地方治理视野中的政策执行：退耕还林政策案例研究

第一篇：地方治理视野中的政策执行：退耕还林政策案例研究

地方治理视野中的政策执行：退耕还林政策案例研究

果佳

【专题名称】公共行政 【专 题 号】D01

【复印期号】2010年01期

【原文出处】《学海》(南京)2009年5期第96～102页

【英文标题】On Policy Implementation from the Perspective of Local Governance： Case Study of Reverting Cultivated Land to Forests Policy

【作者简介】果佳，香港大学政治与公共行政学系博士候选人 【内容提要】 随着改革开放的深入和社会经济环境的转变，环境保护和生态保持已经成为中国中央政府的工作重心。如何确保地方政府有效执行中央的环保政策成为了当前公共行政领域的热点与难点。政策执行文献指出通过建立相关政治制度和行政机制，如人事任命和绩效评估，可以有效地约束地方政府及官员行为，从而确保中央政策(尤其是经济发展政策)的执行，但这些研究未能充分的解释地方官员环保执行领域的激励与约束机制。而地方治理理论指出通过引入政府外力量到政策过程中可以有效地提升政府环境保护和生态保持的绩效。本文基于治理理论，以退耕还林政策为案例，探讨环保政策执行中的地方治理问题。【关 键 词】政策执行/地方治理/退耕还林

引论

新中国成立后，为了快速“超英赶美”及满足人口增长对粮食的需求，推崇“以粮为纲”的发展战略，大量砍伐树木、开垦荒地林地，给生态带来了一定的影响。20世纪70年代末80年代初进行的经济改革，取得了举世瞩目的成就，但同样由于片面追求经济增长，以大量的自然资源的投入换取经济的高速发展，造成了严重的环境污染和生态退化。①随着改革开放的深入和社会经济环境的转变，环境保护和生态保持已经成为政府的工作重心。中央政府在环境保护和生态保持方面的投入逐年增多，“九五”期间，全国环境保护累计投资达到3600亿元，占GDP得0.93％，高于“八五”期间0.73％的水平；而在“十五”期间全国环境保护投资占GDP的比例首次超过1％。②政府同时还展开多项环境保护和生态保持的工程以求恢复生态环境从而达到可持续性发展。

但是随之而来的就是相关政策在地方执行不力的问题。中国首任环保部部长周生贤就多次公开表示“环保执法要像钢铁一样硬，不能像豆腐一样软。”③根据美国学者Elizabeth Economy的研究，中国政策执行的主要障碍在于地方官员认为环境保护会损害地方经济发展的观念，以及由中央政策到地方执行的沟通协调不力。④可以说，地方政府及官员在环境保护和生态保持政策中发挥着重要的作用，某种程度上决定了政策的成败。而委托代理理论(Principal-agent theory)提出的信息不对称和利益冲突更进一步揭示了中央政策地方执行的博弈困境。如何确保地方政府有效执行中央的环保政策，成为了当前公共行政领域的热点与难点。

政策执行文献指出通过加强体系内对官员的控制，即建立相关政治制度和行政机制，如人事任命和绩效评估，特别是将环境和生态保护纳入绩效评估，可以有效地约束地方政府及官员行为，从而确保中央政策的执行。但这些研究未能充分的解释地方官员环保执行领域的激励与约束机制，并且忽视了政治控制和绩效控制可能带来的负面影响。与之相对应的，治理理论提出通过在政策过程中引入政府之外的力量，包括民营组织、公民组织等，可以有效地提升地方政府政策执行绩效，并有助于塑造更加高效、负责的政府形象。这种政府外部力量的介入特别在环境保护和生态保持领域有着显著的作用。

本文以中国政府从20世纪90年代末推行的退耕还林政策为研究案例，突破传统的体系内控制理论，以治理理论为基础，从地方治理结构出发讨论如何加强和推动地方政府对中央环境保护政策的执行。退耕还林政策是当前中国规模最大、投资最巨、涉及地区最广的生态工程，中央政府总计投资约4000多亿元，工程涉及全国2000多个县。退耕还林工程从1999年试点到2002年全面展开，取得了巨大的成效，陡坡耕地减少，森林覆盖率上升，工程区人民生活水平也有提高。但是随着工程的深入，工程的可持续性越来越成为问题。“运动式”的造林模式和地方政府“锦标赛”式的绩效竞争带来了激励不足、监管不足的问题，从而导致工程过度扩张，给工程的可持续性造成了负面影响。

退耕还林政策制度演变

退耕还林工程是当前中国规模最大、投资最巨、涉及地区最广的生态工程，中央政府总计计划投资4000亿元，工程涉及全国2000多个县。⑤

其实，早在解放战争时期和建国初期就已经有了“退耕还林”思想的雏形。1949年4月，晋西北行政公署发布的《保护与发展林木林业暂行条例(草案)》规定：已开垦而又荒芜的林地应该还林。⑥1957年5月，国务院通过《中华人民共和国水土保持暂行纲要》规定原有陡坡耕地在规定坡度以上的药逐年停耕，进行造林种草。⑦1963年，国务院发布的《关于黄河中游地区水土保持工作的决定》指出：“治理水土流失，要以陡坡耕地为主，把坡耕地的治理提高到水土保持工作的首要地位”。

20世纪70年代末90年代初，西部各地逐渐展开了一些退耕还林的实践，四川、云南、内蒙、陕西和宁夏等地开展了规模较大的退耕活动。⑧1983年胡耀邦到甘、陕等地视察，曾提出了“种草种树、发展畜牧、恢复生态、促进农业”的“反弹琵琶”的治理方针。20世纪90年代中后期，我国粮食产量已经积累到了相当的阶段，粮食产量稳步增长，出现了供大于求的局面，国家主导进行退耕还林的物质基础已经具备。1998年10月，基于对长江、松花江特大洪水的反思，中共中央、国务院制定《关于灾后重建、政治江湖、兴修水利的若干意见》，把“退耕还林”放在首位。1999年，朱镕基总理视察西南、西北6省区，提出“退耕还林(草)，封山绿化，以粮代赈，个体承包”的政策措施。四川、陕西、甘肃3省率先开展试点工作。2000年1月，国务院颁布《中华人民共和国水土保持法实施条例》，明确规定25度以上的坡地应当用于植树、种草。2000年1月，国务院西部地区开发会议将退耕还林列为西部大开发的重要内容。2000年3月，国家林业局、国家计委、财政部联合下发《关于开展2000年长江上游、黄河上中游地区退耕还林(草)试点示范工作的通知》，涉及中西部地区13个省、自治区、直辖市和新疆生产建设兵团。2000年6月，湖南、河北、吉林和黑龙江四纳入省退耕还林(草)试点。2001年2月，辽宁、江西和广西3省(区)纳入退耕还林试点范围。⑨2001年3月，中央政府正式将退耕还林还草工程列入国民经济和社会发展“十五”规划。

在退耕还林的试点阶段，国家退耕还林组织结构初步形成。国家林业局成立了以周生贤为组长的国家林业局林业重点工程建设领导小组，加强对退耕还林等六大工程的组织领导。领导小组下设退耕还林办公室。又经中央编制办公室正式批复成立了国家林业局退耕还林(草)工程管理中心，核定了编制，明确了经费。⑩ 随着退耕试点工作的成熟，中央政府决定将退耕工程推向全国。2001年10月国务院西部地区开发领导小组决定加快实施“退耕还林，开仓济贫”，在2002年全面启动退耕还林工程。2002年1月，国家计委、国务院西部开发办和国家林业局联合下达了《关于下达2002年退耕还林任务计划的通知》，退耕还林任务由2001年的98万公顷增加到493万公顷，建设范围扩大到24个省和新疆生产建设兵团。2002年8月，国家计委、国务院西部开发办、财政部、国家林业局和国家粮食局《关于新增2002年退耕还林计划的通知》，将海南省列入退耕范围。(11)2002年12月国务院公布《退耕还林条例》，并于2003年1月20日正式实施。

退耕还林自1999年开始试点，截至2007年，国家共安排退耕还林任务2567.7万公顷，退耕还林工程已涉及25个省(自治区、直辖市)和新疆生产建设兵团的2279个县(包括县级单位)、3252.8万农户，成为我国涉及面最广、农民受益最大的生态建设工程。(12)根据退耕还林工程政策补助年限和标准初步测算，1999-2007年退耕还林工程已安排任务共需中央投入4304.9亿元，截止到2007年底，中央已实际投入资金1577.2亿元。2008-2021年还将陆续投入2727.7亿元。

