第四章 社会政策的执行案例：退耕还林政策执行有失陕西某村农民连续自杀

第一篇：第四章 社会政策的执行案例：退耕还林政策执行有失陕西某村农民连续自杀

第四章社会政策的执行

案例

退耕还林政策执行有失陕西某村农民连续自杀

2003年7月，位于陕西省安康市旬阳县桐木乡的涌泉村，在五天之内连续发生了三起农民自杀事件。为什么在同一个村庄里短短几天之内会出现连续自杀？央视《新闻调查》的记者前往陕西进行了调查采访。

一、全村半数土地退耕还林 县派工作组地毯式核查

涌泉村三位自杀的村民分别是56岁的李立文、31岁的李祥和32岁的陈音富，李立文在7月11日自杀后被抢救过来，而李祥和陈音富分别在7月13日和15日自杀身亡。

李立文家有三口人，儿子外出打工但收入很少，难以补贴家用，妻子是聋哑人，智力不太正常，无法从事正常的劳动，他的家里只有两间土房，陈设十分简陋。2003年7月11日下午，李立文一次喝下了10支农药企图自杀。据他讲自杀的原因是因为“退耕还林的地里栽了桑树，套种了黄豆和红薯，但是工作组让拔了它，还要罚款，没有钱、没有办法。”原来，李立文家里的两亩四分地，都属于享受国家退耕还林政策补助的地块。从1999年开始，按照国家改善大西北生态环境，防止水土流失，改善农民生活的方针，涌泉村实施了退耕还林计划。根据国家的政策，退耕还林的实施以政策引导和农民自愿相结合为原则，对于退耕还林者国家按照核定的退耕还林实际面积，向土地承包经营权人提供粮食补助、种苗造林补助费和生活补助费。目前，涌泉村有50%，总共700多亩土地进行了退耕还林。按照国家《退耕还林条例》规定，退耕还林者应当按照作业设计和合同的要求植树种草，禁止林粮间作和破坏原有林草植被的行为。2003年6月，旬阳县对全县28个乡镇的退耕还林工作进行了全面检查。

7月，桐木乡在县里尚未出台核查整改方案的情况下，将涌泉村定为全乡退耕还林核查整改的试点。计划派出工作组，在7天之内对涌泉村进行地毯式核查，彻底解决存在的问题。同时自行制定了凡在退耕还林地块中套种农作物(含经济作物)的，收回一年国家发放的粮食补助等规定。

二、误种粮食要被罚款，农民无奈选择自杀

涌泉村共有6个村民小组，1100多名村民，由于村民居住得非常分散，各个村民小组之间的距离也较远，因此桐木乡对每一个村民小组都派出了由乡干部组成的工作组，相互独立地开展工作。属于第二村民小组的李立文，从去年开始在退耕还林的地里套种了红薯、黄豆等粮食作物，但他并不明白，这违反了国家退耕还林政策的初衷，因为种植粮食作物时会破坏地表，无法达到保持水土的作用。在这次桐木乡工作组的核查整改中，李立文被要求或立即将粮食作物拔除，或退回国家曾经给予的补助。李立文告诉记者：“一共要交560块罚款，但家里一年的收入连200块都不到，吃盐的钱都没有。”记者还了解到，李立文现在穿的是一件儿子穿旧的衣服，他自己从未买过新衣服，连自杀喝的农药都是赊来的。幸运的是，李立文喝下农药后被邻居及时发现并立即送往乡卫生所，经过抢救李立文很快脱离了危险。7月11日，桐木乡在得知李立文自杀的情况后，立刻通知各工作组撤回乡里。但是，由乡人大副主任薛成芳担任组长的工作组却留在了涌泉村的第三村民小组。但第三天却出人意料地又发生了自杀事件，这次自杀的是新上任的村民小组组长李祥。

三、政策变化令村民组长尴尬，无法向农民交代走上绝路

涌泉村的第三村民小组共有近40户村民，在全村的退耕还林工作中，第三组村民大都套种了经济效益较高的烤烟。由乡

人大副主任薛成芳担任组长的工作组对这一组进行退耕还林的核查整改，而李祥则负责配合工作组开展工作。李祥是一个正值壮年、性格直爽、既受村民欢迎又与乡干部工作配合良好的村民小组长，他为什么会自杀呢？记者来到了位于大山更深处的李祥家。31岁的李祥去世后，家里失去了惟一的壮年男

性，只剩下李祥的岳母、妻子和两个孩子。李祥的妻子讲，李祥服毒自杀的前一天，曾带领工作组在村里向退耕还林不到位的村民收回国家发给的补贴，并且“替村民讲了几句话”。据了解，李祥替村民“讲话”的原因是因为年初乡里驻村干部曾经号召村民大力发展烤烟种植，并提出可以在退耕还林的地块进行。但是正当烤烟即将成熟，农民马上要见到效益时，桐木乡却开始了退耕还林的核查整改工作，李祥觉得无法跟农民交代，于是选择了一条一了百了的道路。

李祥死后，一些村民和家人找到了乡政府，大家觉得李祥是给工作人员逼死的，要求对李祥的死给予赔偿。桐木乡政府本着息事宁人的想法，和李祥的亲属签订了李祥因公死亡的补助协议，乡政府一次性付给安葬费和生活补助费共两万元钱。

然而工作组的人员认为李祥的死和他们并没有关系，提出异议，桐木乡政府要求小河镇派出所对李祥的死因进行调查，然而所有的人都没有想到，就在派出所民警介入后的第二天，涌泉村的自杀事件再次发生。

四、接受民警七小时询问后自杀，数名乡干部因自杀事件被免

32岁的陈音富是涌泉村连续自杀事件中死去的第二个村民，就在李祥死去的第二天下午，陈音富被民警在李祥的葬礼上叫走，在被连续审讯7个多小时以后，疲惫不堪地回到了家中。几个小时之后，陈音富的尸体被村民们发现。

在记者的调查过程中，陈音富的哥哥陈音华提到了一张神秘的纸条。据陈音华讲，这是一张乡人大副主任薛成芳直接给派出所写的条子，内容是李祥的死与陈音富有直接关系，目前这张条子在村主任许德银手中。

于是记者找到了涌泉村村主任许德银，他告诉记者，7月14日当派出所民警进村调查李祥死因时，他正好在乡政府向乡里汇报情况。薛成芳的确写了这样一张纸条，让他于当天中午2点钟左右交给派出所的民警。三个小时之后，陈音富就受到了派出所民警的询问。经过查找，记者在旬阳县公安局见到了这张纸条的原件。纸条是写给派出所副所长吴高平的，内容是“李祥死前陈音富夫妇找李祥向工作组说情。陈音富说的话，对李祥的死有很大关系，是重点调查对象。请调查”。署名正是桐木乡人大副主任薛成芳。7月21日，旬阳县公安局对李祥和陈音富的死亡事件出具了一个完全对工作组有利的调查报告：对于李祥和陈音富的死因，报告引用了一些村民的话作为结论：李祥平常胆子小、心眼儿小，受不了气，遇事想不开，就服毒死了，不怪政府工作人员。而陈音富个人素质差，未见过大世面，心理脆弱，认为派出所找他就是追究他的责任。派出所民警在询问过程中态度和蔼、耐心细致地讲政策、讲道理，无体罚、打骂等刑讯逼供现象。

整件事情经过当地媒体披露后，引起了很大的震动，2003年7月24日，旬阳县纪委作出决定，撤消桐木乡党委书记张顺利、乡长胡广明的职务，撤消乡人大副主任薛成芳的职务并开除党籍，工作组其他四名干部分别受到了撤职、警告等行政处分。

