试析拆迁领域公共利益滥用的概念规约论文（大全）

第一篇：试析拆迁领域公共利益滥用的概念规约论文（大全）

摘要：当前公共利益在拆迁领域成为众多违法行为的借口，必须明确概念避免滥用。本文运用透视叠加方法，剖析公共利益的法理基础、法律要素、相对价值，认为要采用列举式和概括式相结合的方式明晰公共利益。

关键词：公共利益滥用；概念明晰；规约

一、问题的产生--公共利益滥用愈演愈烈

公共利益在法律中具有非常重要的作用，然而，现实中打着公共利益旗号的违法活动愈演愈烈，使得合法的私有财产得不到有效保护。“目前的强行征地、野蛮拆迁，既不依法律，也不讲人道，人们对此指责甚多。然而批评者一遇到所谓公共利益，声调便立即降了八度，仿佛理亏似的。”在这种保护色的前提下，违法事件层出不穷，“据国土资源部公布的数据显示，到2004年12月，全国各地4000余个被核减的开发区，已经完整建成，占用了2万多平方公里的土地。此外还有大量名义上的政府设施，如主要用于娱乐和商业目的的培训中心和主要用于搞领导接待的城市办事处等。这类工程绝大多数是以公共利益为名建成的。可以看出，普遍存在着以公共利益为幌子的商业拆迁。”[1]当前由此所引发的暴力拆迁，漠视生命更是时有发生。

公共利益之所以能够被滥用，一来是因为公共利益概念的不确定，就如中国社会科学院法学研究员刘俊海所讲“这是个非常遗憾的地方，我国没有一部法律和行政法规能够说清楚什么是公共利益……”二来是因为补偿标准过低，不利于保护弱者的合法权益。

二、解构公共利益--以剖析、叠加的视角

“公共利益的不确定性”已是众学者的普遍看法，然而作为一个重要的法律术语，如果从法理基础、法律要素、相对价值等方面剖析，再归纳提炼已有研究成果多角度叠加，将能够更准确界定概念。

1、公共利益的法理基础：质优还是量多公共利益和私有利益都具合法性，法律之所以要求公共利益优先，是出于增长社会幸福的总和。公共利益涉及到的利益往往广而多，法律由此取大去小，对其优先保护，以实现整体利益最大化，这是应该的。然而，“公共利益并不天然优于个人利益，公共利益与个人利益只有在量上的大小之差，而无质上的优劣之别。”[2]要实现公平正义，就不能因为“公共利益”而无视合法利益。

2、公共利益的法律要素：概念还是原则法律要素包括法律概念、法律规则和法律原则。概念是指通过反映客观对象的特有属性来指称对象的思维形式，其往往表现为语言的词或词组，主要功能用来指称思维对象“[3]，概念作为一个客观事实，其内涵和外延务必明确，应该具有一定的指向性。而原则是指法律基础性真理，原理或是为其他法律要素提供基础或本源的综合性原理和出发点，具有很大的抽象性；同时，原则还具有如下特点：极强的稳定性，没有具体的权利和义务规定，具有指导、协调作用，在一定情况下能为直接的行为规范或行为法律运用的具体依据起作用，具有一定的局限性，操作性不强。[4]可见，概念和原则的本质区别在于是否具有明确性，明确性的是概念。公共利益的不确定性，恰好说明公共利益是法律原则，而非法律概念，这正是症结所在。

众所周知，不同法律要素的作用各不相同，所侧重和所要求也不一样。法律概念要求清晰度高，内涵外延务必明确具体。法律原则清晰度没有那样苛刻，可在穷尽法条之后，针对具体情况自由裁量。因此，明晰公共利益的概念，并非要像法律概念一样精确内涵外延，而是进一步界定公共利益，压缩空间防止被滥用。

3、公共利益的相对价值：私有利益还是公共害处目前，学者分类利益主要关注权属，根据权属不同分为公有和私有，公有包括全民所有和集体所有。一般把公共利益认定是公有的利益，是相对某一共同体内的少数而言的，需要通过对比来明确概念。也有学者根据”公共“这个前缀，列出与之相关的概念，诸如共有，总有，共同等等，以权属来划分利益的公共和私有。

这种方法存在合理性，也不可避免产生缺陷：一是由于公共利益的不确定性，从利益占有来划分，难以得出公共利益的本质和权益人，只能侧面反映某些特点。二是看不到公共利益来源于个人合法利益，容易割裂和对立两种利益。

笔者认为，公共利益这一偏正短语。公共相对私有，利益（好处）相对害处，公共利益的相对价值首先应是公共害处，其次才是私有利益。

法律在调整社会关系时，更应该看重行为的后果，而不是原有的身份，认定公共利益也应该首先考虑其总体价值实现的大小，再考虑其权属形式。

三、规约公共利益--列举与概括双管齐下

1、综合归纳已有研究成果以明确共性在不确定的前提下，有学者认为”公共利益是指体现最广大的人民群众的意志，为不特定的多数人所受益的客观事实。“梁慧星先生也通过在物权法草案中对公共利益加以定义。江平教授则认为”世界各国都是用'社会公共利益需要'，而不是'国家利益'需要，这是用语上的差别。这个差别在哪里呢？社会公共利益是相对于商业利益而言的，国家利益是相对于私人利益而言的。"[5]。可见，不特定，多数人受益是学者对公共利益的普遍看法。

2、保证指导、预测、评价功能以明确法律原则规约公共利益要确保其指导、预测、评价法律功能，其中，明确原则内容在于实现指导和预测的功能，内容越明确，认知和指导行为的效果越明显；确保实现评价功能则不在明确内容，而在将评价标准建立在动机后果而非权属层面。

首先，应采用列举和概括式并举界定公共利益，尽管众学者对公共利益的认识不尽相同，但已产生交集和共识，就要进行提炼吸收。并尽可能由立法机关详细列举公共利益的具体表现，以更好发挥法律的指导和预测作用。

其次，当前借公共利益强拆事件频频发生，要实现法律的评价功能，就要从动机后果评价，少从身份评价，当出现违法犯罪的时候，不能因为一方权属是公共而免责，这样才能保护弱者，彰显法律公平正义，遏制强拆违法事件。

最后，应该重视价值的对比和取舍。私有利益和公共利益具有同一性，都是为了实现个体利益的最大化。当出现纠纷的时候，要从价值的质和量上进行对比和取舍，在质的对比中，人身权利要高于财产权利，生命权要高于健康权，物权要高于债权，所有权要优于其他物权，社会效益要优于经济效益；在量的对比上，应该取重去轻，合理补偿。

3、公共利益的界定

归纳总结已有观点，笔者认为公共利益可作如下界定：指国家法律规定的公共道路交通、公共卫生、灾害防治、科学及文化教育事业、环境保护、文物古迹及风景名胜区的保护、公共水源及引水排水用地区域的保护、森林保护事业以及能够使整体利益优化具有开放性的多数人的利益。前半部分主要参考梁慧星先生的列举式定义，以增强明确性，更好实现法律原则指导和预测功能，更明确指导公共利益的使用；后半部分是概括式定义，体现法律原则特点，并在本质上约束和指导自由裁量权的行使。对于后部分概念的适用，应该设置严格程序规范行使，首先，其前提要具备能使总体利益优化（即所谓的量广、质优），并具开放性，多数人利益等构成要件；其次，要在公众参与的场合进行表决，而非私了，毕竟已涉及公众权益，应自觉要接受公共监督。

参考文献：

[1]郎峰翘《略论城市房屋拆迁中的公共利益》中国经济时报2005-7-1

[2]陶攀《2004年行政法年会公共利益的界定之议题研讨综述》《行政法学研究》2004年第4期，第138页

[3]雍琦《法律逻辑学》法律出版社2004年1月第23页

[4]孙笑侠、夏立安主编《法理学导论》高等教育版，2004年8月，第54页

第二篇：强制拆迁中公共利益的司法认定

强制拆迁中公共利益的司法认定

刘梅

根据2011年实施的《国有土地上房屋征收与补偿条例》，对强制拆迁要求其目的必须是基于公共利益，虽然该条例对公共利益做了概括的规定，但是实践中对公共利益的认定还是存在一定难度。

实践中缺乏公共利益的实质性判断标准

公共利益的概念本身存在不确定性，因而难以对其进行明确的界定，立法上单纯的列举式规定可能会导致其不能涵盖所有的情形，而过于抽象的界定则极易导致对其的扩大解释。因此，确定一个实质性的判断标准是界定公共利益的必要条件。在我国现行法律法规中，新拆迁条例第一次对公共利益进行界定，其列举了5种属于公共利益的情形，是其最大的进步。但是除此之外，第八条第（五）、（六）项的兜底规定则存在界定的模糊性和不确定性，加之没有对公共利益的判定规定明确的实质性判断标准，进而可能导致在司法实践中的任意扩大解释。现实中，像“旧城改造”、“保障性安居住房工程”的建设等实质上为非公共利益的商业开发项目，当被披上“公共利益”的外衣之时，便具有了合法性。有人说，现在的拆迁也有自己的二八定律，即百分之八十的拆迁是为了商业利益，而仅百分之二十的拆迁是真正的公益拆迁。让公共利益的大筐不再承装所有的拆迁项目，必然需要在城市房屋强制拆迁司法审查程序中进行严格评判。

