论我国与瑞典环境监督管理体制的比较与完善

第一篇：论我国与瑞典环境监督管理体制的比较与完善

论我国与瑞典环境监督管理体制的比较与完善

摘要：环境监督管理体制是环境法中的一项重要的法律制度。一国的环境监督管理体制的好坏，影响着这国环境管理的规模、功能和效率。本文旨从分析我国环境监督管理体制的现状以及和国外的环境监督管理体制做对比，找出我国环境监督管理体制的优点和缺陷，更好的完善我国环境监督管理体制。

关键词：环境监督管理体制概述；我国环境监督管理体制与瑞典对比；优点和缺陷，完善建议

引言：环境监督管理体制是利用行政管理的方式，对环境管理的方法、程序以及与环境管理有关的政治、经济、技术活动行为准则作出规定，利用行政管理的力量予以推行、实施和监督管理，是根据环境管理的任务和目的，以环境管理原则为指导而建立的具有重大意义的法律体制。

一 环境监督管理体制的概念以及环境监督管理体制存在的必要性

环境监督管理体制是指有关环境监督管理机构的设置及其权责划分。1世界各国都很重视环境监督管理体制的建立,但由于每个国家的国情，所处的阶段等都不一样,所以各国的环境监督管理体制的模式也不太一样。主要有以下几种类型:

第一种类型是由本来就存在的某个行政部门兼负环境保护职责。例如前苏联就是采用这一模式。这一模式这主要存在于一些发展中国家或着环境问题不是很严重的国家。因为一些发展中国家由于资金或者其他一些问题所限，不能专门设立一个环境保护机构，而环境问题不是很严重的国家则是因为本身环境问题不突出，可能不需要单独设立一个机构来解决。

第二种类型是设立委员会。委员会是由相关部门的领导组成。如在20 世纪70 年代,日本曾设公害对策特别委员会,联邦德国设立联邦内阁环境委员会,澳大利亚设环境委员会等。

第三种类型是设立专门的行政机构。如1970 年,英国成立了环境部;1971 年,丹麦设立了环境保护部;1974 年,联邦德国设立了环境局等。

第四种类型是设立一个比一般行政部门权限更大的行政机构,这种机构由政府首脑兼任领导。这种类型主要存在于环境问题特别严重的国家,如美国在总统执行署设立环保局。

第五种类型是几种机构同时并设,一方面设立综合性的环境保护机构,同时又由有关部门负责本部门的防止污染和资源管理工作。例如美国除在总统执行署设立环保局外,还在内务部、商业部、卫生教育福利部等部门设立有相应的环境与资源管理机构。法国、意大利、比利时、瑞典以及日本等国家也都是采用这一模式。

环境监督管理体制是环境法中的一项重要的法律制度。一国的环境监督管理体制的好坏，影响着这国环境管理的规模、功能和效率。不管是建立哪一种，哪一类型，目的都是为了解决环境本身的问题和由于环境影响或涉猎所产生的问题。

环境问题具有区域性和广泛性的特点。区域性是环境问题的重要特征之一, 环境科学规律表明,“环境是以某一事物为中心的特定地域空间, 它受到不同地1 Laura B.Rawlings.A New Approach to Social Assistance [J].InternationalSocialSecurityReview,2005(8)

理位置、气候条件、资源状况、社会经济发展程度, 以及其他条件的影响而呈现出不同的特点”, “环境监督管理针对不同地区的环境特点进行, 从而具有明显的区域性”。2这里所指的是区域是自然意义上的区域。区域的本质特性是整体性和结构性, “整体性使区域某一部分的变化导致整个区域的变化”, “结构性具有层次性、自组织性和稳定性”。3由此可见, 环境问题的区域性本身就蕴涵着环境问题的整体性和结构性的特点, 以及延伸出来的层次性、自组织性和稳定性的特点。环境问题的解决和环境监督管理体制的建立和应用必须考虑环境问题本身的区域性特征, 确定其合理的监督管理边界, 不能简单地以行政区划为单位对环境监督管理体制进行空间上的分割。环境问题的广泛性是指环境问题的类型、性质、产生环境问题的介质、地理空间的分布以及影响的客体范围都极其广泛。现今的中国社会已不再是仅由行政管理一切, 社会发展的多元化已经要求其管理方式和手段必须多元化, 环境监督管理作为社会公共行政管理的重要内容也必须多元化。因此，建立一个完善的环境监督管理体制是非常必要的。

二 我国环境监督管理体制的的形成和发展

环境监督管理体制是环境管理的一个重要组成部分,它的形成和发展过程与环境管理的发展过程密切相关。我国环境管理的发展历程大致可以分为三个阶段,即创建阶段(1972 年—1982 年8 月)、开拓阶段(1982 年8 月—1989 年4 月)和改革创新阶段(1989 年5 月—现在)。4因此,我国的环境监督管理体制大体上也可分为以下三个阶段:

(一)初始阶段

1973 年全国第一次环境保护会议召开,国务院批转发布了原国家计划委员会《关于保护和改善环境的若干规定》(试行草案)。1974 年5 月,国务院设立了一个环境保护领导小组,主管和协调全国的环境工作,其日常工作由其下设的领导小组办公室负责。1979年《, 环境保护法(试行)》颁布后,全国很多省、市级人民政府也设立了环境保护监督机构,国务院有关部门也设立了环境保护监督机构,这是我国环境监督管理体制的初始阶段。

(二)形成阶段

1982 年,全国人大常委会发布了《关于国务院部委机构改革实施方案的决议》,根据该决议,撤消了国务院环境保护领导小组,成立了城乡建设环境保护部,其下设的环保局为全国环境保护的主管机构,另在国家计划委员会内部增设国土局,负责国土规划与整治工作。

(三)发展阶段

1989年《中华人民共和国环境保护法》的颁布实施,确立了我国现行的环境监督管理体制是统一监督管理与分级分部门管理相结合的管理体制。1998 年，国家环保局改为国家环境保护总局。并对有关管理部门进行了合并。从以上我们可以看出,随着我国环境问题的日益严重,我们对环境保护问题变得越来越重视,执行环境保护的有关部门的地位也变得越来越重要。

三 我国与瑞典环境监督管理体制的比较

瑞典是开展环境保护最早的国家,也是世界上最早引入环境可持续发展

4理念的国家。经过很多年的努力,瑞典在环保各个方面都取得了举世瞩目的成就,尤其是在经济和科技高速发展的同时还能保持如此优美的生态环境,足以让瑞典2

3吕忠梅: 《环境法》, 北京: 法律出版社, 1997年, 第139、140页。崔功豪: 《区域分析与规划》, 北京: 高等教育出版社, 1999年, 第2页

走进瑞典.绿色畅想曲, http: / /news.sina.com.cn /w/2007-1145瑞典环境管理组织机构, http: / /www.xiexiebang.communication, 2003 /04.129杨居凤、冯明义、雷 静、杨成方、刘 瑛瑞典与中国的环境管理体制比较 [J] 产业与科技论坛 2008年第7卷第11期

第二篇：论我国环境行政管理体制的弊端与改革

论我国环境行政管理体制的弊端与改革

【摘要】环境行政管理体制主要由环境行政机构的组织结构、职权配置、职权运行机制三个部分有机组成。考察我国现行环境行政管理体制，主要存在以下问题：

1.环保机构的组织结构不合理，职权分工不科学，横向分散，多头管理，行政权异化，难以形成执法合力；2.环保部门地位尴尬，缺乏独立性与权威性，难以有效抵制地方保护主义；3.协调机制欠缺、参与机制稚嫩、监督机制无力,导致环保执法运行不畅。应以“地位独立、分工明确、办事高效、运转协调的、监督有力”为原则进行有计划有步骤的改革，以早日构筑我国科学化的现代环境管理体制。

【关键词】环境行政法;管理体制;弊端;改革

【正文】

一、环境行政管理体制的含义

对于“环境行政管理”，一般可概括为环境行政主体运用技术、经济、法律、教育等手段，对人类损害或影响环境的活动加以干预，以协调发展与环境的关系，从而在不超过环境的容许极限下发展经济以满足人类不断增长的需要。

（一）组织结构。指国家对享有环境行政管理权的行政管理机构的具体设置以及机构之间的相互关系。拥有一定职权的环境行政管理机构是环境行政管理体制的核心和重要组成部分，其主要包括环境行政机关、授权的环境行政机构、受委托的机构与社会组织三部分。环境行政机关指按照宪法和组织法的规定设立的，以行使环境行政权，对国家的环境事务进行管理的机关，根据所辖区域范围的不同，可以分为中央环境管理机关和地方环境行政管理机关，在我国主要是国务院、环保部、地方人民政府以及地方各级环保局。授权的环境行政机构，指并不因组织的成立而从宪法和组织法获得行政职权，而来自于有权机关以法律、法规形式的授予而获得相应环境行政权力的环境行政主体。在我国这类授权主体比较多，如《环境保护法》第7条第2、3款规定的授权主体.（二）权力配置结构。指各种环境行政管理机构横向的职权分工、权限划分以及纵向的职权位阶等。权力的配置是垂直分工，水平分工，还是交叉分工？具体可分为四个方面的内容：一是环保行政权力在中央和地方之间的配置；二是环保行政权力在同级政府之间的配置，如省与省之间的配置；三是环保行政权力在没有隶属关系的同级政府的不同部门或机构之间的配置，例如在环保局、林业局、水利局、农业局等部门之间的配置；四是环保行政权力在具体的一个部门的内部机构之间的分工，如在综合处、污控处、生态保护处、监察大队、监测站之间的配置与分工。

另外，如果从权力的来源进行分类，职权的配置结构也可指在环境行政机关、授权的环境行政机构、受委托的社会组织之间和各自内部的环境行政职权范围的具体分工，以及分配的环境行政职权在整个环境行政权力体系中的位阶态势。如《噪声污染防治法》第40条授予民航部门负责减轻机场噪声的职责；第50条、57条、58条授予公安部门对城市噪声和交通噪声污染给与警告与罚款的职权；第57条第2款授予港务监督机构对违法排放噪声的机动船舶的警告与处罚职权等，这就涉及作为职权主体的环保部门与作为授权主体的公安部门、民航部门以及港务监督机构等部门之间在环境噪声方面环保行政权力的分工与衔接问题。

（三）职权运行机制。指享有环保行政权力的环境行政管理机构各自的职权运行方式、行政程序以及各机构之间开展环境事务进行行政协作的方式等，如行政决策的机制、行政命令的执行机制、环保行政事务的部门协调机制、公众参与机制以及监督机制等。

以上三个方面在环境行政管理体制中相互独立但又有机联系，共同构成统一的整体，组织结构是环境行政管理的组织形式和组织保证；行政权力结构是环境行政管理的职能形式和功能保证；运行机制是环境行政管理的组织结构与职能分工的动态结合方式和环保功能的实现形式。只有环境行政机构的设置合理、各机构之间的职权分工科学、环境行政机构运用环境行政职权的运行机制流畅、高效，整个环境行政管理体制的设置才算科学合理，但以此考察我国现行的环境行政管理体制，发现问题重重，亟待进行改革。