2007年退耕还林政策进行了重大的调整。为确保“十一五”期间耕地不少于18亿亩，原定“十一五”期间退耕还林2000万亩的规模，除2006年已安排400万亩外，其余暂不安排。现行退耕还林粮食和生活费补助也调整为长江流域及南方地区每亩退耕地每年补助现金105元；黄河流域及北方地区每亩退耕地每年补助现金70元。各地可结合本地实际，在国家规定的补助标准基础上，再适当提高补助标准。同时，中央财政安排一定规模资金，作为巩固退耕还林成果专项资金，主要用于西部地区、京津风沙源治理区和享受西部地区政策的中部地区退耕农户的基本口粮田建设、农村能源建设、生态移民以及补植补造，并向特殊困难地区倾斜。(13)2007年的政策调整被视为退耕还林工程的必然归宿。根据《财经》的报道，“中国自1999年试点退耕还林，2003年达到5050万亩“耕地还林”峰值，2004年退耕指标紧缩至1000万亩，2005年实际已降至700余万亩。在知情者看来，‘暂停’不过是委婉的说法，事实上退耕还林计划已经全面告停”。(14)退耕还林工程从试点阶段开始就出现了过度的快速扩张。(15)根据2003年中国国际工程咨询公司组织专家对退耕还林工程进行的中期评估，工程进度太快，实际所需退耕造林的耕地约为1.48亿亩，已完成退耕1.08亿亩。(16)而在指标缩减的2004年，虽然中央计划安排1000万亩，但事后的调查发现，该年仅经核实的超计划退耕地造林面积就高达949万亩。(17)过度快速扩张使得退耕还林工程的激励不足，监管不足，对工程可持续产生了负面影响，主要体现在三个方面：

第一，工程过度扩张导致退耕还林整体“底数不清，绩效难评”，对于每年退耕的具体数据统计，林业部门、国土资源部门以及统计部门之间的数据有着明显的差异，这影响了中央政府对工程持续投资的信心，也引发了退耕威胁耕地、粮食安全的担忧，这也是2008年政策调整的主要原因。

第二，工程过度扩张对退耕农户产生了负面影响。基于现有制度安排，农民参与工程的主要激励在于获得国家的经济补偿，一旦停止补助，农民很可能因为生计而复耕。(18)但是由于地方政府退耕扩张过快，农户没有自主权选种、够种权，一些地区还存在强迫退耕的现象；造林初植成活率低，农民普遍要补种两到三次，多的达五至六次，造林成本高，50元一亩的种苗费普遍不足，农民积极性受到打击；验收标准单一，采用“一刀切”的标准，不考虑气候和生态的影响和农民实际的困难，农民很可能因为造林合格率低而得不到退耕补助。(19)第三，工程过度扩张对中央政府和地方政府形成了巨大的财政负担。退耕还林作为一项公共产品，主要经费由中央财政付出，而工程快速扩张使得有限的中央财政难以负荷，国家退耕补助兑现率下降；同时，因为退耕区由3省区迅速扩张到25省去2000多个县，中央林业部门有限的人力、物力难以组织有效的全面的监督监察；对工程的管理、监管费用由地方财政负担，而参与退耕的地方政府多位于西部较贫困地区，地方财政也难以负担和组织有效的监管；退耕后基层工作量加大，没有积极性；同时，因为退耕补贴兑现率低及2004年后大幅度削减退耕指标，地方政府的退耕积极性也遭受打击。

工程的过度扩张导致退耕还林工程激励不足、监管不足，可持续性堪忧，在背后还有着更深层次的制度底蕴——运动式的造林模式和“锦标赛式”的绩效竞争。美国学者Ross Lester以“运动式”(campaign style)形容中国的环境政策执行，(20)“运动式”的政策执行指的是通过获得高级领导人的关注而动员大量人力物力推动环境保护政策的执行，其优势在于可以短时间获得政策执行所需的资源推动政策，其劣势在于很难保持政策的可持续性。退耕还林工程代表了典型的“运动式”政策执行，因为在短时间内推出政策，中央政府在退耕工程之始并没有明确的长期规划，整个工程依赖于中央财政拨款，具有很强的不确定性；这使得地方政府的行为呈现出“短期性”的特征，由于退耕工程的资源依赖于中央领导的关注，而补助款有时间限制，具有不可预期性，为了享受退耕还林这一“免费的午餐”，(21)地方政府通过快速扩张谋利，为了尽可能获得更多的中央资金，往往超规模退耕，因而造成了过度扩张。

“锦标赛”式的绩效竞争指的是上级政府对多个下级政府部门的行政长官设计的一种晋升竞赛，竞赛优胜者将获得晋升，而竞赛标准由上级政府决定，它可以是GDP增长率，也可以是其他可度量的指标。(22)这一竞争模式在经济改革中曾经对地方政府起到了很好的激励作用，但它也存在着扭曲的作用。这一扭曲作用的第一个表现就是地方政府唯GDP论，地方官员只关注可以快速刺激地方经济发展的政策，或是利用一切可能甚至不惜扭曲原有中央政策使之促进地方积极发展。有些地方政府把退耕还林工程视为“扶贫工程”和“增收工程”，追求退耕的数量而不重质量。第二个表现就是为获得上级奖赏而追求“超额完成任务”。各级政府往往通过向下一级政府下达超过计划的任务指标来确保完成任务，这也形成了“超额完成任务”的惯性思维，各级地方政府，尤其是县乡政府经常超额超计划完成退耕任务，而不考虑退耕的成本、质量和可持续性的问题。

从控制到治理

2007年出台的《国务院关于完善退耕还林政策的通知》凸现了地方政府的作用，《通知》要求退耕还林有关地区要加大投入力度，加强基本口粮田建设；在安排荒山造林任务的同时，地方政府要负责安排好补植补造、抚育管理、病虫害防治和工程管理等工作，并安排相应经费。但是在实际执行过程中，地方政府往往只强调退耕面积和中央补助的多少，只对上负责，搞“形象工程”。(23)所以切实解决退耕还林工程的可持续性问题关键在于看地方政府是否有“作为”，是否切实按照中央政府的要求加大相应投入，这涉及了不同层级政府间关系和官僚控制的问题。

政策执行的关键在于政策制定者如何克服执行者的不合作行为，委托代理理论提出的信息不对称和利益冲突机制较好的解释了政策制定者和执行者之间的不对称的关系。委托代理理论建立在理性选择的基础上，认为代理者相对于委托者拥有信息的优势，并且代理者的行为最终会影响双方。(24)在中国语境中，中央政府作为政策制定者可以称为委托人，而地方政府作为中央政策的执行者可以理解为代理人，在二者之间存在着典型的不对称关系。以退耕还林政策为例，中央政府与地方政府间存在着严重的利益冲突和信息不对称。中央政府推行退耕还林的初衷是为了保持水土、恢复生态环境，而地方政府更多关注的是地区的经济发展，虽然在大部分西部地区，退耕带来的经济收益要大于农田耕种的收益，但因为退耕涉及农业税的减免，这也在一定程度上影响了地方政府的财政收入；此外，地方政府所看重的退耕经济补偿也由于兑现的延迟和退耕指标的大幅削减而变得不确定，这也成为中央与地方利益冲突的来源之一。而就信息不对称来说，因为退耕还林工程涉及面非常广，并且工程任务受到当地土壤、气候和社会因素影响非常明显，中央不可能获得全面准确的执行信息，地方自主裁量权很大。在这种情况下，中央政府要实现促使地方政府加大退耕投入以达成工程可持续性的目的要面临相当的困难。这涉及控制地方政府和地方官员“作为”的问题。

伴随着经济改革的行政分权增强了地方政府与中央政府讨价还价的能力，地方政府对中央政策的执行成为问题，(25)中央政府如何控制地方政府确保政策的执行成为中国研究的重要内容。(26)一批研究中国的学者，如黄亚生、EDIN等人认为中央政府仍然可以通过体系内的控制来确保中央政策在地方的执行。(27)这种体系内的控制包括意识形态的控制、人事任命的控制、绩效考核的控制和调整组织结构的控制等。但是体系内的控制强调的是自上而下的控制，面临着三方面的限制：第一，自上而下的控制和监督需要消耗人力物力资源，中央政府无法确保分配足够的资源控制和监督每一项政策的执行，更加无法保证监督的有效性。第二，这种体系内的控制，如绩效考核可能会对地方政府和官员产生负面激励的作用，诱使地方政府过度使用自由裁量权。以GDP增长为导向的绩效评估往往使得地方政府为了本地区经济的发展而扭曲中央政策的执行、置换中央政策原本的目标以换取地区经济的发展。(28)而地区竞争加剧了这种趋势。(29)在这种绩效考评激励下形成的县乡“压力型体制”，县乡政府经常会超额完成任务以此获得行政和经济方面的奖励。(30)这在某种程度上也是退耕还林过度扩张的原因之一。而即使将环保生态的政策目标纳入绩效考核，地方政府也往往只注意的是完成的数量、速度而非实际效果和可持续性问题。第三，体系内的控制因为强调自上而下的控制，强调来自上级的奖惩，因而忽略了来自于普通民众的要求。这造成地方政府只对上级负责，而忽略了普通民众的需要。

与控制理论相对应的是日益成熟的“治理”理论。自20世纪90年代开始，“治理”及其理论逐渐被中国政治学和行政学学者所熟悉。地方治理，作为“治理”结构中关键的一环，也已经逐渐成为国内政府行为研究的重要切入点，并为解决控制官僚问题提供了良好的启示。