区别形式上的公共利益与实质上的公共利益

形式上的公共利益表现为立法规定，各国立法上存在概括式、列举式和折中式的立法模式。美国在土地征用方面采取概括式的立法模式，即在相关法律中未对何类事业属于公共利益之目的未作规定，仅是概括规定属于公共利益之目的即可进行土地征收，何种征收属于公共利益之目的，由议会决议，其评判标准是符合公共用途。日本在城市房屋拆迁中采用公共利益全面由法律进行列举的模式，在相关的法律中共明确列举出了三十五种可以收回土地所有权的情形，政府除依据法律明文规定的情形外，不得拥有对土地所有权的征收权。台湾则采用折中模式，对公共利益的界定在其《土地征收条例》第3条，规定国家因为公共利益之需征收土地所有权以承办公共事业的情形具体有：国防建设、公共交通、教育、医疗、市政公用建设及其他由政府组织兴办的以公共利益为目的公共事业。

我国在公共利益立法模式上采用了折中模式。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定：为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定:

（一）国防和外交的需要；

（二）由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；……

（六）法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。

实质上的公共利益则是高度抽象的，正是由于其高度抽象性，单纯的立法条文规定并不能真正界定其实质内涵，形式上的公共利益不能完全等同于实质上的公共利益。古罗马法学家西塞罗曾言，公共利益是最高的法律。要遵从这个最高法律，必须对其实质内涵予以界定。公共利益是一个抽象的不确定的概念，学术界对公共利益的界定也是众说纷纭、莫衷一是。公共利益的终极目的是实现个人利益，但公共利益的实现在一定情况下，是需要以个体利益的付出为代价。对公共利益的实质内涵进行界定，其目的是在个体利益为公共利益牺牲的代价下，在实质意义上满足更广大受益群体的利益，而不是相当利益的对价抵消，公共利益实现的积极意义必须大于为实现公共利益而限制个体利益的消极代价。关于公共利益的界定，《牛津高级英汉双解词典》对公共利益的定义：公众的、与公众有关的或为公众的、公用的需要的利益。

公共利益的具体司法审查标准

要对公共利益进行实质上的司法审查，必须要从形式上和从实质内涵上进行审查，先审查第一个层次形式上的公共利益，其次再根据公共利益的实质内涵进行第二个层次的审查。

首先，要进行建设项目第一个层次的形式审查。形式上的审查是指强制拆迁的项目是否是为法律法规所规定的公共利益目的，即强制拆迁是否符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条的列举性规定。第一，实施主体是否为政府，而不是其他行政机关，更不是开发商。第二，在建设项目上，必须限于国防外交、基础设施和公益事业等公益项目。第三，以土地使用权收回后的转让情况为标准，公益项目的建设土地使用权会采用划拨的形式转让，营利性项目的建设会以出让的形式转让，因为商业住房和商业店铺使用土地，必须缴纳土地出让金。形式上的公共利益并不一定是公共利益，只有满足公共利益的实质内涵才是真正的公共利益。

其次，要进行建设项目第二个层次的实质审查。实质审查是最为重要的一步，实质上的审查应该包括对具体受益人的审查、对建设项目的必要性的审查。

第一，审查强制拆迁的具体受益人。公共利益的受益人必须是不特定的，并且受益范围具有广泛性。城市房屋强制拆迁的受益人必须为社会公众，基于社会公众范围的界定困难，可以国家或者公益事业为受益人，如果是开发商或特定少数人为受益人，则排除其公益目的。当然这种受益人是实质上的受益人，而非名义上的受益人，避免对某些冠以“公共利益”的商业项目予以合法确认。同时，也要排除部分地方政府为追求政绩，增加地方财政收入与开发商勾结，以“公共利益”为幌子而进行的强制拆迁。

第二，建设项目的必要性审查。审查是否为“确需征收”，即按照比例原则确定强制拆迁是否为必要、是否有可替代方案。

审查强制拆迁必要性主要为审查保障性安居工程建设、旧城区改建的公益性。保障性安居工程的受益范围值得探究，保障性安居工程是为了解决部分困难群众的住房困难，然而如果为了解决此部分困难群众的住房困难而导致彼部分群众的住房困难，无异于“拆东墙补西墙”，最终只是利益的转移，而没有利益的增加，更不用说公共利益的实现。旧城改建更应注意必要性的审查，实践中许多旧城改建项目有两种非公益性目的，一个是为了形象工程的建设，另一个是为了开发商商品房的建设。单纯的形象工程建设不考虑旧城区房屋是不是必须要拆，而必须拆的原因仅可能是旧城危房的改建，除此之外单为城市美观而进行的拆迁则是不必要的，不得实施强制拆迁。为商品房的建设而强拆更无实现“公共利益”的理由，因为实践中商品房的建设主要是为了经济利益，今天以市场价值补偿拆迁人，那么新建成的房屋的价值必然相应提高，会导致房价的越来越高，被拆迁人得到的补偿款远不足以购买相同条件的住房，那么拆迁就不具备必要性。

是否有可替代方案是审查公共利益的实现是否符合比例原则的主要标准。比例原则要求在实现公共利益的同时，要考虑其所牺牲的个体利益，使个体利益的牺牲降到最低，行政行为采用的方式所造成的代价和所实现的目的之间要能够实现平衡, 不能以过大的代价追求过小的目标。公共利益的实现并不是仅有一种路径，诚如公益项目的建设并非仅可以选择唯一的方式，或者公益项目仅可在唯一确定的地点建设。公益项目建设的方式和地点的选择要将对其他个体居住权的影响降到最低，如果有可替代方案，那么公益项目建设的方式和地点选择便不符合公共利益实现对比例原则的要求。日本成田机场高速公路的建设便是公共利益比例原则的最好体现，该高速公路在建设时，处于道路建设规划当中的一栋房子的房主不愿意将房子拆掉，最终该道路建设时在这栋房子处拐了个弯，投资因此比计划多了三分之一。由此可见公共利益的实现不是必须以牺牲个体利益为前提，充分尊重和维护个体利益，将个体利益的损害降到最低，才是公共利益的本质要求。

第三，公益与公益的冲突审查。在公共利益的实质审查标准中，会牵扯到公益与公益的冲突审查，在此主要讲经济公共利益与环境公共利益的冲突审查，典型体现在能源工程项目的建设上。能源工程项目的建设在很大程度上会提高一个地方的经济发展水平，实现该地区的经济公益。但是某些能源工程项目会带来严重的环境污染，会造成环境公共利益的损害，公益与公益发生了冲突，该如何衡量两者间的高低优劣？诚然，社会发展的最终目的是人的发展，环境利益影响到人的生命健康权，经济利益只是关乎人的财产权，而人的生命健康权明显高于人的财产权益。当公益与公益发生冲突时，如果单纯以收益群体的多寡来衡量公共利益，必将造成“多数人的暴政”，公共利益亦演变成侵害少数公众权益的工具。

【作者系山东德衡（济南）律师事务所执业律师】

第三篇：中国式拆迁四：公共利益与个人利益之平衡

中国式拆迁

（四）：公共利益与个人利益之平衡

周涛律师

近年来，伴随着中国城市化进程的不断发展，大规模的征地拆迁也如火如荼地在中国大地上持续上演。不容否认的是，在中国式的拆迁中存在着种种严重的问题，引发了众多的恶性事件，究其原因，最根本的是：拆迁引发了公共利益与个人利益之间的强烈冲突。众所周知，房屋是广大民众最主要的财产。许多人不断努力，甚至要花费毕生的努力和心血，主要目标就在于拥有一套属于自己的房产。房产的有无关系着一个人在社会上能否有安定的生活，房屋的有无甚至成为了个人及其家庭生存的基础。可以说有房则生活就有了安定的保障，无房则意味着居无定所，生活不安。如果失去了赖以生存的住房就意味着要流离失所，生活无着。而拆迁过程中的物质对象正是人们视若生命的房屋。被拆迁的房屋大都是处在城市郊区或者发展相对落后的地方，在这些地方居住的人，基本上又是一些收入低，生活水平低的人。因此拆迁就成为事关被拆迁人的重大财产利益的大事。

我国《宪法》修正案第22条规定：“公民的合法私有财产不受侵犯。国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”《物权法》第42条规定：“为了公共利益的需要,依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定：“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人（以下称被征收人）给予公平补偿。”

上述法律法规规定，为了公共利益的需要，国家可以对单位、个人的房屋进行征收。但问题的关键是，何谓“公共利益”？《国有土地上房屋征收与补偿条例》 第八条规定：“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：

（一）国防和外交的需要；

（二）由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；

（三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；

（四）由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；

（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；

（六）法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。”上述规定，并不能防止地方政府假借“公共利益”之名，进行商业建设开发。著名思想家哈耶克所说：“今天，自由的最大危险来自于有能力，有经验的行政管理者仅仅关心他们认为是公共利益的事物。” 在房屋的征收、征用、强制拆迁等方面出现的大量的恶劣案例，往往是某些行政机关和社会组织假借“公共利益”之名而行损害民众利益之实，严重影响政府形象，社会危害性巨大。