二、我国环境管理体制的弊端

（一）机构设置的结构不合理，环保行政职权分工不科学——横向分散，多头管理，行政权异化，难以形成多部门执法合力

1．管理机构之间权限不清，责任不明

依行政合法原则，要求行政主体的行政行为都必须符合法律与法规的规定，其核心要求是行政主体必须在其行政权限的范围内开展行动。然而，环境立法中关于部门之间职责范围的规定是很不清晰的，尤其是关于部门之间如何开展协作的规定更是语焉不详，这样使得行政自由裁量的空间过大。而行政主体出于本部门利益的不正当考虑，对于法律规定不是很明确的低方，不同部门对有利可图的事务竞相主张管辖权，而对于不利的事物则主张没有管辖权，当缺乏上级权威部门进行协调的时候，执法部门之间往往出现相互扯皮“打篮球”、互相推诿“踢足球”的现象，严重影响法律的执行。

现实中，一般认为与环境保护有关的事务应有环保部门负主责，而其他部门进行配合，但真正在一线开展环境执法行动的主要还是环保系统，由于得不到其他部门的配合经常出现环保部门唱“独角戏”的尴尬局面。譬如在日常执法中，往往是环保部门单打独斗，该断电的不断电、该断水的不断水、该吊销执照的不吊销，严重影响执法效果。在已初步实施移送制度的15个省级环保部门移送的850件违法案件，涉及工商、经贸、司法和监察等部门，结案率却不足60％。

2．管理机构重叠

这主要是我国机构改革不彻底而留下来的负面效应。由于我国的环境管理体制是从各部门分工管理逐步变为统一监督管理和分工负责相结合的管理体制的，而在这种变化过程中只注意对新机构的授权，而没有顾及或没来得及对原有机构及其相关职能的撤销或合并，于是就发生了某些管理机构相重叠的现象。

3．管理机构职能的重叠或交叉

据学者的统计，至少存有如下几种类型的重叠与交叉：(1)规划职能的重叠和交叉；(2)监测职能的重叠和交叉，如国家环保总局和水利部的水资源水文司以及国家海洋局都具有水质监测的职能，而且实际中环保局与水文司的监测结果往往还存在重大的冲突，导致人们无所适从；（3）保护职能的重叠和冲突，如国家环保总局与国家林业局之间都有监督检查各类型自然保护区以及风景名胜区等保护工作；（4）污染纠纷处理职能的交叉和重叠，如发生渔业污染纠纷或船舶污染纠纷时，则依照《水污染防治法》第28条的规定，县级以上环保局与渔政监督管理机构或交通部门的航政机关都有处理污染纠纷的职能。

（二）环保部门缺乏独立性与权威性，受制于地方各级政府，难以抵制地方保护主义

1．环保部门财政不独立

（1）由于财政不独立，环境管理部门缺乏独立性，受制于地方政府

在现行的财政体制下，基层环保执法部门的工资和福利待遇是由当地政府提供，而不是由国家统一拨款的。而在实践中，地方的重要污染源主要是当地的各类企业，这些环境执法的对象同时又是当地的纳税大户，是解决当地政府的就业压力、增加财政收入的主要力量，因此，这些污染企业往往受到当地政府的保护。俗话说“吃人的嘴软，拿人的手短”，在这种财政体制下，由于环保执法部门人员的位子、票子均受到地方政府的制约，所以基层环保执法部门说话就要看当地政府的脸色行事了，失去自身的独立性何谈坚持环保的原则啊。同时，地方政府又不受上级政府的环保部门的领导，由于缺乏有力的制约力量，而无所顾忌地走牺牲环境发展经济的道路，可见，地方主义的久禁不止也就不足为怪了。

（2）由于受地方财政影响，各地基层环境管理部门发展很不平衡，贫穷地方的环保部门力量薄弱

由于不是由国家统一拨款，基层环保机构的规模与力量往往受到当地的经济状况和当地政府的制约，因此基层环保机构的发展很不平衡，许多贫穷地方的环保执法力量相当薄弱，有的地方甚至都没有环保部门。据悉，2005年底，全国平均每个机构只有1.5辆车左右，300多个县没有执法机构，200多个县的执法机构没有执法车辆，更没有取证设备。然而，如此“贫穷”的环保部门却监管了近30万家工业污染企业、70多万家三产企业、几万个建筑工地，还要面临十分繁重的农村及生态环境监察任务、承担着120多亿元/年排污费的征收工作和6万多件/年的污染事故与纠纷调查处理工作。

2．环境行政管理部门权威有限

在我国的现行环境管理体制与立法之下，由于受制于当地政府，环保行政部门“权力小”、“手段软”，环保权威十分有限。权力“小”，主要体现在环保部门只有限期治理、停产治理的建议权，而没有决定权，在地方保护主义严重的地区，由于当地政府出于经济的考虑一般并不采纳这种建议，对此，环保部门无能为力。

手段“软”，主要体现在环境处罚的主要手段只是罚款，缺乏查封、冻结、扣押、没收、强制划拨权等行政强制性手段。就连唯一的处罚手段，其可以处罚的数额也受到的很大限制，远远低于污染治理成本。譬如，我国环境立法对罚款大都规定了一个上限，如《水污染防治法》第43条第2款规定：“对造成水污染事故的企业事业单位，按照直接损失的20%计算罚款，但是最高不得超过20万元”，就连最新出台的《固体废物污染环境防治法》也只规定为50万元。在这种“守法成本高，违法成本低”的畸形法制状态下，多数企业往往选择缴纳罚款而不愿意建设治理设施整治污染。据此，有关部门曾统计，我国环境违法成本平均不及治理成本的10%，不及危害代价的2%。

（三）缺乏高效的部门协调机制我国的环境管理体制是一种横向的各部门并立的所谓“统一管理与分部门相结合”的管理体制。由于立法或历史上的原因，存在部门之间权限不清、管理机构重叠、部门管理职能重叠或交叉、管理部门错位等多种弊端而严重影响环境法律的有效实施的情况，但另一方面我国又缺乏应对措施——即没有设置对这些冲突与矛盾进行有效协调的权威性部门或机构。当然，有的地方有一些很好的协调经验，如武汉建立了社区居民自治和部门联动的新型管理机制，但总的说来这

种协调和联动没有形成一个规范化、法律化的制度，由于每次都要临时组织协调，往往由于各方面的原因导致久拖不决而效率低下。再者，就是这种不成熟的联动机制也还没有在全国得到很好的推广。

三、以“地位独立、分工明确、办事高效、运转协调、监督有力”为原则，改革现行环境管理体制

1．建立独立的财政体制

要改革现行的体制，最根本的办法是把地方政府从目前的“准企业”状态还原为真正意义上的公共政府和福利政府，通过完善的制度设计来规制政府的行为，刨掉地方保护主义的土壤，并严厉打击政府的寻租现象。因此，我们应借鉴西方发达市场经济国家的管理体制，把目前“分灶吃饭”、“自主创收”的财政体制，转变成“先集中、后返还”、“收支两条线”的体制。由国务院统一拨款，解决环境管理机构的办公经费与劳务、津贴、福利问题，同时排污费与环境税费则统一上缴国库，即采用“先收后放，收支两条线”的体制形式，加强监督，并启用有力的惩罚机制和切实的奖励机制，规制政府的环境行政行为。试问，在这样的体制下，地方保护主义还有多少生存的空间？（当然，这一措施改革的力度很大，为了维持稳定大计，应该循序渐进的进行。）

2．科学分工各部门的职能，并清晰其权限范围

科学分工各部门的职能和权限范围，可以从以下三个方面进行考虑：第一，部门性质。不同性质的部门只能从事与其性质相适应的工作，不能甲管乙事，如资源部门主要负责对资源的持续、合理利用与公平分配问题，而相应的环保事务则主要由环保部门来负责处理。

第二，“效率原则”。不同的部门所掌握的知识、技术、设备是不同的，职能的分工应充分发挥他们的长处，扬长避短才能提高其工作的效率。如民航和铁道部门以及环保部门都是行业性比较强的部门，民航和铁道部门负责管理控制民用航空器和铁路的经营效率较高，而管理航空器噪声，铁路噪声则不太合效率原则了，而应由环境监督管理部门来行使。

第三，“公正原则”。依据诉讼法 “自己不能审理自己的案件” 的基本原则，一个部门不能“既当球员又当裁判员”。国家经贸委本是一个负责国家经济事业的综合决策性的部门，法律不能完全把淘汰严重污染环境的工艺设备的决策权和监督管理权授权经贸委，而应完全交由环保部门行使；或者环保部门享有最高的监督权，可以通过国务院办公会议或主管副总理而对经贸委进行直接的监督，只有这样才能保证淘汰的公正性与合理性。

3．设立并完善跨行政区的区域协调机制

基于环境要素本身的流动性、整体性、不可分割性等特点，流域水污染、酸雨污染、海洋环境污染、生物多样性等环境问题具有很强的地域空间整体性，不受行政辖区界线的限制。因此，解决这些问题的根本途径是设置相应的强有力的跨行政区的机构，尤其是强有力的流域环境管理机构，如流域水行政管理机构。许多国家的环境管理主管部门非常重视这种跨行政区环境管理机构的设置，他们将这种跨区环境管理机构作为环境管理主管部门的派出机构或直属机构，人员编制属于环境管理主管部门。

当然，我国也可在已有的行政建制上设立适合我国国情的跨行政区的协调机构。根据第一种类型，我国已经进行了卓有成效的改革：根据2006年7月的《总局环境保护督查中心组建方案》，在全国设立东北、华北、西北、华中、西南、东南、华南七个分区管理机构，而这些分区机构在性质上都属于国家环保总局的派出机构，均垂直从属于国家环保总局，其职能之一便是在委托权限内“承办跨省区域和流域重大环境纠纷的协调处理工作”和“负责跨省区域和流域环境污染与生态破坏案件的来访投诉受理和协调工作”。根据第二种类型，我国可根据国内的几大主要河流而设立流域管理机构，如长江流域环境管理委员会、黄河流域环境管理委员会等，目前我国已经开始了这方面的实践，但在处理流域管理委员会与中央环保局以及地方政府的关系上还没有理顺，还存在诸如流域机构的权力缺乏、地方保护主义影响水资源统一管理、流域管理信息采集难度大、流域规划监督无力等弊端，有必要进行大胆改革。

除了对企业要进行有力的监管外，对于监督企业的环保部门也要进行有效的监督，防止其违法行政。环保行政部门在行政执法中经常发生诸如环境行政不作为、环境行政越权、滥用环境行政权、违反法定环境行政程序等现象，因此，也需要对此进行大力监督。在以后的环境立法中，国家应该要有意识的规定有关监督机制的内容，以监督环保行政部门合法、正当地开展环境行政管理工作。在这方面，我们应该学习美国等西方国家，把发展环保非政府组织作为今后加强和改善环境行政管理的努力方向之一。