（中央电视台《新闻调查》、《北京青年报》2003年08月13日）

（http:///chinese/2003/Aug/384123.htm）

问题：

1、运用本章所学知识，分析上述案例，指出“退耕还林”政策在执行中存在的主要问题。

2、分析影响“退耕还林”政策执行效能的障碍因素。

3、如果你作为一个政策执行者，你将如何推行该项政策？

第二篇：政策执行情况汇报

关于2011年政策执行情况的汇报

尊敬的丕云老总、长祥老总，各位领导：

按照《通知》要求，下面，我将住房公积金管理中心2011年政策执行情况及相关建议作为汇报。

一、2011年政策执行情况

今年以来，我们在公司党委、公司的正确领导和大力支持下，依据国务院《住房公积金管理条例》及公司下发的各项政策，按照“高起点、规范化”的原则，积极克服实际工作中遇到的各种困难，规范有效落实执行了公司各项经营政策。目前，我中心执行的政策主要涉及四类：一是政策法规类，主要是国务院下发的《住房公积金管理条例》等行业管理政策；二是经营管理类，主要是公司制定下发的各项经营管理政策；三是业务管理类，主要是归集业务缴存上限执行标准及住房公积金贷款业务实施方案；四是增效奖励类，主要是公司制定下发的有关我中心的单项奖励政策。

1、公积金政策法规类

2011年，我中心严格执行国务院《住房公积金管理条例》及相关的公积金业务法规，通过扎实有效的工作，使公司住房公积金管理业务迅速走上正轨，并取得了良好的工作成效。2011年3月，通过黑龙江省加强住房公积金管理专项治理领导小组的专项检查，一致认为，我中心管理工作十分规 范到位，无论是政策执行的力度，还是规范化管理的程度，都已达到了市一级住房公积金管理中心的管理水平。2011年5月，公司审计部来我中心审计检查；7月，公司资本运营部、计财部、人力资源部及法律事务部组织的联合检查；8月，省审计厅委托市审计局来我中心检查，都对我中心的政策执行情况和管理工作，给予了充分的肯定和高度评价。

2、经营管理类

2011年，我中心严格落实执行了公司下发的各项经营管理政策。从年初开始，我们就自行承担了企业运营的各项费用，是龙煤集团四家住房公积金管理中心中第一家。面对经营政策的调整和变化，我中心积极开展资本运作，切实加大理财力度，现已开展了定期存款、住房公积金现房、二手房等贷款业务，今年前8个月，我中心实现增值收益900万元，人均创效28万元；全年可实现增值收益1232万元，人均创效38.5万元，为公司节约管理费用300万元，超额完成了公司下达的经营管理考核任务。

3、业务管理类

⑴归集业务。严格按照公司批复的标准执行，职工个人缴存部分每月最高上限655元，企业部分最高上限每月655元。为矿区职工统一打印了住房公积金对账单，同时我们又组织归集科相关人员，对113家缴存单位的住房公积金归集情况进行检查，较好地维护了企业成本支出和职工的合法权益。⑵贷款业务。牢固树立“心系百姓，服务矿区”的工作理念，下发《鹤岗矿区职工住房公积金贷款管理实施方案》，对贷款对象及条件、贷款额度和期限、贷款抵押、贷款程序、贷款偿还、法律责任等做出明确规定，提出了“矿区职工只要符合贷款条件，公积金管理中心都会快速办理”的工作要求，特别是为减轻职工经济负担，在开展住房公积金贷款业务过程中，加大了中心自身成本投入，免收办理贷款业务职工60元合同文本费和数额较大的担保费；并通过与受托银行、评估公司协商，邀请两家银行和评估公司进入管理中心现场办公，让职工享受到“一站式”服务。同时，按照公司有关领导提出的“对采掘一线职工多厚爱一分”的要求，还派专人、专车免费提供服务，送其到市人民办事中心大厅产权处，帮其办理相关手续，降低了职工交通成本，减少了职工往返辛苦，使其在最短的时间内拿到贷款。另外，我们还根据矿区工作实际，从5月20日开始，将中心工作时间从7点30分至16点，改为7点至17点，每天延长1个半小时，而且周六、周日也安排工作人员为来访职工进行解答，极大地方便了职工来中心办事。截止到9月23日，共发放住户公积贷款576笔、6741万元。在此基础上，为进一步做好资金风险防控工作，制定实施了《贷款后期管理实施方案》，建立健全了住房公积金个人购房贷款的风险防范体系，形成了票据、印鉴和重要凭证保管制度，特别是协调受托银行共同完善了回收贷款本息目标责任考核制度，进一步强化贷后管理工作，尽 最大努力防止逾期贷款的发生。

4、增效奖励类

严格落实《鹤矿集团公司关于下发住房公积金管理中心单项奖励政策的通知》的相关规定，经公司批准共兑现增效奖励79900元。

二、政策执行过程中遇到的问题及建议

1、个别单位住房公积金欠缴问题。目前，公司其他所属二级单位的公积金贷款业务已正常开展，但由于建安公司住房公积金自2009年10月至2011年8月一直未缴存，累计欠缴792.4万元，按上级有关规定，我中心一直未对建安公司职工开展信贷业务。近期，部分建安公司职工到我中心咨询住房公积金贷款相关事宜，我们给予了妥善解答，但如果长时间不开展建安公司职工住房贷款业务，有可能诱发不稳定事件。对此，恳请公司领导帮助协调建安公司尽快补缴住房公积金，将不稳定因素消灭在萌芽状态。

2、住房公积金管理中心增值收益和贷款风险准备金大幅度减少问题。9月21日，鹤岗分（子）公司住房公积金管理委员会下发了“关于臵换公积金的通知”的通知，用银行 承兑汇票臵换了1.99亿元管理中心二至三年期职工住房公积金银行定期存款，使管理中心增值收益减少，7月份以来公司以银行承兑汇票代替现金结算职工住房公积金，仅此一项造成管理中心下半年141万元的增值收益损失。另外用银行承兑汇票臵换职工公积金银行存款使今年管理中心增值 收益大幅度减少，贷款风险准备金降低，管理中心抗风险能力下降。对此，恳请公司领导根据我中心的实际情况，2012年调整经营管理政策执行标准或将公积金结算由银行承兑汇票改为现金结算形式。

3、住房公积金管理中心分类问题。按照《鹤矿集团公司关于2011年下半年工资政策调整的通知》（鹤矿人资计财便字[2011]第3号）规定，我中心被划为其他辅助及费用单位，但从实际运营看，我中心自行承担管理费用，不再属于费用单位，特别是7、8月份职工工资水平低于公司机关水平。对此，恳请公司领导根据我们的工作量和工作性质（开展期房贷款），将我中心由其他辅助及费用单位变为生产辅助单位进行管理。

4、开展期房贷款业务问题。在公司领导的关怀、关注下，为解决一线职工住房难的问题，我中心按照公司要求，近期将开展期房贷款业务，需要公司加大资本投入；同时，开展期房贷款业务，我们将面对全市几十家开发公司，需要经常深入施工现场及时掌握市区内期房楼盘工程进度，根据工程实际情况进行放款，降低管理中心经营风险。对此，恳请公司领导根据我们工作量大幅增长的实际，适当调整我中心职工的薪酬标准。