我国现行法律规定在具备正当理由和合法程序的情况下，公民个人的利益要服从社会“公共利益”，在必要的时候要牺牲一些公民个体的利益。但是，个人利益服从公共利益的本质并不是“公共利益”必然优越于公民个人利益，或者具有更高的道德价值，而是从长远发展来看，公民个人利益已被公共利益包含其中，社会公共利益的实现将会给个人带来受益。既然“公共利益”并不当然具备高于公民个人利益的社会价值和道德价值，那么当为了实现“公共利益”需要牺牲公民个人利益时就需要认真慎重地进行考量，而不能打着“公共利益”的幌子，干着为个别利益集团服务的勾当。因此，在征收征用公民个人财产的时候要从以下几方面进行认真考虑：

首先，必须明确“公共利益”的范围和内容，保证其合法性和真实性。公共利益的判断标准可以参考以下：一是受益对象的数量。“公益”意味着超出个人范围，按照“少数服从多数”的原则，大多数人的共同利益即可认为公共利益，但少数人的利益并非一定不能成为公共利益，美国著名法学家路易斯·亨金说：“在一个社会，公共秩序和普遍幸福允许对权利作少量的特殊限制，但它们不会允许吞没权利或权利完全从属于所设想的普遍幸福。”也就是说，即使以“公共利益需要”为理由，政府的权力也不是无限的，不能将个人权利完全淹没在公共利益之中。说明公共利益并不是绝对的优于个人利益的。二是是否向社会公众提供产品。也就是指公共利益的供给具有一定的外部效应。公共产品在生产和消费过程中，可能会给社会其他成员带来一定的利益。我们通常所说的公共事业是一种为满足公众需要而由国家组织安排，固定持续地向公众提供交通运输，卫生保健，水、电、热、暖，绿草地、公园等的公共服务设施；另外，还包括国防、外交、司法、教育等，这些都具有排他性和非竞争性，因为它不能为个人所独占，只能由公众共享。三是是否以促进国家的经济、文化、国防等建设为目标。国家在每一个特定的发展时期都有特定的目标和规划，其中基础设施建设是非常重要的内容，它对于每一个社会成员都是不可或缺的东西。个人在追求私利的同时也可能促进了国家经济、文化、国防等建设事业的发展，如果其实施结果符合公益目的也应将其归入公共利益的范围，四是其结果是否确实能使社会公众受益。实践中，有些行为虽然打着“公共利益”的旗号，但事实的结果却使某些个人受益，而公共利益却未得到体现。如政府为解决当地居民住房紧张问题而征收土地，建造经济适用住房，这本属于公益目的，但新建房最终却被某些行政官员购买，普通居民很难买到，这就是有违公益目的。五是公共利益具有不可分性。也就是说：公共利益所具有的数量不能像私人利益那样被划分，不能由个人按照他们的偏爱多要一点或少要一点。有许多个人要求或多或少的公共利益，但是如果他们都想享有它，那么每个人就必须享有同样的一份。当前在征地拆迁中，地方政府认为的“公共利益”是否是真正的公共利益？其征地拆迁的决策是否代表了绝大数人民的利益？而现实生活中，房屋拆迁中的“公共利益”界定过于泛化，地方政府以公权力强行推行土地和房屋的征收与拆迁支持房地产开发，并从开发中获得不菲的财政利益和晋升官阶的政绩，很多地方政府的角色从公共服务的提供者转化为积极配合当地房地产开发的坚定支持者。在征地拆迁开发建设的过程中，拥有公权力的地方政府积极寻求与房地产开发商的结盟，政府部门成为了某些特殊利益集团的附庸，成为了房地产开发商的拆迁队。公民个人既无力抵抗强大的行政公权力也无力抗衡实力对比悬殊的资本权力。公民个人享有财产权的房屋在公权力与资本权力的强压下不可能获得应有的保护。

其次，“公共利益”需要严格的合法性和合理性评估。即使政府为了“公共利益”进行征地拆迁，也需要对此“公共利益”进行合法和合理性评估。应根据我国正在积极推行的一些相关发展决策标准，不能为了实现所谓的“公共利益”而违背法律的明确规定，也不能违背社会科学发展的规律和构建和谐社会的基本要求。

最后，要对“公共利益”的效力层次进行分类和排序。并不是所有类型的公共利益之于公民个人利益都具有优越性，公共利益的效力是具有不能层次的。即使为了公共利益的需要必须对公民个人房屋进行拆迁时，对涉及的“公共利益”的效力层次也要进行排序。当前实际情况是，对公民个人房屋进行拆迁大部分是基于地方经济发展的需要，但是，地方经济发展并不能成为牺牲一切个人利益的正当理由。作为公民个人最基本的生存权利需要予以特别保护，不能为了所谓的“公共利益”就可以无条件的牺牲。现实拆迁案例中，被拆迁的个人房屋上往往附加了被拆迁人的个人乃至家族情感，但是地方政府为了所谓的经济发展，对这样的特殊情感需求基本没有任何考量。

公共利益与个人利益具有统一性，具体体现为：一是个人利益最大化依赖于公共产品的完善和发展。公共产品不仅是市场体系正常运行的前提，而且直接增进了个人利益。这主要表现为以下三个方面：首先，它可以降低生产费用。生产费用是指与生产过程直接相关的费用，公共产品则可以降低这些生产费用。如政府提供的供水、电、通讯和道路交通设施，可以降低厂家和商家的能源、通讯、运输费用。其次，它可以降低交易费用。交易费用和生产费用相对应。它包括市场交易中制定公约所需的成本和执行合约所需的成本。这些成本的大小，取决于生产环境、市场交易中不确定性因素的多少。当不确定因素较多，信息获取成本较大，交易费用较高；反之，交易费用较低。而政府制定和实施的各项法规制度，可以降低交易费用。最后，它可以减少风险损失。每个人的一生都要经历生、老、病、死，可能遇到各种风险，会使社会成员及其家属失去基本的生存条件。公共产品的完善与发展，可以使社会保障制度健全，则可以减轻这些风险给人们带来的损失。二是个人利益最大化依赖于社会整体的平衡与发展。社会整体的平衡状况，直接影响着个人利益的实现和发展。经济整体的失衡必然损害大多数人的利益。一个国家经济整体的失衡，轻则造成就业不足与通货膨胀，重则形成经济危机。既然个人利益最大化依赖于公共产品的完善和社会整体的平衡，因此，在现代市场经济中，私人利益本身已经是社会所决定的利益，而且只有在社会所创造的条件下并使用社会的手段，才能达到。私人利益的实现和发展只能依赖于社会的整体效益的实现。三是公共利益最大化依赖于个人利益的实现国家要实现公共利益，就需要消耗一定的社会经济资源。国家如果不能拥有一定经济资源，即没有一定的收入，它的职能，目标的实现就无从谈起。个人利益的实现是社会整体效益实现的保障。

公共利益与个人利益之间同时具有斗争性或对立性，这是指它们互相离异、分化和制约的运动和趋势。公共利益与个人利益虽然是一致的，但毕竟存在着差别，因为公共利益是从个人利益中分离出来的，具有相对独立性，且公共利益不可能是某个社会成员所独占的利益。因而，每个社会成员总是反对从自己的个人利益中分离出公共利益，每个人所追求的仅仅是自己的特殊的、对他们说来是同他们的公共利益不相符的利益，所以他们认为这种共同利益是”异已的“，是”不依赖“于他们的，另一方面，国家为了实现社会整体效益，对公共利益进行保护，对个人利益进行实际的干涉和约束。这样，公共利益与个人利益之间的对立和斗争就形成了。公共利益与个人利益的斗争性具有普遍性。在公共利益与个人利益相冲突的情况下，一般都是公共利益优于个人利益，但并不是在任何情况下都优于个体利益，为了公益目的的对私人财产权进行限制并不能当然获得正当性，还应符合行政法中经常提到的比例原则，具有必要性与合理性。行政法中的比例原则指行政行为虽然符合法律上的规定，但对于将会损害或限制行政相对人某种合法权益的行政决定，行政主体要采取最有效的方式使这种损害保持在最低限度，即为了达到法定的行政目的，该项措施是给人民造成最小侵害的措施。即限制所采取的手段与限制所追求的目的之间应保持相互的平衡。比如把刚盖好的高层建筑拆除，原因是政府部门规划此处应建设一块绿地或公园。后者代表公共利益，如果拆除该建筑所产生的损失肯定大于绿地带给人们的收益，那么这个拆除请求就不具有正当性。

具体而言，下列原则是地方政府在房屋拆迁中必须坚持的：第一，基本生产权利原则，即当需要拆迁的房屋是公民生活必需时，除非提供在功能上具有替代性的房屋，否则不能使得“公共利益”成为侵犯公民合法权利的借口。第二，适度原则，即当拆迁房屋是为了商业开发需要时，就是私法上的行为，应当由开发商与公民协商解决，即便是为了实现公共利益而需要牺牲公民个人利益，也应当尽量适度。第三，实质补偿原则，即现行拆迁条例中规定“按房屋市场价格补偿”，现实中经常是以“拆一补

一、住房保障”的做法来实现，这仅仅是形式上的补偿而忽视了房屋的真实的市场价格差异，这也是现实中房屋拆迁必然意味着纠纷的根源。应当采取实质补偿的标准，即拆迁房屋要按照同等地段新建商品房的销售价格进行补偿。