国内学者对于“地方治理”这一概念也给出了不同的界定和梳理。万鹏飞认为“治理”就是“从国家角度转到国家和市场社会两个方面；从公共部门角度和钻到公共部门、私营部门和支援(第三)部门共同参与的角度；从静态的制度转向动态的过程；从组织结构角度转到政策和结构角度；从‘划桨’、直接提供服务到‘掌舵’和让其他部门或个人来提供服务；从命令、控制和智慧转向领导、推动、合作和讨价还价；从登记和权威关系转向网络和伙伴关系。”(31)“地方治理是在一定的贴近公民生活的多层次复合的地理空间内，依托于政府组织、民营组织、社会组织和民间的公民组织等各种组织的网络体系，共同完成和实现公共五福和社会事务管理的过程，以达成以公民发展为中心的、面向公民需要服务的、积极回应环境变化的、使地方富有发展活力的新型社会管理体系。”(32)可见，“治理”强调的是引入政府以外的力量参与到政策过程中去，从而提升政府公共管理的绩效。

而这种“治理”的模式，对中国的环境生态保持有着非常明显的作用。一批学者的研究从实证的角度上证明了“治理”的积极作用。(33)他们通过研究中国生物多样化、酸雨和二氧化碳控制以及怒江水坝等案例发现，引入积极的大众、媒体、NGO组织和国际组织的参与，会对中国政府在环境保护方面产生积极的影响，这些非政府力量发挥了重要的促成舆论、协调立法和公共监督的作用。本文的研究同样发现，国际林业合作的经验同样也对退耕还林政策产生了一定的积极影响。本文将会在下面的四个县的个案分析中详细的说明“治理”理论在退耕还林工程中的应用。

个案分析 1.个案选取

为了论证“治理”理论在退耕还林工程中的应用，本文选取了执行退耕还林工程的四个县进行深入的案例研究。这四个县W，B，Q和H分别选自陕西和内蒙古两省区。

选取陕西和内蒙古两省区的原因在于：第一，陕西和内蒙古都属于退耕还林工程黄河上中游及北方地区退耕区。退耕还林工程可以划分为黄河上中游及北方地区退耕还林区和长江上中游及南方地区退耕还林区。黄河上中游及北方地区海拔相对较低，多在1000-2000米之间，山体坡度也较缓，但流域内分布着大范围的黄土和沙化土地，不仅水土流失严重，而且风沙肆虐。(34)而陕西和内蒙古又分别代表了这一大区域内的两个主要工程区。内蒙古自治区位于我国西北部，土地总面积100万平方千米，属于温带干旱半干旱地区。降水少，风沙大，耕地多为沙化耕地。还林试点区包括乌兰察布盟、呼和浩特市、包头市、鄂尔多斯市、巴彦淖尔盟的11个旗县。(35)陕西省土地总面积19万平方千米，是黄土高原水土流失比较严重的地区，试点区在104个县开展。(36)第二个原因在于这两个省区退耕还林的范围和规模在全国范围内占优，具有一定的代表性，并且可以提供大量的个案样本。从分省情况来看，在25个工程省(自治区、直辖市)和新疆生产建设兵团退耕地造林完成总量中，以陕西、内蒙古最多，分别为101.9万公顷和92.2万公顷。1999-2007年，国家共确认和下达陕西省退耕还林计划任务3349.5万亩。(37)退耕还林工程在内蒙古于2000年开始试点，2002年全面启动。截止2008年底，国家累计安排内蒙古退耕还林工程总任务3957万亩。工程建设覆盖全区12个盟市，96个旗县，742个乡镇(苏木、办事处）。(38)除了地理环境的因素，这四个县的选取还考虑到经济发展水平对环保生态政策执行可能产生的影响，为了控制变量，对这四个县的选取还控制了其经济发展水平，见表1。

2.个案描述：三种治理结构(1)B县：弱政府主导型

B县位于陕西省中部的渭北黄土高原沟壑区，较湿润。抽样显示，B县主要农作物是油菜籽、小麦和玉米，退耕地上主要种植柿子树、花椒和苜蓿，主要为经济林。(39)B县1999年开始进行退耕还林工程，是“试点”时期的先锋县之一，但是B县没有因此获得足够的中央政府的支持，退耕指标不能完全获得满足，2003年到2008年B县年平均退耕指标为35000公顷，而陕西省这一时期年平均退耕指标为33500公顷，仅仅略高于省平均水平。(40)B县退耕执行机构为县林业局下设办公室，属于弱政府主导型，经费和编制十分紧张，年均退耕投入几乎为零，后续产业等发展也不理想。(2)W县：强政府+积极国际合作型

W县位于陕西省偏北部的陕北黄土丘陵沟壑区，是黄土高原水土流失最严重的地区，受干旱威胁最大。主要造林树种包括刺槐、小叶杨、河北杨、侧柏、油松、苹果及柠条、紫穗槐等。(41)W县同样也是退耕还林的先锋县之一，从1999年开始进行退耕。与B县相比较，W县获得的中央政府支持较足，2003到2008年年平均退耕指标为95，000公顷，远高于省平均水平。(42)W县有着广泛的国际林业合作经验，该县自2001年开始就参与了中德国际合作造林项目，在退耕还林工程全面展开后，该县在执行退耕的过程中也采用了德方在国际合作造林中推广的参与式的模式，积极鼓励农民参与关于树种的选择、地块的选择以及退耕补助分配等过程。受到国际合作的影响，在2003年，该县还专门成立了一个独立于县林业局的退耕还林办公室，专门负责退耕工作的执行和协调。

较为强势的地方林业部门和积极的国际林业合作经验对促进W县退耕，尤其是促进地方政府投入和发展后续产业有重大的影响。自2003年起，W县年平均投入200万元作为工程管理和帮助农民补植补种的专项基金；在县政府的推动下，W县成立了发展后续产业的公司，大力发展沙棘产业，增加了农民的收入，提升了工程的可持续性。根据访谈，W县还计划自主投资兴建全国第一个退耕公园，发展旅游业。(3)Q县和H县：强政府主导型

Q县和H县位于内蒙古中南部，属于黄土丘陵沟壑类型区，退耕地以坡耕地为主。还林方式以营造水土保持林为主，树种以油松、落叶松、杨树、樟子松、沙棘、柠条、紫穗槐等位主。(43)Q县和H县分别于2000年和2002年开始退耕还林。两县与中央政府和自治区林业厅都保持较好的关系，年平均退耕指标分别为103250公顷和123000公顷，均高于自治区平均水平。两县虽然也是由林业局内设部门负责退耕工作，但由于林业部门在自治区的历史优势，仍然比较强势。两县也参与了中日合作的贷款造林工程，但并没有将国际林业合作的经验引入到退耕还林中去。(44)通过陕西、内蒙古两省区四个县的个案分析，笔者发现，在退耕过程中引入“治理”的理念，积极引入非政府力量是一条可行之路。W县的案例表明，强势地方林业部门和积极国际林业合作相结合的治理模式可以有效地解决可持续性的问题，更易于促使地方政府加大退耕投入，并积极引导后续展业的发展。因为强势的地方林业部门在纵向上可以确保中央退耕指标，减少地方与中央的利益冲突；在横向上，强势的林业部门也更容易沟通协调各部门。而国际林业合作经验及其所带来的农民参与的模式，可以减少地方政府对信息的独占，形成外部的有效的压力，促使地方政府加大退耕投入，并积极响应农民的需求，解决造林补植补种和后续产业发展的问题。

这种地方林业部门和国际合作、农民参与相结合的地方治理模式似乎揭示了我国生态环境政策执行的未来发展方向；同时也对其他类型中央政策在地方的执行具有一定的指导意义。在政策执行过程中更多地引入非政府的力量，如普通群众的广泛参与，对于提升政策执行能力和水平，建立更加负责任的政府具有积极的影响。

注释：

①④Kristen A.Day, eds.China's Environment and the Challenge of Sustainable Development(Armonk, NY, USA: M.E.Sharpe, Inc., 2005), p.102, p.104.②国家环保部：《国家环保“十五”规划》，《国家环保“十一五”规划》。

③周生贤：《要使环保政策和执行像钢铁一样硬》，《人民日报》2006年，http://news.xinhuanet.com/politics/2006-12/03/content-5425946.htm ⑤截至2006年12月31日，我国共有县级行政区划单位2860个。其中内蒙古101个，陕西107个。中华人民共和国民政部：《中华人民共和国行政区划简册2007》，中国地图出版社，2007年。

⑥⑦⑨⑩(11)国家林业局退耕还林办公室：《退耕还林指导与实践》，中国农业科学技术出版社，2003年，第3、3、4、7、9-10页。

⑧刘树人：《退耕还林工程对我国农业生产的影响与对策》，北京大学，2008年。(12)张鸿文、刘树人、刘再清等：《完善政策稳步推进巩固和发展退耕还林成果》载贾治邦《改革与发展：2006年林业重大问题调查研究报告》，中国林业出版社，2007年，第79-82页。