汇报完毕，不当之处请各位领导批评指正。

住房公积金管理中心

二〇一一年九月二十三日

第三篇：7政策执行

政策执行

政策如果不付诸实施，就不叫政策。

政策应当是在政府应有职能范围内，政府有权去做。

从说到做，二者有大的区别。

一、执行方法

（一）指标法

WHY？执行过程是个黑匣子，上司无法有效监控，不如用指标要想要的。

一个政策，常是为了解决某个公共问题。如计划生育政策，是为了防止多胎生育。指标法很有效地解决超生问题。上级下指标，下级按量完成就可以了。

中国，各级政府皆对使用指标法工作不陌生，严打、计生等非常艰巨的工作，多是用指标法来执行的。这样做，可能有行政违法的现象发生。所以，对行政权力的滥用之批判及对法治行政的诉求，一直存在。

像计生工作，被视为天下第一难的工作，由于人口基数大，中央对基层政府计生工作中的一些不佳的政府行为，可能存在默许这样的事。

解决某个公共问题，是作业问题。对作业问题下指标？有时是，有时不是。计生的作业内容，如结扎、流产之类。指标可以是卫生的专业指标，确保手术成功也呆以是对结扎手术之类的“人性化安排”，如对被手术者的护理、给予营养费等等。目前，我国行政机构主要是下达解决多少妇女超生之类的指标，不够人性化。

对公共服务的合同承包制，如何应用指标法？

（一）合同的目标清晰吗？是对顾客满意结果的界定吗？

（二）定期呈交工作（进展、质量）报告。

（三）定期检查安排。

（四）举报热线。

（五）自主权、灵活性及员工授权的安排。

等等。

标杆法，实际上也是一种指标法。这里从略，待后述。

（二）现场视察（site visit）

WHY？

HOW？

现场办公

督导

紧抓不放

（一）在按规章办吗？

（二）执行者合格吗？（是否拥有相关人才，如执行者、作业者？如计生，有医生吗；严打，有公安人员吗；水利，有水利专家吗）

（三）顾客满意吗？

（四）计划的进展、质量如何？

***从领导者的角度看政策执行

“一级骗一级，骗到总书记。”

微服私访。

（三）对一定（单位）时间内的产出的检查或测量

多少事，从来急，天地转，光阴迫，一万年太久，只争朝夕。——毛泽东

看执行者是不是在偷懒。懒慵之政要得到整治。

一张纸，一杯茶。

电脑上网，打游戏，通QQ。

办事时互相推诿，凶群众。《死屋手记》官僚主义习气。

1每月逮捕多少罪犯

2每月行政多道公民的投诉

等等。

（四）比照专业标准执行法

WHY？自设指标可能政治化、护短、欺骗民众，等等，所以为防自吹等弊端，而用国际通用的先进的标准。

空气污染——PM2.5

医疗领域

教育领域

公共工程领域

等等

皆有专业标准。

要防止专业标准非专业的现象。如核心期刊篇数之类。

大学教师、学术研究人员的评价，只能定性，定量弊端太多。定量的标准是可笑的，简单而粗暴，是反学术的。导致评出的教授不受尊重。由于学术腐败，评价者收受贿赂，加上“投票制”及无法对失职者问责，导致对失误评价无法追究其责。

对学术人员的评价，遵循自古以来的标准，那就是放任，评价者负责任。几次失误取消待遇之类，名誉上搞臭之（公布出来）。要追究连带责任。有的教师出版著作，出版社高级，但书本身质量低劣。发表的期刊论文级别高，但论文质量低劣。这种现象很普遍。这是学术行政化、指标非学术化导致的简单粗暴化。

教育部对大学的教学评估，未遵循教学规律，却搞一些无关紧要的指标。各大学多是在改卷之类的琐事上用力。要求各大学完善各种记录，导致各个大学只得集体造假，反复对过往试卷予以检查，折腾教师们炮制各种记录。

学术水平无清晰指标用以评价，只能看学者的论文和专著。不细看难以准确作评。别的指标与学术水平无关。

（五）作业方案的选择

执行政策时，作业方案是否合理非常重要。一个领导者对下级、下属工作的检查，内容之一是看作业方案是否合理。

↓

理性：少花钱、高质量

[例一]清扫街道的作业方案

用机械清扫还是用人力清扫？

同样是清扫，哪个方案花钱少而更干净？

[例二]对二-五岁儿童预防接种（打防疫针）之作业方案

同等数量的医疗人员、设备等办公条件，可以集中为上万名儿童服务，也可以为偏远山区或居无定所者服务。

规模经济，为偏远地区，则成本高。

[例三]城市垃圾收集，怎么办才合理（花钱少，办得好）？

[例四]减少犯罪的作业方案

[例五]让车中人戴安全带或安全帽，怎样做才更省力？

如何确保车中人人戴安全带，录像。

（六）参与“执行决策”之执行方法

1WHY？

一个政策的执行，利益相关人应当有发言的机会，表达反对意见或不同声音，以图决策本身在利益分配上的公正，对决策的错误予以修正，对错误的执行行为予以纠正。

一个政策或决策，从书面到见诸实施，可以检验决策是否切合民众的需求及实际情况。“实践是检验真理的唯一标准”、“君子先行其言而后从之”。本是想利人，但人未必需要或乐意，甚至，一个决策见诸实践，我们会发现并不合乎客观规律。社会主义的计划模式被实践证明是“致命的自负”，违背了经济规律。决策在执行过程中，利益相关者的意见应被高度重视，将之输入进决策系统后要充分讨论之，检讨决策的正确性。

决策作用的对象，有其自然，不能逆之，而应顺应之。所以，民众的呼声需要政府回应和有责任心。“最怕听不到人民的呼声，怕的是鸦鹊无声。”对应当敏感的迟钝，是官僚体制的一个严重问题。一个决策，民众是否受益，民众是否欢迎，只有实践可以证明。如果说要“利为民所谋”，那么，如果真是这样，就要由实践来证明。“口说不为凭，举手见高低。”自以为合理，现实和实践却可能证明不合理。所以，回应民众的呼声，可以发现决策中的错误，可以抵制井底之见，抵制部门利益观点和长官意志，可以反对主观主义和唯意志论。回应呼声，正是为了对人民负责任。

为了正确决策，就要让决策者受到监督、承担责任。民众的呼声产生于一个政策或决策的执行过程中，最好是产生于政策或决策的产生环节，实施之前就让民众知情。阳光是最好的消毒剂。一些事关民众的政策或决策，制定过程中，比如，制定决策的一些会议，就应向民众和新闻界开放，公开举行。这便于民众直接监督和新闻监督，也便于立法机关对行政行为进行有效的实质的审查。官员可为公，也可为私，决策时可能有私心，比如设租、方便官员而不方便群众，需要受监督。官员们作为有私利的个体，他们喜欢黑箱操作，不喜欢公开决策过程，试图逃避监督。但见不得人的勾当非君子所为，怕监督，见不得阳光，不值得民众依赖。一个秘密运作的行政计划，如果民众不知情，又有谁能确保官员在为人民服务？民众如果被秘密的官员组织掌管其事务，民众就是完全无助的！所以，民众的知情权、表达权

或发言权及监督权决不可缺位。只有知情和监督，才能使官员的行为受到民众的制约，官员也因而不敢滥用权力。不受制约的权力是绝对权力，因而必然腐败。

民众监督

新闻监督

立法监督

——一般的立法监督（委员会及分委员会对行政的运作进行监督。用审计署、总检

察长办公室协助监督）

个案调查（拒绝个案调查的政策执行是不恰当的执行）

各种监督皆有助于改进政策及政策执行。

2怎样让群众参与政策执行？

（1）通过“顾问委员会”让公民（利益相关人）参加行政决策的制定。政府的一些计划，比如反贫困计划、城市改造计划等，通过选举产生参与决策的人员，这些人组织顾问委员会，参与行政决策的制定和执行。