从根本上讲，政府对公民房屋的拆迁是一种强制的权利转让行为，是一种“责任规则”保护下的私权转让行为。在这种情况下，我们的法律制度要求公民在获得“合理补偿”的情况下，个人权利必须让步于“公共利益”。而现实的房屋拆迁中，对于“公共利益”的判定则经常以经济效率为标准，这不得不使我们重新反思拆迁的制度逻辑到底是不是正义的。当某些权利是公民生存的基本权利，是保障公民基本自由权利的必需时，公民的权利到底能不能转让？

公共利益的实现必须置于对公权力的有效制约、监督之下。以公共利益为由限制公民权利，尤其是赋予政府强制拆迁的权力时，以公共利益之名越权和滥用公权力的现象泛滥，造成政府与人民紧张关系的出现。因此，必须把加强对公权力行使的有效监督制约与公权力的行使有机结合起来。

首先，加强对这一公权力行使过程的违宪审查、司法审查、上级监督、专门监督等国家权力性监督。这是以权力监督权力的机制和判断标准。以权力监督权力的机制充分考虑到了政府的自利性。它是一种公权力与另一种公权力的对抗，各国的实践已经证明此种制度构建是相当成功的。

其次，以听证的贯穿为保障，实现政务公开。以公共利益为由采取强制规划、征收、征用等特殊行政措施，会严重影响到公民的基本权利，必须做到决策和执行全过程的公开透明，即政务公开，政务公开应体现在政府行为的全过程中，除涉及国家秘密、个人隐私外，包括政府内部行为和外部行为都应该公开，政府制定的法规必须公之于众，对行政相对人权益产生影响的行政决定必须说明理由，允许相对人申辩，相对人有权要求听证等。听证是政务公开的核心内容，也是使政务公开实现的可靠保障。一个国家实体法再健全，没有严格的程序予以保障也等于零，听证程序的设立，将行政主体纳入相对人监督的范围内，可以防止行政专权和武断，最大限度地限制行政主体公权力的滥用。在房屋拆迁中，涉及了拆迁立法、制订拆迁政策过程中的听证，实施拆迁许可前的听证，对违法拆迁行为实施行政处罚前的听证，实施行政强制拆迁前的听证等。在拆迁的各阶段，使听证程序贯穿始终，实现了政务公开，也保护了公民的合法权益。

最后，需要加大法律的执行力度，保障公民个人权利不受非法侵害。对于敢于滥用职权，违法征地拆迁的地方机关和官员，应从重追究其行政乃至刑事责任，必须让地方官员认识到，谁胆敢置人民的根本利益于不顾，谁就要受到应有的制约和惩戒。

第四篇：征地拆迁领域职务犯罪

征地拆迁领域

涉农职务犯罪情况分析

近年来，社会主义新农村建设深入开展，城乡一体化进程不断加快，我区也提出了建设“京北创新中心，国际科教新城”的战略，在这样的背景下，包括中央企业在内的一大批重大项目相继签约落户我区，由此，我区土地整理的任务十分繁重，旧村改造步入快车道，涉农征地拆迁的压力越来越大。我院在办理此类案件过程中发现，个别国家机关工作人员和农村基层组织工作人员借当前法律法规不完善、工作机制不健全之机，利用职务之便，大肆实施贪污受贿等犯罪行为，不仅造成拆迁改造工程的惠民效果大打折扣，更因资源分配不公而激化了社会矛盾，严重损坏了党和政府的威信，阻碍了拆迁工作的有序进行。检察机关作为法律监督机关，承担着打击、监督、教育、预防、保护等职能作用，我院对近三年查办的涉农职务犯罪案件进行了分析和研究，力图为惩治和预防涉农职务犯罪提出建议，更好的服务我区的城乡一体化建设。

一、查办案件的基本情况

2009年以来，我院共受理初查涉农职务犯罪线索38件49人，立案查办了14件22人。其中，涉及农村征地拆迁领域的线索共计16件25人，立案查办8件15人，占我院立案查办的涉农职务犯罪案件的68%。经法院审理已经做出判决的9名被告人中，2名被判处十年以上有期徒刑，2名被判处五年以上不满十年有期徒刑。

二、案件的主要特点

通过对涉农职务犯罪线索及立案查办的该类案件的分析，可以看出，我区涉农征地拆迁领域职务犯罪存在以下几

个突出特点：

一是涉案主体主要是农村“两委”班子成员。被举报的25人涉农征地拆迁领域职务犯罪线索中，5人系村委会主任，6人系党支部书记或党支部书记兼村委会主任，另有6人系党支部副书记、党支部委员、村委会委员，农村“两委”班子成员占被举报的68%。在立案查办的15人中，农村“两委”班子成员的比例超过了总数的50%。

二是线索以署名举报为主，立案案件多为自行发现。16件涉农征地拆迁职务犯罪线索中，署名举报的有7件，占44%，匿名举报的3件，本院其他部门移送的2件，自行发现的4件。8件立案查办案件中，自行发现的4件线索均成功立案，占50%，署名举报和本院其他部门移送的各2件。三是举报时间集中在农村“两委”班子换届前后。2007年至2009年，我院受理的涉农职务犯罪线索较少，共计9件，基本没有征地拆迁领域的线索。2010，正值农村“两委”班子换届选举，同时，农村拆迁改造工程相继大规模推开，在此前后反映征地拆迁领域涉农职务犯罪线索的数量激增，接近前三年此类线索的2倍。

四是内外勾结、共同犯罪的窝案串案特征明显。由于征地拆迁工作环节众多，该领域职务犯罪往往是农村基层组织工作人员之间或者与其他人员相互勾结作案，以共同犯罪、涉嫌数罪的形式出现。我院立案查办的8件农村征地拆迁领域职务犯罪中，4件为串案，即由一起受贿案件深挖出行贿案件3件3人。窝案2件，共涉及8名犯罪嫌疑人。五是涉案罪名集中在行受贿案件上。在立案查办的8件15人中，贪污案件1件3人，行受贿案件6件10人，挪用公款案件1件2人。可见，在涉农征地拆迁领域，职务犯罪

案件以行受贿为主。

三、犯罪的四种主要手段

通过剖析近年来查办的涉农征地拆迁环节职务犯罪案件，我院发现此环节职务犯罪在手段上呈现多样化趋势，概括起来，主要有以下四大类表现形式：

一是向欲承揽拆除原有房屋业务的施工队收受或索要贿赂。目前，我区征地拆迁工作涉及到多个镇村，拆迁的面积很大，但是，拆迁市场因为专业性不强，准入门槛不高，造成竞争依然十分激烈，不少施工队为了拿到拆迁合同，或主动或被动的向握有施工队选择权的国家工作人员行贿，这已成为拆迁市场的“潜规则”。

二是利用发放征地拆迁补偿费的时间差挪用公款。由于拆迁工作涉及不同的被拆迁户，环节多，周期长，进度不一，由此造成拆迁补偿费的滚动下发或暂时滞留，这就给具有拆迁费管理权的人员挪用提供了可能。如某村党支部书记兼村委会主任，在一年时间内，个人决定将本村村民的拆迁补偿款814万元分10次借给他人进行经营活动，至案发时仍有

180万元尚未归还。三是伪造征地拆迁项目或内容，骗取征地拆迁补偿款。一般是被拆迁户与有关国家工作人员和农村基层组织工作人员相勾结，以工作存在失误、审查把关不严、领导有交代等为说辞，使被拆迁户的相关手续顺利过关，共同骗取征地拆迁补偿款后分赃。已经发现有下列不法行为：

1、采取伪造的方法，虚假延长被拆迁地块承包合同年限，骗取根据延长的合同年限多给予的预期补偿；

2、冒用已去世村民的名义倒签合同，编造征地拆迁补偿承诺，骗取根据拆迁补偿承诺多给予的补偿款；

3、移花接木在其他地块的他人的企业营业执照和纳税证明，多骗取企业停产停业补偿款；

4、事先通过内部渠道获取拆迁信息，在即将纳入拆迁的地块上抢建、抢种，多获取拆迁补偿款。

5、被拆迁户采取多报拆迁面积的虚增方式或者将已分别出租的多块土地“合成”为一“新址”进行虚拟承租的虚

构方式，骗取拆迁补偿款。

四是拆迁中介人员违规帮助被拆迁户多骗取补偿款。在拆迁过程中，为工作方便，政府往往将谈判、评估等事项委托给或一同与拆迁中介机构开展，由于评估过后建筑物在短时间内即被拆除，有些评估人员受利益驱动，采取人为操纵标准等手段，对被拆迁地块的“地上物”的数量、规格等肆意进行高估，使拆迁户获得高额补偿，进而从拆迁户收取好

处。

四、案件高发的主要原因

我院在查办涉农征地拆迁领域职务犯罪的同时，及时对案发的原因进行了分析和总结，我们认为，涉农征地拆迁领域职务犯罪高发主要有以下原因：

（一）征地拆迁工作相关的规章制度执行不到位，征地

拆迁补偿工作随意性较大

主要表现在三个方面：一是关于征地拆迁费用专户存储的硬性规定没有落到实处。如在某村集体土地拆迁征地过程中，本该由征地单位打入村镇共管账户，由镇级财政进行监管的拆迁款，却直接打入了村集体提供的7家个人或单位账户，导致镇级财政对拆迁补偿工作无从监管，进而为其实施职务犯罪行为提供了操作空间。

