完善居民区党组织的运行机制

第一篇：完善居民区党组织的运行机制

完善居民区党组织的运行机制

[摘 要]近年来，上海市虹口区曲阳路街道党工委从“建组织、调结构、筑基石”三方面探索居民区党组织运行机制，取得一定成效。通过调研发现居民区党组织在运行过程中仍存在工作短板，要通过健全党组织发展机制、工作支撑保障机制、有效的评价机制等路径提升居民区党建工作有效性。

[关键词]社会转型；利益分化；利益整合；公共利益

[中图分类号] D267 [文献标识码] A [文章编号] 1009-928X（2016）05-0039-03

为贯彻落实市委“1+6”文件精神，加强居民区党组织建设，上海市虹口区曲阳路街道党工委积极适应新形势、新任务、新要求，结合居民区党建工作实际情况，于2014年底完成居民区党组织升格工作。为更好发挥居民区党组织引领作用，完善党组织运行机制，街道党工委通过召开座谈会、访谈、经验交流、实地调研、分析研究等方式，梳理居民区党建现状，查找短板困境，总结有效做法，在健全党总支领导下的运行机制上进行了有益的探索，为创新社会治理、加强基层建设，夯实党的执政基础提供了保障。

（一）建组织，构建形成“四对应”架构。曲阳辖区24个居民区党总支，下设87个党支部，划分315个党小组，党员6700多人，党员数最多的是东体居委会，共有党员458名，党员数最少的密一居委会也有118名党员，其余居委会党员基本都在200-400名之间。由于党支部管理范围大，支部活动难开展、关心党员难落实、服务群众难深入、引领自治难拓展，党工委着眼党组织作用发挥的有效性，根据居民区所辖区划大小、楼宇布局、在册党员数量等情况，分批将居民区党支部升格为居民区党总支，初步构建了居民区对应党总支，居民小区对应党支部，居民楼组对应党小组，党员对应责任区“四对应”的党建格局。

（二）调结构，加强党总支工作力量。为了建设一支能够担当引领的党总支书记队伍，2014年，党工委抓住居民区党组织换届选举契机，着力优化书记队伍结构。由于党工委和各居民区党组织在整个换届选举中，未雨绸缪，充分酝酿，广泛动员，公推直选，把好人选关，换届获得圆满成功。24名党总支书记，平均年龄51.67岁，比上一届小了2.7岁，其中新任党总支书记5名，“80后”2名，就业年龄段有13名，占书记队伍的54%，2名书记进街道事业编制，7名书记享编。18名党总支副书记，平均年龄 45.9 岁，其中居委会主任兼副书记9名，专职副书记9名。总支委员181名，其中兼职委员16名，拟增兼职委员43名，各党总支班子成员在年龄结构、文化学历、综合素质等方面也有明显改善。同时党工委也按照区委要求拓宽居民区书记渠道，目前已选派1名机关副科级干部到居民区任党总支书记。

（三）巩基石，提升居民区党建实效。居民区党组织升格后，为了提升党建实效，党工委着力从四个方面夯实居民区党建基石。一是抓党总支建设。通过出台《关于进一步加强居民区党组织建设的实施办法》、组织书记专题培训、制定党总支任务清单、推进区域化党建联建，把党总支工作重心从原来支部重点抓党小组、抓党员、抓居民自治，向抓支部建设、抓党建联建、抓整合社区资源共同开展社区治理拓展。目前24个居民区党总支与近70个社区单位党组织结对共建。东体党总支建立组团式党建联席会议平台，与社区12个单位结对，形成了社区共建的局面。曲

一、运

二、银联等党总支，积极探索兼职委员制度，提高了居民区党总支统筹协调业委会、物业公司、驻区单位等社区资源、共建和谐社区的能力。二是抓党支部建设。居民区党组织升格后，为了帮助新成立支部开展工作，党工委“三管齐下”：一是抓支部书记队伍建设，所有支部书记均为总支委员，由党总支书记带教支部书记，指导帮助他们在实践中提高；二是抓党支部基础工作，以落实《党支部工作手册》为抓手，深入居民区指导基层党组织对照手册，落实“三会一课”等党建制度；三是抓党建责任区建设，把党支部工作重心由做好面上党员教育管理，向深化党员责任区建设，发挥广大党员作用深化。如运三党总支以一个支部为一个片网格，一个党小组为一个单元网格，把整个居民区形成一张网，做到层层有格，格中有责，网格内有居民区党员、在职党员、楼组长、志愿者，形成党建引领、公众参与自治的局面。三是抓党员队伍建设。党工委积极探索党员分类管理。2015年组织居民区党组织对辖区居民区党员工作情况、健康状况、年龄情况等进行了全面梳理，摸清了底数，为有针对性的发挥党员作用打好基础。注重把发挥党员作用与引领群众开展“和谐社区、生活家园”建设相结合，与虹口“创文”相结合，让党员从推进楼组党建、建设漂亮楼道、为老服务结对等身边事做起，让群众感受到党员就在我身边。四是抓“三长”队伍建设。注重发挥党小组长、楼组长、文化团队队长在引领居民自治中的带动作用，鼓励动员党员担任楼组长、文化团队队长，成为引领群众开展自治活动的核心骨干。目前，曲阳路街道居民区党员担任楼组长、文化团队队长的比例达到60-70%以上，体现居民区党组织对居民区自治的掌控力。如密一居委会的玉田大楼，玉四居委会的金色摄影，赤三居委会的温馨小屋都得到了居民的喜爱和点赞。