（2）决策及其执行，要置于利益相关人的监督之下，他们的反对意见作为政策执行的反馈信息，要得到行政人员的及时回应。要组织讨论、回复或纠正错误。

[例一]表彰某先进分子。表彰必有标准。发现所表彰者，那一尚未进该单位，这就是明显的胡乱发奖。受奖者按规定不是最优秀的，而优秀的未得奖，这也是乱来。对策应是，让利益相关人参与政策的制定，也参与政策执行的决策的制定，这可以确保奖发给正确的人。

[例二]经济适用房得主乘宝马车、奔驰车而来。利益相关人参与缺乏之过。

[例三]

●免疫计划

没有把农村儿童或者说经济有困难的的儿童包括在计划内。

●教育计划

没有把边远地区的学生包括进去。

●垃圾的收集

没有把农村工区或某些山区包括进去。

●社区道路修整

黑人社区的设施没有进行整治。

歧视、违宪。

●分配教育资金

给以英裔学生为主的学校的学生分配了尤其是的资金，而西班牙籍学生则较少。分类、分配的基础是财富，而非种族因素。美最高法院同意。

性别、种族等因素导致的歧视政策——若区别对待，须同政府要达成的重要目标有充分的关系，要提供有说服力的理由。

不可侵犯人权。

有欺诈嫌疑不等于欺诈已发生。嫌疑人应有辩解的机会，要有正当的法律程序保护他们的权益免受损害。

机构员工提供错误信息，有资格申请利益的申请人其资格能被剥夺吗？机构应承担责任吗？NPM把顾客放在首位。

二、对效率（花得少质量更好）的检讨

一花少质好，当然好。但效率观念有时有误区。

（一）花同样钱能救更多的人，有些人就放弃了抢救，这产生了不公平。国家财政把钱花在治疗子宫癌上，还是花在让车上的人系安全带或戴安全帽上？效率高的当然是后者，前者花得多，救的人少。但这有失公平，因为是人都应当救。

（二）降低行政成本→转嫁成本到服务对象（顾客或公务员）身上，这会吓跑一些有资格享受服务的人。

如，要求申请利益者在酷热或严寒中排队等候。

听证前让一些人不能出席听证会，如裁定某类人无资格，虽然听证会认定他们有资格。只有居住一年以上的居民才能享受社会福利。这限制了迁徙自由，侵犯了公民的基本权利。

二合理性（公共利益理性，效率、效能、经济）不只取决于作业方案的选择，还取决于权责结构、人员、预算等的配置理性及决策理性。

1权责清晰，权责一致。有权则有责，有责应有权，权责不模糊，无名不正的现象。

2用人得当。人员济事，用君子不用小人。君子公利导向，他做决定与小人不同，如投入资源的优先次序就不同。君子实干，小人忙表面事务、制造政绩。如让人做一些特意安排给他们的罪行，便于自己立功。

3预算等资源

4决策正确。目标界定、优先次序、手段或方案，等等，皆事关决策的正确与否。5沟通

6反馈。重视回应吗？

第四篇：地方治理视野中的政策执行：退耕还林政策案例研究

地方治理视野中的政策执行：退耕还林政策案例研究

果佳

【专题名称】公共行政 【专 题 号】D01

【复印期号】2010年01期

【原文出处】《学海》(南京)2009年5期第96～102页

【英文标题】On Policy Implementation from the Perspective of Local Governance： Case Study of Reverting Cultivated Land to Forests Policy

【作者简介】果佳，香港大学政治与公共行政学系博士候选人 【内容提要】 随着改革开放的深入和社会经济环境的转变，环境保护和生态保持已经成为中国中央政府的工作重心。如何确保地方政府有效执行中央的环保政策成为了当前公共行政领域的热点与难点。政策执行文献指出通过建立相关政治制度和行政机制，如人事任命和绩效评估，可以有效地约束地方政府及官员行为，从而确保中央政策(尤其是经济发展政策)的执行，但这些研究未能充分的解释地方官员环保执行领域的激励与约束机制。而地方治理理论指出通过引入政府外力量到政策过程中可以有效地提升政府环境保护和生态保持的绩效。本文基于治理理论，以退耕还林政策为案例，探讨环保政策执行中的地方治理问题。【关 键 词】政策执行/地方治理/退耕还林

引论

新中国成立后，为了快速“超英赶美”及满足人口增长对粮食的需求，推崇“以粮为纲”的发展战略，大量砍伐树木、开垦荒地林地，给生态带来了一定的影响。20世纪70年代末80年代初进行的经济改革，取得了举世瞩目的成就，但同样由于片面追求经济增长，以大量的自然资源的投入换取经济的高速发展，造成了严重的环境污染和生态退化。①随着改革开放的深入和社会经济环境的转变，环境保护和生态保持已经成为政府的工作重心。中央政府在环境保护和生态保持方面的投入逐年增多，“九五”期间，全国环境保护累计投资达到3600亿元，占GDP得0.93％，高于“八五”期间0.73％的水平；而在“十五”期间全国环境保护投资占GDP的比例首次超过1％。②政府同时还展开多项环境保护和生态保持的工程以求恢复生态环境从而达到可持续性发展。

但是随之而来的就是相关政策在地方执行不力的问题。中国首任环保部部长周生贤就多次公开表示“环保执法要像钢铁一样硬，不能像豆腐一样软。”③根据美国学者Elizabeth Economy的研究，中国政策执行的主要障碍在于地方官员认为环境保护会损害地方经济发展的观念，以及由中央政策到地方执行的沟通协调不力。④可以说，地方政府及官员在环境保护和生态保持政策中发挥着重要的作用，某种程度上决定了政策的成败。而委托代理理论(Principal-agent theory)提出的信息不对称和利益冲突更进一步揭示了中央政策地方执行的博弈困境。如何确保地方政府有效执行中央的环保政策，成为了当前公共行政领域的热点与难点。

政策执行文献指出通过加强体系内对官员的控制，即建立相关政治制度和行政机制，如人事任命和绩效评估，特别是将环境和生态保护纳入绩效评估，可以有效地约束地方政府及官员行为，从而确保中央政策的执行。但这些研究未能充分的解释地方官员环保执行领域的激励与约束机制，并且忽视了政治控制和绩效控制可能带来的负面影响。与之相对应的，治理理论提出通过在政策过程中引入政府之外的力量，包括民营组织、公民组织等，可以有效地提升地方政府政策执行绩效，并有助于塑造更加高效、负责的政府形象。这种政府外部力量的介入特别在环境保护和生态保持领域有着显著的作用。

本文以中国政府从20世纪90年代末推行的退耕还林政策为研究案例，突破传统的体系内控制理论，以治理理论为基础，从地方治理结构出发讨论如何加强和推动地方政府对中央环境保护政策的执行。退耕还林政策是当前中国规模最大、投资最巨、涉及地区最广的生态工程，中央政府总计投资约4000多亿元，工程涉及全国2000多个县。退耕还林工程从1999年试点到2002年全面展开，取得了巨大的成效，陡坡耕地减少，森林覆盖率上升，工程区人民生活水平也有提高。但是随着工程的深入，工程的可持续性越来越成为问题。“运动式”的造林模式和地方政府“锦标赛”式的绩效竞争带来了激励不足、监管不足的问题，从而导致工程过度扩张，给工程的可持续性造成了负面影响。

