民主和公共精神，尽可能地实行多层次的地方自治，依靠多元治理主体通力合作共同解决地方性问题。

发达国家的大都市地区治理是地方治理多中心化的一个缩影。大都市地区包括人口高度密集的城市中心地区以及与该中心有着高度的社会经济联系的若干个临近社区。以美国为例，由于郊区化的快速蔓延，形成了许多布局庞大且分散的大都市区。每个大都市地区都存在着大量独立的、平等的公共管辖机构，许多新兴城镇纷纷设置自治区域并成为相对独立的自治市。大都市区不仅包括中心城、市镇和特别区，还包括县政府。大都市区包括着大大小小多个地方自治单位，其中，没有一个地方自治单位能够在区域中发挥绝对主导作用，各个自治单位彼此合作、共同治理大都市地区。相对于单中心的市政管理体制而言（即在统一的大都市政府的领导下，大都市范围内的基础设施和公共服务等实行统一计划和协调管理），这种多中心体制由于政府较小，弹性较大，能够更好地回应公民的多样化需要，更有效地满足公民的公共服务需求。

近年来，发达国家将地方自治政府的部分权力向基层社区下放，由社区居民组成的各种社会团体（邻里法人、邻里协会、邻里社区协会等）自主管理自己的事务。戴维·奥斯本和特德·盖布勒指出，“我们的各级政府开始把公共服务的所有权和管理权从官僚和专业人士手中夺回来交给社区。” 在多中心治理理论看来，地方治理不仅依靠政府部门，而且依靠社会团体、基层社区和居民个人。在政府部门之外，社会上还由一些其他机构和单位负责维持秩序，参加经济和社会调节。新公共管理理论主张，地方政府部门应该更多地向社区授权，将公共事务的治理权和控制权交给社区，政府部门不再直接提供公共服务，转而主要执行掌舵、监督和筹集资金等责任。通过授权社区组织进行自主管理，社区将从政府机关附属机构的地位中解放出来，转而成为真正的群众性自治组织。在美国，许多社区组织积极行动起来解决面临的公共问题，如组织居民进行治安保卫和卫生维护，提供就业技能训练，组织杂活服务队，组织男童子军油漆房屋，组织青少年修剪草坪，付钱给小孩让他们给老人干杂活，组织本地区护士提供护理服务，等等。一位社区服务组织者指出，“我们的做法是自己解决自己的问题，这是政治家们做不到的事，也是市议会的议员做不到的事。”

在地方治理的多中心发展进程中，经济学家蒂博特提出的“用脚投票”机制开始发挥作用。该理论指出，在允许自由迁徙的前提下，企业和公民从自身效用最大化出发，将会不断地寻找合适的地方政府并在其辖区内居住下来。人们之所以愿意居住在某个地方政府的管辖区域内，是由于他们在这里找到了公共服务与所征税收之间的最合理组合。在多元地方政府并立情况下，为了使本辖区对企业和居民具有吸引力，每个地方政府都有确保公共产品和服务有效供给的动机，都想方设法为企业和居民提供多样化的公共服务选择，它有助于形成竞争性的地方治理格局。

（“全球视野中的地方治理发展趋势”阶段成果）

第四篇：和谐社会视野中需要破解的一道难题

和谐社会视野中需要破解的一道难题

[关键词]农村养老保险困惑出路

一、引言

社会养老保险制度是社会保障体系中的核心内容，也是和谐社会视野中的一项重要制度，它包括城市社会养老保险和农村社会养老保险两个方面。改革开放以来，中国城市社会养老保险制度不断得到完善，而农村社会养老保险却在困惑中徘徊，与此形成面鲜明对

照的是，中国农村进入老龄社会的步伐日渐加快，中国农民的养老问题日益严峻。第五次人口普查显示：中国65岁以上人口已达8811万，占总人口的6.96。8811万老龄人口中，农村为5938万，占老龄总人口的67.4。[1]在这种严峻的现实面前，农村社会养老保险的徘徊显得极其不协调。

对农民养老问题的严峻性，对农村社会养老保险制度的优越性，人们似乎并没有太大的异议。显而易见的是：市场经济条件下中国的“集体保障”已不复存在；不断加快的城市化进程使“土地保障”变得越来越脆弱；4-2-1式的家庭增多使“家庭保障”日益面临挑战；捉襟见肘的地方财政使“社会救助”有如九牛一毛；农民微薄的收入也使“商业养老保险”成为空中楼阁。毫无疑问，能不能建立农村社会养老保险制度，能不能切实解决日益严峻的农民养老问题，事关中国农村的社会稳定，事关中国社会主义和谐社会的构建。