结语

环境行政管理体制的改革与完善是对原有体制的梳理、调整、甚至否定，因此必须综合考虑诸如传统行政文化对我国环境行政管理体制的影响；社会公众尤其是非政府组织在环境行政管理体制改革中的作用；改革、发展与稳定的关系；国外管理体制改革的经验与教训以及本土化等各种因素，要防止过于保守和过于急于求成的两种极端思想。总之，由于原有体制的巨大惯性，以及改革内容和目标的重大性决定了此项改革是一个长期、艰难的转型过程，绝不能一蹴而就，我们必须循序渐进，进行有计划有步骤的考察、设计、论证、试点和推广，方能成功。

第三篇：论我国的环境法制的立法基础与完善

内容 摘要

环境 问题 是当今国际 社会 的普遍问题，由于特殊的国情，近几年来，我们国家的环境问题日益突出。本文主要对环境问题的产生和我国环境问题的现状及其原因进行了认真细致的 分析，随着改革开放的不断飞速 发展，我们的生活水平也日益提高，生活条件得到了极大改善，但我们的生存环境却愈来愈恶劣，工业 化社会对大气、水、土地的污染和破坏日趋暴露，人们逐步认识到是自身的需要和行为造成了生活环境的恶化。对 自然 规律 认识的贫乏和对人与自然关系的误解，已使我们对自然的破坏达到了前所未有的程度。我国1998年长江洪水的量级小于1954年，而中下游水位却普遍比1954年高。人类活动导致流域内湖泊缩小、调蓄能力降低是其主要原因。近年惊动全国的春季沙尘暴，其主要沙源是森林——草原过度地带耕地和草场退化造成的沙荒区。随着西部大开发的逐步深入推进的今天，把环境保护纳入法治进程轨道，以法治为主的综合治理，应该说是当前环境问题解决的最优方案。因此，本人特从以下几方面进行了探讨：立法观念的转型与立法实践的加强、执法与司法的改进、法律 监督的强化、公民环保意识与守法观念的加强等内容。

什么是环境？环境是指与 影响 人类生存与发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体，包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和 农村 等。而环境问题是当今国际社会的普遍问题，这一问题在我国尤为突出，由于特殊的国情，近几年来，我们国家的环境问题日益突出，已不仅仅是社会发展某一环节问题，而是关系全局发展的重大现实问题，而在市场 经济 日益成熟，法制建设逐步推进的今天，把环境保护纳入法治进程的轨道，以法治为主的综合治理，应该说是当前环境问题解决的最优方案。本人试就我国的环境问题及环境法治作一下探讨。

一、环境问题的产生和我国环境问题的现状及原因分析

（一）环境问题的产生

环境问题是随着社会生产力的发展而产生发展的，不同的 历史 时期其环境问题也不相同，依据历史时期的不同，我们可以把环境问题分为两种，一种是传统意义的环境问题，这主要是指在工业革命以前人们对自然资源的不合理开发、利用所导致的环境破坏和资源浪费，即由于过分开垦荒地，滥伐林木、过度放牧，掠夺捕捞等而引起的水土流失、土地沙化、草原退化、水生物资源日益减少，旱涝灾害频繁等等。另一种就是 现代 意义上的环境问题，它是指在工业革命之后，随着工农业迅速发展和城市化，除了上述自然资源的破坏加剧外，也引起了“三废”（废气、废水、废渣）污染、噪声污染、放射性污染和农药污染等更加严重的环境问题，其污染的广度深度已大大超过了从前所引发的大量的“环境公害”事件（也称环境公众受害，指人们对生活环境和生态环境所造成的社会性危害，包括环境破坏）。

（二）我国环境问题的现状及原因分析

1、我国环境问题的现状

当前环境的污染和破坏已发展到威胁人类生存和发展的世界性的重大社会问题，人类所面临的新的全球性和广域性环境问题主要有三类：一是全球性广域性的环境污染；二是大面积的生态破坏；三是突发性的严重污染事件。20世纪70年代末以来，现代环境问题引起全球性的环境危急，最为严重的问题包括：大气污染、酸雨、臭氧层破坏、温室效应、突发性环境污染事故和大规模的生态破坏等。1998年我国二氧化碳排放量高达2100万吨，是世界上大气污染物排放量最大的国家之一。目前 一些大城市儿童大约有十分之一患有哮喘病，这也从一个侧面说明了我国大气环境的严峻状况。2003年春天，一场突如其来的sars狂潮让全世界30余个国家和地区身陷其中，8000余人感染，700余人丧生。这次突发性公共环境污染事故与我们生存的生态环境遭受大规模破坏有着密切联系。

2、我国环境问题的原因分析

环境问题在我国如此的严重，究其原因应该说是多方面的，既有自然地理因素，亦有经济、人文社会等因素，而且我们国家的具体国情又使其具有特殊性，下面本人将分别进行一下具体的阐述。(1)经济因素

经济基础决定上层建筑在环境方面同样适用。目前，我国经济正处于从传统的计划经济向市场经济转轨的时期，同时也是我国经济高速增长的时期，从发达国家经济发展的历史来看，这个阶段正是生态环境问题最严重的时期，因而我国在这一时期承受的生态环境压力会更为沉重。

第一，经济发展引起的环境问题恶化。我国的经济体制改革是对社会生产力的极大解放，这种解放刺激了国民经济的高速增长，但与此同时，对资源开发利用规模和各行业污染物排放量也会随之高速增加。然而，由于国民经济尚处在粗放型向集约型转变的转型时期，人们只关注于经济增长的数字，却往往忽略了其背后所付出的沉重代价：对资源的掠夺式开发造成环境的极大破坏；我国近年来的生态环境问题呈几何级数增长。

第二，经济利益与环境保护的冲突。市场经济发展所追求的是高额利润，是相对少数人的利益，而环境保护则是多数人的利益，二者是对立状态，法律对这种显性冲突的社会关系，比较容易做出规范。而我国经济是以公有制为主体，经济利益的主体和环境利益的主体具有统一性。但近年来，我国农村环境恶化尤为明显，一些乡镇 企业 的农民为“脱贫致富”，宁肯容忍环境污染对国家、所在集体和本人的损害。对此，国家不得不采取强制措施关闭“十五小”企业。但在一定意义上，政府既是冲突调解者，又常成为冲突的一方（地方利益），违法阵营庞大，法律执行的难度极大。

(2)环境问题最明显的是人文社会的原因，我国的环境问题，从现行的角度看，这方面的因素影响更为巨大。

第一，我国人口众多，环境的资源压力大，环境问题与人口有着密切的互为因果的联系。在一定社会发展阶段，一定地理环境和生产力水平的条件下，人口增长应有一个适当比例，人口问题与环境问题是当代 中国 发展面临的重大挑战，庞大的人口数量极快的增长，引发了一系列的社会经济问题，对环境造成了巨大的冲击。可以这样说，我国的人口问题是短时期内很难扭转的最大社会问题之一，这是用不着忌讳的。人口问题导致了我国资源的绝对短缺，因而往往出现了对资源的无节制开发的现象，这种现象伴随着惊人的浪费，给我们经济的可持续发展战略的实施造成了极大的压力。

第二、由于人口不断增长造成了另一个严重问题，那就是城市化问题，现在世界上所有城市都不同程度地受到城市化过快造成的负面影响。我国也不例外。由于城市建设占用了大量耕地，毁坏了一定的森林和草地，给城市化还带来了一系列其他问题： 交通 拥挤、住房紧张、污水处理不当、供水不足、空气污染、噪声污染、垃圾污染、土地荒漠化和人民健康受到损害等。人口城市化的过快发展使生态受到破坏，使环境不断恶化。第三，公众环保意识普遍较差。

“所谓环保意识，是指人们在认知环境状况和了解环保的基础上，根据自己的基本价值观念而发生的参与环境保护的自觉性，它最终体现在有利于环境保护的行为上。”目前我们国家的大多数人对于环境问题的客观状况缺乏一个清醒的认识，据调查，国民对于环境状况的判断大多是态度中庸，无敏感性，对许多根本性的环境问题缺少了解，甚至是根本不了解，而且还有相当一部分的社会公众不愿意主动地去获取环境知识。2000年“世界环境日”前后，国家环境保护总局和 教育 部联合进行的对全国公众环境意识的调查报告得出的结果是，我国公众的环境意识和知识水平还都处于较低的水平，环境道德较弱，我国公众环境意识中具有很强的依赖政府型的特征，政府对于强化公众环境意识具有决定性的作用。从这些大量的调查中，可以看到，我国国民的环保意识总体水平普遍较低。一个国家的国民环保意识如此，可以想象这个国家的环境问题是怎样的一个状况了。第四，环境问题与贫困等其它的社会问题交叉在一起，又有形成恶性循环的趋势。环境问题在当今世界各国有着不同的表现形式，但是从总体上来看，我们可以归纳出这样一点，富国的环境问题主要是与污染物相关的环境污染，而穷国环境问题主要是与自然资源相关的环境破坏，前者比较容易得到防治和恢复，而后者的防治和恢复则要困难的多。我国的环境问题也有类似情况，在平原、沿海及大城市等经济发达的地区，环境问题主要以环境污染为主，如今经过不断地治理正在不断有所缓解；而西部相对贫困地区，环境破坏引起的生态环境恶化十分严重，且日益呈现出环境问题与贫困同步深化，形成恶性循环的趋势。

二、对我国环境法制建设的几点思考

环境法制建设是一项系统工程，其包含着社会生活的方方面面，在此，本人就对我国的环境法制建设作以下几点探讨即对我国环境问题作几点法治化的思考：立法观念的转型与立法实践的加强、执法与司法的改进、法律监督的强化、公民环保意识与守法观念的加强、对环境构成物的物权归属思考。

（一）立法观念的转型与立法实践的加强

我国环境保护法颁布二十多年来，法律的调整范畴基本上未发生什么重大的变化，环境法在立法上也未转型，依然是以环境污染防治法为核心的传统型环境法体系。事实上，环境保护不仅包括对已有污染的治理，还包括对现有环境的保护。然而我国的立法长期忽略了这一方面，这也是造成我国目前自然资源保护不力的一个重要原因。国家环境总局负责人在谈到西部环保工作时强调，“一定按照江总书记，预防为主，保护优先”的要求，坚持污染防治与生态环境并重，生态建设与保护并举，城镇污染治理与农村环境综合整治并重，统筹兼顾综合决策的方针，力争实现西部环境事业的跨越发展。

环境保护法是由国家制定或认可，并由国家强制执行的关于保护环境和自然资源，防治污染和其他公害的法律规范和总称，即把环境保护纳入制度化、规范化和 科学 化的轨道，对于中央立法而言，就要本着实事求是，从实际出发，立足于全面统筹兼顾的原则，遵循法制统一，确立环境管理体制，建立高效的组织机构即环境管理机构来承担指导和协调任务，通过立法明确有关机构的设置、分工、职责和权限以及行使职权的程序，建立健全环境管理制度；并进一步确定有关主体的权利、义务和违法责任，只有对违法者实施制裁，才能使受害人权利得到有效保护。目前，我国环境立法中对污染环境罪与国家环境立法主要是全国性的环境保护法律法规，国家环境立法具有根本方向性与原则性，是全国人民的环境活动法则，是地方立法的依据，是环境立法的关键。如今，我们国家存在着规定污染防治规范多而生态资源保护措施少的缺陷，这应该是今后环境立法修改的重点。