退耕还林政策制度演变

退耕还林工程是当前中国规模最大、投资最巨、涉及地区最广的生态工程，中央政府总计计划投资4000亿元，工程涉及全国2000多个县。⑤

其实，早在解放战争时期和建国初期就已经有了“退耕还林”思想的雏形。1949年4月，晋西北行政公署发布的《保护与发展林木林业暂行条例(草案)》规定：已开垦而又荒芜的林地应该还林。⑥1957年5月，国务院通过《中华人民共和国水土保持暂行纲要》规定原有陡坡耕地在规定坡度以上的药逐年停耕，进行造林种草。⑦1963年，国务院发布的《关于黄河中游地区水土保持工作的决定》指出：“治理水土流失，要以陡坡耕地为主，把坡耕地的治理提高到水土保持工作的首要地位”。

20世纪70年代末90年代初，西部各地逐渐展开了一些退耕还林的实践，四川、云南、内蒙、陕西和宁夏等地开展了规模较大的退耕活动。⑧1983年胡耀邦到甘、陕等地视察，曾提出了“种草种树、发展畜牧、恢复生态、促进农业”的“反弹琵琶”的治理方针。20世纪90年代中后期，我国粮食产量已经积累到了相当的阶段，粮食产量稳步增长，出现了供大于求的局面，国家主导进行退耕还林的物质基础已经具备。1998年10月，基于对长江、松花江特大洪水的反思，中共中央、国务院制定《关于灾后重建、政治江湖、兴修水利的若干意见》，把“退耕还林”放在首位。1999年，朱镕基总理视察西南、西北6省区，提出“退耕还林(草)，封山绿化，以粮代赈，个体承包”的政策措施。四川、陕西、甘肃3省率先开展试点工作。2000年1月，国务院颁布《中华人民共和国水土保持法实施条例》，明确规定25度以上的坡地应当用于植树、种草。2000年1月，国务院西部地区开发会议将退耕还林列为西部大开发的重要内容。2000年3月，国家林业局、国家计委、财政部联合下发《关于开展2000年长江上游、黄河上中游地区退耕还林(草)试点示范工作的通知》，涉及中西部地区13个省、自治区、直辖市和新疆生产建设兵团。2000年6月，湖南、河北、吉林和黑龙江四纳入省退耕还林(草)试点。2001年2月，辽宁、江西和广西3省(区)纳入退耕还林试点范围。⑨2001年3月，中央政府正式将退耕还林还草工程列入国民经济和社会发展“十五”规划。

在退耕还林的试点阶段，国家退耕还林组织结构初步形成。国家林业局成立了以周生贤为组长的国家林业局林业重点工程建设领导小组，加强对退耕还林等六大工程的组织领导。领导小组下设退耕还林办公室。又经中央编制办公室正式批复成立了国家林业局退耕还林(草)工程管理中心，核定了编制，明确了经费。⑩ 随着退耕试点工作的成熟，中央政府决定将退耕工程推向全国。2001年10月国务院西部地区开发领导小组决定加快实施“退耕还林，开仓济贫”，在2002年全面启动退耕还林工程。2002年1月，国家计委、国务院西部开发办和国家林业局联合下达了《关于下达2002年退耕还林任务计划的通知》，退耕还林任务由2001年的98万公顷增加到493万公顷，建设范围扩大到24个省和新疆生产建设兵团。2002年8月，国家计委、国务院西部开发办、财政部、国家林业局和国家粮食局《关于新增2002年退耕还林计划的通知》，将海南省列入退耕范围。(11)2002年12月国务院公布《退耕还林条例》，并于2003年1月20日正式实施。

退耕还林自1999年开始试点，截至2007年，国家共安排退耕还林任务2567.7万公顷，退耕还林工程已涉及25个省(自治区、直辖市)和新疆生产建设兵团的2279个县(包括县级单位)、3252.8万农户，成为我国涉及面最广、农民受益最大的生态建设工程。(12)根据退耕还林工程政策补助年限和标准初步测算，1999-2007年退耕还林工程已安排任务共需中央投入4304.9亿元，截止到2007年底，中央已实际投入资金1577.2亿元。2008-2021年还将陆续投入2727.7亿元。

2007年退耕还林政策进行了重大的调整。为确保“十一五”期间耕地不少于18亿亩，原定“十一五”期间退耕还林2000万亩的规模，除2006年已安排400万亩外，其余暂不安排。现行退耕还林粮食和生活费补助也调整为长江流域及南方地区每亩退耕地每年补助现金105元；黄河流域及北方地区每亩退耕地每年补助现金70元。各地可结合本地实际，在国家规定的补助标准基础上，再适当提高补助标准。同时，中央财政安排一定规模资金，作为巩固退耕还林成果专项资金，主要用于西部地区、京津风沙源治理区和享受西部地区政策的中部地区退耕农户的基本口粮田建设、农村能源建设、生态移民以及补植补造，并向特殊困难地区倾斜。(13)2007年的政策调整被视为退耕还林工程的必然归宿。根据《财经》的报道，“中国自1999年试点退耕还林，2003年达到5050万亩“耕地还林”峰值，2004年退耕指标紧缩至1000万亩，2005年实际已降至700余万亩。在知情者看来，‘暂停’不过是委婉的说法，事实上退耕还林计划已经全面告停”。(14)退耕还林工程从试点阶段开始就出现了过度的快速扩张。(15)根据2003年中国国际工程咨询公司组织专家对退耕还林工程进行的中期评估，工程进度太快，实际所需退耕造林的耕地约为1.48亿亩，已完成退耕1.08亿亩。(16)而在指标缩减的2004年，虽然中央计划安排1000万亩，但事后的调查发现，该年仅经核实的超计划退耕地造林面积就高达949万亩。(17)过度快速扩张使得退耕还林工程的激励不足，监管不足，对工程可持续产生了负面影响，主要体现在三个方面：

第一，工程过度扩张导致退耕还林整体“底数不清，绩效难评”，对于每年退耕的具体数据统计，林业部门、国土资源部门以及统计部门之间的数据有着明显的差异，这影响了中央政府对工程持续投资的信心，也引发了退耕威胁耕地、粮食安全的担忧，这也是2008年政策调整的主要原因。

第二，工程过度扩张对退耕农户产生了负面影响。基于现有制度安排，农民参与工程的主要激励在于获得国家的经济补偿，一旦停止补助，农民很可能因为生计而复耕。(18)但是由于地方政府退耕扩张过快，农户没有自主权选种、够种权，一些地区还存在强迫退耕的现象；造林初植成活率低，农民普遍要补种两到三次，多的达五至六次，造林成本高，50元一亩的种苗费普遍不足，农民积极性受到打击；验收标准单一，采用“一刀切”的标准，不考虑气候和生态的影响和农民实际的困难，农民很可能因为造林合格率低而得不到退耕补助。(19)第三，工程过度扩张对中央政府和地方政府形成了巨大的财政负担。退耕还林作为一项公共产品，主要经费由中央财政付出，而工程快速扩张使得有限的中央财政难以负荷，国家退耕补助兑现率下降；同时，因为退耕区由3省区迅速扩张到25省去2000多个县，中央林业部门有限的人力、物力难以组织有效的全面的监督监察；对工程的管理、监管费用由地方财政负担，而参与退耕的地方政府多位于西部较贫困地区，地方财政也难以负担和组织有效的监管；退耕后基层工作量加大，没有积极性；同时，因为退耕补贴兑现率低及2004年后大幅度削减退耕指标，地方政府的退耕积极性也遭受打击。