二是对停产停业综合补助的审批条件执行不严。根据《昌平区集体土地房屋拆迁补偿补助规定》，被拆迁人在申请停产停业综合补助费时，被拆迁房屋应具有合法的批建手续或房屋所有权证，拆迁前被拆迁房屋实际用于生产经营，有工商营业执照，并且工商营业执照上标明的营业地点为被拆迁房屋，已办理税务登记并出具纳税凭证。同时，依据《北京市房屋拆迁前期工作指导意见》，拆迁单位工作人员入户调查的主要内容包括被拆迁人的房屋权属和使用状况，并应制作详细的入户调查情况登记表。然而，在办案中我们发现，被拆迁人使用注册在同村其他地址经营的企业的营业执照，通过该单位补缴税款的手段获得纳税凭证，且拆迁员并未进行入户调查，导致被拆迁人的违建房获得了四百余万的停产停业综合补助费。村、镇工作人员及拆迁员的审查疏失、甚至积极配合，客观上为被拆迁人运用停产停业综合补助费骗

取国有资金大开方便之门。

三是关于农村集体土地发包、出租的决策程序贯彻不力。《昌平区村级事务重大事项民主决策暂行规定》对农村集体资产发包及出租的决策方法和程序进行了明确规定，包括“应经本集体经济组织成员的村民大会三分之二以上成员或者三分之二以上成员的村民代表同意，并报镇政府审批；将发包合同文本等向本集体经济组织成员公开”等等，但从我院查办案件的情况看，某些村集体土地的发包、出租并没有完全经过这些程序，广大村民也并不清楚集体土地发包、出租的具体情况。这就导致在拆迁过程中，某些行为人与农村干部相互勾结，虚构承包合同、虚增承包面积，骗取国家的补偿款。

（二）外部监督不到位导致某些村党支部书记、村委会主任权力过于集中，农村基层组织缺乏民主决策的体制近年来，随着国家对农村的政策性投资大幅度增加，大量的投资通过资金划拨的形式下发到基层组织，再由基层组织根据农民土地被征用的面积，折算成补偿款发放到农民手中。这也就使农村基层干部尤其是村党支部书记，村委会主任等具有一定的人、财、物的支配权和管理权。而在现实中农村基层村干部议事决策缺乏一套完整有效的规范制度，设置的“村帐镇管”制度在有的地方仅仅表现为形式上的管理，上级管理部门对于村居资金的分配、使用没有形成统一有效的管理监督和制约机制，不能及时发现问题。从我院查办的案件来看，几个发生职务犯罪案件的村普遍存在的现象是：农村基层组织工作人员间的监督比较薄弱，村党支部书记或村委会主任独揽大权，个人意志强，随意性大。当面对物质诱惑时，他们往往利令智昏，利用手中权力实施犯罪活动。例如某村村委会主任张某是出了名的“一言堂”，重大事情都由其一人拍板，其他村委会委员、甚至是村党支部书记都不敢提出反对意见，这在客观上纵容了其职务犯罪行为。

（三）部分农村基层干部综合素质不高，民主意识不强，内部监督形同虚设

农村人口文化素质普遍不高，法制观念相对淡薄，在我院近三年立案侦查的15名涉农征地拆迁领域犯罪嫌疑人中，初中及以下文化程度的占73%，薄弱的文化基础和自律意识是发生职务犯罪的重要原因。随着依法治国方略的提出，国家对农村基层干部遵纪守法的宣传越来越多，教育力度也越来越强，但个别农村干部仍然缺乏学习法律、法规和国家政策的自觉性，对哪些行为是法律所不允许的，自己应该干什么、不该干什么缺少正确的认识，有的甚至把自己凌驾于村民和制度之上，无视村规民约和各项决策程序、财务制度，集体决策、村务公开无从执行。另外，村财务人员往往和“一把手”存在裙带关系或是利益共同体，其专业技能和职业操守也令人堪忧，财务人员的监督功能形同虚设。有的村会计受村书记、主任的领导制约，往往出于碍于情面、胆小怕事等多方面原因，很难严格执行相关的会计制度，不能发挥财务监督,有的村会计甚至与村干部同流合污，完全失去了监

督作用。

（四）农村征地拆迁工作的有关政策和要求不尽科学，在执行中难以避免出现偏差 一是拆迁要求与拆迁规律存在矛盾。征地拆迁补偿安置是一项非常复杂而艰巨的工程，它关系到每一户村民的切身利益和社会的和谐稳定，往往工作流程环节较多，工作周期较长，但受现实情况的种种限制，目前大多数涉农征地拆迁工程必须在特定或限定时间内完成。因此，为了确保进度，按时完成征地拆迁安置任务，往往需要采取非常规方法，一些负责管理或协助征地拆迁工作的人员便用各种合法或不合法的手段来推进拆迁工作，在这一过程中，为了进度优先，政府有关部门也无奈的放宽要求，这在客观上为某些国家工作人员和农村基层干部实施职务犯罪行为提供了土壤。二是拆迁的市场化运作模式存在漏洞。目前的涉农领域征地拆迁工作都采用市场化运作方式，政府主管拆迁的部门是管理者，各类拆迁中介机构受政府委托是具体实施者。但实际上，由于拆迁工作坚持属地负责的原则，镇政府（街道）是拆迁工作的责任主体，我们无法要求镇（街道）工作人员和农村基层干部在此项工作中不接触被拆迁人，也就无法避免其中的权钱交易行为。所以，这种拆迁工作机制，虽然从表面上减轻了政府的压力，但实际上也带来了很多深层次、隐蔽性问题。

三是管理没有及时跟进造成拆迁市场混乱。我区作为首都的城市发展新区，在快速推进城市化建设过程中，取得了明显的成效，但是由于土地资源的稀缺性，房价居高不下，拆迁补偿的价格也越来越高，就使得拆迁补偿的利益诱惑越来越大。在现有政策出台前，由于对违章建设的认定及补偿标准较为宽松，没有及时制定新的标准，因此在拆迁领域出现了“拆托”这一特殊群体，这些人为在拆迁中获得高额补偿常常在临近拆迁前大肆抢建、乱建违章建筑，以各种不合理的理由骗取拆迁补偿款。还有的甚至为减少获赔“阻力”，上下游说，并承诺将部分补偿款用来回馈相关国家工作人员和农村干部，这种情况不仅造成了国有资产的大幅流失，也

滋生了职务犯罪行为。

（五）涉农征地拆迁相关法律法规的滞后性，为滋生职

务犯罪留下了空间

征地拆迁中的衍生行为需在法律层面进行界定。根据办案实践，目前遇到的问题主要有：

一是部分农村基层组织人员利用自身获取的内部消息的便利，在得知土地即将征用拆迁的信息后，采取隐瞒真实情况等手段，向原土地承租人承租地块，待土地征用拆迁时获取暴利。如我院反贪局查办的线索中，发现某村委会主任采用此手段获取拆迁补偿款一千余万元，严重损害了原土地承租人的利益，在当地产生恶劣影响。

二是拆迁评估人员身份界定问题。拆迁评估人员伙同国家机关工作人员或农村基层组织人员，在集体土地拆迁环节中违法违规操作，收受好处或者贪占补偿款的行为，不至因其身份而影响犯罪的成立。但是，若拆迁评估人员与社会人员勾结，进行虚假的高位评估，进而获取好处，则在犯罪的认定上产生困难。面对纷繁复杂的司法实践，拆迁评估人员自身身份的界定，需引起高度重视。根据《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》第三条之规定，拆迁人是指经依法批准征用或者占用集体土地并取得房屋拆迁许可证的用地单位。根据《<北京市集体土地房屋拆迁管理办法>实施意见》第十八条之规定，征地拆迁的，被拆迁房屋的重置成新价，由拆迁人委托有资质的房地产价格评估机构按照本市房屋评估规定评估确定。在评估机构由拆迁人委托的基础上，对于非国有评估机构人员身份的认定，引发的思考是：评估机构人员贪占补偿款的行为依照刑法第382条第2款的规定，应当予以认定为贪污罪，而此类人员实施受贿行为，目前只能依照非国家工作人员受贿罪定罪、处罚。但从受贿罪、非国家工作人员受贿罪量刑上的差异及国家进行大规模拆迁改造工程的惠民旨意两方面考虑，依照受贿罪处罚采用虚假评估的手段收取好处的行为，打击和遏制犯罪的效果会更加明显。

三是利用国家税收政策和拆迁改造的惠民政策钻营牟利。税收是国家为满足社会公共需要，凭借公共权力，按照法律所规定的标准和程序，参与国民收入分配，强制地、无偿地取得财政收入的一种特定分配方式。税收收入是国家财政收入的最主要来源，其重要作用不言自明。作为纳税人，应当按照法律规定缴纳税款。然而，实践中发现，个别纳税人长期不履行纳税义务，待征地拆迁开始后，为获得完税凭证，从而享受停产停业补偿，才进行相关税款的补缴和滞纳金的缴纳。虽然国家税收政策得到了贯彻，但这部分长期欠缴税款的纳税人，在拆迁改造的背景下，相当于以少量滞纳金换取了高额的停产停业补偿，惠民政策在落实中陷于被滥用之虞。不仅如此，“不患寡而患不均”，个别人钻营得利的现象在遵守法律法规的正当纳税群体乃至普通基层群众