地方环境立法是享有立法的地方权力机关和相应的地方行政机关制定地方性，环境保护法规和规章法规，它是环境保护工作纳入法治化轨道的主要手段，又是贯彻执行国家环保法律、法规和管理本地环境保护事务的保证措施。地方环境立法必须坚决强化环境管理，突出重点，兼顾其它的指导思想，坚持为环境管理服务，以环境保护工作的中心为环境保护立法的重点，具体说来，有如下原则：①建立大环境立法体系的原则，如前所述，国家环境立法存在着污染防治规范多而生态资源保护措施少的缺陷，与此对应地方环境立法中也存在着侧重污染防治立法而忽视生态环境保护立法的现象，从而造成了实际工作中重污染防治而轻生态环境的保护，使环保工作缺乏全局性考虑。坚持大环境的立法原则是要求在地方立法中运用生态学观点将生活环境和生态环境作为一个有机体考虑，以保护生态环境，防治污染和各类灾害等规范组成一种标本兼治的大环境体系，②强化污染责任制原则，进一步明确和加强污染者的法律责任感。地方立法应将国家立法中污染者与责任具体化明确化，谁污染谁治理，这本来就是环境保护的一个基本原则。在市场经济的体系下，市场主体具有趋利性，往往出现一些企业为了眼前短暂的经济利益宁愿被罚也不去治理污染的现象。因此，加强地方环境立法，强化污染者的责任已刻不容缓，这应该说也是权利义务原则在环保法中的体现。③坚持现实性与超前性相结合原则，各地方的污染状况不同，环保的具体任务也不尽一样，这就要求地方立法以本地事实为依据，坚持国家立法的原则性与本地实际的灵活结合。同时，由于 总结 性立法往往带有明显的滞后性，而社会关系不断发展，地方立法应在科学预见基础上超前立法，以弥补国家立法的滞后性。

第四篇：论我国旅游管理体制的改革与创新

论我国旅游管理体制的改革与创新钱益春中南林学院旅游与管理学院,湖南长沙侧叉抖

摘要旅游管理体制如何适应和促进旅游业的发展,是业内外人士一直在探讨和摸索的既具理论性又具有实践性问题。本文首先分析了世界旅游管理体制的模式和我国现行旅游管理体制现状,进而提出了我国旅游管理体制的改革与创新的总体思路。关键词旅游业管理体制改革与创新中图分类号卯文献标识码文章编号一《《抖一一旅游业作为一门先导产业,客观上要求其管理模式和企业组织形式能按照市场经济的特有规律进行运作。在建立社会主义市场经济的总体框架中,旅游业应是最先实现与国际接轨并按照国际惯例组织行业生产的行业,然而我国现存的旅游业管理体制却存在着诸多弊端,严重制约着我国旅游业的发展。随着我国加人世界贸易组织,旅游业将逐步对外资开放,旅游管理体制的变革和创新成了必然趋势。只有改革和创新,我国旅游管理体制才能适应“大旅游、大发展、大产业、大管理”的新型发展需求。

一、世界旅游管理体制模式众所周知,许多国家都有专门的政府机构负责管理旅游业,这些机构统称为国家旅游组织威。在旅游业发展过程中,国家旅游组织作用可概括为开拓者—在旅游业发展初期,大量投资于基础设施建设,制定旅游业的战略规划,推动旅游业的发展规范者—旅游业逐步兴起,旅游投资与日俱增,饭店、旅行社等旅游企业越来越多,市场情况复杂化,这一时期,主要是制定、执行旅游法规,规范市场竞争秩序,保护旅游业的良性发展协调者—旅游业已发展成为国民经济的支柱产业,在为国家赚取外汇、提供就业机会的同时,其负面效应也日趋明显,这一时期,主要是进行调控和协调工作,以提高旅游业的社会效益。纵观世界各国旅游业管理模式,无论其管理部门作为政府部门的独立部门还是隶属于商务部、交通部、文化部、经济部,其管理体制模式主要有三类一市场主导型这种模式的基本特征是让市场经济这只“看不见的手”发挥最大的作用,国家一般不设专门的政府主管部门,包括海外市场促销、行业利益协调、国际信息交流、旅游市场管理等都由旅游协会这类半官方的组织机构来承担。市场主导型旅游管理模式十分强调市场机制对旅游发展的基础作用,在旅游市场上起一个公正且高水平的裁判员作用。如香港的旅游业由香港旅游协会按照市场经济的原则进行管理。香港旅游协会根据港府的法规成立,是推动香港旅游业发展的法定社会机构。旅游协会实行会员制,一类是旅游会员,另一类是普通会员,会员包括国际客运商、酒店和旅行社代理商、饮食和娱乐等与旅游业有关的企业。旅游协会的工作目标是推动香港成为旅游胜地统筹旅游业内各种活动促进旅游设施的改善广泛报道香港的旅游特色向政府提出有关旅游业的各种建议等等。旅协理事会的委员一半由政府委任,一半由会员推选,既有行业自律,又有政府权威。香港旅游协会因其卓有成效的管理被誉为全球最成功的旅游业管理机构之一。二政府主导型这种模式是将政府与市场有机地结合起来,通过政府力量的强制性干预,促使一国旅游业实现快收稿日期减拜一一作者简介钱益春一,男,山东人,中南林学院讲师,主要研究方向为旅游规划与管理。

速增长。它主要适应在市场发育还不完善的条件下,政府通过制定、补充、修改、解释相关政策法规,对旅游企业的各种不正当竞争行为予以制止和纠正。国家设立强有力的政府主管部门,如旅游局或者旅游委员会,承担包括旅游规划、竞争规划、市场促销、人才培养等行业管理基本职能,并对地方旅游主管部门实行垂直领导,行业协会的作用被限制在最小的范围内。实行政府主导型的旅游行业管理模式的国家旅游业的发展水平直接取决于政府的组织与决策能力。三政府干预型该模式认为,由于政府长期奉行不干预政策,导致旅游业在发展过程中出现种种不平衡,而旅游市场没有能力改变这种不尽人意的现状。为了弥补旅游市场的缺陷,政府有必要对旅游业进行适度干预。该模式强调市场竞争与政府管理并存,在最大限度发挥市场机制作用的基础上,政府积极进行旅游市场规制与管理,规制的目的是克服旅游市场的失效,政府管理以市场手段为主,鼓励旅游企业公平竞争。在充分运用各种经济杠杆调节旅游市场的同时,政府加强对旅游业长远发展的规划与指导,以避免市场经济产生的盲目性,发展规划通过旅游产业政策来保证。以三种不尽相同的旅游业管理模式很难说哪种更优,因为不同的国情决定了每个国家的旅游行业管理模式的不同。一般而言,当一国的市场经济尚不成熟,旅游业对国民经济的发展又处于重要地位时,该国的旅游业管理通常采用政府主导型。与之相反,该国的市场经济较发达,并且旅游业的发展水平也较高时,该国旅游业的管理模式更倾向于选择市场主导型。介于以上两者之间的国家则以政府干预型管理模式为主。

二、我国旅游管理体制的现状一我国旅游管理体制现行模式目前我国采用国家、省、市、县四级旅游局为旅游业主管部门的行政管理模式。国家旅游局主要职能是拟定发展旅游产业的方针、政策和主要规章制度根据国家经济发展计划制定发展旅游业的长远和规划协调各有关部门、地区、企业间的经济关系组织对外宣传和旅游信息的传播处理对外旅游事务监督检查政策、计划和法令的执行情况,及时处理旅游作中的问题等。省旅游局作为省下属的行业主管部门对全省旅游业进行综合管理,其主要职责有负责涉外饭店开业许可证的审批和星级评定负责国际旅行社的审核和国内旅行社的审批,收缴保证金负责旅行社管理人员和导游人员的资格考试负责各类旅游企业员工的岗位培训负责涉外商店、涉外餐厅和旅游汽车公司的资格审验和定点管理负责全省的旅游宣传促销工作。各市、县旅游局作为当地政府下属的行业主管部门负责本地区旅游业的管理工作。《二我国旅游管理体制存在问题政府越权管理,干预企业的正常运作不可否认,随着我国旅游业对外开放和逐步成熟,中国旅游业在一些措施方面已经按照国际惯例进行操作,在旅游业的行业管理和行业服务的实践中已经摸索出了一系列适合中国特色的行业规律,并制定了有效的规章制度,使旅游业有章可循。但我们也应看到,在我国旅游业的管理体制中政企不分的现象在许多地区还存在,并冠以“中国特色”。这种不协调关系的存在,既有其深远的历史原因,更有其剪不断的现实联系。其原因主要有政府方面的原因。政府行政管理部门不能在市场经济中找准自己的角色,即很难弄清楚自己该干什么,不该干什么。这一方面是因为政府部门尚未脱离计划经济的惯性作用另一方面是管理部门受自身利益的驱使,在行使政府职权进行行业管理时,就不可避免地在行业中导致不公平现象,直属企业和非直属企业不能等同视之。另外在行业管理中实行不必要的行政干预,从而降低了行业管理部门的威信。企业方面的原因。企业惰性和企业领导人的怯懦,是滋生政企不分的土壤。在世界旅游业和中国旅游业一片繁荣的景象中,旅游企业的经济效益相对于许多工业企业要好得多。企业在比较中内部很容易滋生一种不求上进的惰性。同时一些领导人不能认识到市场经济的本质,对企业全面走向市场诚惶诚恐,对企业在市场中的生存缺乏信心,因而不能以一个企业家应有的胆识把企业引向市场,却甘愿接受管理部门直接干预。于是,在政府管理部门与企业的双向选择中居然有了一种契合,那就是维持现状。管理部门有了干预企业行为的权力,而企业也无可奈何地接受着政府的干预。旅游局既是“运动员”,又是“裁判员”有些管理部门同时挂上“旅游局”和“旅游总公

司”两块牌子,这既不符合市场经济中政企分离的原则,也不能保证在行业管理方面的公平性。企业是以实现利润最大化为目标,而管理职能是以规范行业行为为首要任务,他们之间的利益取向不能说没有对立的方面。条块分割、政企不分、各自为政的旅游管理体制,使旅游宏观管理失控迄今为止,与社会主义市场经济要求相适应的旅游宏观管理体制仍未建立,没有一个跨部门跨行业的旅游管理机构来制定产业政策、规划产业布局、控制产业规模、调整产业结构,使得我国旅游业长期处于各自为政、条块分割的局面。盲目扩张导致了过大的产业规模和不合理的产业结构,进而又引起了恶性竞争,破坏了市场秩序,严重损害了旅游业的整体利益。另一方面,我国的旅游产品主要以风景、文物、园林、文化等为主,由于各级旅游局缺乏全面的宏观调控手段,行业管理和行政约束的能力很弱,出现了很多管理上的空白加上利益关系和地方保护主义的影响,许多产品或景区被人为分割,旅游行业间、企业间的磨擦和冲突加重,旅游资源的统筹开发和旅游产品的整体设计难以进行,诸多旅游拳头产品长期处于少投人、粗包装、低效益的初级阶段,使得旅游业的整体竞争力下降,行业风险也大大增加。