从国际间的经验来说，建立农村社会养老保险制度的时间一般滞后于城镇，除最早建立农村社会养老保险制度的丹麦（1891年）外，大多数国家的农社会养老保险制度一般滞后于城镇30-50年。如果以1951年中国政务院颁布的《劳动保险条例》为标志，我国的农村社会养老保险制度已经比城镇滞后了50年，真正到了我们不得不认真对待的时候了。

这种局面也促使党和政府对农村传统的养老模式进行反思，1986年9月，中国共产党第一次在党的文件中明确提出了“社会保障”的概念，并把社会救助、社会保险、社会福利、优抚安置等制度统一纳入到社会保障制度中[2]。从1986年开始，由民政部负责对市场经济条件下的农村社会保障制度进行了改革探索，重点是建立现代意义的农村社会养老保险制度。遗憾的是，这种努力因为种种困难和问题而止步。

在多年来的实践中，学界和政界对中国农村社会养老保险进退和模式选择等问题都有很大的分歧，也有过激烈的争论。可以这么说，无论是在理论上还是在实践中，建立中国农村社会养老险制度都有着太多的困惑。有鉴于此，笔者拟就农村社会养老保险实践中暴露出的若干重要问题进行分析，在此基础上，对农村社会养老保险的若干选择进行反思。

二、中国农村社会养老保险的探索实践与困惑

20世纪80年代以来，中国政府探索建立农村社会养老保险制度的实践经历了四个阶段：

第一阶段：（1986--1992）试点阶段。1986年，民政部和国务院有关部门在江苏省沙洲县召开了“全国农村基层社会保障座谈会”，确定以一些发达地区为试点，并在这些地方启动了建立农村社会养老保险制度的工作。

第二阶段：（1992--1998）推广阶段。1991年6月，原民政部农村养老办公室制定了《县级农村社会基本养老保险基本方案》，1992年1月方案开始实施，后来在各地全面推广。

第三阶段：（1998--2002）整顿阶段。1998年，农村社会基本养老保险由民政部移交给劳动与社会保障部。这一时期，农民参保人数下降，农保基金运行难度加大，官方认为我国农村尚不具备普遍实行社会养老保险的条件，1997年7月，国务院决定对已有的业务实行清理整顿，停止接收新业务，提出有条件的地方向商业保险过渡。

第四阶段：（2003以后）恢复阶段。十六大以后，中央逐步加大了解决“三农”问题的力度，十六届三中全会提出了以“五个统筹”为核心的科学发展观，2004-2005年，更是在事隔十八年后连续两年以党中央国务院的名义下发了关于农村问题的第六、第七个一号文件。在这种大背景下，东部地区一些地方渐渐恢复了探索建立农村社会养老保险的努力。至2004年底，全国参加农村养老保险的人数为5378万人，全年共有205万农民领取了养老金。年末农村养老保险基金累计结存285亿元。[3]

十几年来各地的探索实践证明，合理的制度未必就是立即可行的，中国农村社会养老保险制度的建立并不那么简单，不是高呼一下重视“三农”问题、“给农民以国民待遇”就行得通的，中国农村社会养老保险的探索暴露出了许多问题，面临着诸多困惑，这些问题和困惑不解决，农村社会养老保险是很难顺利地推向前进的。

问题之

一、法律依据与保障的困惑。中国农村社会养老保险的探索虽然有了十几年的实践，但一直存在法律保障缺失的问题。我国农村社会养老保险现行的法律依据主要有三，一是准法律依据：主要有1992年1月颁布实施的《县级农村社会基本养老

第五篇：国家治理视野下的协商民主与人民政协履职能力现代化建设

国家治理视野下的协商民主与人民政协履职能力现代化建

设

中共十八届三中全会指出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。人民政协作为有中国特色社会主义建设的重要组成部分，其履职能力现代化是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容和必然要求，是适应政协履职形势任务的现实需要。全国政协主席俞正声指出，要紧紧围绕关于全面深化改革的总目标，切实把改革创新精神贯穿到政协履行职能的各方面和全过程，着力提高履职能力现代化建设。