（一）组织构架需要不断优化。着眼构建居民区党建“四对应”工作格局，党总支对应居民区、党支部对应居民小区、党小组对应居民楼组、党员对应责任区的工作进度不一，有些党支部、党小组划分不是很合理，有些党总支对应机制已经跟进，有些处于建构阶段。另外有的居民区党组织没有做好“我要升格”的准备，因此局部存在着升格后工作变化不大的状况。

（二）书记及党员来源渠道亟待拓宽。“书记委员人选来源窄、组织生活简单化”是居民区党建的老大难问题。近年来，曲阳路街道党工委在破解居民区党建老大难问题上积极作为。如面向社会招聘专职社区工作者，为居委会和居民区党组织储备人才；组织党课巡讲下社区，丰富居民区党组织生活。虽然这些举措发挥了积极作用，但是居委干部党员偏少（目前只占全体委员的32%），而且分布不平衡的现象依然存在。

（三）书记队伍能力建设有待进一步加强。居民区党组织升格带来的新问题是居民区党总支书记和支部书记能力提升问题比较突出。总支书记队伍换届选举后，有些总支书记还囿于传统支部书记思路、手势，习惯于就党建抓党建，整合居民区各方资源，组织带领党员、引领群众开创基层自治新局面能力较弱。目前曲阳居民区党支部书记的主体是退休党员以志愿服务性质担当，这些老同志对党的事业忠诚，政治上可靠，工作有一定经验，群众中有一定基础。但是面对创新社会治理新要求，他们也存在不够适应地方。表现在：部分支部书记是由党小组长升格后第一次走上支部书记岗位，对如何有效开展支部工作还不适应，需要党总支护航；有些支部书记（包括有些总支书记）运用微信、网络媒体、“i曲阳”等信息技术引领自治能力较弱；个别支部书记因家庭，个人健康等因素导致工作精力不够。

居民区党组织运行机制的关键是要把区委和街道党工委出台的加强居民区党组织建设和书记队伍建设的文件精神贯彻落实好，以机制作保障，补短板，出实招，求实效。

（一）健全居民区党组织发展机制。一要进一步健全“四对应”组织体系。党工委和社区党委要在建立“四对应”架构基础上，下发党建任务清单，进一步明确党总支、党支部、党小组、党员在“四对应”组织网络中的职责。各居民区党总支要结合实际深化“四对应”组织建设，已健全组织网络的要抓紧建立健全“四对应”工作机制；没有理顺组织网络的，要抓紧理顺组织网络，并抓紧建立配套工作机制，确保“四对应”分级管理落到实处。二要建立党组织负责人后备人才库。党工委、社区党委、居民区党总支要拓宽建立后备人才库的视野，要积极从居委会党员干部、党员社工中培育书记后备人才；要在街道和居民区两级建库；要注重后备人才培育，保证居民区党组织书记后继有人、活水不断。三要注重培育发展新党员。党工委要根据发展党员向基层一线倾斜的精神，把新党员发展名额优先保证加强居民区党员队伍建设需要。加强从居委会干部和社区工作者中培养发展新党员。每个党总支都应做到“好苗子在视野中、发展计划在实施中”，每年居民区党组织都有新鲜血液补充。四要落实党员分类管理。党工委要在党员基本情况调查基础上，制定出台分类管理党员规范化建设举措。对高龄有重大疾病的党员，重在通过结对活动，坚持夏送清凉冬送温暖活动，送组织生活、送关心上门；对身体健康有精力的党员，重在动员激励他们在居民区发挥更大作用；对没时间在居民区活动的党员，重在要求他们在楼组发挥党员作用。通过分类管理，提高居民区党建实效。五要深化楼组党建。认真总结推广居民区推进楼组党建经验，把楼组党建与发挥在职党员作用相结合，引导党员主动亮明身份和承担责任；与促进居民自治相结合，引导居民建立楼组公约共建漂亮楼道；通过以点带面，辐射带动，在各居民区建设形成特色鲜明的楼组党建品牌。