三、我国旅游管理体制改革和创新的总体思路旅游业是一个综合性的产业,除核心旅游业外,辅助旅游业遍布几十个行业部门。同时,我国旅游业又处于由计划经济向市场经济过渡的转轨变型时期,产业界定尚不清晰,产业组织也巫待规范和完善。在这种情况下,建立适应大旅游、大产业、大市场要求的宏观管理体制实属当务之急。为此,我们必须及早构建既适应旅游业特点,又符合我国实际的旅游管理体制。一明确角色定位,加强宏观管理和调控在中国这样一个社会主义国家,旅游业发展的时间还不长,所以最适合的还是政府主导型管理模式。在政府行政管理模式下,管理部门应对整个行业进行宏观管理和宏观服务。具体而言,旅游管理部门应主要行使好以下职权制定行业发展规划并在此基础上保证供求关系的平衡负责组织社会力量对旅游资源开发的规划及旅游项目的审批负责制定行业管理法规并通过各种手段监督实施组织旅游业对外宣传促销,塑造所在地在国际国内旅游市场上的整体形象组织开发适宜的旅游产品组织行业人才培训,开发行业人力资源提供行业服务,使管理手段和服务手段并存。《二建立多层次、多侧面的旅游业管理网络体系建立旅游领导小组或旅游管理委员会旅游业的综合性、关联性和边缘性较强,必须建立一整套级别高、权威大、职能强的旅游管理机构。它能够对旅游六要素进行宏观调控和综合协调,能够对旅游资源进行大规模、深层次的开发或整合,能够推动跨地区、跨行业、跨所有制的大型旅游企业集团的组建,使一国或一地区的旅游业走“大旅游”的发展新路子。国家可成立国家旅游领导小组,由主管旅游的国务院副总理任组长,组成成员包括交通部、外交部、国家计委、民航总局、国土与资源部、公安部、环保总局、体育总局、国家旅游局、国家林业局、建设部和文化部等与旅游业相关部门的主要领导,管理和监督旅游局的工作。国家旅游局是旅游领导小组下设的旅游行政管理机构,其主要职责包括市场促销、投资引导、信息统计、教育培训、行业管理、景点开发、受理游客投诉等。各省、直辖市可按照上海模式组建旅游管理委员会,旅游管理委员会是全省旅游业的最高决策机构和综合协调部门,旅游管理委员会由本省主要领导任主任,旅游局和相关局的负责人任副主任或委员,下设有关职能处室及咨询机构。旅游管理委员会的主要职责是决定本省旅游业的发展战略并监督实施,决定或审批重要的旅游项目并监督实施,处理旅游活动中出现或涉及的重大问题,提出解决意见并监督有关部门执行,协调各地区、各部门之间的关系,保证旅游业的顺利发展。各市、县可根据本地区旅游资源构建旅游管理委员会,为本地区旅游业发展提供相应的制度保障,从而避免了旅游行业多头管理的弊端。建立旅游行业协会政府行政管理是中国旅游业管理的主要手段,但并不是唯一手段。旅游行业规范的形成和发展需要通过多层次、多侧面的管理网络体系来制定、贯彻和监督行业行为标准,从而形成一种行业制度和行业纪律。这个目标的实现不是单纯依赖于旅游管理部门的努力就能完成的,但旅游局应在这个管理体

系中起核心作用,并有义务扶持这个体系的形成,操纵其运作以完成行政管理意志。旅游行业协会应成为管理网络体系中重要的一个层面。行业协会是由同业经营者基于共同利益的需要实行联合的组织,它对外沟通政府与具体行业从业者的联系,向政府提出具体建议,以更加有效地保护本行业的共同利益,并在政府准备实施具体的法规、政策和计划时,及时向政府反馈本行业的具体意见和建议对内沟通信息,规范本行业从业者的行为,使其严格地遵守政府的政策法规,以更加谨慎的态度从事经营行为,防止危害本行业整体利益的行为的发生和蔓延,降低交易成本,使行业的行为统一到效率最佳状态。成熟的市场经济要求旅游企业主体自觉遵守公平竞争规则,协会是行业自我约束的重要组织形式。市场经济发达国家都注重协会在管理中的作用,协会管理的优势在于从企业的自身实际利益要求出发,从而超脱于管理组织的自我利益,以被约束对象更易接受的方式完成行业管理意志,但协会只能成为当前中国旅游业管理的辅助手段。目前我国全国性旅游行业协会有中国旅游协会、中国旅游饭店业协会、中国旅行社协会、中国旅游车船协会、中国旅游报刊协会、中国之友基金会。在地方层次上,我国各省、自治区、直辖市都成立有各种名称不一的旅游协会。这些协会在性质上也都属非营利性的社会组织或民间团体,但在工作开展时要接受当地旅游行政组织的指导。建立和完善社会公共监督和管理机制社会公共监督和管理包含两个层面的意思,一是建立消费者的社会监督,消费者的社会监督是完成行业管理的一重要侧面。因此建立一种沟通消费者与管理部门的畅通渠道,为消费者创造一种信心和安全感,是十分必要的。二是完善旅游主管部门的管理机制。旅游业是一门综合性很突出的产业,涉及到多个政府管理部门在自身的职能范畴内对企业经营行为的某个方面进行管理,如公安、文化、文物、环卫、城建、规划、宗教、园林、物价、工商等部门,如果他们之间的关系不能很好协调,就可能成为发展旅游业的制约因素,旅游行业管理的重点应从对个别企业的管理转移到宏观调控和总量平衡的职能上来,使每个企业都能自觉遵守市场规则,以服务质量为标杆,公平竞争。但这种目标的实现在我国还需要相当长的历史时段。当前政府管理部门的当务之急是制定合适有效的政策法规及行业标准来制约企业不成熟的市场行为,强行使企业纳人轨道,在秩序中发展,而不是任其徘徊不前或恶性发展。三开源节流,寻求行业管理经费来源新渠道建立政府行政管理模式,管理部门与企业在经济利益上脱钩后所面临的最大困难便是资金困难的缺乏。只依靠政府的行政经费是难以维持庞大的行业管理和行业服务的,以前靠收取直属企业管理费来服务于整个行业,这对直属企业来说是不公平的。在新的体制下,管理部门所需经费来源有三条途径建立旅游发展基金通过从旅游企业的营业收人中收取一定比例的经费来建立旅游发展基金既符合国际惯例也符合企业的根本利益。企业所缴纳的那部分资金实质上是以个体货币投人转化为整体货币资本投人。旅游业的特殊性对整体城市形象的要求比对个别企业的要求更为重要。只有当一个城市或一地区的整体旅游形象被世界所认可后,方能在竞争日益激烈的市场上争取应有的份额。旅游发展基金征收的范畴、方式和数额可在全国统一政策范围内根据各地情况而定,但该基金的主要作用是基本一致的,应主要用于市场开发、促销和调研旅游产品的开发和行业组织活动资源开发导向的激发旅游人力资源开发。基金各类用途可根据不同情况进行分配,但绝大部分应用于宣传促销,这可参照发达国家宣传促销费占旅游业总收人的。的比例来进行预算。建立旅游行业国有资产运营公司在我国,旅游资源绝大部分属国家所有,因此在旅游企业的资产中,占大头的是国有资产,而这些资产的管理权分布在众多的行政管理部门手中。这种产权虚置的状况使国有资产缺乏合理的监控手段,易于流失。随着政企分开和企业进人市场,这类国有资产应按行业归属建立国有资产运营公司,该公司受国有资产管理部门委托全权对所管辖资产负责其增值保值。这种设想对于旅游业资源的合理配置和优化组合提供了一种较理想的客观环境,从而打破了以前资源分化、不合理竞争的局面,同时也为旅游行政管理部门进行行业管理打下了坚实的基础。旅游行政管理部门和国有资产运营公司政企应截然分开,但公司经营国有资产所获得的利润应在明确的政策范围内按一定比例缴给旅游管理部门以补充行业管理和行业服务所需经费。采取税收部分返回的方式给旅游一定的资

金补贴在现有国有资产经营体制下,政府税务部门将征收的旅游企业所得税按照一定比例返还给旅游管理部门。这样做的结果是政府扶持旅游业的发展将收取更多的企业所得税,旅游经济会更具活力。《四运用现代信息技术和网络技术,提高旅游管理的效率旅游业是一项新兴事业,同时它也是发展较快的产业之一。在信息技术和网络技术高速发展的当今,作为旅游行业管理部门必须早日实施管理现代化,提高办事效率。如通过互联网进行旅游统计、旅游项目审批、资格证年审、旅游政策发布、对外宣传等等。这就要求我们要加强旅游管理人才的培训和培养,使我国有一支高素质的管理队伍以适应高速发展的旅游业的需要。发展。因此,迫切需要改革现行的旅游行政管理体制,从制度变迁和制度创新的角度规范政府行为,发挥政府的各项职能。同时应借鉴国外先进的管理经验,组织成立各种行业协会,发挥行业协会协助政府维护市场秩序,共同促进旅游业的健康发展。

四、结语旅游业是一个市场化程度很高、社会化属性很强、公共产品比重较大的产业,尤其需要政府的介人。但是由于我国的旅游管理体制的相对滞后,使得政府行为异化或弱化,严重阻碍了我国旅游业的参考文献〔」聂蒲生有中国特色的旅游管理体制的构建【重庆商学院学报，一【〕孙艳红,张斌我国现行旅游管理体制改革的探讨【洛阳师专学报,性巧兮,一【〕郝索关于陕西省旅游管理体制的思考【旅游学刊,哭目,一〔〕张俐俐我国旅游管理体制改革的历程【〕社会科学家，一卯〔」张俐俐,袁国宏论行业协会在我国旅游管理体制演进中的作用【社会科学家,犯,一【〕冷晓旅游管理体制改革的战略抉择〔商业经济与管理,卯,一印〔审稿刘

第五篇：论我国人民陪审员制度的现状与完善

论我国人民陪审员制度的现状与完善

[摘要]陪审制作为公民直接参与司法活动的民主方式，有利于司法公正和司法民主，也有利于司法廉洁和司法监督，而我国人民陪审制尚处于不成熟阶段，在司法实践中已暴露了诸头问题，本文在结合陪审制的产生、意义及中国的社会现状，分析该制度存在的缺陷后，提出完善我国人民陪审员的几点设想。

[关键词]人民陪审员；必要性；意义；现状；完善

实践证明，我国的人民陪审员制度在人民法院的审判工作中发挥出了重要的制度，形成了人民司法的优良传统。它是全面推进司法改革、促进司法民主的重要举措，已经得到社会各界的普遍认同。但一直以来，无论是司法实务界还是法学理论界，对于我国人民陪审员制度的存废却进行着激烈的争执。虽然2004年８月28日第十届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过了《关于完善人民陪审员制度的决定》，欲起到定纷止争的作用，但此类争执仍未消弭。故当下对我国人民陪审员制度的探讨仍具有很强的现实及理论意义。