中还引发了不稳定因素。

五、预防犯罪的对策建议 根据我区的拆迁工作任务，结合全市检察机关查办的发生在该领域的职务犯罪案件情况，我院认为，在当前和今后一段时期内，我区农村征地拆迁领域的职务犯罪案件仍将呈上升趋势。因此，建议从以下方面进行防范：

（一）坚持打防结合的方针，注重源头治理和预防 一是检察机关要会同有关部门充分发挥职能作用，对于农村基层村干部在征地拆迁工作中贪污、贿赂等职务犯罪要发现一件，查处一件，做到及时受理、及时分流、及时初查、及时立案、及时提起公诉，对典型的犯罪案件要进行曝光，起到警示作用。通过查办一案，教育一片，有效地震慑犯罪，达到法律效果和社会效果的统一。

二是检察机关作为法律监督机关要完善预防工作机制，构建社会化的预防网络。检察机关可以在涉农征地拆迁的主管部门、乡（镇）村组建立检察工作联络点和联络员，加强对预防职务犯罪的联系工作制度，并会同纪检、监察、审计和土地等有关部门结合查办案件的特点和发案规律，以及群众反映的热点问题，及时向发案单位和主管部门发出有针对性的预防措施，堵塞漏洞，从源头上达到预防目的。三是继续加大对违章建设的治理力度，不断净化和规范拆迁市场秩序。实践表明，征地拆迁领域的职务犯罪与违章建设有着紧密的联系，违章建设的重灾区往往也是职务犯罪的高发区。涉农征地拆迁工作政策性强，敏感度高，区各相关部门要以深入推进“抓党建、治违建、创先争优促发展”主题活动为契机，继续加强对违章违法建设的管控力度，并严格按照补偿标准进行拆迁补偿，坚决遏止违法建设诱发的诸多后续问题。

（二）加强基层组织建设，强化内外部的监督制约 一是配好配强村“两委”干部。在基层农村组织每届村“两委”换届选举工作之前，镇党委要全面深入掌握在任“两委”班子及其成员的履职情况，各村存在的主要问题和矛盾，既要强化村党支部在村内的领导核心地位，又要配好配强村“两委”干部。要通过设计科学的审批、决策程序，不断健全“两委”内部的监督制约机制，防止农村干部中的“一言

堂”。

二是区相关部门要加强对口指导。教育农村基层干部加强村级民主决策意识，正确认识和处理村党支部和村委会的关系，发挥好村民代表大会、民主生活会等民主决策制度的作用。对于在经济活动中违反法律法规及农村政策、在集体重大经济事务决策和管理中违反程序，独断专行，在村务公开中弄虚作假、侵犯农民群众切身利益的干部，应提出批评并要求其限期改正，拒不改正的，视情节轻重，给予相应处分，涉嫌职务犯罪的，要及时移送相关机关。三是加强经常性的廉政教育。镇党委、政府应把对农村基层干部的教育培训工作摆上重要议事日程，采取短期专门培训或轮训的方法，抓好农村基层组织成员的法制教育、廉政教育，增强其自我约束，抵制诱惑的能力；引导他们合理使用村集体资金、资产、资源，并指导、支持、帮助村民将集体资金用于投资保值增值的项目、农民入股分红，使村干部真正为村民办实事、谋福利，缓和干群矛盾。四是确保各项要求落到实处。各镇（街道）纪委、农村会计服务所等部门要加大对农村征地补偿费管理的监督力度，确保专户存储、专款专用；农村集体经济管理领导小组依照相关规定，对农村集体经济组织提交的发包、出租申请进行认真审核，并对其后续的发包、出租工作进行跟踪和监督；镇政府（街道办事处）在对农村集体土地对外发包事项进行审批时，要注意其决策程序是否符合《昌平区村级事务重大事项民主决策暂行规定》的具体要求，并加强对村务公

开工作的监督。

（三）注重研究解决拆迁领域中出现的各类问题 主要包括对征地拆迁中衍生行为的界定、引导及规范等问题。如部分农村基层组织人员利用自身获取的内部消息的便利，在得知土地即将征用拆迁的信息后，采取隐瞒真实情况等手段，向原土地承租人承租地块，待土地征用拆迁时获取暴利；在农村拆迁过程中，由于公房拆迁补偿费用比私房拆迁补偿费用低，有的村委会为使村集体获得更多的经济利益，采取将村集体所有的公房以个人名义（通常是村民委员会成员）与拆迁公司签订拆迁补偿协议等。虽然这些行为在目前看来，并不构成职务犯罪，但如果不加以规范和引导，不进行相应的处理，将会引发群众的不满，不利于农村的和

谐稳定。

（四）强化调查研究，积极提出司法建议

结合一线办案情况搜集、整理征地拆迁领域涉农职务犯罪的新情况、新问题，在法律适用和完善层面，着重对犯罪主体身份认定和管辖分工方面存在的难点进行研究，积极提出相关的法律适用及司法建议，避免因认识分歧产生的“两不管”案件；对相关环节及人员的工作流程和操作标准，在深入调研的基础上提出倾向性意见，为领导决策提供参考，及时化解社会矛盾，维护农村基层和谐稳定大局。

二、新形势下拆迁环节职务犯罪的主要手段及特点

一是“拖”。行使职权者不给拆迁户讲明拆迁政策，不签定协议，让拆迁户心存疑虑。虽签订好协议，但不及时计算、通知领取补偿款，等把被拆迁人“拖”急了，等待被拆迁人上门“纳贡”。

二是“给”。拆迁过程中好多是熟人关系，犯罪嫌疑人自然要给予照顾，拆迁中补偿标准就高不就低，熟人也心知肚明、知恩图报，人情关系演变成权钱交易。

三是“钓”。犯罪嫌疑人“放长线钓大鱼”，谈拆迁条件时，先给被拆迁户按最低标准谈，最后再按最高的标准进行赔付，使被拆迁户产生一种自己占便宜的感觉，“自愿”给犯罪嫌疑人送上好处。

四是“套”。涉案人员应动迁企业主或委托人的要求，随意虚构事实、增加动迁项目进行补偿，损害国家和集体的利益，从中捞取好处。

三、如何预防拆迁环节职务犯罪的相关建议

（一）把握四个环节。

1、对拆迁施工单位的审查：一是对拆迁单位的资质审查，看是否符合资质要求；二是对拆迁单位的信誉审查，看是否有在竞标时行贿的记录，是否有发生重大责任事故的记录。

2、对拆迁房屋面积的测算审查：一是防止虚假测算，夸大房屋面积；二是防止虚设户头，将根本不存在的住户编入测算拆迁补偿安置之中。

3、对拆迁补偿安置的审查：一是防止虚假户口的进入和利用时间差安置户口；二是防止利用租赁协议套取拆迁补偿安置；三是防止工作人员放宽补偿标准或超标安置住房面积，从中收受贿赂；四是防止以劣等房源套取优等房源。

4、对拆迁资金的使用审查：主要是防止利用职务便利侵吞和挪用拆迁资金。

（二）采取四项措施

1、细化相关制度和工作纪律。在一般情况下，拆迁工程除要建立工作人员廉政承诺制、财务管理和资金使用审批制以外，还应建立补偿安置复查制、资金安排分析制、拆迁信访接待制和文书档案管理制。

2、实行拆迁信息公开制度，做到“阳光”操作。为增强拆迁工作的透明度，自觉接受社会监督，规范拆迁补偿安置行为，在拆迁过程中应对拆迁补偿安置政策、拆迁安置程序、拆迁单位及工作人员身份、拆迁对象的自然状况、投诉和复议渠道等进行公开。

3、实行复审制。在拆迁测算工作结束和户口冻结以后，要组织拆迁工作人员对测算结果、户口状况进行复审，并吸收所在街道工作人员、派出所民警、预防职务犯罪工作小组人员以及拆迁居民代表参与监督。如果因工作量太大，时间来不及，可以实行抽审或对重点、疑点进行复审，但为了保证复审监督的力度，复审率一般不能少于２０％。

4、加强财务审计。拆迁工程结束后，审计部门对该项工程的财务审计结果要及时向有关单位公开反馈：一是向建设单位的上级部门反馈；二是向纪检监察部门反馈；三是向投资方反馈。如果发现有违法犯罪行为要向案件管辖的纪检监察部门、检察机关或公安机关移送相关材料。

完善拆迁工作机制。在充分论证的基础上，制定科学合理的拆迁工作制度、流程，实施办法。推行征迁公示制度，对被拆迁人的拆除面积、安置人口、拆迁补偿评估报告等全部在拆迁范围内进行公示，接受社会监督。完善拆迁款财务结算、支付制度，禁止拆迁工作人员将拆迁款直接交与被拆迁人。可建立拆迁信息网络系统，拆迁房屋影像资料、评估报告、安置人口、补偿协议全部录入该系统并由建设部门实行动态跟踪管理。

第五篇：房屋拆迁权的滥用与预防

文 章来源 莲

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摘要：房屋拆迁权的行使是否合法，是一个被立法和理论研究遗忘的问题，其合法性应从实体要件和程序要件两个方面评定。拆迁行为是否符合社会公共利益，是判定拆迁是否符合实体要件，以及是否被滥用的唯一标准。公共利益的层次性，是解决房屋拆迁权冲突的法理依据。行政救济是房屋拆迁权合法的程序要件，应当在房屋拆迁前实施行政听政制度，并允许拆迁当事人提出行政复议和行政诉讼。