现代化的国家治理是民主的治理，协商民主是推进国家治理体系和治理能力现代化的基本形式和重要手段。推进社会主义协商民主广泛多层制度化发展是中共十八大确定的政治民主建设重点，是人民政协履职尽责的行动指南。在新的历史起点上，人民政协要以科学理论为指导，紧扣影响政协履职能力的关键要素，把握实现人民政协自身科学发展的客观规律，创新履职理念、主体和机制，丰富履职形式及载体，提高履职组织化程度，营造良好的协商文化，推进人民政协协商民主。

一、履职理念现代化

理论是行动的先导，理念是行动的标杆。新形势下人民政协只有以科学的理念作指导，才能确保履职活动政治方向正确、制度体系健全、推进方式科学。

一是要有底线思维。政协履职首先要认清形势，把握大局，找准位置，坚定方向，做到顾大局、知大势、议大事。中共十八大是执政党在新的历史时期召开的重要会议，十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，汇集了全面深化改革的新思维、新举措，回答了事关国家命运、人民福祉的一系列重大理论和实际问题，是我国发展新阶段全面深化改革的行动纲领。人民政协履职要认真学习贯彻中共十八大和十八届三中全会精神，不断增强中国特色社会主义道路自信、理论自信和制度自信，在大是大非面前头脑清醒、旗帜鲜明，体现起码的道路定力和底线思维，把坚持中国共产党的领导、坚持和发展中国特色社会主义作为坚定理想的主心骨，牢固信念的压仓石。要坚决坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，坚决反对任何改变社会主义制度性质的图谋，不为各种错误观点所左右，不为各种干扰所迷惑，不走封闭僵化的老路，不走改旗易帜的邪路，不生搬硬套西方思想理论和制度模式，牢牢把握履职的正确方向。

二是增强法治观念。现代社会是法治社会。总书记强调指出：“我们要以宪法为最高法律规范，继续完善以宪法为统帅的中国特色社会主义法律体系，把国家各项事业和各项工作纳入法制轨道，实行有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，维护社会公平正义，实现国家和社会生活制度化、法制化。”俞正声主席指出，人民政协的协商民主，以宪法、政协章程和相关政策为依据，以中国共产党领导的多党合作和政治协商制度为保障，集协商、监督、参与、合作于一体，实现了人民知情权、参与权、表达权、监督权的有机结合，体现了社会主义民主的本质要求，符合广大人民群众的根本利益。随着依法治国方略的持续推进，尤其是国家治理体系和治理能力现代化的提出和推进，政协更需强化依法履职意识。人民政协的政治协商、民主监督、参政议政实际上是三项国家权力，当前在无专门法律授权的前提下，应积极扩大政协履职的法律授权。人民政协的履职活动不仅要以宪法、政协章程和相关政策为依据进行，而且提出的意见建议，必须符合宪法和法律规定，要有法可依、于法有据，更不能违法。

三是有科学的定位。站在国家治理体系和治理能力现代化建设的高度来认识人民政协，最基础的工作就是创新发展人民政协民主协商工作。在我国改革进入攻坚区和深水区的新形势下，要正确认识和把握人民政协的性质，准确理解人民政协在国家政治体制中的地位作用，对人民政协应予以科学定位。在我国政治生活中，虽然政协与党委、人大、政府并称国家机构的“四大班子”，但政协不是国家权力机关，不是行政机关，宪法没有赋予政协权力，政协的性质和地位决定了政协献策不决策，立论不立法，议政不行政。政协无权力不等于在现实政治生活中无权利。政协对立法、对行政、对司法都有民主监督的权利，有建言献策的权利，有提出意见批评的权利。

二、履职主体现代化

推进国家治理体系和治理能力现代化，人的现代化是前提。政协委员是人民政协履职的主体，是政协系统中最具活力的细胞，委员素质是影响政协履职能力现代化建设的重要因素和基础变量。

一是严把委员入口关。要着力优化委员的年龄结构、文化程度，从源头上提升委员的整体素质，确保将那些界别代表性强、社会影响大、参政热情高、议政能力强、社会广泛认同、有素质担当的人士协商产生进入政协，增强当选委员的荣誉感和责任感。要扩大委员推荐提名中的民主，试点推广引入推荐、竞争机制产生部分政协委员，完善委员提名公示机制，增强委员推举的透明度。

二是加强政协党组在委员遴选中的基础作用。要切实贯彻《政协章程》关于政协委员名额和人选产生的规定，着力强化政协党组对政协委员推举的参与度和影响力。统战部门和组织部门在政协界别和内设机构的设置与调整、政协委员和政协常委名额、人选的协商推荐、届中调整,特别是上一届委员留任名单的确定等问题上，要充分听取政协党组的意见。