（二）健全党组织工作支撑保障机制。一要深化区域化大党建，为居民区党总支拓宽共治资源。街道党工委应结合社区共同体建设，发挥区域化党建联席会议作用，树立一批驻区单位与居民区党总支结对共建的典型，通过以点带面，引领共建活动深化，进一步为居民区党组织引领自治搭建平台。落实居民区党总支兼职委员制度，探索建立兼职委员履职保障制度、群众民主评价制度、发挥作用激励制度。居民区党总支要选好、用好兼职委员，建立兼职委员参与居民区党建和居民区重大问题决策的机制，为他们发挥作用搭建平台，提高居民区党组织整合、统筹、协调社区资源的能力。二要拓宽书记选人渠道，为居民区党组织配强领军人物。街道党工委要认真落实居民区党组织书记队伍建设三年行动计划，每年向社会招聘一批年轻优秀的社区工作者，充实到社区居委会岗位，为居民区党组织书记提供后备人才。不定期开展社区党务工作者招聘，从复员退伍军人、企业经营管理人员中选任居民区党组织书记；注重从居民区后备干部中择优选任居民区党组织书记；注意选派优秀机关事业干部到居民区党组织书记、副书记岗位上任职锻炼，多渠道拓宽居民区党组织书记选人用人来源。通过多措并举，实现到2016年底，居民区党总支书记50岁以上的全部配备副书记；党员居委会主任全部兼副书记；到2017年底党总支书记中退休返聘人数所占比重不高于30%的目标。三要深化居委减负增能，为居民区党组织引领自治助力。健全街道党政领导与居委会书记、主任的联系制度和街道“联点包片”活动机制，切实在基层一线为居委会工作提供支持。结合信息化社区建设，对居委会“一点通”进行升级改造，居委会全面推行全岗通，提高居委会管理服务效能。要在公众微信号上嵌入公众参与重要接口、党员发挥作用接口，为居民区党组织引领自治提供信息化支撑。四要实施强基培训工程，为居民区党组织能力提升充电。把居民区党组织书记队伍建设纳入街道人才队伍建设的总体规划。坚持集中培训、专题培训与日常教育培训相结合；组织参加区统一培训、街道组织系统培训、党总支开展言传身教培训相结合；办班培训、授课培训、电化培训、实例培训相结合；总支书记重点培训与党支部书记面上培训相结合。加强社区党建办和居民区党建联络员队伍建设，加强党建业务知识培训，提升他们面对面指导居民区党组织开展党建的能力。

（三）健全党组织有效的评价机制。一是以党建引领的实效为评价标准。落实“双述双评一通报”，切实改变传统的以检查居民区党组织台账、组织生活记录、总结为评价居民区党组织标准的做法，建立健全以引领群众开展“自我教育、自我管理、自我服务、自我监督”的自治实效为标准的考核体系，促进居民区党组织把主要精力放在服务群众、凝聚群众、引领群众自治上。二是以自下而上的评议为评价方式。探索将居民群众自下而上评议居委会工作向自下而上评价居民区党组织拓展。建立健全自下而上的社区党建工作评价体系，增强由居民区党员和居民群众为评价主体，形成组织评价和群众评价有机统一的评价机制，体现基层党建工作面向群众，结果接受群众评判，促进居民区党建与基层治理紧密结合。三是以促进居民区党建为评价导向。把对居民区党组织的考评与建立有特色的居民区党组织、党小组规范建设示范点，选树一批有代表性的党总支书记、支部书记、党务工作者、党员志愿者等先锋模范典型相结合，认真总结他们的工作经验，表彰弘扬他们的先进事迹，切实发挥典型引路、以点带面，促进居民区党建作用，形成党建激励机制。同时加大不合格居民区党组织书记诫勉调整力度，形成退出机制，保证居民区党组织肌体的纯洁和健康发展。

责任编辑：周奕韵

第二篇：完善运行机制 构建发展平台（模版）

完善运行机制

构建发展平台

---关于龙头企业、市场、农户有效对接的调查与思考

(定西县目标办)（2003年8月）

在农业市场化、产业化进程不断加快的形势下，农业的定位在外延和内涵上都发生了新的变化，农业发展要紧紧围绕现代化发展目标，以提高农产品竞争力和增加农民收入为核心，用工业的理念指导农业，用市场的手段经营农业，用开放的思维拓展农业，积极探索“国际化、市场化、产业化、城市化”的现代农业发展路子，才能在新的起点上谋求农业的跨越式发展。农业产业化经营是以市场为导向，以农户为基础，以龙头企业为核心，实现产供销、农工商一体化经营，将农业的再生产过程诸环节联结成一个有机的产业系统，从而将分散的农户小生产以较高的组织化程度引入市场，提高农业生产者的市场化水平和市场竞争力。它是农业生产经营过程中各独立主体以一定的契约方式自愿结成的经济利益共同体，具有生产专业化、交易规模化、服务社会化、产品和生产要素市场化以及产业一体化的特征。在农业产业化发展的链条上，龙头企业决定着产业化的层次、水平，决定着一个地区农业乃至整个经济的层次、水平。龙头企业是实施农业产业化的核心，它上连市场，下连基地 和农户，负有开拓市场、科技创新、带动农户和促进区域经济发展的任务。基地建设是搞好农业产业化的基础，是龙头企业的重要依托和赖以生存的源泉。完善运行机制是搞好农业产业化的保证，关键是要形成龙头企业与农户之间的利益共享、风险共担的经营机制。这是农业产业化经营的主要标志。只有正确处理各方面的利益关系，使各个环节连接得更加紧密，才能为产业化顺利发展提供有力保证，才能提高农业生产的市场化、组织化程度和市场竞争能力，实现企业、市场、农户的有效对接，提升农业产业化经营水平。