关键词：房屋拆迁；滥用；预防；公共利益；行政救济

1998年6月，河南省郑州市发生的一起住户状告市政府拆迁纠纷案，就是针对拆迁行为的合法性引发的。为了阐述对房屋拆迁权滥用与预防研究的现实意义，我们简略介绍一下此案案情。

1998年3月，《河南商报》登载了郑州市将兴建裕达文化广场，并将拆除郑州市裕达国贸大厦旁边的五幢楼房的消息。水利部水工金属材料结构质量检测中心（以下称水工检测中心）所购买的裕达花园17号、18号商品楼名列其中。裕达文化广场采取政府和港资合作的方式兴建，政府出资1000万元，港资河南裕达置业有限公司出资5000万元。此两幢楼的住户（水工检测中心职工）向拆迁人“郑州市裕达广场工程建设指挥部”（以下称指挥部）提出了数个问题，均未获答复。随后，指挥部张贴了《城市房屋拆迁公告》，正式开始拆迁。住户认为，裕达广场虽名为公益事业，实质上更多是裕达公司借用政府行政手段，为改善其所有的裕达国贸大厦周边环境从而促使其销售和升值而进行的商业运作。住户进而认为，政府规划、拆迁房屋的行政行为的合法性存在问题，遂向河南省高级人民法院提起行政诉讼，状告郑州市人民政府、郑州市城市规划管理局、郑州市拆迁办等单位，要求撤销其对17号、18号商品楼的拆迁决定。而市政府方面认为，裕达广场的建设是为了改善城市投资环境、创建卫生城市和园林城市而实施的城市建设的一部分，城市规划法赋予了市政府权力，任何单位和个人必须服从人民政府根据城市规划作出的调整用地的决定〔1〕。

显然，房屋拆迁权是否被滥用是本案争执的焦点。其中，政府的拆迁行为程序是否合法以及是否为了公共利益的需要，是两个关键问题。

上述案例，突出表现在如何评定拆迁行为在实体上和程序上都具有合法性上，即拆迁行为实体上应符合什么标准才是合法（而不是看是否有合法的审批机关的正式批文），并应同时履行什么样的法律程序（不应拘泥于现有规定程序）才能有效。这是一个重大理论问题，是解决拆迁权本身合法性的切入点。

一、拆迁权实体合法的唯一标准——社会公共利益

房屋拆迁权的核心在于它的强制力，它不需被拆迁人同意就能够产生法律效力。由于这项权力的行使以国家权力作为后盾并涉及私人房屋所有权的保护，因此，防止该项权力的滥用，便成为判定拆迁权行使合法性的关键。而为了判定拆迁权是否被滥用，应当首先在法律上设置一个标准，用以评判一项具体的拆迁行为是否合法。这项标准就是“社会公共利益”.因此，“社会公共利益”又成了评判房屋拆迁权是否合宪以及是否被滥用的唯一标准，而且在房屋强制拆迁与保护房屋所有权和土地权利的利益冲突中，也成为了十分有效的“平衡剂”.1.关于“公共利益”的涵义

尽管“社会公共利益”对房屋拆迁法律制度的设立至关重要，但我国目前迄今尚无一个统一的界说。不管在立法上，还是在学理解释上，“社会公共利益”的概念都是不确定的，造成了人们认识上的偏差。这是导致房屋拆迁权被滥用的客观因素。与“社会公共利益”相似的一个概念是“公共性目的”.关于“公共性目的”涵义之解释，曾经历了一个发展过程。为了限制土地征用权的滥用，外国的一些法院将“公共性目的”解释为“公共的使用”，即代表公共利益的主体的使用。然而，这一解释却在实践中产生了许多问题。如果只有代表公共利益的主体的使用才能具有“公共性目的”，那些不代表公共利益的主体就会被排除在外。而且，事实上，代表公共利益的主体的范围在实践中也不易明确界定。有些主体所代表的利益既有“公共利益”的成分，又有“非公共利益”的成分，这类主体是否可以进行土地征用呢？因此，各国立法和判例便开始使用“公共利益”的提法，以进一步确定土地征用权合法的标准。现在，大多数国家和地区的立法都认为，“公共利益”应包括两层涵义：一是须有公共使用的性质，二是须有公共利益的用途。

在立法上，一些国家和地区以列举的方式规定“公共利益”的范围。如香港，其《收回官地条例》和《土地征用条例》同时规定，官地收回和征用土地须以“公共用途”为目的，并规定以下几种情况的“收回”和“征用”属于“公共用途”：（1）为使物业欠佳的卫生情况得以改善，或重新修建经改善了卫生情况的居所或建筑物；（2）由于建筑物接近或连接其他建筑物，严重干扰空气流通或建筑物的状况不适合人居住；（3）与军队有关部门的任何用途；（4）总督会同行政局决定为公共用途的任何类别用途而作的收回或征用〔3〕。前面已经论述过，房屋拆迁产生的法律后果之一是导致土地权利流转给拆迁人，这也是房屋拆迁的唯一目的。因此，房屋拆迁权的合法性应适用土地征用的合法性理论。在我国，“公共利益”的法律地位在立法中得到了确立。首先是《宪法》。该法第十条第三款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”.其次是《土地管理法》。该法第二条第二款规定，“国家为了公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用”，并同时在第58条第一款第（一）项规定，国家因为公共利益需要使用土地的，可以依法收回国有土地使用权。第三是《城市房地产管理法》。该法第19条规定，在特殊情况下，国家可以根据社会公共利益的需要，依照法律程序提前收回出让土地使用权。第四是《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》。该条例第42条规定，在特殊情况下，国家根据社会公共利益的需要，可以依法收回土地使用权。显然，从宪法、法律到行政法规，“社会公共利益”都成为了征用土地、收回土地的前提条件，并且在概念使用上都是一致的。然而，在房屋拆迁立法上，这一立法宗旨却悄然发生着变化。新《城市房屋拆迁管理条例》（已于2001年11月1日生效实施）第二条规定：“在城市规划区内国有土地上实施房屋拆迁，并需要对被拆迁人补偿、安置的，适用本条例”.事实上，该条例就未对拆迁行为本身的合法性作出任何规定。相比而言，1991年《城市房屋拆迁管理条例》第二条“凡在城市规划区内国有土地上，因城市建设的需要拆迁房屋及其附属物的，使用本条例”的规定，将房屋拆迁的合法性界定为“城市建设需要”，却更为明确。《城市私有房屋管理条例》第四条规定：“城市私有房屋因国家建设需要征用拆迁时，建设单位应当给予房屋所有人合理的补偿……”.这里的“国家建设”与前述“城市建设”不是同一个概念。何谓“国家建设”，我们力图从现有立法中去寻找一个诠释它的依据。1999年1月1日前施行的《土地管理法》列专章规定“国家建设用地”，在第21条中对“国家建设” 作了这样的限定，“国家为了进行经济、文化、国防建设以及兴办社会公共事业”，并在第22条中进一步诠释：国家进行经济、文化、国防建设以及兴办社会公共事业的建设项目，只能是列入固定资产投资计划或者按照规定准许建设的国家建设项目。因此，我们可以得出“并不是所有城市建设都是国家建设”的结论。对此，国家计委、原国家国土局《关于建设用地计划管理暂行办法》第16条规定：“本办法所称建设用地，包括国家、乡（镇）村集体建设和农村个人建房的新建、扩建、技改项目用地以及采掘、建材等行业的生产用地”.该条进一步解释“国家建设用地”，“是指全民所有制和城镇集体所有制单位以及上述单位同农村集体经济组织共同投资兴办的联合企业，需要的各项建设用地”.根据“公共利益”的含义进行理解，国家建设行为总是以社会整体利益作为出发点的，社会整体利益本身就是“社会公共利益”，故国家建设本身就具有“公共利益”的性质。因此，现行拆迁立法本身就存在不统一的问题，在拆迁合法性规定上，宜采用“社会公共利益需要”或者“国家建设需要”的提法，而不宜不作任何规定。这样既可以与土地征用、土地收回实体合法性要件一致，又可避免行政法规的立法与宪法、法律不一致。无论如何，拆迁立法的违宪都是不允许或应予纠正的。

前述案例中的建设项目，显然属于“城市建设需要”，应为“国家建设用地”范畴，具有“公共利益”性质。

2.公共利益的层次性

不同性质国家建设拆迁，其所代表的社会公共利益的层次性是不同的，这产生了公共利益的层次性问题。按建设项目本身计划审批的效力分类，可将拆迁的公共利益分为三个层次：

其一，最高层次的公共利益。它是用国家预算内基本建设拨款进行固定资产投资的项目用地拆迁具有的利益层次。通常表现为国家重点建设工程用地，如大型机场、铁路等工程用地。

其二，中间层次的公共利益。它是地方用国家预算内各项机动财力安排的基本建设固定资产投资项目用地拆迁具有的利益层次。通常表现为地方各级安排的地方重点建设项目，这类用地为数不少。

其三，最低层次的公共利益。它是各地企事业单位用预算外资金、自筹资金和银行贷款安排的基本建设项目拆迁用地具有的利益层次。通常表现为企事业单位利用自有资金安排生产和非生产性建设项目用地，以及人民政府批准或城市规划统一安排的城市居民住宅建设用地。