三是加强政协委员的学习和培训。要帮助委员了解政协的性质、地位、作用，知道政协是什么、政协做什么、政协工作怎么做和如何当好政协委员这些最基本和最根本的问题，培养委员履职的现代意识(包括公民意识、民主意识、协商意识)和现代思维(包括法治思维、开放思维、包容思维)，尽可能提供条件和平台促使委员完善现代知识结构，提高自身素质，在把握团结和民主两大主题中做到思考理性不片面，讨论热烈不对立，交流真诚不敷衍，批评坦诚不极端，努力体现最广泛的大团结大联合。

四是进一步加强对委员的履职管理。要严格委员履行职责管理办法的执行，强化委员履职情况考核及通报制度、提醒、告诫制度和处分，提出对委员履职的基本要求。

三、履职机制现代化

推进国家治理体系和治理能力现代化，体制机制的现代化更具有根本性。因此，提高政协履职能力的现代化建设，关键是加强人民政协协商民主制度，改革和创新履职机制。总体上看，目前政协的制度建设仍落后于丰富活跃的工作实践，通过政协理论创新推动政协制度创新的力度还很不够，特别是缺乏超前性的制度设计引领政协实践创新发展。要进一步深入研究总结、梳理提升基层政协典型经验和创新做法，充分依托协商民主制度运行组织体系的力量，有效运用已经形成的社会机制和社会资源，从制度上解决人民政协协商民主改革创新的动力问题。应尽快出台深化人民政协协商民主的意见和实施细则，对人民政协履行政治协商、民主监督、参政议政三项职能的内容、形式和程序作出更加具体的规定，增强制度层面的可实施性，拓展规范性文件贯彻实施的深度和力度，使政协履职过程成为党委政府与政协之间的良性互动过程。

一是完善协商工作机制。要进一步健全协商内容和形式，规范协商程序。应明确规定协商什么、谁来协商、怎样协商、协商成果如何运用等问题。要进一步细化政治协商的具体内容，强化党委、政府的主体责任，明确不协商不决策的决策原则，为“要我协商”和“我要协商”提供制度、机制保障；要进一步丰富政治协商的形式，规范政治协商的程序。特别要对协商的准备程序、协商过程中的意见表达程序、协商成果的答复程序、协商成果的采纳和反馈程序作出详细规定，以规范的程序引导民主政治的有序运作；进一步完善政治协商的实施机制和对协商结果的落实、反馈、评估、检查、制约机制，切实保证政治协商的成果能够得到有效转化和及时回应，保障人民政协政治协商中的话语表达权转化为有效的政治影响力，做到“说了不白说”，确保党政对人民政协的政治协商成果，不入书柜，不打“白条”。

二是完善监督工作机制。要明确监督的对象、形式、方法，规范监督的内容、重点和具体操作流程，完善监督的具体措施。寓民主监督于提案督办、视察调研、反映社情民意等常规性工作中，开展经常性民主监督，增加监督广度与深度。要巩固和完善人民政协民主监督中的专题民主监督、民主评议制度和特约人员、特派人员制度，加强对党委政府依法执政、民主执政、科学执政和领导干部履行职责等方面的监督，推进政协民主监督与人大、行政、纪检、监察，以及新闻舆论监督的沟通合作。

三是完善政治参与工作机制。应进一步健全和完善参政议政工作程序，尤其要在提案的办复、采纳和落实上建立评价和反馈约束机制；同时，要严格立案审查制度，确保提交协商的提案、建议案真正深入实际，经过认真思考，做到理性地表达诉求，负责任地提出建议。要畅通直接听取民声民意、协商解决民生民利的渠道，推进政协工作向基层延伸，引导各界群众以理性合法的形式表达利益诉求，扩大各界群众有序政治参与；积极拓展政协会议的参与面，有针对性地邀请群众代表列席政协全体会议和议政性常委会议，问计于基层、问需于群众，不断拓展协商议政的广度和深度。

四是完善地方协同和横向合作机制。要加强政协履职的上下协同和政协与党委政府间的合作联动，进一步加强各级政协组织之间的团结协作，实现各有关方面资源共享、协调配合和优势互补。在制度建设方面要注重与党政工作规则和程序的有效衔接，争取把政协的政治协商等履职方式和内容程序纳入各级党委政府日常办文办事程序及有关工作制度；加强与党政部门的对口联系制度和协调机制，完善党委、政府及相关部门参加或列席人民政协的重要会议制度，完善政协领导、办公厅、专委会负责人参加或列席党委、政府相关会议制度。