（一）近年来，定西县认真坚持“五县”发展战略和“三高两增一稳定”的工作思路，坚持“三个顺应、三个遵循”的原则，充分发挥资源优势，着力培育支柱产业，大力发展特色产业，洋芋、畜草、中药材、食用菌、蔬菜等主导产业基地初具规模，特别是洋芋和畜牧业的快速发展，为农村经济注入了新活力。据统计，近年来全县洋芋种植面积稳定在50--60万亩，年总产量在70--80万吨左右，基本形成了以北部高淀粉商品薯生产基地和水川区低淀粉菜用薯生产基地；建成了金大地、环宇、蓝天、薯峰、雪柳、泽融等6家（千吨以上）以淀粉为主的马铃薯加工企业和50多家（千吨以下）小型加工厂，年加工马铃薯30多万吨，生产加工企业已具雏形。畜草产业紧紧抓住实施退耕还林工程的机遇，建立优质牧草基地40万亩，并依托定西国家科技园区，建立了以城郊、内官、巉口为主的奶牛 养殖基地，以内官为主的无公害标准化瘦肉猪养殖基地，以内官、凤翔、香泉等南部乡镇为主的肉牛育肥基地，全县规模养殖户达到8500户，饲养量达15.97万头。农业结构调整和支柱产业的纵深推进，促进了全县农业和农村经济的快速发展,2002年全县农民人均产业收入达1000元，占农民人均纯收入的71%。

（二）尽管定西县农业产业化有了长足发展，但从总体情况来看，还处于初级阶段，水平不高，大部分龙头企业实力较弱，产业化组织松散，产品结构层次低，在主导产业的培育上，还没有做大做强（特别是洋芋产业没有形成特色产业），还存在一些突出问题：

一是企业加工能力不足。大部分龙头企业从事农产品的初级加工和粗加工，精深加工少，农产品转化率低，产业链条短，市场竞争力弱，对农户的带动能力和对产业的拉动能力不强。据统计，2002年县内蓝天、薯峰等6户淀粉企业加工淀粉5700吨，加工转化洋芋仅4万吨左右。金大地食品有限公司已完成投资1650万元，2001年从荷兰引进全自动化速冻薯条生产线，年设计生产规模3000吨，2002年仅生产薯条300吨，生产期短，效益低。

二是融资渠道不畅。一方面由于对项目缺乏科学论证，企业固定资产投资过大，流动资金严重不足；另一方面由于缺乏金融的有力支撑，民间资金难以聚集，收购农产品资金严重短缺，造成贮藏原料严重不足，致使企业生产周期短，效益低。三是市场体系不健全。市场主体单

一、功能缺位，尚未形成多元化的市场主体。一方面，国合商业组织的市场化改革滞后，难以适应农产品流通市场化的竞争形势，民营的农产品流通中介组织仍然处于初级水平，其功能主要集中在区域内的物流方面。另一方面，市场的组织化程度较低，组织形式单一；在市场参与者方面，无论是农业生产者还是农产品的购销商，大都以分散的非组织化的方式进入市场，缺乏集体行动的协调机制和市场占有率。特别是作为“中国马铃薯之乡”，目前在城区没有形成规模较大的洋芋专业交易市场，没有形成收购、包装、储藏、销售、运输、加工等一体化的产业链条。

四是利益机制尚未形成。由于企业加工没有形成规模，效益低，没有经济实力返哺农业，难以订单形式与农户建立稳定的产销关系，共同抵御市场风险的能力弱。

五是农产品标准化程度不高，品牌意识不强。农业质量标准体系和农产品质量检疫检测体系亟待建立和完善。

（三）农业产业化是现代农业发展的必然要求和趋势，也是新一轮农村经营体制的改革重点。在推进农业产业化过程中，如何解决产业化链条上诸多环节联接的问题，是实践中亟待解决的一大课题。根据目前定西县的实际，我们认为，要着重抓好以下几个方面：

一、培育龙头企业，膨胀经济总量。要按照“扶持农业产业化就是扶持农业，扶持龙头企业就是扶持农民”的要求，坚持“大规模、高起点、外向型、强带动”的原则，要立足农业办工业，依托资源上项目，盘活存量促增量，搞活流通兴产业；要靠招商引“龙”，改革、改组、改造育龙，优惠政策扶龙，打造品牌强龙，着力培育一批规模较大、实力雄厚、带动力强的龙头企业，膨胀县域经济总量，推动全县农业和农村经济的跨越式发展。一是壮大一批龙头企业。对县内已建成的陇海乳品、金龙、金大地、环宇、蓝天、薯峰等一批市场前景好、发展潜力大、带动能力强的龙头企业，在信息、技术、资金、政策等方面给予重点扶持，全面开发名优特产品，提升产品档次，打造定西绿色农产品注册商标品牌，不断膨胀企业规模，进一步增强在国内外市场的竞争力；二是培育一批龙头企业。围绕我县洋芋、畜草、中药材、食用菌、蔬菜等主导产业，按照市场机制运作的方法，充分发挥政府引导和扶持作用，积极鼓励社会组织和能人通过吸收民间资本、社会资本兴办龙头企业；三是改组一批龙头企业。对县内部分龙头企业特别是淀粉加工企业，通过改制、改组、兼并等形式，建立完善的现代企业制度和法人治理结构，盘活现有资产，增加科技含量，规范企业管理，提高产品质量。同时，要加快组建定西淀粉行业集团公司，打造竞争“航母”，提高市场占有率；四是引进一批龙头企业。要进一步营造良好的“投资、干事、创业”环境，加大招商引资力度，特别是随着全县退耕还林面积的不断扩大和草畜转化步伐的加快，要重点引进一批农畜产品 和饲草加工企业，实现农产品的加工增值，整体提高农业的综合效益。