(13)国务院：《国务院关于完善退耕还林政策的通知》，2007年。(14)(17)常红晓：《退耕还林进退失据》，《财经》2007年第19期。

(15)Jintao Xu, and Ran Tao, “Grain for Green or Grain for Gain: An Empirical Evaluation of the Sloping Land Conversion Program in China”, in Dali L Yang, ed., Discontented Miracle: Growth, Conflict, and Institutional Adaptations in China(New Jersey: World Scientific, c2007), pp.223-266.(16)中国国际工程咨询公司：《退耕还林项目中期综合评估》，2003年。

(18)张蕾等：《中国退耕还林政策成本效益分析》，经济科学出版社，2008年，第33页。

(19)(21)(23)康慕谊、董世魁、秦艳红：《西部生态建设与生态补偿：目标行动问题对策》，中国环境科学出版社，2005年，第104-105、108-

110、108-110页。

(20)Lester Ross, “The Implementation of Environmental Policy in China: A Comparative Perspective”, Administration & Society 15(1984): p 509.(22)周黎安：《中国地方官员的政治锦标赛模式研究》，《经济研究》2007年第7期。(24)Gary J.Miller, “The Political Evolution of Principal-Agent Models”, Annual Review of political science 8,(2005), p.204.(25)Lieberthal and Lampton, Bureaucracy, Politics, and Decision Making in Post-Mao China(Berkeley: University of California Press, c1992), p.8.(26)Wang and Angang Hu, The Chinese Economy in Crisis: State Capacity and Tax Reform(Armonk, NY: M.E.Sharpe, 2001);HaoJia and Zhimin Lin(eds.), Changing Central-Local Relations in China: Reform and State Capacity(Boulder: Westview Press, 1994);Lynn T.White Ⅲ, Local Causes of China' s Economic Reforms(New York: M.E.Sharpe, 1998).(27)Yasheng Huang, Inflation and Investment Controls in China: The Political Economy ff Central-Local Relations during The Reform Era,(Cambridge: Cambridge University Press, 1996);Edin, “State Capacity and Local Agent Control in China: CCP Cadre Management from a Township Perspective”, The China Quarterly(March 2003),pp.35-52.(28)Abigail R.Jahiel, “The contradictory impact of reform on environmental protection in China”, The China Quarterly, No.149,(1997), pp.81-103.(29)Mingxing Liu, and Ran Tao.“Regional Competition, Fiscal Reform and Local Governance in China”, 2004.(30)荣敬本等：《从压力型体质向民主合作体制的转变：县乡两级政治体制改革》，中央编译出版社，1998年。

(31)万鹏飞：《地方政府与地方治理总序》，载《治理地方公共经济》，北京大学出版社，2005年。

(32)孙柏瑛：《当代地方治理——面向21实际的挑战》，中国人民大学出版社，2004年，第33页。

(33)这些文献包括Andrew C.Mertha, China's Water Warriors：Citizen Action and Policy Change(Ithaca: Cornell University Press,2008);Kristen A.Day, 2005;Gerald A.McBeath, Governance of Biodiversity Conservation in China and Taiwan(Cheltenham, UK;Northampton, MA: Edward Elgar, c2006);Shaoguang.Wang,“Changing Models of China's Policy Agenda Setting”, Modem China Vol.34, Issue 1(Jan, 2008).(34)(35)(36)(41)(43)国家林业局：《退耕还林技术模式》，中国林业出版社，2002年，第3、38、81、81、39页。

(37)陕西省林业厅：《退耕还林工程建设情况情况汇报》，2008年3月13日。(38)内蒙古自治区林业厅：《关于全区集体林权制度改革和退耕还林工程进展情况通报》，2009年2月8号。

(39)张蕾等：《中国退耕还林政策成本效益分析》，经济科学出版社，2008年，第50页。

(40)数据由作者根据2008年11月在B县的访谈计算所得。(42)数据由作者根据2008年11月的在W县的访谈计算所得。(44)作者于2008年11月在内蒙古自治区的访谈所得。

第二篇：全球视野中的地方治理

全球视野中的地方治理发展趋势

[日期：2006-03-17] 来源：北京社科规划 作者：谢庆奎 杨宏山

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近年来，在全球性的新公共管理和政府再造运动中，地方治理（local governance），已经成为公共管理研究的新领域。地方治理是现代社会多中心治理结构中的重要组成部分，它不仅涉及中央与地方关系以及地方政府间关系，还涉及政府组织与非营利组织、民间社会组织、营利性企业以及公民之间的互动关系。本文主要关注于地方治理在不同层级政府间的权力配置和权力行使方式。总结全球视野中的地方治理发展趋势，对于推进我国地方政府体制改革具有借鉴意义。20世纪80年代以来，伴随着经济全球化、政治民主化和信息技术革命的迅猛发展，世界各国都在推进政府再造和治理变革。在全球视野中，各国地方治理普遍呈现出地方分权和自治、府际合作及多中心治理等发展趋势。

一、推行地方自治制度

地方自治，是指由地方居民直接选举产生地方自治机关，依照宪法、法律或国家授权，自主管理地方事务的地方管理模式。地方自治是相对于中央政府对全国各地事务的绝对控制而言的。当前，地方自治与宪政、民主、法治等制度建构一起，已经成为政治现代化的重要组成部分。一般而言，可以依据三个标准对地方自治与否进行判断：从地方政府的产生方式看，地方自治是在国家监督下，由地方自行组织政府机关并行使自治权力。如果地方行政首长系由当地人民直接选举产生，而不是由中央政府所任命产生，地方政府拥有相当程度的自主权力，不必凡事都必须奉上级命令行事，则为实行地方自治；从地方政府的基本使命看，如果地方机关主要对当地社区和居民负责，人民可以参与地方重大决策，则是实行地方自治；从地方机关的权力划分看，凡实行制度性地方分权而非临时性或原则性地方分权者，则为实行地方自治。

地方自治不同于地方自决。在地方自治制度下，国家允许地方自行处理本地事务，但地方的事权须由国家授权或依据国家法令，且必须接受国家的监督。地方自治团体为了处理地方事务，虽然可以自行制定规章，但这些规章不能违背国家法令，且以国家授权范围为界限。因此，地方规章制定以后，一般还要报请上级政府核准或备案，使上级政府理解地方自治团体的所作所为。而地方自决却未必依照国家法令，甚至不受中央政府的监督。地方自决是地方割据、独占一方的产物。有些地方自决政府也可能尊重民意，推行政治民主化，但长期维持地方自决的后果，很可能使国家走向分裂之途。

地方自治通过参与选举、直接请求、实施请愿、居民诉讼和信息公开等方式，保障了基层政府的自组织性及其与居民之间的密切关系。由于历史传统、文化背景、政治和经济发展不同，各国的地方自治制度，大体可分为先天自发型和后天习得型两种模式。先天自发型模式是地方居民自发行使自治权的结果，地方政府普遍拥有广泛的自治权。后天习得型模式不是建立在市民自治意识基础之上，而是国家有意推行民主自治的结果。先天自发型模式以英美法系国家为代表，它最初创制于英国，后传入英国的殖民地和受英国政制影响较深的国家，如美国、加拿大、澳大利亚、新西兰等国。后天习得型模式以大陆法系国家为代表，法国、德国、日本、意大利、俄罗斯等国都属于该模式。

世界各国的地方自治制度各有特色，但透过复杂多样的具体形式，仍可总结出许多共同之处。概而言之，各国地方自治制度具有以下共同特点：（1）通过宪法或法律明确划定地方自治的范围和职权。在地方自治制度下，地方政府的权限是由宪法或法律规定，非经法律允许，中央政府不得干涉地方政府自治范围内的事务。实行地方自治的国家都制定有专门的地方自治法律。地方自治法律规定了地方自治机关的组织机构以和自治权限。（2）地方自治机关的议会议员和行政首长经由地方居民经由直接选举产生。地方居民参与选举并有权决定地方代议机关和行政首长人选，这是地方自治的最显著特征。直接选举可促使地方官员对地方居民负责，促使地方政府贴近民众，能够对地方居民需求及时作出回应。（3）地方自治机关负有推行地方自治和执行中央政令的双重职责。地方自治机关既承担着地方自治范围内的事务，同时也承担一部分中央委托的事项。（4）地方自治机关有权通过法律手段抵制中央政府的越权干预。为了当地方自治机关认为中央政府干涉其自治事务时，可以向最高法院、专门法院或普通法院提出诉讼。这一制度安排是地方政府维护合法的自治权限的有效保障。（5）各级地方自治政府在法律关系上处于平等地位。地方自治机关的上下级之间没有行政隶属关系，各自的自治权限都来源于法律规定，彼此之间在法律关系上处于平等地位。

二、扩大地方分权程度

20世纪80年代以来，新自由主义思潮在世界各地大行其道，地方分权可谓是天下大势、浩浩荡荡。新自由主义与地方分权是一对孪生姐妹，其基本政策立场是“小政府”和地方分权。在新自由主义看来，中央政府因推行凯恩斯主义和“福利国家”政策而导致财政赤字急剧增大，从而使中央政府陷入了严重的财政危机。新自由主义主张，减少中央政府对经济生活的干预和财政支出，中央政府向地方政府下放权力。美国里根政府的“还权于州与地方”改革，法国于1982年启动的地方分权改革，就是典型的例证。