五是完善服务保障机制。要加强政协机关各项内部管理制度建设，在统筹协调政协各项内部制度系统管用、自成体系的基础上，针对制度运行的“空隙地带”和“断裂环节”，及时沟通衔接、建章立制。通过严格可行的制度约束，提高机关工作质量和服务水平，以缜密精到的组织和服务，确保把人民政协这一具有中国特色的社会主义协商民主形式建设好、利用好、完善好。

四、履职形式现代化

民主化、法治化、文明化、效率化是衡量国家治理体系和治理能力现代化的主要标准。在现有的政府强势主导的发展模式和消极管控的维稳模式遭遇困境难以持续的大势倒逼下，中共十八届三中全会提出国家治理体系和治理能力现代化，是马克思主义国家理论的重要创新。从统治、管理到治理，进而实现善治，是一次巨大的突破与超越，是全新的政治理念。国家治理应是“更少的强制，更多的同意”，“更多的对话协商沟通合作，更少的独断专行”，“更多的激发权能，更少的排斥和歧视”，因此，推进协商民主广泛多层制度化发展便成为国家治理转型重要的制度选择。作为以国家基本政治制度保障的人民政协协商民主，应不断丰富和完善协商形式，激发更多的创新创造，以适应发展变化的现代化需求。

在关于创新和完善协商形式方面，十八大明确提出，要“深入进行专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商”，这四种协商形式既是丰富多彩人民政协协商民主的实践结晶，又是发展人民政协协商民主，提升政协履职能力的创新所在，既相互配合，又各有侧重。

一是总结提升专题协商。专题协商是十届、十一届全国政协在总结开展政协政治协商历史经验的基础上创立的政协工作新品牌。专题协商以政协常委扩大会议的形式进行，主要围绕经济社会发展中的重大战略性问题开展民主协商，在深入调查研究的基础上提出意见和建议。专题协商议题在先，求贤问政，具有高层次、宽领域、全局性的特点。这种民主协商形式经过十余年各级政协的总结创造，从协商准备到提出建议，从平台建设到制度程序，从主题设计到转化实效，集探讨、交流、协商、议政于一体，各级政协运用熟练，协商活动开展得生动活泼、富有成效，充分展示了中国特色社会主义民主政治的优势和魅力，已经成为人民政协立足自身特点和优势，履行职能、发挥作用的重要形式。新形势下应不断系统地总结各级政协的成功经验，及时将成熟的做法上升为制度规范。

二是探索规范界别协商。界别协商是人民政协智力优势、制度优势与组织优势的结合点和交汇点，是对政治协商实现形式的又一次丰富和拓展。界别协商以界别协商会议或界别联席会议形式进行，主要就共同关注的问题组织界别内协商、界别间协商、政协界别与党政领导和职能部门进行协商讨论，沟通情况，形成共识。界别协商聚贤在先，咨政建言，侧重于界别代表性、领域深度性、行业专业性。相对来讲，这种形式正处于探索创造阶段。应注重发挥民主党派、工商联和无党派人士在界别活动中的重要作用，从组织化程度较高、活动比较规范或者有比较成熟的选题的界别示范入手，通过扩大界别参与的多种形式，在人民政协协商民主实践中不断发展和逐步规范。

三是深入推进对口协商。对口协商是政协各专门委员会同党政职能部门民主协商的工作形式。对口协商以专门委员会会议的形式进行，主要就某些专业性较强的问题，邀请相关领域的政协委员与政府有关部门直接沟通协商。对口协商是由专门委员会直接组织，与其他形式的协商相比，具有专业性、便捷性等特点，是动员和组织各专门委员会、全体政协委员广泛参与政协政治协商的有效方式。应进一步规范政府有关部门与省政协各专门委员会的对口联系和对口协商制度，积极发挥各专门委员会在与部门对口联系中的重要作用，密切加强与政府有关部门的联络与沟通，增强工作互动，拓展协商范围，搭建协商平台，推进对口协商工作创新。