二、培育市场体系，拓宽流通领域。在产业化链条上，生产是基础，加工是重点，销售是关键，也是龙头企业实现与市场、农户有效对接的切入点。要以销促产、以工保农、返哺农业，环环相扣不可偏颇。实践证明，生产、加工、销售这三方面都必须坚持以市场为导向，以高标准为起点，以效益为目标，研究市场、开拓市场、占领市场。

批发市场是市场运行的中心，企业化的市场组织是核心，市场中介组织的发育是关键，政府的宏观政策是市场体系运行的基础。深圳市农产品股份有限公司经过10年的探索，用企业化的方式，以经营农产品批发市场为中心，通过企业的纵向一体化和协约一体化，将农业的产前、产中和产后经济活动融合为现代农业产业体系，从而构建了一个跨区域的大市场和大流通体系。这四种模式是：(1)通过培育和带动一批市场中介组织，构建了“公司＋批发市场+中介组织＋农户”的模式；(2)通过与产销一体化组织和农业龙头企业建立协约一体化的关系，创造了“公司+批发市场+产销一体化组织(包括农业龙头企业)+农户”的模式；(3)通过投资产地批发市场将销地与产地的批发市场联结起来，形成了“公司＋销地批发市场＋中介组织＋产地批发市场+农户”的模式；(4)通过跨区域投资农业生产基地，并通过基地的示范作用作为联结农户的纽带，从而建 立了“公司＋销地批发市场＋中介组织＋产地批发市场＋基地＋农户”的模式。这种“四重模式”遵循着构建农业的大市场、大流通、大产业、规模化、专业化和现代化的基本思路，昭示着我国农业现代化的发展路径。为此，我们要进一步加大招商引资力度，鼓励社会能人，启动民间资金，培育市场主体，完善基础设施，提高城区东关、西关以及巉口、内官、鲁家沟、香泉等市场的辐射功能和市场化水平，并在城区建立设施一流、管理一流、服务一流、效益一流的集网上交易、贮藏保鲜、加工包装为一体的大型农产品专业交易市场，发挥专业市场商品集散、物流配送、信息交流和价格形成的功能，在全县真正形成以专业市场为枢纽、农村集贸市场为补充的市场网络体系，扩张市场吞吐能力。要鼓励和壮大农村购销大户、经纪人等营销队伍，拓展农产品销售市场。要充分发挥我县无公害、绿色农产品的优势，大力发展连锁经营、物流配送、产销直挂、电子商务等现代流通方式，在农村与城市、农户与城市居民之间架起方便、快捷的流通渠道。

三、培育对接方式，做强做大产业。资源是经济发展的基础，优先发展资源型产业，实现原始积累，进而培植主导产业，形成区域特色经济，是贫困地区发展经济普遍遵循的一个基本规律。但资源优势或区域优势不是一成不变的，只有找准发展的着力点、抢占市场的切入点、产业链条的对接点，才能实现新的跨越。

第一、“企业＋基地＋农户”对接方式。企业通过对农副产品不同层次的生产加工，带动基地发展，形成龙头带基地，基地连农 户的产业格局。如定西天一中药材加工有限公司采取两种形式在内官镇建立了中药材基地：一是以租用土地的形式，在南川、永丰、林川三个村以每亩400元的价格租用土地1500亩，建立了以当归、黄芪、川芎、蒿本、羌活为主的种植基地，公司为农户在播种、中耕、收获等全生产过程进行技术指导，并按照“谁出租土地，谁管理”的原则，每亩土地付管理费200元；二是以订单形式，在永丰村建立了无公害标准化基地3000亩，有效的促进了当地药材产业的快速发展，增加了农民的经济收入。