美国是联邦制国家，在联邦和州之间实行纵向分权体制。但罗斯福“新政”中止了政府间彼此独立的“二元联邦主义”，转而实行“合作联邦主义”。在合作联邦主义下，联邦政府通过实行分类补助、管制和无预算项目等方式，经常将触角伸向州与地方政府，使州与地方政府成为联邦政策的执行工具。为此，州的领导人经常抱怨首都华盛顿对下面管得过多，而地方政府的领导人又越来越多地抱怨州政府对下面管得过多。“还权于州与地方”改革，就是在这样的背景下启动的。1980年里根当上美国总统以后，面对庞大的联邦财政赤字，开始向各州下放权力，重新确立“自己照料自己的联邦主义”。

1982年，法国密特朗政府制定了《权力下放法案》，并以此为据推动地方分权改革，促使地方政府更好地服务于社会，更好地回应社会公众的多元化需求。进入1990年代以后，韩国、泰国等新兴现代化国家，前苏联解体后的新独立国家，以及东欧剧变后的新东欧国家，都开始推进地方分权改革。20世纪90年代前期，为了应付“泡沫经济”造成的困难局面，日本政府采取扩大公共投资、降低利率等政策措施，这种带有凯恩斯主义色彩的经济政策，使财政赤字迅速膨胀起来。与此形成对照的是，实行新自由主义政策的美国经济出现了持续繁荣景象。于是，日本各界开始高喊“遵守国际标准”。在此背景下，日本桥本内阁重新推行地方分权改革，并使地方分权改革成为行政改革的主旋律。

伴随着单一制国家的地方分权改革，世界各国的地方治理呈现出趋同的发展趋势。不仅联邦制国家尊重地方自治和实行法定分权，许多单一制国家也朝着“准联邦制”的方向发展，地方政府的权力自主性明显增强。不论是美国的“竞争型联邦制”、德国的“合作型联邦制”，还是英国的“完全地方自治”、法国和日本的“不完全地方自治”，经过历史的演变，目前已经成为越来越类似的地方治理制度。概言之，地方分权的好处主要在于：（1）有利于促进居民参与当地公共事务。地方居民可通过政治参与表达各自的利益偏好，地方自治还可提升居民的民主意识和自治能力，从而为国家的政治民主化奠定基础。（2）有利于促进地方政府对本地居民负责。由于地方议会和行政首长都由民主选举产生，它迫使地方政府必须尊重居民的意见和要求，必须成为地方利益的真正代表者。（3）有利于减轻中央政府的治理负担。现代国家治理如果事事都依赖中央政府，将会导致效率低下和治理不善。（4）有利于促进地方治理的制度创新。在地方分权制度下，由于各地的具体情况不同，地方政府有权根据自身情况进行政策试验和制度创新，容易形成各种新思路和新做法。（5）有利于发挥地方政府的信息优势。斯蒂格勒的最优分权理论表明，与中央政府相比，地方政府更接近本地居民，更了解辖区居民的效用和需求，对本地事务更加具有信息优势，地方分权具有内在合理性和必要性。（6）有利于缩小地方政府的总体规模。地方分权可根据实际需要自主设置工作机构，而不必片面地追求与中央政府对口设置机构，可以缩小地方政府规模和抑制财政支出的上升。

三、建构政府间合作机制

传统的政府间合作建立在行政等级制基础上，各级政府的法律地位和权利义务具有不平等性。20世纪80年代以来，在全球范围内，中央政府与地方政府之间正在形成新型合作关系，即在地方自治和法定分权的基础上，通过自愿性的政策协调和财政补贴建立伙伴合作关系。随着现代社会管理的日益复杂化，中央政府和地方政府的管理职责都越来越繁重。中央政府职责范围内的许多经济和社会管理职能，必须通过地方自治政府才能更好地执行和实施。可是，这些事项并不属于地方自治政府的份内职责。加之地方自治政府的财力和人员有限，无力履行自身职责之外的其他事项，无法承担社会发展所额外附加的政府职能。为此，中央政府通过财政专项补助的方式，促使地方政府支持并执行中央政策。

伴随着城市化的快速发展，20世纪60年代以来，发达国家的大城市超越了原有的地域界线向周边地区扩展，中心城市与周边地区融为一体，形成了大都市地区和大都市复合体。大都市地区的形成，客观要求各个地方自治政府在交通运输、基础设施建设、社会治安、环境保护等方面互相配合。然而，西方国家现行地方政府格局是在19世纪形成的，许多地方自治政府的管辖范围十分狭小，彼此之间的横向协调又存在诸多问题。例如，纽约大都市区内的政治小单位多达1400个。这样多的独立而平等的政治小单位使合作非常困难，这种情况被称为大都市区治理的“巴尔干化”。随着大都市在国家中的地位越来越重要，中央政府难免要关注大都市发展及其存在的问题。中央政府通过财政补贴、行政指导等多种途径，促成中央与地方合作以及地方政府之间的合作，以更好地解决大都市管理所面临的卫生、住房、供水、污水处理、照明、交通、教育、道路和财政等问题。

近年来，地方政府之间的横向合作关系也获得了长足发展。根据尼古拉斯·亨利对美国政府间关系的研究，从1789年到1940年间，美国各州只签订57项州际合约，但接下来的50年，另外就有122项州际协定出现。平均而言，每个州签订了20项州际合约，许多州与州之间的协议已经演化成为跨州机构。除了州际合约外，美国还有许多诸如政府间协议、地方政府协会、市自治团体协会、县议会协会、城区议会协会等合作机制。由于地方政府的多中心体制存在碎片化问题，难以解决跨区域的垃圾处理、环境污染、公共交通、土地利用、社会治安等问题，地方政府之间通过签订协议或成立联合委员会，可以协调解决跨区域性公共产品和服务的供给问题。20世纪90年代以来，地方政府之间的横向合作，已经不仅局限于协调地方政府间的问题，一些地方政府还通过横向联合形成政治力量，对中央政府的公共决策产生影响。例如，1976年，美国东北部7个州组成东北部州长联盟，凭借统一的政治联盟在国会争取更多的联邦补贴资金。

四、实行多中心治理体制

近年来，不论是联邦制国家还是单一制国家，发达国家的地方治理都呈现出明显的多中心治理趋向。所谓多中心治理，就是在地方治理的各个层次、各个区域同时进行调节，由多个主体同时供给公共产品和服务。在多中心治理理论看来，集体选择问题应当尽可能在较低的治理层次得到解决，更高的治理层次主要承担着辅助性功能。为此，要尽可能地把事权下放到最贴近民众的基层政府，强化和完善基层政府的治理权力。在多中心体制下，地方政府不论辖区大小，彼此间的法律地位平等，它们并不依赖传统的官僚科层和等级体制进行运作，而是分别自主地提供公共产品和服务。从政府善治的立场出发，多中心治理是人类值得珍视的宝贵财富。近年来，在竞争全球化和政治民主化的挑战和压力下，一股强大的多中心治理运动正蓬勃兴起。多中心治理的基本目标是，拉近地方政府与人民之间的距离，恢复草根民主和公共精神，尽可能地实行多层次的地方自治，依靠多元治理主体通力合作共同解决地方性问题。

发达国家的大都市地区治理是地方治理多中心化的一个缩影。大都市地区包括人口高度密集的城市中心地区以及与该中心有着高度的社会经济联系的若干个临近社区。以美国为例，由于郊区化的快速蔓延，形成了许多布局庞大且分散的大都市区。每个大都市地区都存在着大量独立的、平等的公共管辖机构，许多新兴城镇纷纷设置自治区域并成为相对独立的自治市。大都市区不仅包括中心城、市镇和特别区，还包括县政府。大都市区包括着大大小小多个地方自治单位，其中，没有一个地方自治单位能够在区域中发挥绝对主导作用，各个自治单位彼此合作、共同治理大都市地区。相对于单中心的市政管理体制而言（即在统一的大都市政府的领导下，大都市范围内的基础设施和公共服务等实行统一计划和协调管理），这种多中心体制由于政府较小，弹性较大，能够更好地回应公民的多样化需要，更有效地满足公民的公共服务需求。

近年来，发达国家将地方自治政府的部分权力向基层社区下放，由社区居民组成的各种社会团体（邻里法人、邻里协会、邻里社区协会等）自主管理自己的事务。戴维·奥斯本和特德·盖布勒指出，“我们的各级政府开始把公共服务的所有权和管理权从官僚和专业人士手中夺回来交给社区。” 在多中心治理理论看来，地方治理不仅依靠政府部门，而且依靠社会团体、基层社区和居民个人。在政府部门之外，社会上还由一些其他机构和单位负责维持秩序，参加经济和社会调节。新公共管理理论主张，地方政府部门应该更多地向社区授权，将公共事务的治理权和控制权交给社区，政府部门不再直接提供公共服务，转而主要执行掌舵、监督和筹集资金等责任。通过授权社区组织进行自主管理，社区将从政府机关附属机构的地位中解放出来，转而成为真正的群众性自治组织。在美国，许多社区组织积极行动起来解决面临的公共问题，如组织居民进行治安保卫和卫生维护，提供就业技能训练，组织杂活服务队，组织男童子军油漆房屋，组织青少年修剪草坪，付钱给小孩让他们给老人干杂活，组织本地区护士提供护理服务，等等。一位社区服务组织者指出，“我们的做法是自己解决自己的问题，这是政治家们做不到的事，也是市议会的议员做不到的事。”