工程的过度扩张导致退耕还林工程激励不足、监管不足，可持续性堪忧，在背后还有着更深层次的制度底蕴——运动式的造林模式和“锦标赛式”的绩效竞争。美国学者Ross Lester以“运动式”(campaign style)形容中国的环境政策执行，(20)“运动式”的政策执行指的是通过获得高级领导人的关注而动员大量人力物力推动环境保护政策的执行，其优势在于可以短时间获得政策执行所需的资源推动政策，其劣势在于很难保持政策的可持续性。退耕还林工程代表了典型的“运动式”政策执行，因为在短时间内推出政策，中央政府在退耕工程之始并没有明确的长期规划，整个工程依赖于中央财政拨款，具有很强的不确定性；这使得地方政府的行为呈现出“短期性”的特征，由于退耕工程的资源依赖于中央领导的关注，而补助款有时间限制，具有不可预期性，为了享受退耕还林这一“免费的午餐”，(21)地方政府通过快速扩张谋利，为了尽可能获得更多的中央资金，往往超规模退耕，因而造成了过度扩张。

“锦标赛”式的绩效竞争指的是上级政府对多个下级政府部门的行政长官设计的一种晋升竞赛，竞赛优胜者将获得晋升，而竞赛标准由上级政府决定，它可以是GDP增长率，也可以是其他可度量的指标。(22)这一竞争模式在经济改革中曾经对地方政府起到了很好的激励作用，但它也存在着扭曲的作用。这一扭曲作用的第一个表现就是地方政府唯GDP论，地方官员只关注可以快速刺激地方经济发展的政策，或是利用一切可能甚至不惜扭曲原有中央政策使之促进地方积极发展。有些地方政府把退耕还林工程视为“扶贫工程”和“增收工程”，追求退耕的数量而不重质量。第二个表现就是为获得上级奖赏而追求“超额完成任务”。各级政府往往通过向下一级政府下达超过计划的任务指标来确保完成任务，这也形成了“超额完成任务”的惯性思维，各级地方政府，尤其是县乡政府经常超额超计划完成退耕任务，而不考虑退耕的成本、质量和可持续性的问题。

从控制到治理

2007年出台的《国务院关于完善退耕还林政策的通知》凸现了地方政府的作用，《通知》要求退耕还林有关地区要加大投入力度，加强基本口粮田建设；在安排荒山造林任务的同时，地方政府要负责安排好补植补造、抚育管理、病虫害防治和工程管理等工作，并安排相应经费。但是在实际执行过程中，地方政府往往只强调退耕面积和中央补助的多少，只对上负责，搞“形象工程”。(23)所以切实解决退耕还林工程的可持续性问题关键在于看地方政府是否有“作为”，是否切实按照中央政府的要求加大相应投入，这涉及了不同层级政府间关系和官僚控制的问题。

政策执行的关键在于政策制定者如何克服执行者的不合作行为，委托代理理论提出的信息不对称和利益冲突机制较好的解释了政策制定者和执行者之间的不对称的关系。委托代理理论建立在理性选择的基础上，认为代理者相对于委托者拥有信息的优势，并且代理者的行为最终会影响双方。(24)在中国语境中，中央政府作为政策制定者可以称为委托人，而地方政府作为中央政策的执行者可以理解为代理人，在二者之间存在着典型的不对称关系。以退耕还林政策为例，中央政府与地方政府间存在着严重的利益冲突和信息不对称。中央政府推行退耕还林的初衷是为了保持水土、恢复生态环境，而地方政府更多关注的是地区的经济发展，虽然在大部分西部地区，退耕带来的经济收益要大于农田耕种的收益，但因为退耕涉及农业税的减免，这也在一定程度上影响了地方政府的财政收入；此外，地方政府所看重的退耕经济补偿也由于兑现的延迟和退耕指标的大幅削减而变得不确定，这也成为中央与地方利益冲突的来源之一。而就信息不对称来说，因为退耕还林工程涉及面非常广，并且工程任务受到当地土壤、气候和社会因素影响非常明显，中央不可能获得全面准确的执行信息，地方自主裁量权很大。在这种情况下，中央政府要实现促使地方政府加大退耕投入以达成工程可持续性的目的要面临相当的困难。这涉及控制地方政府和地方官员“作为”的问题。

伴随着经济改革的行政分权增强了地方政府与中央政府讨价还价的能力，地方政府对中央政策的执行成为问题，(25)中央政府如何控制地方政府确保政策的执行成为中国研究的重要内容。(26)一批研究中国的学者，如黄亚生、EDIN等人认为中央政府仍然可以通过体系内的控制来确保中央政策在地方的执行。(27)这种体系内的控制包括意识形态的控制、人事任命的控制、绩效考核的控制和调整组织结构的控制等。但是体系内的控制强调的是自上而下的控制，面临着三方面的限制：第一，自上而下的控制和监督需要消耗人力物力资源，中央政府无法确保分配足够的资源控制和监督每一项政策的执行，更加无法保证监督的有效性。第二，这种体系内的控制，如绩效考核可能会对地方政府和官员产生负面激励的作用，诱使地方政府过度使用自由裁量权。以GDP增长为导向的绩效评估往往使得地方政府为了本地区经济的发展而扭曲中央政策的执行、置换中央政策原本的目标以换取地区经济的发展。(28)而地区竞争加剧了这种趋势。(29)在这种绩效考评激励下形成的县乡“压力型体制”，县乡政府经常会超额完成任务以此获得行政和经济方面的奖励。(30)这在某种程度上也是退耕还林过度扩张的原因之一。而即使将环保生态的政策目标纳入绩效考核，地方政府也往往只注意的是完成的数量、速度而非实际效果和可持续性问题。第三，体系内的控制因为强调自上而下的控制，强调来自上级的奖惩，因而忽略了来自于普通民众的要求。这造成地方政府只对上级负责，而忽略了普通民众的需要。

与控制理论相对应的是日益成熟的“治理”理论。自20世纪90年代开始，“治理”及其理论逐渐被中国政治学和行政学学者所熟悉。地方治理，作为“治理”结构中关键的一环，也已经逐渐成为国内政府行为研究的重要切入点，并为解决控制官僚问题提供了良好的启示。

国内学者对于“地方治理”这一概念也给出了不同的界定和梳理。万鹏飞认为“治理”就是“从国家角度转到国家和市场社会两个方面；从公共部门角度和钻到公共部门、私营部门和支援(第三)部门共同参与的角度；从静态的制度转向动态的过程；从组织结构角度转到政策和结构角度；从‘划桨’、直接提供服务到‘掌舵’和让其他部门或个人来提供服务；从命令、控制和智慧转向领导、推动、合作和讨价还价；从登记和权威关系转向网络和伙伴关系。”(31)“地方治理是在一定的贴近公民生活的多层次复合的地理空间内，依托于政府组织、民营组织、社会组织和民间的公民组织等各种组织的网络体系，共同完成和实现公共五福和社会事务管理的过程，以达成以公民发展为中心的、面向公民需要服务的、积极回应环境变化的、使地方富有发展活力的新型社会管理体系。”(32)可见，“治理”强调的是引入政府以外的力量参与到政策过程中去，从而提升政府公共管理的绩效。

而这种“治理”的模式，对中国的环境生态保持有着非常明显的作用。一批学者的研究从实证的角度上证明了“治理”的积极作用。(33)他们通过研究中国生物多样化、酸雨和二氧化碳控制以及怒江水坝等案例发现，引入积极的大众、媒体、NGO组织和国际组织的参与，会对中国政府在环境保护方面产生积极的影响，这些非政府力量发挥了重要的促成舆论、协调立法和公共监督的作用。本文的研究同样发现，国际林业合作的经验同样也对退耕还林政策产生了一定的积极影响。本文将会在下面的四个县的个案分析中详细的说明“治理”理论在退耕还林工程中的应用。