第二、“公司＋基地+农户”对接方式。国家、集体以及农村中的经纪人牵头兴建的农副产品经销型龙头公司，一头连着市场，一头连着农户，按照市场需求与农民签订购销合同，农民按合同生产，公司按合同收购农副产品，把小生产纳入大市场的轨道。近年来，内官镇蔬菜种植面积不断扩大，今年仅甘蓝种植面积达1.5万亩，但蔬菜市场价格波动较大，镇上通过营造良好的“投资、干事、创业”环境，制定优惠政策，加大招商引资力度，鼓励地方能人，启动民间资金，筹资450万元，建成了集贮藏、保鲜、销售为一体的蔬菜恒温气调库2座，库容量达450吨，绿润忠信恒温保鲜库自8月初启动使用后，每天组织向四川、湖北、江苏、山东等地外销甘蓝150吨，并解决了当地100多名劳动力就业。蔬菜恒温气调库的建立，既平稳了当地甘蓝价格，目前每斤甘蓝销价在0.20—0.30元之间，又减少了销售环节，增加了收入，保护了农民的利益。同时，带动了当地二、三产业的快速发展。鲁家沟镇依托洋芋购销公司与 北京辛普劳公司签订1000吨大白花洋芋订单，加快了全镇洋芋优质化、专用化、标准化发展步伐。

第三、“市场+协会＋农户”对接方式。以各种形式的中介组织为纽带，围绕某一产业为农户提供产前、产中、产后服务，形成产业基地。鲁家沟镇太平村养鸡协会对区域内的养鸡户进行统一购种鸡、统一防疫、统一技术指导、统一配方、统一价格、统一销售，通过协会与兰州华联超市建立了长期的鲜蛋供销合作关系，已发展养殖户11户，养殖规模达1.5万只。同时，协会抓住区域内和周边乡镇退耕还林面积大的机遇，兴办了1处饲草加工厂，进行草粉加工，发展无公害和绿色食品。

第四、“市场＋经营大户+农户”对接方式。以各类专业批发市场为载体，由经营大户作为中介组织，把千家万户的小生产与大市场对接，牵动优势产业扩大生产规模，形成专业化、系列化生产。巉口、鲁家沟洋芋市场建设，已成为白碌、御凤、石峡湾、景泉、葛家岔、巉口、鲁家沟等北部乡镇农民进行洋芋销售的集散地，在洋芋收购季节，来自四川、河南、上海、山东、广东等地的100多家客商与当地洋芋销售大户合作，购销洋芋，每年洋芋吞吐量达20万吨以上。同时，通过当地政府与工商、物价等部门的积极配合，规范市场秩序，保护农民利益。

四、培育中介组织，提升服务水平。产业化经营离不开社会化服务。要实现千家万户的小生产与千变万化的大市场对接，就必须建立一个多元化、多层次、多功能的农村中介服务组织，规避市 场风险，降低生产成本。建立健全高效灵活的农村中介服务组织，使之在不改变统分结合双层经营体制的前提下，通过农民的劳动、资本的结合，将一家一户的生产组织起来，将分散的资金、技术、人才等生产要素联合起来，将分割的生产、加工、流通联结起来，这不仅是解决农民分散式小规模经营与大市场矛盾的有效途径，而且也是广大农民实现主体地位的必然选择。要对已建立的马铃薯、养殖等协会规范运作的基础上，按照“民办、民管、民营、民受益”的原则，大力发展各种农业技术协会、专业合作社和农产品购销公司，优化组合生产要素，提高农民和农业的组织化程度，真正实现产前抓订单，让农民吃上定心丸；产中抓标准化生产，打绿色品牌；产后抓增值，延伸产业链。同时，要切实抓好农产品质量标准和认证体系建设，加强农产品质量安全管理工作，建立农产品质量检测检验体系，不断提高农产品市场竞争力。

第三篇：完善土地储备运行机制 促进土地市场健康发展

完善土地储备运行机制 促进土地市场健康发展

张建军（滨州市国土资源局滨城分局）陈桂玲（邹平县国土资源局）赵

磊（滨州市国土资源局）

实行土地储备是调控土地供应, 优化配置土地资源,促进土地市场健康发展的重要手段。滨州市土地收购储备中心自2001年7月成立以来，按照积极盘活存量、集约高效用地的原则，积极探索土地储备与经营新路子，不断完善运作机制，在培育规范土地市场、提高政府对土地市场调控能力、节约集约利用土地、增加政府财政收入、解决城市公共设施用地等方面发挥了重要作用。为深化土地使用制度改革、规范土地市场、促进滨州的经济社会发展做出了贡献。

一、土地储备成效显著

为充分发挥土地储备对土地利用和土地市场的调控和引导作用，滨州市土地收购储备中心自成立以来，首先从完善机制建设做起，在“一个完善、一个摸清、一个编制、一个理顺”上狠下工夫，努力做好土地的收购、储备、运营和管理。

1、完善了土地储备政策机制。为保证土地储备工作的顺利开展，滨州市人民政府先后出台了《滨州市城市规划区国有土地储备办法》、《滨州市招拍挂出让国有土地使用权办法》、《滨州市国有土地储备资金财务管理办法（试行）》、《关于进一步加强市城区建设用地储备经营和资金管理的意见》等文件，市国土资源局等部门相应出台了配套文件，逐步完善了土地储备收购的各项制度，确保土地储备和经营工作有章可循，依法依规开展。