在地方治理的多中心发展进程中，经济学家蒂博特提出的“用脚投票”机制开始发挥作用。该理论指出，在允许自由迁徙的前提下，企业和公民从自身效用最大化出发，将会不断地寻找合适的地方政府并在其辖区内居住下来。人们之所以愿意居住在某个地方政府的管辖区域内，是由于他们在这里找到了公共服务与所征税收之间的最合理组合。在多元地方政府并立情况下，为了使本辖区对企业和居民具有吸引力，每个地方政府都有确保公共产品和服务有效供给的动机，都想方设法为企业和居民提供多样化的公共服务选择，它有助于形成竞争性的地方治理格局。

（“全球视野中的地方治理发展趋势”阶段成果）

第三篇：政策执行研究中的新型模式分析

【摘 要】文章主要介绍了“执行运动”兴起以来的三代政策执行模式，重点探讨第三代政策执行途径的由来及相关含义，并简要分析其中的变项。

【关键词】政策执行；“自上而下”模式；“自下而上”模式；府际间政策执行沟通模式

【中图分类号】D601 【文献标识码】 A 【文章编号】 16728777（2006）0201790按照传统的公共政策研究理论，人们习惯将政策过程划分为三个阶段：政策形成与设计、政策执行和政策评估。虽然政策执行作为政策过程的中间环节，是将政策理想或目标转化为政策现实的唯一途径，但由于人们一直认为政策执行处于“黑箱”状态，政策能够通过执行系统不折不扣地完成。因此，公共政策研究一直致力于提高决策的科学性，提供分析决策的模型，对于制定出来的政策怎样执行，却缺乏应有的重视。

直至pressman和Wildavsky于1973年的著作《执行》一书中阐述政策执行对于政策成功与否的重要性后，学界才真正对于此领域有较多的论述与研究，并由此出现了一场研究政策执行的热潮，形成了声势浩大的“执行运动”。研究人员写了大量的论著，提出了各种关于执行研究的理论和模式。正是在介绍前两代政策执行模式的基础上，重点探析了政策执行的新型模式——第三代政策执行途径，并由此引发对我国现有政策执行状况的思考。在此，我们似乎应该明确第三代执行途径由何而来？什么是第三代执行途径？它与前两代执行途径相比有何特点？加深这些问题的思考，对我国公共政策的研究与实践具有重要的参考价值。

一、第三代政策执行途径的溯源

在政策执行研究的初始阶段，许多学者包括普雷斯曼和韦达夫斯基在内，主要采用一种“自上而下”的模式来研究执行问题，这也就是所谓的第一代执行途径。这种“自上而下”的模式强调政策制定者的优越地位，政策执行者总是严格遵守上级旨意，忠诚实现上级意图。在这种模式下，一方面强调严密的命令和上级的控制指挥能力，另一方面主张政策制定者对政策执行规范的理性设计。从整体的研究成果来看，这一模式应用相当广泛，是影响力相当普遍的政策执行模式。这一模式非常强调政策执行的法令规章，反映了公共政策的基本内涵。然而，这一模式也遭到了很多批评。因为其把执行看成是没有反抗意志的人，实际上，执行过程是一个参与者众多、实现利益多元化的复杂过程，上层政策制定者很难达到对政策过程和结果的有效控制。具体而言，“自上而下”模式的缺点体现在：（1）强调中央的政策决定，过度重视高级官员设定目标和设定方案的能力，忽视了来自于私人部门、基层官员、地方执行机构的影响；（2）当某些公共政策没有适用的法律规章，而由多元的政府机关和法令规章共同执行时，就难以适用；（3）将执行的组织结构简单地看作为静止不变的科层制，没有认识到动态变化的存在；（4）彻底质疑了独立政策执行阶段的存在。

正是基于对“自上而下”模式的种种质疑，一部分学者从相反的角度提出了“自下而上”模式，其中又以Weatherley和Lipsky的《街道层次的官僚与制度创新》一文为代表，这也就是所谓的第二代执行途径。这种模式以组织中的个人（即参与政策过程的所有行动者）作为出发点，政策链条中的较低及最低层次被当作政策执行的基础，它强调给予基层官员和地方执行机关自主裁量权，中央的政策制定者的核心任务并不是设定政策执行的架构，而是提供一个充分的自主空间，使基层官员和地方政府可以采取适当的措施。它还强调政策或项目的成功与否依赖于参与执行项目行动者的承诺与技巧。可以看出，“自下而上”模式的出现相当创新，不仅在方法论方面相当新颖，而且在概念上也有所突破。这种模式以多元行动者所认知的问题、策略与目标为基础，而不仅仅着眼于政府计划，如此可以摆脱“自上而下”模式过分重视政府机关角色的缺点。但是，其自身也有许多缺陷，表现在：（1）这一模式固然肯定基层官员的角色，但基层官员的行为对于政策目标的贡献未必是“正面的”。因此，如何改善基层官员的行为是相当重要的问题。（2）该模式侧重于对基层官员“事实”的分析，而对“价值”的伦理分析则相当欠缺。事实上，如何培养正确的服务观念和组织文化是当前社会的主要课题。（3）这一模式的分析缺乏一个明确的理论。网络技术不仅是认定相关行动者的网络关系，它还需要一个明确的理论，将这种网络关系放在行动者认知、资源和参与的社会经济和法律因素上。

二、什么是第三代政策执行途径

第一代美国政策科学研究者对执行问题的着眼点主要集中在联邦政府这一层次上，因此我们很容易理解为什么“自上而下”模式以及控制能力成为这一时期主要的研究途径；第二代研究者则将注意力转向了州政府这一层次，强调下层行动者对于政策的影响能力和由此而呈现出的“自下而上”模式。但总的来说，“自上而下”和“自下而上”都是一种纵向的研究途径。Emore认为，成功的政策执行一方面应该运用“向前推进策略”，由政策制定者缜密地规划政策工具和妥善运用其他政策资源；另一方面则必须采用“向后推进策略”，广泛掌握政策对象的诱因结构。在此基础上，第三代研究者将关注对象扩展到了州际政府之间的纵向关系上来，由此提出第三代执行途径——府际间政策执行沟通模式。

第三代政策执行途径——“府际间政策执行沟通模式”的产生主要是针对第一代与第二代政策执行途径的优、缺点加以整合改进，期望能建构出更有解释力的政策执行模式，它是由Goggin等人于1990年的著作《政策执行理论与实务︰迈向第三代政策执行模型》中首先提出的（下图）。其认为第一代政策执行呈现出演绎的途径，而第二代政策执行呈现出一种分析性的归纳途经，但政策执行是一种极为繁复的过程，是一系列发生于不同时间与空间的行政与政治决策和行动的过程而不只是单独采用演绎或归纳的途经就可解释。因此，他们主张政策执行研究不应忽视各种层次中执行动态面的探讨，而其所提出的“府际间政策执行沟通模式”即着重在于探讨政策执行的动态面向。

Goggin等人认为，必须在不同时间、不同地点进行有关政策执行个案的研究，这种研究应该采取比较性的、历史的、量化的分析方法，运用多元的资料收集技术，目的在于构建一套足以诠释执行动态面的理论体系：（1）在比较和历史分析方面，执行研究者必须着重于地方、州和联邦政府层次；（2）在量化方法方面，他们指出下列分析方法值得采用：时间序列分析、动态模拟、网络分析、内容分析、社会实验和回归技术等；（3）在资料收集技术方面，包括深度采访、邮寄问卷以及分析等多元方法的运用。

“府际间政策执行沟通模式”建立在三点假定之上：第一，中央政府与地方政府之间具有冲突与合作关系；第二，州政府具有裁量权，可以解释联邦计划的命令内容或指明地方亟需解决的问题；第三，不同时间和不同管辖权下具有不同的执行形态变项。而其讨论的变项包括：（1）因变项：州政府的政策执行；（2）自变项：a.联邦政府层次的诱因与限制；b.州与地方政府层次的诱因与限制。两者形成交互依赖的关系；（3）中介变项：包括州政府本身的决策后果与州政府本身的能力。如图示：

府际间政策执行沟通模式

资料来源︰Goggin et al，1990，p32.在变项的内涵方面则分述如下：

（一）联邦层级的诱因与限制

国家政府决策的内容与形式都会影响政府层级执行者的选择与行为，而联邦政府层级即是通过法规与权威来影响执行，其中“决策内容”变量包括政策类型、问题解决的急迫性、结果明确性的程度、法规的强制性、财力的配置等。而“决策形式”则可能会影响到决策信息的接收方式。

（二）州与地方政府的限制与诱因

此变项的内涵主要是三组制度的互动，利益团体、州政府、地方上经选举产生的官员以及其相关的政治制度、执行机关。在这个层级上所作的执行决定与行动，都可能因管理者在方案运作所需的资源、州政府民选官员的偏好等方面，加入个人判断而发生消费者与服务提供者之间讨价还价的情况。