一、人民陪审员制度的产生及在我国的确立

(一)、简述国外陪审制度的发展历程

陪审制度作为一项诉讼制度在古代审判制度的基础上发展起来，源于公元前594年的古代希腊和罗马。这得益于雅典著名的政治家梭伦的改革①，从其实施过程可以看出陪审团人数的多少反映了所审案件重要性的大小。

现代的陪审制度肇始于欧洲中世纪②。英美法系最早采取陪审方式的是英国，如英国历史上著名的12人陪审团。在殖民地时期，英国殖民者就将陪审制度带到了美国，由此而知，美国的陪审制度完全是在借鉴英国的传统的基础上形成并发展的。

大陆法系最早采取陪审方式的是法国“加洛林”王朝③，虽然王权的一度扩张导致陪审制度逐渐消失。但法国大革命时期，为了反封建和推进民主的需要，法国引入了英美法模式的陪审制，并在司法制度的设计上突出公民权和对司法权力的制约，使其成为体现司法民主和主权在民宪政思想的一项重要制度。而由于拿破仑对德国的征服，陪审制度也被引进了德国。

(二)、简述我国陪审制度的发展历程

中国的陪审制度虽启萌于清朝④。但旧中国内忧外患的残酷现状导致中国法制建设举步维艰，公民权与司法权无法得到有力保障，陪审制也成了一纸空文。

新中国成立之初，在中国共产党的领导下，以抗战时期根据地陪审制度建设经验为基础，如著名的“马锡武审判方式”就采用的陪审制度，1949年《共同纲领》和1951年《人民法院暂行组织条例》规定了陪审制度。1954年宪法将其确认为一项宪法制度，其第75条明确规定:“人民法院审判案件依照法律实行人民陪审员制度。”

但大跃进特别是文化大革命期间，军管人员代替法官办案，司法制度受到冲击和破坏，陪审制度也严重异化。1978年，中国开始恢复和重建司法制度，陪审制度得以重建。同年通过的《宪法》第41条规定:“人民法院审判案件，依照法律规定实行群众代表陪审的制度。”随后，1979年新颁布的《人民法院组织法》和中国第一部《刑事诉讼法》也做了规定。至此，陪审制度作为一项审判制度被确定下来，并具有强制性。由于人民民主意识的加强和我国政治体制改革的推进，使得人民陪审制度的价值倍受观注。

2004年８月28日，第十届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过了《关于完善人民陪审员制度的决定》，这是社会各界不断努力探索的结果，为我国人民陪审制度的发展提供了新的契机。

二、人民陪审制度在中国是否应该保留及存在的意义。

（一）陪审制度是否应该保留

一直以来，无论是司法实务界还是法学理论界，对于我国人民陪审员制度的存废进行着激烈的争执。综合反对保留陪审制度的理由，主要有以下三点：

1、陪审制度不符合中国国情。由于中国几千年的封建专制统治，造成独立人格意识和民主意识淡薄，民众易屈服于权威。且中国是一个人情社会，民众历来是“重人情、轻法治”，审判易受人情的影响；

2、陪审人员难满足审判要求。民间挑选出的人民陪审员，虽然具有一定的法律意识和司法经验，但其审理案件的能力仍不具备，特别是案情复杂案件；

3、陪审费用易造成资源浪费⑤。人民陪审员参审支出的大量费用如误工费、食宿费、交通费等，这些费用大都是由法院从自身办公经费中支出。针对中国目前各级法院现状，承担此费用仍有很大压力。

针对上述三点反对意见，笔者一一评析，认为人民陪审制度需保留。

1、以发展的眼光看待中国的现状。我国经历漫长的封建社会不假，但并不能以此枉下我国人民屈服权力、反对参与司法的结论。从人民陪审制度在中国的发展历程就可看出，中国民众正从以往对权力的顶礼膜拜，一步步的以主人翁的姿态积极争取法律应该赋予自己的权利。我国的民主进程有目共瞩，公民的法律意识和法律知识都有很大的提高，以封建历程之久来否认陪审制度的存在观点难以立足；

2、以全面的视野理解陪审员的意义。陪审员就其法律专业素养及审判经验来讲，的确不如职业法官，容易受感情的影响和伪证的迷惑，有时对复杂的案件较难做出准确的判断和了解。但从判断事务上讲，陪审员能从社会伦理和社会一般价值标准出发看待问题，具有能正确反映民意的优点。选取最合理之理由，在案件审判做到合法的同时最大程度的合理化，这也符合当代中国审判的要求。

3、以理性的价值观领悟司法效率的本质。本人认为陪审制度是涉及司法公正的问题，司法效率与司法公正并不属于一个层面，当发生抵触时，应当优级先考虑司法公正的问题。

（二）人民陪审制度存在的意义

人民陪审制度的存在有其深刻的意义。其价值主要体现在它的司法民主价值和司法工具价值。

1、司法民主价值。人民陪审员制度的司法民主价值是指陪审制度在维护公众的民主权利方面的价值，它是陪审制度在形成过程中所追求的初始价值，或者说是陪审制度的内在价值，它体现在人民陪审员参与法庭审理的过程之中。

（1）、人民陪审员制度体现社会主义民主。民主是陪审制存在的基础和实现的方式，是陪审制的核心，民主贯穿于陪审制始终。

一方面，人民陪审制符合我国政治体制的要求。我国是人民民主专政的社会主义国家，人民陪审员制度是我国民主制度的重要组成部分，是人民司法工作依靠群众的重要形式，是实现社会主义司法民主的重要方式和途径。人民通过陪审方式参与司法活动，直接感受到参与了国家审判权的行使，是真正行使民主权利的一种形式，体现了人民群众是国家的主人。

另一方面，人民陪审制加快我国民主建设的进程。人民群众管理国家、建设国家的积极性，司法民主被视为实行陪审制度的正当化理由，陪审制度是司法民主的象征和宣示。人民陪审员制度已成为人民司法工作依靠群众的重要形式，人民陪审制度体现了人民群众参与司法的民主化进程，也调动了人民群众参与司法的积极性和能动性，对加强我国的民主与法治建设起到了一定的积极作用。

（2）、人民陪审员制度监督司法权力行使。广大人民群众通过人民陪审员制度直接参与司法过程中，可以对司法权行使进行直接的、面对面的监督。

一方面，人民陪审员监督震慑于法官的一言一行。如果一名法官与陪审员共同审判，则该法官在各种诱惑面前一般要三思而后行。一位法官对陪审员陪审这样表述:“感到不仅双方当事人的眼睛在注视着我，旁听群众的眼睛在注视着我，而且陪审员的眼睛也在注视着我，这是一种无声的监督。”

另一方面，人民陪审员监督贯穿于案件的审理过程。人民陪审员在具体的个案中参加案件的调查取证的全过程，相对于其他公民而言，更容易发现问题。由于人民陪审员与法院的利害关系不大，他们也更容易在司法审判中揭露自己在案件中发现的问题，从而更容易防止法官在审判过程中搞“暗箱操作”。

（3）、人民陪审员制度促进法制教育发展。审判法庭可以说是一所内容丰富范围极广的普法教育课堂。陪审员制度对于增进公民的法律知识具有很好的促进作用。

一方面是人民法院对人民陪审员的教育与宣传。人民以陪审员的资格参加审判，也能受到国家的管理教育，受到严格的遵守法律锻炼。人民陪审员通过直接参与审判活动，亲身经历有关诉讼程序、证据采纳规则、审理裁判过程以及法律适用等，相当于自己接受了一堂生动的法制教育课，不仅可以学到许多法律知识，而且从亲身经历的案例中获得启发和教训。

一方面是人民陪审员对人民大众的传播与辐射。由于人民陪审员来自于社会大众，他们还把自己参加审判所受到的教育锻炼输于广大人民，回到大众中去，他们可以通过向其他群众讲述自己陪审的经历，以及他们从中获取的法律知识传播给更广泛的人们，从而对全社会起到普法宣传的教育功能。一位伟大的历史学家曾把它说成是“有利于国家和平发展和进步的一种最强大的力量”。

2、司法工具价值。人民陪审员制度的司法工具价值是指陪审制度的外在价值，它的实现体现在纠纷的化解和裁判结果的正当功能上，集中体现在陪审员参加的审判所能够产生的理想结果上。这一价值实际上是现代陪审制度在形成过程中逐步显现出来的。

（1）人民陪审员制度有利于促进司法公正。一般来说法律只是原则性的、有限的条文，且于现实生活具有滞后性。面对丰富的社会生活，其规定难免有所漏洞。因此法官在审判过程中，常常需要借鉴社会生活经验，借鉴社会公认的公平、正义原则。而法官由于其职业特点和生活圈层的限制，对社会公众公认的公平、公正原则和社会公众的良心，对社会生活方方面面的经验难以全面了解和体验。人民陪审员大多来自基层，熟悉社会，了解民情民意，他们的大众性思维，可以与职业法官的职业思维形成有效互补，矫正法官的职业偏见，督促法官养成公正的职业道德，进而促进司法公正。

（2）人民陪审员制度有利于广纳公众智慧。⑥陪审员的专业知识优势可以弥补职业法官知识结构单一的缺陷，进而保障司法公正。目前我国很多法官在案件的法律适用上研究的比较深入，能利用一些法理来分析解决现实中的法律问题。但对于法律以外其他一些专业性很强的领域如金融、财会、房地产、股权等研究的不够专业、深入，而一旦出现类似领域的纠纷案件，知识的匮乏成为案件审理中的一种欠缺。而陪审制度却完全可以克服这种缺陷，它通过充分利用社会上丰富的人才资源，吸收各行各业的专家参与审理此类案件，形成较为科学完善的文化、智力和专业结构，陪审员和法官发挥知识互补的实力，大大提高了法官专业化审判水平，弥补了法官的专业知识缺陷，从而有效避免做出不公正的裁判。

三、我国人民陪审员制度的现状

我国是人民民主专政的社会主义国家，一切权利属于人民，人民陪审制是人民当家作主，参与国家管理活动的一种重要形式，具有不可缺少性，但它在我国审判实践中反映出来的问题是不容忽视的。

（一）人民陪审员代表的片面性

1、人民陪审员产生方式的制约性。从人民陪审员的产生来看，一种是选民选举或有关单位推荐产生，另一种是法院（长期或临时）聘任。法律法规并未对两种选任方式做具体规定，过于笼统。在实践中，单位推荐和法院长期聘任的方式较为常见，法官总是希望由那些曾与自己意见相合，甚至习惯于听从自己的陪审员合作，因此，陪审员与法官组成合议庭相对稳定，这样就使陪审员参加审判工作的比率相差较大。这也造成了实际担任陪审员的只是公民中的极少数人，而不是普遍的。