2、全面摸清了市区土地资产家底。土地收购储备中心成立后，即对市 城区内的闲置、将要闲置土地、低效利用土地和破产企业用地情况进行了实地调查，并详细登记造册，编制分布示意图，建立城区闲置土地与存量土地数据库，为实施土地储备提供了翔实的基础资料。

3、依据滨州市土地利用总体规划、滨州市城市总体规划等，在分析论证的基础上编制了科学的建设用地储备规划，绘制了城市建设用地储备规划图，对征收储备、规划储备、预储备土地进行定性、定位、定量。

4、理顺了与财政、规划等部门的关系，得到了相关部门的大力支持。为了筹集并用活、用好土地储备资金，土地收购储备中心和财政部门经过协商，进行密切配合，切实加强了对土地出让金、土地储备资金的监督和管理。一是对土地储备成本费用（包括征用、收购成本、开发费用、处置储备土地发生的费用、贷款利息等），财政部门全部及时核拨土地储备中心，确保土地储备资金的回笼；二是市财政每年按土地储备经营纯收益的20%提取土地储备资金，拨付储备中心作为土地储备专项资金周转使用；三是市财政每年按土地储备经营纯收益的累进比例提取土地储备中心事业经费，并及时拨付土地收购储备中心，保障中心的工作需要。

滨州市土地收购储备工作运行7年来，效果显著，不仅土地储备规模逐步加大，资产运营效益逐年提高，而且对推动经济社会发展和土地市场健康运行的作用日益显现。一是本着“先小后大，先易后难，以供定储，稳步发展”的原则，积极推进土地收购储备，土地储备运营收益逐步提高。2008年储备土地100余公顷，已全部供出，实现土地出让收入7亿多元；二是增强了政府对土地市场的调控能力。实行土地储备制度后，对新增建设用地全部实行“五统一”管理，对城市存量土地、低效用地和闲置土地根据经济发 展和城市建设的需要，依法纳入土地储备库，政府对土地一级市场实行高度垄断，政府通过土地储备而手中有地，可以有规划、按计划对市场进行调控。三是规范了土地市场，有效杜绝了土地隐形市场和灰色交易，增加了政府收益。随着土地储备与招拍挂机制的不断完善，确保了土地有形市场运行更加公开、公平和公正，土地交易价格更加科学合理，有效防止了腐败现象的发生，极大地提高了政府土地出让收益。四是加快了城市建设步伐。在近几年的西城区和东城区建设以及老城区改造中，土地收购储备中心一方面按照城市规划对市城区土地统一储备，按规划供地，优化了城市土地资源配置，有力支撑了城市规划的实施；另一方面，通过土地储备经营，为城市建设筹措了更多的资金，缓解了市政建设资金压力，有力推动了城市建设步伐。

二、当前土地储备运行机制中亟需解决的几个问题

土地储备制度在规范土地市场，提高土地利用率，保护土地使用权人和用地单位等方面发挥着越来越重要的作用，充分体现了其效率价值、公平价值和秩序价值。随着我们对土地储备运行机制的探索实践和土地储备工作对我市土地市场影响的日益深入，土地储备在运行中涉及程序完善、资金和机制建设等方面的问题亟需完善。

1、土地收购储备程序有待于进一步完善。土地储备机制是一项全新的运行机制，由此从多个方面和一定层次引起利益和权利的调整。要顺利开展此项工作，土地收购储备机构需具备为公共利益对土地强制收购、对原土地使用权人进行合理补偿、拆迁、前期开发整理等多项职能。目前，由于土地收购储备立法滞后，造成了一些具体工作无规可依，操作困难。一是对涉及公共利益进行强制收购土地时，对公共利益的范围没有明确的介定。我国《物 权法》第42条的规定，“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产”。这一规定具有两个实质性要件，（1）征收土地必须是“为了公共利益的需要”；（2）“依照法律规定的权限和程序”。在土地收购中何为公共利益，法律没有明确规定；二是在土地收购中国家没有统一制定补偿标准。土地储备制度建立后，先行依法收回土地使用权，并给予被拆迁人合理补偿，然后对土地进行再配置。这是对土地权利人权益的尊重和保护，真正建立了正常的土地财产关系。但目前国家还没有出台统一的补偿标准，由此增加了储备机构取得土地的难度；三是在土地收购程序中缺乏协商、听证等方面的具体规定，造成了实际工作中的阻力；四是现行的法规没有明确赋予土地收购储备机构拆迁资格。赋予土地储备机构对收回土地中建筑物的拆迁资格，不仅可以通过加快前期开发速度，缩短土地形有效供应的周期，有效防止闲置、囤积土地等行为的发生，而且土地储备机构作为政府的职能部门以社会利益和公共利益为着眼点，会相对缓解拆迁造成的紧张状况。在现实操作中，由于没有明确赋予土地收购储备合法拆迁人的资格，带来了工作中的许多不便。