（三）州政府决策结果与州的能力

Goggin等人认为执行的产生必须存在两个条件，做出执行的决定、采取行动的州的能力，此外要考虑到州的组织与生态能力。组织能力是指采取行动的制度能力，生态能力是指州政府运作的相关环境条件，如社会、经济、政治条件等。

（四）州的执行

州的执行必须由两方面来定义，产出与结果。产出指的是计划目标被满足的程度如何；结果是指在广泛的社会问题中，方案修正的变化如何。因此，州的执行应包括执行过程、执行方案的产出与最后产生的结果三项，也即为州政府能否顺从联邦政府的指令推动政策、能否具体地达成既定目标、能否解决所涉及的社会问题。

（五）回馈与政策再设计

冲突是政策执行过中所必然产生的现象，也会对整个政策产生许多的回馈（不论好或坏），当政策无法达成目标或需要进行协调、合作时，政策便会进行重新设计。这也反映了政府间政策执行容易变动的本质。

综合以上分析可以看出，这三种执行途径都是“执行运动”发展的不同阶段涌现出的主流性研究模式，它们各有其优缺点，很难判断孰优孰劣，只能说每一代的研究子项适用于不同的情境。从我国的公共政策实践来看，由于长期计划经济体制的影响，我国的政策执行理念更类似于“自上而下”模式所描述的情况，主要关注于上级对下级的控制与指挥，忽视了如何更好地去正视和容纳底层执行者的影响力及利益，造成了某种程度上的公共政策缺位与供给不足。因此，我们更加需要关注“自下而上”模式和府际间政策执行沟通模式所倡导的逆向思维，广泛地吸纳各层级政府及民众的参与，从而所提高公共政策的民主性和科学性。

第四篇：计划生育政策的执行分析案例分析

计划生育政策的执行分析

我国南方某县的计划生育工作，多年来一直排在全省倒数几位。1995年，新一届县政府领导走马上任，为了完成上级政府下达的计划生育工作任务，采取了一项新的政策措施，即对计划外生育实行罚款：超生第二胎罚款两千元，第三胎罚款五千元，第四胎以上罚款一万元。县政府希望通过这项政策措施的实施来控制生育数量。考虑到计划生育工作的艰巨性，为了调动基层干部的积极性，也为了解决基层计划生育经费不足的问题，该政策还规定，罚款所得的收入，村、乡两级分别可提成30%。政策实施两年后，县政府发现，并未达到预期效果。由于重男轻女、传宗接代等传统观念在当地群众中还根深蒂固，许多人宁愿交纳罚款，也要生育第二胎、第三胎，即使需要借债来交罚款也在所不措。有的群众甚至认为，交纳罚款就是购买计划生育的权利，在未生育之前便预先把罚金交上去。另一方面，一些乡、村干部为了多“创收”，不管超生，只管罚款，甚至暗中鼓励计划外生育。

（可以从政策执行的手段、政策执行的影响因素等方面，分析这一案例中政策未得到有效执行的原因，以及如何使得该项政策有效执行。）

分析

1.政策执行的手段有：行政手段，法律手段，经济手段，思想政治教育手段，技术手段。本案例中，政府为了完成计划生育工作任务，主要应用了行政手段，法律手段和经济手段。主要体现在政府出台相关法律，颁布新的政策措施，同时对计划外生育实行罚款：超生第二胎罚款两千元，第三胎罚款五千元，第四胎以上罚款一万元。

2.影响政策执行的因素有4点（课本360页）。本案例中，（1）从政策本身看，该项计划生育政策目标模糊不清，导致目标与执行措施冲突，执行结果离目标相背离。此外，该政策质量不高。政策设计不合理，特别是村、乡从罚款收入中提成，实际上对村、乡干部鼓励计划外生育起到了诱导作用，结果导致一些群众甚至认为，交纳罚款就是购买计划生育的权利，在未生育之前便预先把罚金交上去。另一方面，一些乡、村干部也为了多“创收”，不管超生，只管罚款，甚至暗中鼓励计划外生育。

（2）从政策主体来看，政策执行主体素质不高。政策执行者欠缺职业素养，受经济利益驱动，其所作所为与原政策目标背道而驰。（3）从政策对象看，案例中的政策对象主要是南方某县的乡村群众，该政策对象观念落后，受传统思想观念的束缚，他们对政策目标缺少认识和理解。（4）从政策坏境看，该政策实施的坏境欠佳。政策执行的外部环境缺乏有效的监督机制与措施，没有相应的配套政策。

3.政策执行偏差产生的原因（课本

366页）。案例中，该政策在执行的过程中，准备工作不够完善，计划不足，且计划生育经费不足；而且执行者素质不高，受自身经济利益的驱动；还有政策的质量不高，目标模糊；以及目标人群存在文化障碍等等。这一系列因素都导致了该政策在执行过程中产生了偏差，从而使得该政策在实施两年后并未达到预期效果。

4.关于如何使得该项政策能够有效执行，我们可以从两方面入手：（1）在政策的执行过程中，应该做好各个阶段的工作。政策执行包括3个阶段：准备阶段，实施阶段，总结阶段。首先，在政策执行前要做好各项准备工作，要加强政策认知，制定执行计划，提供充分的财力和物力，还要注意制度配套。

其次，在政策执行的实施阶段，要加强对政策的宣传，统一人们的思想认识，使人们对计划生育政策有更深入的了解，然后再将该政策进行推广。

最后，再政策执行的过程中应该随时做好总结评估工作，加强对政策执行的监督，在执行过程中，如果发现政策有偏差，应该对现行的政策方案做及时的补充和修正。（2）有效执行的原则和机制。由发挥。）

369页，自己结合案例，自（课本

第五篇：地方政府的政策执行行为研究

网络教育学院

本 科 生 毕 业 论 文（设 计）

题

目：地方政府的政策执行行为研究

学习中心： 开县奥鹏学习中心[16]VIP

层 次： 专科起点本科

专 业： 行政管理 年 级： 2012年春 季

学 号： 121511326562 学 生： 代居东 指导教师： 郭 洁 完成日期： 2013年12月06日

地方政府的政策执行行为研究

内容摘要

我国部分地方政府在执行上级政策的过程中，由于自身治理结构、权力运行方式等存在的不足，在地方利益的驱使下，出现了“自行立法”，变相执行政策；隐瞒政策信息，神秘执行政策；逃避矛盾，消极执行政策；曲解政策原意，盲目执行政策等问题，导致政策目标难以甚至无法实现。这严重影响了政府的权威，削弱了政策在基层的调控力。基于此，本文，把理论分析与实证分析、定性分析与定量分析结合起来：总结归纳我国政策执行的影响因素，并据此分析这些因素是如何作用于我国地方政府政策执行过程，使其执行行为偏离政策目标的。

关键词：地方政府； 政策执行； 地方利益

I

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目 录

内容摘要............................................................I 引 言.............................................................1 1 地方政府政策执行行为概述.........................................2 1.1 地方政府政策执行行为的概念..................................2 1.2 地方政府政策执行行为的主要内容..............................2 1.2.1执行战略力..............................................3 1.2.2执行主体优化力..........................................3 1.2.3执行资源调配力..........................................3 1.2.4执行环境支持力..........................................4 1.2.5执行效力................................................4 2 我国地方政府政策执行行为面临的问题分析...........................5 2.1 地方政府政策执行行为不佳的主要表现..........................5 2.1.1政策执行失真...........................错误！未定义书签。2.1.2政策执行缓慢...........................错误！未定义书签。2.1.3政策执行乏力...........................错误！未定义书签。2.1.4政策执行呆板...........................错误！未定义书签。2.2 地方政府政策执行行为不佳的成因.............错误！未定义书签。

2.2.1自利性是导致政策执行力不佳的深层原因...错误！未定义书签。2.2.2执行机制缺损是政策执行力不佳的根本原因..................5 2.2.3人员素质欠佳是政策执行力不佳的直接原因..................5 3 优化地方政府政策执行行为的主要途径...............................6 3.1 塑造能动的政策执行双方......................................6 3.1.1 提高地方政府政策执行主体的素质.........................6 3.1.2 建立和完善地方政府政策执行中的权力配置机制.............6 3.1.3 建立地方政府政策执行约束机制...........................6 3.1.4 建立地方政府政策执行沟通协调机制......错误！未定义书签。3.2 培育执行力文化.............................错误！未定义书签。3.3 弘扬公共精神................................................6 3.4 拓展执行资源................................................6

II

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3.5 提高执行能力................................................6 结论与展望..........................................................7 参考文献............................................................7

III

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引 言

从理论上说，国家目标、地方政权行动策略与基层社会利益诉求这三者具有一致性，政策执行应该是一种单向的“授权与执行”的复制关系。然而，在执行实践中却并非如此，严重损害了基层社会的利益，阻碍了政策目标的实现。要解决诸如此类的问题，就有必要对地方政府政策执行过程中存在的问题进行深入分析，找出其背后的深层次原因，进而在理性化、制度化的基础上构建地方政府政策执行的新型模式。同时也对于促进区域经济的发展，具有重要的现实意义。