四是拓展提案办理协商。提案者与提案办理单位之间的提案办理协商，是使政协政治协商经常化的重要形式，提案办理协商以主席会议或提案委员会会议的形式进行，组织提案承办单位与提案人就重点提案办理工作进行直接沟通协商。提案办理协商是四种协商形式制度化最早、规范化最细、程序化最全的协商形式。在实践中已形成了案前协商、办中协商、督办协商、办后协商等一系列规章制度和程序规范，总结出了面商办理、领导督办、现场督办、市长负责制等成功经验，形成了较为健全的工作机制方面。应以拓展提案办理协商为基础，不断丰富和完善各种协商形式，努力发挥人民政协各种协商形式的集群效应，构建多层次、多领域的协商格局。

五、组织程度现代化

由界别构成是人民政协区别于其他政治组织的显著特征。界别履职的组织化程度同样影响到履职能力现代化建设。政协组织是中国特色，界别是政协特色，每个界别又具有独具的特色。从这个意义上来说，政协民主是界别民主，政协民意是界别民意，这也是政协民主的价值所在。政协民主协商过程中界别作用发挥得如何、界别特色体现得怎样、界别民意表达是否充分，直接反映着民主协商能力的高下。

一是界别设置要充分体现代表性。近年来，政协系统关于界别调整的要求和呼声越来越高，一些地方已经开始了慎审的尝试。要对政协界别设置与调整作出具体规定，使政协组织能适应社会结构的变化、社会阶层的变化以及统战工作范围的调整，适当增加各种利益群体代表在政协中的比例。在政协委员结构组成方面，除考虑党派团体外，还应容纳地区、民族、社会各阶层的代表，克服官员为主的精英性结构，进一步扩大人民政协的广泛性和包容性。

二是体现界别特色和优势。一个界别就是一条联系群众的渠道，也是一条民意汇集的渠道。保持这个渠道的畅通有效,就能够把各阶层、各群体、各族各界代表人士的愿望和利益诉求纳入到体制内的民主与法制的轨道中来,避免无序的、非常规的“大民主”状态。要加强界别活动组织化建设，建立完善由界别推举参会人选和发言代表的机制；要善于通过各种形式和渠道收集人民群众的愿望和要求，探索建立健全界别民意规范有序的汇集机制，以防界别民意被滥用或冒用。如果说，一个界别的代表性是全方位的，什么都能表达，其结果是界别的代表性弱化了，界别的特色也就黯淡了，那么，不同界别之间互动的合理性就受到挑战。当前，各党派团体尤其是各民主党派的界别特色正在逐步淡化，履职的关注点趋同，所提交的提案内容具有重复性、雷同性。因此，要重视界别特色淡化、利益表达不足影响民主协商政治作用的发挥问题，充分利用好、发挥好各党派团体、各族各界的特点和优势，引导各界别在政协履职中发出界别集体声音，反映界别普遍诉求，维护界别整体利益，把委员的个体优势转化为群体优势。

三是依托政协专委会搭建好界别履职平台。要把服务组织好界别协商、界别发言、界别论坛、界别视察、界别提案和界别社情民意信息等活动作为专委会的一项基本工作职责，列入工作考核内容；要积极搭建平台促进界别委员与专委会的交流互动，不断创新界别活动方式，提高界别履职的组织化程度。

六、履职载体现代化

把网络媒介作为履行职能的重要载体和手段是信息化时代政协履职现代化的基本要义。人民政协履职要充分运用现代信息技术手段，积极搭建服务平台、互动平台和履职平台；充分利用政协网站、委员微博以及多媒体技术，及时反映政协的工作动态，体现政协的时代风貌；提高政协工作的信息化水平，善于运用网络工具，坚持“开门办政协”，积极听取网络民意，全力集聚网络民智，加强网上信息互动，扩大信息来源渠道，提高舆情汇集、分析、研判能力，推动利益各方的观点充分交流交锋，建立健全政协密切联系社会大众的机制，以现代化的履职手段助推能力现代化。

七、改革创新精神是政协履职现代化的内生动力

“实践发展永无止境，解放思想永无止境，改革开放永无止境”。推进人民政协协商民主，是十八大和十八届三中全会对人民政协工作提出的新要求，在为实现全面深化改革的总目标下，人民政协要以改革创新精神加强政协履职能力建设，进一步解放思想，实事求是，努力探求政协工作的内在规律和外部要求，培育平等参与、理性表达、妥协包容的协商文化，敢于突破不适应实践发展要求的体制机制，善于构建新的体制机制，与时俱进，创造提升政协履职现代化建设的内生动力。

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