个案分析 1.个案选取

为了论证“治理”理论在退耕还林工程中的应用，本文选取了执行退耕还林工程的四个县进行深入的案例研究。这四个县W，B，Q和H分别选自陕西和内蒙古两省区。

选取陕西和内蒙古两省区的原因在于：第一，陕西和内蒙古都属于退耕还林工程黄河上中游及北方地区退耕区。退耕还林工程可以划分为黄河上中游及北方地区退耕还林区和长江上中游及南方地区退耕还林区。黄河上中游及北方地区海拔相对较低，多在1000-2000米之间，山体坡度也较缓，但流域内分布着大范围的黄土和沙化土地，不仅水土流失严重，而且风沙肆虐。(34)而陕西和内蒙古又分别代表了这一大区域内的两个主要工程区。内蒙古自治区位于我国西北部，土地总面积100万平方千米，属于温带干旱半干旱地区。降水少，风沙大，耕地多为沙化耕地。还林试点区包括乌兰察布盟、呼和浩特市、包头市、鄂尔多斯市、巴彦淖尔盟的11个旗县。(35)陕西省土地总面积19万平方千米，是黄土高原水土流失比较严重的地区，试点区在104个县开展。(36)第二个原因在于这两个省区退耕还林的范围和规模在全国范围内占优，具有一定的代表性，并且可以提供大量的个案样本。从分省情况来看，在25个工程省(自治区、直辖市)和新疆生产建设兵团退耕地造林完成总量中，以陕西、内蒙古最多，分别为101.9万公顷和92.2万公顷。1999-2007年，国家共确认和下达陕西省退耕还林计划任务3349.5万亩。(37)退耕还林工程在内蒙古于2000年开始试点，2002年全面启动。截止2008年底，国家累计安排内蒙古退耕还林工程总任务3957万亩。工程建设覆盖全区12个盟市，96个旗县，742个乡镇(苏木、办事处）。(38)除了地理环境的因素，这四个县的选取还考虑到经济发展水平对环保生态政策执行可能产生的影响，为了控制变量，对这四个县的选取还控制了其经济发展水平，见表1。

2.个案描述：三种治理结构(1)B县：弱政府主导型

B县位于陕西省中部的渭北黄土高原沟壑区，较湿润。抽样显示，B县主要农作物是油菜籽、小麦和玉米，退耕地上主要种植柿子树、花椒和苜蓿，主要为经济林。(39)B县1999年开始进行退耕还林工程，是“试点”时期的先锋县之一，但是B县没有因此获得足够的中央政府的支持，退耕指标不能完全获得满足，2003年到2008年B县年平均退耕指标为35000公顷，而陕西省这一时期年平均退耕指标为33500公顷，仅仅略高于省平均水平。(40)B县退耕执行机构为县林业局下设办公室，属于弱政府主导型，经费和编制十分紧张，年均退耕投入几乎为零，后续产业等发展也不理想。(2)W县：强政府+积极国际合作型

W县位于陕西省偏北部的陕北黄土丘陵沟壑区，是黄土高原水土流失最严重的地区，受干旱威胁最大。主要造林树种包括刺槐、小叶杨、河北杨、侧柏、油松、苹果及柠条、紫穗槐等。(41)W县同样也是退耕还林的先锋县之一，从1999年开始进行退耕。与B县相比较，W县获得的中央政府支持较足，2003到2008年年平均退耕指标为95，000公顷，远高于省平均水平。(42)W县有着广泛的国际林业合作经验，该县自2001年开始就参与了中德国际合作造林项目，在退耕还林工程全面展开后，该县在执行退耕的过程中也采用了德方在国际合作造林中推广的参与式的模式，积极鼓励农民参与关于树种的选择、地块的选择以及退耕补助分配等过程。受到国际合作的影响，在2003年，该县还专门成立了一个独立于县林业局的退耕还林办公室，专门负责退耕工作的执行和协调。

较为强势的地方林业部门和积极的国际林业合作经验对促进W县退耕，尤其是促进地方政府投入和发展后续产业有重大的影响。自2003年起，W县年平均投入200万元作为工程管理和帮助农民补植补种的专项基金；在县政府的推动下，W县成立了发展后续产业的公司，大力发展沙棘产业，增加了农民的收入，提升了工程的可持续性。根据访谈，W县还计划自主投资兴建全国第一个退耕公园，发展旅游业。(3)Q县和H县：强政府主导型

Q县和H县位于内蒙古中南部，属于黄土丘陵沟壑类型区，退耕地以坡耕地为主。还林方式以营造水土保持林为主，树种以油松、落叶松、杨树、樟子松、沙棘、柠条、紫穗槐等位主。(43)Q县和H县分别于2000年和2002年开始退耕还林。两县与中央政府和自治区林业厅都保持较好的关系，年平均退耕指标分别为103250公顷和123000公顷，均高于自治区平均水平。两县虽然也是由林业局内设部门负责退耕工作，但由于林业部门在自治区的历史优势，仍然比较强势。两县也参与了中日合作的贷款造林工程，但并没有将国际林业合作的经验引入到退耕还林中去。(44)通过陕西、内蒙古两省区四个县的个案分析，笔者发现，在退耕过程中引入“治理”的理念，积极引入非政府力量是一条可行之路。W县的案例表明，强势地方林业部门和积极国际林业合作相结合的治理模式可以有效地解决可持续性的问题，更易于促使地方政府加大退耕投入，并积极引导后续展业的发展。因为强势的地方林业部门在纵向上可以确保中央退耕指标，减少地方与中央的利益冲突；在横向上，强势的林业部门也更容易沟通协调各部门。而国际林业合作经验及其所带来的农民参与的模式，可以减少地方政府对信息的独占，形成外部的有效的压力，促使地方政府加大退耕投入，并积极响应农民的需求，解决造林补植补种和后续产业发展的问题。

这种地方林业部门和国际合作、农民参与相结合的地方治理模式似乎揭示了我国生态环境政策执行的未来发展方向；同时也对其他类型中央政策在地方的执行具有一定的指导意义。在政策执行过程中更多地引入非政府的力量，如普通群众的广泛参与，对于提升政策执行能力和水平，建立更加负责任的政府具有积极的影响。

注释：

①④Kristen A.Day, eds.China's Environment and the Challenge of Sustainable Development(Armonk, NY, USA: M.E.Sharpe, Inc., 2005), p.102, p.104.②国家环保部：《国家环保“十五”规划》，《国家环保“十一五”规划》。

③周生贤：《要使环保政策和执行像钢铁一样硬》，《人民日报》2006年，http://news.xinhuanet.com/politics/2006-12/03/content-5425946.htm ⑤截至2006年12月31日，我国共有县级行政区划单位2860个。其中内蒙古101个，陕西107个。中华人民共和国民政部：《中华人民共和国行政区划简册2007》，中国地图出版社，2007年。

⑥⑦⑨⑩(11)国家林业局退耕还林办公室：《退耕还林指导与实践》，中国农业科学技术出版社，2003年，第3、3、4、7、9-10页。

⑧刘树人：《退耕还林工程对我国农业生产的影响与对策》，北京大学，2008年。(12)张鸿文、刘树人、刘再清等：《完善政策稳步推进巩固和发展退耕还林成果》载贾治邦《改革与发展：2006年林业重大问题调查研究报告》，中国林业出版社，2007年，第79-82页。

(13)国务院：《国务院关于完善退耕还林政策的通知》，2007年。(14)(17)常红晓：《退耕还林进退失据》，《财经》2007年第19期。

(15)Jintao Xu, and Ran Tao, “Grain for Green or Grain for Gain: An Empirical Evaluation of the Sloping Land Conversion Program in China”, in Dali L Yang, ed., Discontented Miracle: Growth, Conflict, and Institutional Adaptations in China(New Jersey: World Scientific, c2007), pp.223-266.(16)中国国际工程咨询公司：《退耕还林项目中期综合评估》，2003年。