2、人民陪审员任命期限的模糊性。从人民陪审员的任期来看，陪审员任期一般为五年，并可连任，这就使得陪审员的资格相对稳定。并不会使极少数人才有可能成为陪审员的情况有根本的变化。许多已经担任过陪审员的人在任期届满后仍可能保留在新的陪审员名单中。因此，陪审员由少数人担任的情况是较普遍的现象，这样就使陪审员所代表的范围大大缩小。与陪审制度的本质—司法民主相悖。

（二）人民陪审员作用发挥的约束性

1、人民陪审员素质判断过于单一。从陪审员的素质来说，人民陪审员被要求具备大专以上的文化程度，但仅仅对学历的要求仍难以满足陪审员的现实需要，也无法判断一个人分析问题的逻辑能力，特别是遇到案情比较复杂的案件，由于受其业务实力与法制素质的限制，陪审员很难把握事实，正确地分析证据，从而导致人民陪审员制度流于形式，陷于被动。

2、人民陪审员考核机制不够健全。人民陪审员在审判中与法官享有同等的权利，同样应该也应与审判员有同等的义务，其在审理案件时违法违纪也应按审判员违法违纪责任追究办法处理。但就目前对陪审员的管理上看，尤其在错案追究责任上，主审法官是第一责任人，现行的法律对陪审员过错没有具体追究责任的措施，这样，不仅弱化了陪审员陪审义务，也助长了陪审员合而不议的风气。

（三）人民陪审员管理上缺乏可操作性

1、人民陪审员管理机构不够专业。审判工作需要陪审员到法院履行职务，则在法院内设臵专门机构对陪审员进行管理，保证人民陪审员制度的落实是非常有必要的。但在现实中，人民法院并没有设臵相应的专门机构，或者有专门机构也形同虚设。

2、人民陪审员身份保障不够健全。在身份保障方面，人民陪审员的地位和待遇都比较低。虽然《决定》第十九条规定人民陪审员因参加审判活动应当享受的补助，人民法院和司法行政机关为实施陪审制度所必需的开支，列入人民法院和司法律行政机关业务经费，由同级财政予以保障，但在实际执行过程中，由于地方财政紧张，人民陪审员经费难以足额保障，致使人民陪审员对其价值产生怀疑。

3、人民陪审员培训制度不够科学。在培训方面，大多数法院对陪审员进行了任前培训以及每年一次的为期两三天集中业务培训，但这种培训取得的效果为短期的，一名人民陪审员需要经过长期的学习和培训，各方面素质才能得到提高，才能更好地发挥作用。

四、完善我国陪审制度的对策和建议

（一）从人民陪审员的选任要求和程序上，提高人民陪审员的代表性

1、人民陪审员素质判断方式的多元化。鉴于陪审制度的本质，在人民陪审员的选任上应强调其广泛性、代表性。在陪审员的资格上，陪审员的文化程度是一个值得注意的问题，这里所说的文化程度并不是专指法律方面的知识，还包括一定的常训和逻辑思维能力。像如今的公务员招考，分笔试与面试。笔试内容全面，涉及范围广，以更好的判断考生的知识面，面试题目新颖，切合社会现状，以更好的判断考生的应变与表述能力。

2、人民陪审员程序选任方式的合理化。为确保陪审员的素质，陪审员应选举产生，陪审员的选举应当独立进行，各级人大常委会成立人民陪审员任选委员会，为避免不必要的浪费，陪审员的选举可与基层人民代表的同步进行，这样做可以不断更新陪审员，使陪审员的代表范围更为宽广。根据案件的数量，确定当先陪审员在总人口中所占的比例，一般情况下不宜比例太小，从而影响案件的审理。陪审员先出后，陪审员名单由选举委员会掌握，法院审判案件前，可委托选举委员会随机抽取一定名额的陪审员参加审判，选出的名额应多于审判时之名额，以备控辩双方提出回避或庭审期间陪审员生病等事实出现时使用，这样做，可以杜绝出于各种考虑指定陪审员进行审判。

（二）从人民陪审员的任期与追责上，提高人民陪审员的责任意识

1、任期上主张不加期限。人民陪审员是否需要规定任期这个问题上，本人认为不需要规定陪审员的任期，而是符合规定的并通过法定途径产生的陪审员一旦确定就具有陪审员的资格，第二年再由县（区）级人大常委会对以前确定的陪审进行资格复审，如有不符合条件的撤销其陪审员资格。一方面节约陪审员新旧更替带来的资源浪费，如新进人员的培训费等，一方面一年一次的资格复审，无形中也加强了人民陪审员的自律。

2、追责上主张权责分明。从《决定》可以看出，人民陪审员与法官在审判中享有同等的权利，但法官是案件的第一责任人，人民陪审员在错案追究上不承担责任，这是导致陪审员审判中责任意识不强的一个重要原因。陪审员在享有权利的同时，应同样履行与审判员同等的义务，准时到庭，及时做好庭前准备工作，积极参与庭审活动，陪审员应当自始至终参加一个案件的审理活动，如果陪审员无正当理由不能按时执行职务或者拒绝履行职务的人民法院可以对其予以罚款或其他惩罚措施。

在陪审员的职权上，⑧美国的陪审员职权是对被告是否有罪作出裁决，而适用法律则交给法官，由法官判处其应适用的刑罚。我国可以借鉴这种权限划分，明确规定人民陪审员只做那些他们自己能够做到的。并且是做得好的事，即只认定案件事实问题。如法庭陈述的真假，或者当庭举出的合部控诉和辩护证据能否令人信服的得出被告人有罪或无罪，这是凭借普通大众的日常生活经验就可得出的正确结论的问题。

（三）从人民陪审员的管理上，健全人民陪审员的管理机制

1、加强对人民陪审员的培训管理。设立对人民陪审员的专管机构，加强人民陪审员的培训，提高人民陪审员的素质，也是为了更好的服务于审判。

一是对陪审员定期培训，定期组织陪审员学习法律知识和观摩法院的庭审活动，让陪审员学习掌握新颁布的法律法规，从而不断提高陪审员的素质，提高其履行职责的能力。石门县人民法院高度重视人民陪审员在庭审中的作用，不仅对人民陪审员予以定期培训，同时对于影响较大的典型性案件组织全体人民陪审员旁听，反响甚佳。

二是吸收陪审员作为法官业余学校学员，邀请陪审员参加对某些新型案例的研讨等。

三是注重庭前准备，可以在开庭前将起诉书、答辩状送人民陪审员一份，让其了解案件的基本情况或争议焦点，引导陪审员熟悉相关法律条文，更好地发挥其在审判过程中的作用。同时还要提高具有专业知识的陪审员的比例，如医疗卫生人员、工程技术人员等，这样可以使审理一些比较专业的案件，如医疗案件、工程争议案件时，陪审员的专业知识和审判人员的法律知识形成一个优势互补，从而提高案件的审判质量。

2、健全人民陪审员考核约束机制。

一是健全考核约束机制。可以考虑同人大协商制定专门制度考核约束人民陪审员的工作，对无故推脱不参加庭审的人民陪审员采取相应的措施予以约束。人大每年对人民陪审员工作进行综合测评，将考核结果备案，作为下次推荐人民陪审员候先人时的参考。

二是实施单独序列考核管理。法院可以成立人民陪审员办公室，由政治处来负责对陪审员的选任、资格审核、校训，受理当事人要求人民陪审员参审的申请、通知到法院履行职务、支付报酬。对人民陪审员进行考核、惩戒等管理工作。对表现突出的，应采取适当方式予以表彰，这样既便于考核和管理，又有利于确保人民陪审员依法履行职责。

3、落实人民陪审员的保障条件。上级法院应会同司法行政部门，报请各级人大，明确陪审员名额及陪审员经费标准，协调各级政府财政部门，追加财政预算，今后每年列入正常财政预算，保障陪审员培训和履取经费⑦。法院明确规定根据陪审的次数或时间长短给予相应的报酬，消除陪审员在物质保障上的后顾之忧。从法律上明确对陪审员人身案例的保障，对打击、报复陪审员的诉讼参与人或其他人员要给予严惩，消除陪审员陪审时的后顾之忧。

①陈盛清主编：《外国法制史》，北京大学出版社1982年版，第39页。

②③④王利明：《我国陪审制度研究》，浙江社会科学2000年第1期，第55页。

⑤王敏远《中国陪审制度及完善》，载于《法学研究》1999年第4期。

⑥刘家兴：《新中国民事程序理论与适用》第117页。⑦程雷：《人民陪审制度的现状及思考》，载《人民司法》1997年第5期。

⑧龙宗智：上帝怎样审判[M].北京.法律出版社2006.On the Status Quo and Perfection of People’s Juror System