完整论文请加QQ:1479352057 地方政府政策执行行为概述

1.1 地方政府政策执行行为的概念

“政策执行力”是随着新公共管理运动的浪潮从企业界引入到政府政策实践领域的新概念。有学者认为政策执行力是“指能够准确理解政策目标及方向,并通过精心设计方案、实施方案和对各种人财物、信息、法律、制度等资源进行集中调控和使用,从而达到有效调控政策、完成既定目标的政府内在的能力和力量”。也有学者把政策执行力定义为“公共政策执行力主体为了达到政策目标,通过对各种相关资源的调度、控制和使用,有效地执行公共政策的能力总和”。本文认为“政策执行力”是政策执行主体准确把握政策目标及方向,有效集中和调度各种资源,从而有效地执行政策的行动力。政策执行力是政策执行主体执行政策时把握的“向度”、“角度”、“尺度”、“力度”、“速度”。政策执行力的构成要素包括政策执行主体、政策执行机制、政策执行资源、政策执行环境等。

1.2 地方政府政策执行行为的主要内容

地方政府的执行行为决定了地方政府政策执行力的生成结构。对地方政府来说，不存在有没有执行力的问题，只有执行力优劣的问题。地方政府政策执行力体现在地方政府的执行行为过程中,“政府行为是一种组织的产物”,“是庞大组织依据标准的行为方式运作的产物”，它的执行行为并不是单一性的，而是综合性的，因此它的执行能力也是综合的，是政府在执行过程中各种力量综合而成的整合力。

地方政府执行行为是在一定的环境中发生的。同时，在执行上级政策的过程中，地方政府需要整合政府内部的各种力量以及资源等多种要素。可以说，地方政府政策执行力是由若干因素有机结合在一起而生成的，这些因素的状况及其相互关系又直接影响着所生成的执行力的优劣。一般来说，不考虑各级地方政府的差异，生成地方政府政策执行力的基本因素是执行战略、资源(包括组织、人员等)以及环境。执行主体是影响执行力的重要因素，执行主体的认知能力、理解能力、责任心、个人素质、工作能力等会对执行活动产生直接作用。然而执行主体并不是决定执行力的唯一因素，执行力不佳不能完全“归罪”于执行主体。除了执行主体外，执行资源、执行环境、执行方式、执行对象等都会影响执行力的优劣。当然执行的目的在于获得结果，任何组织或人的执行行为都是讲求绩效的，政府执行也不例外。地方政府的执行绩效是与地方政府政策执行力成正比的，执行绩效好坏在一定程度上体现了执行过程中地方政府的执行力优劣，但是二者并不等

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同。

从地方政府政策执行力的生成结构出发，就地方政府的共性而言，其政策执行力的主要内容包括执行战略、执行主体、执行资源、执行环境和执行绩效五个维度所体现出来的能力。1.2.1执行战略力

战略被用于统一行动、创造一致性或连续性，但最重要的是它赋予组织一个新的目标。好的战略意味着好的开始。美国学者利文斯说：“问题的挖掘和确认比问题的解决更为重要，对一个决策者来说，用一个完整和优雅的方案，去解决一个错误的问题，对其机构产生的不良影响比用较不完整的方案去解决一个正确的问题大的多”。地方政府良好的战略规划，首先要能够充分理解、认知上级政府政策的精神和实质；其次要从全局出发、从整体利益出发谋划执行工作需要对战略执行的各项问题投入很多精力。这一维度主要包括：执行意愿强度、执行方案规划力两方面内容。1.2.2执行主体优化力

政策执行主体是指负责落实公共政策目标、措施的人员和组织。在我国，绝大部分行政机关和工作人员都属于公共政策执行主体范畴。执行主体是执行活动的重要因素和执行力的重要来源，在执行力中占有相当重要的地位，发挥着核心作用。任何政策只有依赖良好的执行主体，才有可能顺利和有效执行。执行力的其他要素，包括资源、环境等都是通过执行主体才能发挥作用。政府执行主体能力的高低、运作的好坏，往往决定执行力其他要素能否有效运作。这一维度包括：组织合理度、人员适配度、组织协调度和过程监控度等四方面内容。1.2.3执行资源调配力

在很多情况下实施的是同一项政策，但不同的地方政府取得的执行效果却往往大相径庭，这在一定程度上是由于政府执行资源的差异所造成。正如美国一位负责防治空气污染的州政府官员曾指出：“执行计划的构想,设定流通空气的品质标准，以及建立计划的目的以配合那些标准，均是极佳的创意，但执行的成果有赖于执行人员所能得到的何种何量的资源为定。”如果缺乏必要的、充足的用于政策执行的资源，是很难通过政策执行以达到预期的政策目标的。地方政府所占有

完整论文请加QQ:1479352057 的资源总量及地方政府调配资源能力的强弱很大程度影响着地方政府政策执行力的优劣。这一维度主要包括：财力资源调配力、信息资源调配力和权威资源调配力三个方面内容。1.2.4执行环境支持力

执行环境是指作用和影响政策执行的外部条件的总和，也是影响执行力的因素之一。政府执行的投入和政府执行的过程始终处于一定的政府执行环境之中，任何一项政策的执行都会受到外界社会环境的影响和制约，适宜的环境无疑有助于政府有效地执行政策，不适宜的环境必将妨碍政府顺利执行政策。每一项政策执行都是一个具体的系统，都有与之相适应的政策执行环境，影响政府政策执行的环境主要有政治、经济、自然等方面，它们从不同的方面或单一或综合地影响着地方政府的政策执行，影响地方政府政策执行力的优劣。这一维度主要包括：政治环境支持力、经济环境支持力和自然环境支持力三方面内容。1.2.5执行效力

执行效力实际上就是执行的有效性。政策执行的绩效既是执行主体完成工作任务的标志，也是政策执行过程中诸因素效能的综合反映，是直接反映执行力大小的因素之一。这一维度主要包括：执行效度和社会满意度两方面内容。

完整论文请加QQ:1479352057 我国地方政府政策执行行为面临的问题分析

2.1 地方政府政策执行行为不佳的主要表现

政策的实际效果是人们评判政策的主要标准，也是政策是否具有执行力的具体体现。

2.2.2执行机制缺损是政策执行力不佳的根本原因

在公共政策的执行过程中，由于一些必要的执行机制缺失严重影响了公共政策的有效执行，使公共政策在执行过程中缺乏竞争，缺少沟通，政策主体得不到真实的执行信息，最终导致了地方政府政策执行力低下。

监督对于政策的高效执行具有重要作用。目前我国地方政府行政组织内部，政策执行有两个机构发挥监督作用：一是监察局，负责对行政机关实行监督，其具体监督对象是副科级以下干部。另一个是人大的监督。然而，在现行的体制安排下，监督机关在人事、财政、福利等方面与执行机关有着密切的利益依附关系，使监督机构难以正常运转。同时，权力机关的监督职能因其权力虚化而缺乏约束力，社会监督由于区域特殊的社会环境而压力重重。2.2.3人员素质欠佳是政策执行力不佳的直接原因

完整论文请加QQ:1479352057 优化地方政府政策执行行为的主要途径

从前面的论述中我们不难看出：地方政府政策执行中出现的种种问题使得中央或上级政策的权威性、严肃性受到来自国家机器内部的具有自我利益、自我意识、自治权力日益增大的地方政府的挑战。它不仅会损耗政策效益，削弱中央政府权威，而且会破坏中央政府形象，妨碍社会发展。因此，如何有效地防治地方政府政策执行不力现象，充分发挥公共政策的调节作用，在强调统筹城乡发展、全面建设小康社会和社会主义新农村的今天，就成为摆在我们面前的一个迫切需要解决的问题了。

3.1 塑造能动的政策执行双方

3.1.1 提高地方政府政策执行主体的素质

3.1.2 建立和完善地方政府政策执行中的权力配置机制

3.1.3 建立地方政府政策执行约束机制

3.3 弘扬公共精神 3.4 拓展执行资源

3.5 提高执行能力 3.6 加强执行监督

美国行政学者邓恩说过，“监测有助于确定项目执行人员、官员以及其他利益相关者是否按照立法者、管理机构和专家组所制定的标准和程序开展行动”，因此，公共政策的执行要建立完整的监督体系和全方位、多层次的监督网络，通过对地方政府的执行过程进行科学、有效的监督，使政策执行者的行为受到严格、规范的制度约束，即时纠正执行过程中出现的各种各样的偏差，以督促行。同时，强化责任追究，加大惩罚力度，对于政策执行不力、效率低下、执行失误，特别是违背政策、对抗政策等行为，要追究当事人、主管领导的责任，并给予严厉的惩处，使政策执行者直接对执行结果负责，促进其忠实而又创造性地执行政策。

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结论与展望

参考文献

[4]宁骚,公共政策学.北京:高等教育出版社，2003:96.[5]杨宏山,公共政策的价值目标与公正原则.中国行政管理，2004，(6).