(18)张蕾等：《中国退耕还林政策成本效益分析》，经济科学出版社，2008年，第33页。

(19)(21)(23)康慕谊、董世魁、秦艳红：《西部生态建设与生态补偿：目标行动问题对策》，中国环境科学出版社，2005年，第104-105、108-

110、108-110页。

(20)Lester Ross, “The Implementation of Environmental Policy in China: A Comparative Perspective”, Administration & Society 15(1984): p 509.(22)周黎安：《中国地方官员的政治锦标赛模式研究》，《经济研究》2007年第7期。(24)Gary J.Miller, “The Political Evolution of Principal-Agent Models”, Annual Review of political science 8,(2005), p.204.(25)Lieberthal and Lampton, Bureaucracy, Politics, and Decision Making in Post-Mao China(Berkeley: University of California Press, c1992), p.8.(26)Wang and Angang Hu, The Chinese Economy in Crisis: State Capacity and Tax Reform(Armonk, NY: M.E.Sharpe, 2001);HaoJia and Zhimin Lin(eds.), Changing Central-Local Relations in China: Reform and State Capacity(Boulder: Westview Press, 1994);Lynn T.White Ⅲ, Local Causes of China' s Economic Reforms(New York: M.E.Sharpe, 1998).(27)Yasheng Huang, Inflation and Investment Controls in China: The Political Economy ff Central-Local Relations during The Reform Era,(Cambridge: Cambridge University Press, 1996);Edin, “State Capacity and Local Agent Control in China: CCP Cadre Management from a Township Perspective”, The China Quarterly(March 2003),pp.35-52.(28)Abigail R.Jahiel, “The contradictory impact of reform on environmental protection in China”, The China Quarterly, No.149,(1997), pp.81-103.(29)Mingxing Liu, and Ran Tao.“Regional Competition, Fiscal Reform and Local Governance in China”, 2004.(30)荣敬本等：《从压力型体质向民主合作体制的转变：县乡两级政治体制改革》，中央编译出版社，1998年。

(31)万鹏飞：《地方政府与地方治理总序》，载《治理地方公共经济》，北京大学出版社，2005年。

(32)孙柏瑛：《当代地方治理——面向21实际的挑战》，中国人民大学出版社，2004年，第33页。

(33)这些文献包括Andrew C.Mertha, China's Water Warriors：Citizen Action and Policy Change(Ithaca: Cornell University Press,2008);Kristen A.Day, 2005;Gerald A.McBeath, Governance of Biodiversity Conservation in China and Taiwan(Cheltenham, UK;Northampton, MA: Edward Elgar, c2006);Shaoguang.Wang,“Changing Models of China's Policy Agenda Setting”, Modem China Vol.34, Issue 1(Jan, 2008).(34)(35)(36)(41)(43)国家林业局：《退耕还林技术模式》，中国林业出版社，2002年，第3、38、81、81、39页。

(37)陕西省林业厅：《退耕还林工程建设情况情况汇报》，2008年3月13日。(38)内蒙古自治区林业厅：《关于全区集体林权制度改革和退耕还林工程进展情况通报》，2009年2月8号。

(39)张蕾等：《中国退耕还林政策成本效益分析》，经济科学出版社，2008年，第50页。

(40)数据由作者根据2008年11月在B县的访谈计算所得。(42)数据由作者根据2008年11月的在W县的访谈计算所得。(44)作者于2008年11月在内蒙古自治区的访谈所得。

第五篇：计划生育政策的执行分析案例分析

计划生育政策的执行分析

我国南方某县的计划生育工作，多年来一直排在全省倒数几位。1995年，新一届县政府领导走马上任，为了完成上级政府下达的计划生育工作任务，采取了一项新的政策措施，即对计划外生育实行罚款：超生第二胎罚款两千元，第三胎罚款五千元，第四胎以上罚款一万元。县政府希望通过这项政策措施的实施来控制生育数量。考虑到计划生育工作的艰巨性，为了调动基层干部的积极性，也为了解决基层计划生育经费不足的问题，该政策还规定，罚款所得的收入，村、乡两级分别可提成30%。政策实施两年后，县政府发现，并未达到预期效果。由于重男轻女、传宗接代等传统观念在当地群众中还根深蒂固，许多人宁愿交纳罚款，也要生育第二胎、第三胎，即使需要借债来交罚款也在所不措。有的群众甚至认为，交纳罚款就是购买计划生育的权利，在未生育之前便预先把罚金交上去。另一方面，一些乡、村干部为了多“创收”，不管超生，只管罚款，甚至暗中鼓励计划外生育。

（可以从政策执行的手段、政策执行的影响因素等方面，分析这一案例中政策未得到有效执行的原因，以及如何使得该项政策有效执行。）

分析

1.政策执行的手段有：行政手段，法律手段，经济手段，思想政治教育手段，技术手段。本案例中，政府为了完成计划生育工作任务，主要应用了行政手段，法律手段和经济手段。主要体现在政府出台相关法律，颁布新的政策措施，同时对计划外生育实行罚款：超生第二胎罚款两千元，第三胎罚款五千元，第四胎以上罚款一万元。

2.影响政策执行的因素有4点（课本360页）。本案例中，（1）从政策本身看，该项计划生育政策目标模糊不清，导致目标与执行措施冲突，执行结果离目标相背离。此外，该政策质量不高。政策设计不合理，特别是村、乡从罚款收入中提成，实际上对村、乡干部鼓励计划外生育起到了诱导作用，结果导致一些群众甚至认为，交纳罚款就是购买计划生育的权利，在未生育之前便预先把罚金交上去。另一方面，一些乡、村干部也为了多“创收”，不管超生，只管罚款，甚至暗中鼓励计划外生育。

（2）从政策主体来看，政策执行主体素质不高。政策执行者欠缺职业素养，受经济利益驱动，其所作所为与原政策目标背道而驰。（3）从政策对象看，案例中的政策对象主要是南方某县的乡村群众，该政策对象观念落后，受传统思想观念的束缚，他们对政策目标缺少认识和理解。（4）从政策坏境看，该政策实施的坏境欠佳。政策执行的外部环境缺乏有效的监督机制与措施，没有相应的配套政策。

3.政策执行偏差产生的原因（课本

366页）。案例中，该政策在执行的过程中，准备工作不够完善，计划不足，且计划生育经费不足；而且执行者素质不高，受自身经济利益的驱动；还有政策的质量不高，目标模糊；以及目标人群存在文化障碍等等。这一系列因素都导致了该政策在执行过程中产生了偏差，从而使得该政策在实施两年后并未达到预期效果。

4.关于如何使得该项政策能够有效执行，我们可以从两方面入手：（1）在政策的执行过程中，应该做好各个阶段的工作。政策执行包括3个阶段：准备阶段，实施阶段，总结阶段。首先，在政策执行前要做好各项准备工作，要加强政策认知，制定执行计划，提供充分的财力和物力，还要注意制度配套。

其次，在政策执行的实施阶段，要加强对政策的宣传，统一人们的思想认识，使人们对计划生育政策有更深入的了解，然后再将该政策进行推广。

最后，再政策执行的过程中应该随时做好总结评估工作，加强对政策执行的监督，在执行过程中，如果发现政策有偏差，应该对现行的政策方案做及时的补充和修正。（2）有效执行的原则和机制。由发挥。）

369页，自己结合案例，自（课本