[Abstract] Jury system, as a democratic way for citizens to directly participate in judicial activities, is conducive to judicial fairness and judicial democracy as well as judicial honesty and judicial supervision.However, people's juror system in our country is still at an immature stage and has been exposed in judicial practice.After discussing the birth and the significance of the jury system and the current social conditions in China, this article analyzes the shortcomings of the system, and proposes some suggestions on how to improve the people's jury in our country.[Key words] people's juror;necessity;meaning;current situation;perfection Practice has proved that the people's juror system in our country has played an important role in the trial of people's courts and has formed a fine tradition of people's justice.It is an important measure to promote judicial reform in an all-round way and promote judicial democracy.It has been widely recognized by all walks of life.However, no matter from the field of judicial practice or legal theory, there has been a fierce dispute over the existence and abolition of the people's jury system in our country.Although the 11th meeting of the Standing Committee of the Tenth National People's Congress on August 28, 2004 adopted the “Decision on Perfecting the System of People's Jurors,” which is intended to play a role in determining the extent of the dispute, such disputes have not yet been settled Eliminate.Therefore, the discussion on the people's jury system in our country still has very strong realistic and theoretical significance.First, the people's jury system and the establishment of our country(A), briefly describe the development of jury system in foreign countries As a litigation system, the jury system developed on the basis of the ancient judicial system originated from ancient Greece and Rome in 594 BC.This is due to the reform of Solon, a famous Athens politician.From its implementation, it can be seen that the number of juries reflects the importance of the case under trial.The modern jury system started in medieval Europe ②.Anglo-American legal system is the earliest jury way the United Kingdom, such as the famous 12-person jury in the history of Britain.During the colonial period, British colonialists brought the jury system to the United States.From this we can see that the jury system in the United States was formed and developed solely on the basis of British tradition.The earliest jury trial in the civil law system was the French “Carolingian” dynasty3, although the jury system gradually disappeared once the expansion of the monarchy.However, during the French Revolution, in order to counter feudalism and promote democracy, France introduced the jury system of the Anglo-American legal model and highlighted the citizenship and restriction of judicial power in the design of the judicial system, making it the embodiment of judicial democracy and sovereignty over the people An Important System of Constitutional Thought.Due to Napoleon's conquest of Germany, jury system was also introduced into Germany.(B), briefly describes the development of jury system in our country Although China's jury system started in the Qing Dynasty ④.However, the brutal current situation in the old China caused the difficult legal construction in China, civic rights and judicial power can not be effectively protected, and jury system has become a dead letter.At the beginning of the founding of New China, under the leadership of the Communist Party of China and based on the experience of building a jury system in the base area during the War of Resistance Against Japan, such as the jury system adopted by the famous “Ma Xiwu Trial Method,” the “Common Program” of 1949 and the “People's Court of 1951 Interim Organization Ordinance ”provides for the jury system.The 1954 Constitution recognized it as a constitutional system and Article 75 of the Constitution clearly stipulates: “People's courts shall try their case in accordance with the law in the trial of the people's court case.” However, during the Great Leap Forward, especially during the Cultural Revolution, military personnel took the place of judges for handling cases, the judicial system was attacked and destroyed, and the jury system also suffered serious alienation.In 1978, China began to restore and rebuild the judicial system, and the jury system was rebuilt.Article 41 of the Constitution, passed in the same year, stipulates: “The people's court shall try the case in accordance with the law and carry out the system of mass representation of the jury.” Subsequently, the newly promulgated “Organization Law of the People's Court” in 1979 and China's first “Criminal Procedure Law ”Also made provisions.At this point, jury system as a trial system has been established, and mandatory.Due to the strengthening of the people's democratic awareness and the advance of the political system reform in our country, the value of the people's jury system has been greatly watched.On August 28, 2004, the 11th meeting of the Standing Committee of the Tenth National People's Congress passed the Decision on Perfecting the System of People's Assessors, which is the result of continuous efforts by all walks of life in the exploration and development of the system of people's jury in our country Development provides a new opportunity.Second, whether the people's jury system should be retained in China and its existence.(A)whether the jury system should be retained All along, both judicial practice circles and jurisprudence circles have fierce arguments over the existence and abolition of the people's jury system in our country.The reasons for comprehensively opposing the retention of the jury system are as follows: 1, jury system does not meet China's national conditions.Due to China's several thousand years of feudal autocratic rule, resulting in an independent personality and a weak sense of democracy, the people easily succumbed to authority.And China is a humane society.The people have always been “paying attention to the human race and ignoring the rule of law.” The trial is susceptible to the influence of human beings.2, jury staff difficult to meet the trial requirements.Although the people's jurors selected by the people have certain legal awareness and judicial experience, they still do not have the ability to handle cases, especially the complicated cases;3, jury fees easily lead to waste of resources ⑤.People's jurors participating in a large expenditure of expenses such as the loss of working time, boarding fees, transportation expenses, etc., most of these costs are spent by the court from their own office expenses.In response to the current status of courts in China at various levels, there is still a lot of pressure to bear this cost.In response to the above three points of objection, the author one by one comment, that the people's jury system needs to be retained.1, look at the status of China from a development perspective.Our country experienced a long feudal society is not fake, but not in vain under the people of our country to submit to the power, the opposition to participate in the conclusion of the judiciary.From the development process of the people's jury system in China, we can see that the Chinese people are paying their own rights to fight for power proactively in a step-by-step approach based on their own masters' attitude.The democratic process in our country has a clear view of both the public interest and the law.Citizens have great improvement in their legal and legal knowledge.It is hard to gain a foothold to deny the existence of the jury system by the long history of feudalism.2, a comprehensive vision to understand the meaning of jury.Jurors, in terms of their professional legal literacy and trial experience, are indeed not as good as professional judges, susceptible to feelings and perplexity of perjury, and sometimes difficult to make accurate judgments and understandings in complex cases.Judging matters, however, the jurors can perceive issues from the perspective of social ethics and social common values and have the advantage of correctly reflecting public opinion.It is also in line with the requirements of contemporary China's trial that the most reasonable reason should be chosen to maximize its legitimacy in the trial of the case.3, with rational values to understand the essence of judicial efficiency.I think the jury system is a matter involving the fairness of the judiciary.Judicial efficiency and judicial fairness do not belong to one level.When there is a conflict, we should first consider the issue of judicial fairness.(2)the significance of the people's jury system The existence of people's jury system has its profound significance.Its value is mainly reflected in its judicial democratic value and judicial tool value.1, the value of judicial democracy.The judicial and democratic value of the system of people's jurors refers to the value of the jury system in safeguarding the democratic rights of the public.It is the initial value of jury system in the process of its formation, or is the intrinsic value of jury system.It is reflected in the people's jury system Members participate in court proceedings.The company is located in:(1)People's jury system reflects socialist democracy.Democracy is the basis of jury system and the way to realize it.It is the core of jury system.Democracy runs through jury system.On the one hand, people's jury system is in line with the requirements of our political system.Our country is a socialist country under the people's democratic dictatorship.The system of people's assessors is an important part of our democratic system.It is an important form by which the people's judicial work relies on the masses and an important way and means to realize socialist judiciary democracy.People participate in judicial activities through jury methods and feel directly involved in the exercise of the nation's judicial power.They are a form of truly exercising democratic rights and reflect that the people and the masses are the masters of the country.On the other hand, the people's jury system will speed up the process of democratic construction in our country.The people's enthusiasm in administering the country and building the nation and judiciary democracy are regarded as justification for the jury system.Jury system is a symbol and declaration of judicial democracy.The system of people's jurors has become an important form by which people's judicial work relies on the masses.The system of people's jury reflects the people's participation in the process of democratization of the judiciary.It also mobilizes the enthusiasm and initiative of the people in judiciary participation and plays an important role in strengthening the building of democracy and the rule of law in our country To a certain positive effect.(2)People's assessor system supervises the exercise of judicial power.The majority of the people directly participate in the judicial process through the system of people's jurors and can exercise direct and face-to-face supervision over the exercise of judicial power.On the one hand, the people's assessors monitor and deter the judge's words and deeds.If a judge and jury co-judge, then the judge in the face of all kinds of temptation to think twice before you go.One judge said to the jury jury: “I felt not only the eyes of both parties watching me, the eyes of the masses watching me, but also the jury's eyes watching me, which is a silent supervision.” On the other hand, people's jury supervision runs through the case.People's assessors in the specific case to participate in the case of investigation and evidence collection process, compared to other citizens, the more likely to find the problem.As people's jurors have little stake in the court, they are also more likely to expose their own problems found in the case in judicial trials, making it easier to prevent judges from engaging in “black hat” operations during the trial.(3)People's jury system to promote the development of legal education.The trial court can be said to be a very rich and extensive popularization education classroom.Jury system for promoting the legal knowledge of citizens has a very good role in promoting.On the one hand, it is the education and propaganda of people's court on people's assessors by people's courts.People participate in trials with jury qualification, but also receive state management and education and are subject to strict compliance with the law.Through direct participation in trial activities, people's jurors first hand to experience the relevant procedures, the rules for the adoption of evidence, the trial of the referee process and the application of law, which is equivalent to accepting a vivid legal education class, not only can learn a lot of legal knowledge, Experience and lessons learned from the experience of the case.On the one hand, it is the spread and radiation of people's jurors to the public.Since the people's jurors come from the general public, they also lose their education and training they have participated in the trials to the masses and return to the public.They can tell other people about their jury experience and the legal knowledge they have gained from them Disseminate it to a wider range of people and thereby educate society as a whole.A great historian once described it as “one of the most powerful forces conducive to the peaceful development and progress of the country.” 2, the value of judicial tools.The value of judicial tools in the system of people's jurors refers to the external value of the jury system.Its realization is reflected in the proper function of the dissolution of the dispute and the result of the refereeing, and is embodied in the ideal result that the jury members can participate in.This value is actually the gradual emergence of the modern jury system in its formation.(1)People's jury system is conducive to promoting judicial justice.In general, law is only a principled and limited provision and lags behind in real life.Faced with rich social life, its provisions will inevitably be loopholes.Therefore, during the trial, the judge often needs to learn from the experience of social life and draw lessons from the socially accepted principle of fairness and justice.Judges, because of their professional characteristics and the limits of the living circle, recognize the fairness and fairness of the general public as well as the conscience of the public, and find it hard to fully understand and experience all aspects of social life.Most of the people's jurors come from grassroots level, are familiar with society, understand the conditions of public opinion and public opinion, and their popular thinking can complement the occupational judge's professional thinking effectively, rectify the judge's professional prejudice, urge judges to develop fair professional ethics and promote judicial fairness.(2)People's jury system is conducive to 广纳 public wisdom.⑥

The professional expertise of jurors can make up for the single defect of the professional judge's knowledge structure and thus guarantee the judicial fairness.At present, many judges in our country have studied more deeply on the application of law in cases and can use some jurisprudence to analyze and solve the legal problems in reality.However, some fields of specialization other than law are less specialized and in-depth than those specialized in finance, accounting, real estate and stock rights.In the event of disputes in similar fields, the lack of knowledge has become a deficiency in the handling of cases.The jury system can completely overcome this defect.It takes full advantage of the abundant human resources in society and recruits experts from all walks of life to participate in the trial of such cases to form a more scientific and complete cultural, intellectual and professional structure.Jurors and judges Give play to the strength of complementing each other's knowledge, greatly improve the level of judges 'professional judgment, make up for the defects of the judges' professional knowledge and effectively avoid making unfair judgments.Third, the status quo of the people's jury system in our country China is a socialist country under the people's democratic dictatorship and all its rights belong to the people.People's jury system is an important form of the people's masters and their participation in state management activities.It is indispensable, but it reflects the problems in our country's trial practice Can not be ignored.(I)One-sidedness of the representative of the people's assessors 1, the constraints of the way people's jurors produce.Judging from the emergence of people's assessors, one is the election of voters or the recommendation of relevant units, and the other is the appointment of courts(long-term or interim).Laws and regulations do not make specific provisions on the two options, too general.In practice, the unit recommendation and long-term appointment of the court are more common, and the judge always wants to cooperate with those jurors who have used their own opinions and even accustomed themselves to hearing from oneself.Therefore, jurors and judges form a relatively stable court, so that The rate of participation of jurors in trials varies widely.This has also resulted in the fact that only a handful of citizens are jurors, not universal.2, the jury of the ambiguity of the term of appointment.Judging from the term of office of the people's assessors, jurors generally hold a term of office of five years and be eligible for reelection, thus making jurors relatively more qualified.Does not fundamentally change the situation in which very few people are likely to be jurors.Many who have served as jurors may still remain on the new jury list after the term expires.Therefore, it is more common for jurors to be members of minorities, thus greatly reducing the scope of jurors.And the nature of jury system-the opposite of judicial democracy.(B)the role of people's jury play binding 1, the people's jury quality judgment is too single.In terms of the quality of jurors, people's jurors are required to have a college education or above.However, the requirements of academic qualifications alone can not satisfy the actual needs of jurors nor can they judge the logic ability of a person to analyze problems, especially when they encounter Due to its limited business conditions and the quality of the legal system, jury members find it difficult to grasp the facts and correctly analyze the evidence.As a result, the people's jury system is in a passive state.2, the assessment mechanism of the people's jury is not sound enough.People's jurors shall enjoy the same rights as judges during the trial.Equally, the people's assessors should also have the same obligations as the judges.When they try the case, the law and discipline should also be handled according to the accountability of the lawbreakers and violators.However, judging from the current management of jurors, in particular, the trial judge is the first responsible person for the investigation of the wrong case, and the current law imposes no liability on jury members