上述最高层次和中间层次的公共利益建设用地拆迁，属前述“国家建设用地”拆迁范畴，具有一般意义上的公共利益性，不会引起歧义，且得到了社会的普遍认同。而在最低层次的公共利益的建设用地拆迁中，显然建设单位已经多元化，已从计划经济体制下纯国有企业的单一主体，演变成了有集体企业、私营企业甚至外资企业参与的多个主体。国家通过这为数众多的不同经济形式主体实现着国家的经济建设目的。换言之，不管是国有企业，还是集体企业、私营企业和外资企业，只要其拆迁用地一旦被纳入了国家用地计划，便成为了社会主义经济建设的组成部分。并且，商品经济体制本身也将各类所有制的企业置于了独立核算、自主经营和自负盈亏的生产者和经营者的法人地位。因此，不管是国有企业参与的建设项目，还是其他私营、外资企业等参与的经济建设项目，都是以自身利益为其出发点的（在本质上已没有区别），并反过来以提高人民物质文化生活水平、服务于整个社会为最终归宿。即使是城市居民住宅建设，也以此为己任。因此，最低层次的公共利益是间接的，在以生产资料公有制为主体的多种经济成分并存的社会主义初级阶段是存在的。

3.公共利益的层次对房屋拆迁权的影响

我国房屋拆迁的公共利益的层次性，最终影响着房屋拆迁权行使的基本规则，概括起来有以下三项：

其一，低层次的“公共利益”的房屋拆迁，应当满足并服务于高层次的公共利益的拆迁。国家计委、原国家国土局《关于建设用地计划管理暂行办法》第三条在编制用地计划应遵循的原则的第三项规定，“对各项建设用地实行统筹规划，综合平衡、保证重点、兼顾一般”.原国家国土局《关于国家建设用地审批工作的暂行规定》第四条规定：“建设项目用地实行计划指标控制，首先保证国家重点建设项目……”.此两规定揭示了一个共同原则，即高层次公共利益的建设项目拆迁优先于低层次的公共利益的建设用地拆迁高层次的公共利益建设项目拆迁用地计划制约低层次的公共利益建设项目拆迁用地计划。

其二，相同层次的“公共利益”的房屋拆迁计划，无抵销对方的效力。即同一层次的公共利益的建设需要拆迁同一处房屋时，应以向房屋拆迁主管部门提出拆迁申请的时间先后顺序为准。为什么要确立这样一项规则呢？首先，是反不正当竞争所需。如果不以这条规则作为处理应将拆迁许可证核发给哪一个申请人的依据，将会导致拆迁行为本身的不公平，也易滋生腐败。其次，房屋拆迁主管部门是拆迁审批机关，计划、规划以及国土部门是从其他方面对建设项目进行管理的，其对建设项目的立项审批、规划许可以及用地批文并不能代替拆迁决定。以提交拆迁申请的先后顺序作为核发拆迁许可证的事实依据，是符合房屋拆迁权的分配原则的。当然，所谓拆迁申请，还应当包括国家规定的建设项目批准文件。最后，土地使用制度本身要求土地使用权相对稳定，否则，就会造成同一目的层次的用地单位申请对对方进行拆迁，这对保护土地使用权和房屋所有权是非常不利的。

其三，公共利益的层次越低，房屋拆迁权的强制力就越弱。据此，第一类和第二类拆迁具有最完整、最强大的强制力，第三类拆迁的强制力则较弱。实践中，第三类拆迁比第一类拆迁权更易滥用，在拆迁立法时应制定更为严密的方法予以预防，包括制订对被拆迁人更为有利的补偿办法和公平、透明的拆迁决定程序，以防止拆迁人借政府之力、打公益之名、行私利之实，并监督拆迁主管部门公平依法行政。

二、房屋拆迁权合法的程序要件——行政救济

程序法与实体法一样具有“独立的价值”.因而，在确立拆迁权本身应当具有的实体要件后，还有必要对拆迁权行使的方式、手续等程序进行探究。

作为拆迁立法的法治化要求，法治原则理论和人权原则理论成为拆迁行政救济的理论基础。作为依法拆迁的方略，行政救济的核心是依法办事，并且，作为保护公民人身财产权的立法，必须以人权作为理论基础。同时，我国《宪法》第五条规定：“一切国家机关和武装力量、各政党和社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究”，“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权”.第三十三条规定：“中华人民共和国公民在法律上一律平等”.上述规定为我国拆迁行政救济的设立奠定了宪法基础。学者认为，房屋拆迁行政救济的途径，是指行政相对人的合法权益受到违法或不正当具体行政行为侵犯时，法律所提供的补救渠道和途径。

1.房屋拆迁行政救济的具体措施

行政复议和行政诉讼的对象是具体行政行为，对拆迁主管部门在房屋拆迁过程中拆迁权性质的认定，直接关系着行政复议和行政诉讼范围的确定。将拆迁行为列为行政救济的范围，首先是基于房屋拆迁权的行使是具体行政行为的认识。理由主要有：其一，从职权上看，房屋拆迁权是一种由政府房屋拆迁主管部门依法行使的行政权力，具有不平等性和强制性，与拆迁主管部门依照法律法规的授权制订规范性文件的抽象行政行为相区分。其二，房屋拆迁权是单方意思行为，不需管理相对人的合意，从而也将其与房屋拆迁立法这一抽象行政行为中的立法合意区分。第三，从结果来看，拆迁决定在外部表现形式上以决定、许可证等非规范性法律文件为存在方式，与抽象行政行为中的规范性文件相区分；从调整的对象来看，拆迁决定针对被拆迁人和拆迁人，可以反复适用，以区别于抽象行政行为中针对不特定人和事；从效力上看，拆迁决定针对现实存在的对象，以区别于抽象行政行为针对未来可能发生的不特定对象而生效。因此，按照《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见（试行）》对“具体行政行为”的解释，房屋拆迁决定显然应当属于具体行政行为的范畴。

其次是基于房屋拆迁权的行使行为是外部行政行为的认识。所谓外部行政行为，是指拆迁主管部门对拆迁行政事务进行管理，与拆迁人和被拆迁人之间产生的一种行政管理行为。与外部行政行为对应的一个概念是内部行政行为，它是拆迁主管部门队对内部行政事务进行管理，与内部管理相对人产生的行政隶属关系行为，如拆迁主管部门对内部违法违纪行为的政纪处分。

《行政复议条例》第二条规定：“公民、法人和其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益可以依照本条例向行政机关申请复议”.而该条例第九条规定的行政复议案件的范围，包括公民、法人和其他组织认为符合法定条件申请行政机关颁发许可证而行政机关拒绝颁发，以及“认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的案件”.《行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人和其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”.该法第11条规定的行政案件的范围，包括公民、法人和其他组织认为符合法定条件申请行政机关颁发许可证而行政机关拒绝颁发，以及“认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的案件”.因此，我们有理由认为，如果拆迁申请人依法向拆迁主管部门申请颁发拆迁许可证而拆迁主管部门拒绝颁发，或者被拆迁人认为拆迁许可证的颁布不合法从而侵犯其合法财产权的，都可以申请行政复议或提起行政诉讼。

2.听证程序

“听证”一般是指在国家机关作出决定之前，给有利害关系人提供发表意见的机会，对特定事项进行置证和辩驳的程序。“听证”是行政机关行政决定的一个阶段，属于行政程序的组成部分，不是行政程序的全过程。

我国在颁布的《行政处罚法》中引进了听证程序，确立了听证在行政程序中的法律地位。尽管听证程序只局限于行政处罚决定中，但它所确立的原则无疑为我们提供了一个保护拆迁行政相对人合法权益，监督拆迁主管部门在“社会公共利益”的实体前提下作出拆迁决定，以及规范拆迁当事人及其他人有关行为的有效方法。

按照《行政处罚法》的规定，听证程序在下列情况下进行：“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或执照、较大数额的罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证”.显然，听证程序有三个特征：一是阶段性，即听证只是行政处罚的一个阶段，而不是处罚的全过程。二是局部性，即并不是所有行政处罚都要举行听证，只有对当事人的权益有较大影响的行政处罚才进行听证。三是选择性，即听证不是必经程序，主动权在于当事人。

我们认为，借鉴《行政处罚法》的做法，在房屋拆迁决定作出前进行听证有重大现实意义：其一，为拆迁申请人和被拆迁人直接公开地参与拆迁决定提供了机会。其二，它是消除和化解被拆迁人对拆迁决定潜在不满情绪的重要手段，也是防止拆迁权滥用的措施。其三，听证是当事人的权利，而不是义务，设立听证程序不会妨碍行政效率。其四，听证既作为规范行政机关行为的措施，又作为行政机关手中的权力，故不会出现行政决定的拖延。

房屋拆迁决定中听证的参加主体应当包括：一是当事人及其代理人。它是指与拆迁决定有利害关系的拆迁人和被拆迁人。由于房屋拆迁牵涉面广、人数众多，可以借鉴集团诉讼的做法，推举代表参加听证同时，为了帮助当事人了解房屋拆迁法律法规，还应允许当事人聘请律师参加听证。二是拆迁案件调查人员。三是其他听证参加人，包括鉴定人、翻译人等。

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