2、土地收购储备立法滞后，现行土地收购储备的规章等文件缺乏法律上的支持。目前，规范土地收购储备行为的有关法律文件除了地方政府的行政规章或地方政府的文件外，主要是2007年颁布实施的《土地储备管理办法》。《土地储备管理办法》仅是由国务院下属部门就土地储备制定的专门性规范文件，因现行《土地管理法》中没有土地收购储备方面的规定，使《土地储备管理办法》缺乏法律的支持，其内容缺乏一定的法律依据。

3、目前土地收购储备融资渠道较为单一，储备资金风险规避机制不健 全，难以适应调控土地市场的需要。土地储备计划主要根据土地市场的供求关系来确定，而土地供求取决于社会、经济、政策等若干因素，具有较大的弹性。而要达到调控土地市场的目的，就需要一定数量的土地储备，从而需要足够的融资渠道。目前，我市的土地储备资金除政府从土地收益中拨付储备基金外，主要是银行抵押贷款，一旦土地储备出现土地积压、资金周转不灵等状况，将很难从银行得到贷款。而且土地储备长时间出现供过于求的情况时，土地储备就要承担较大的资金风险。上述情况在一定程度上限制了土地储备的数量，影响了土地储备对土地市场的调控功能。

4、在调控土地，推动城市有序发展等方面，土地储备与土地利用总体规划、城市规划还缺乏有机配合。

土地储备通过对土地资源尤其是经营性土地的集中统一管理和有计划地投放，成为促进土地的有序流转，调控土地供应和推动城市快速发展的有力手段。目前，由于土地利用总体规划、计划缺乏城市微观土地利用的供需及城市存量土地的调整和利用，很难应对市场变化。而城市规划没有涉及城市土地资产的经营管理和有效配置。同时在城市发展规模的调控上，土地利用总体规划与城市规划也缺乏很好的协调机制。土地储备制度恰好能弥补这些不足。

随着我市土地储备机制的建立和完善，土地利用总体规划和城市规划对土地储备的指导作用正逐步增强。但土地储备行为的局限性和短期性使三者还没有形成很好的配合，主要体现在土地利用总体规划、城市总体规划对土地储备的指导作用不强，土地储备还存在与城市规划脱节的现象，土地储备 5 对提高城市土地集约合理配置的长远效益还没有得到充分发挥等等。因此，中还需要建立一种长远的土地储备机制来实现三者的有机融合。

三、建议

1、完善土地收购储备的程序。在法律中明确公共利益的范畴，制定科学统一的补偿标准，并建立和完善土地强制收购中的协商程序、听证程序和起诉程序，以充分保证原土地使用权人的合法权益；赋予土地收购储备机构在土地收购中为公共利益需要行使强制收购的权利和拆迁资格，确保土地收储行为的合法性

2、建议《土地管理法》增设“土地储备”章节，对土地储备制度在法律条款上予以明确，提升土地储备的法律位阶。

3、拓宽土地储备的融资渠道。一是在储备土地收益中拿出一定比例建立土地储备基金，使资本在土地的开发、储备、和出让中循环，以加大土地储备和开发力度；二是建议在法律中明确，可在已完成前期开发、通平整理，完成供地计划，即将出让的土地上设立抵押权，由于此类土地很快能获得土地出让金，可以缩短还贷周期，降低银行的财务风险，便于进行贷款融资；三是探索实行土地股份化运作。股份化运作是一种完全市场化的土地资金运作模式，土地收购储备机构可以寻找一些特定的、较为熟悉的、信誉好的公司或金融机构成为其多元化的投资主体，通过这种方式可以确保资金来源的稳定性。在条件成熟的时候，土地收购储备机构可以面向社会公开发行股票，通过金融市场筹集土地收购储备资金。

4、尽快编制滨州市土地储备专项规划，使土地储备专项规划与土地利用总体规划、城市规划紧密配合，共同发挥调控土地，促进城市发展的作用。根据滨州市城市规划的需要和土地利用总体规划的要求，以市县（区）范围内的城市建设用地、规划建设用地和城市化集中地区内经营性土地为规划对象，对城市近、中、远期土地利用状况进行研究。按照城市规划分期实施和发展重点的要求，结合土地利用总体规划的限制进行土地供需预测，编制滨州市土地储备规划，确定近期与远景土地储备的数量和空间分布。同时，按照土地利用总体规划和城市规划不同阶段的发展目标和重点建设区域，制定近期经营性土地储备规划和中远期土地储备利用规划，以分期、有重点地进行土地储备和投入，达到引导城市发展的目的，并作为土地利用总体规划调控土地和城市规划实施经营城市土地的重要依据。

作者简介：张建军 山东省滨州市滨城区人 滨州市国土资源局滨城分局工程师 现从事土地测绘与管理工作 任测绘科科长

滨州市黄河四路287号国土大厦601室 滨城分局测绘科

第四篇：完善司法管理体制和司法权力运行机制

完善司法管理体制和司法权力运行机制（学习贯彻党的十八届四中全会精神）

孟建柱

《 人民日报 》（2014年11月07日

06 版）

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）从全面推进依法治国的战略高度，提出“完善司法管理体制和司法权力运行机制”的改革要求。这是党中央在全面深化改革的新形势下，对深化司法体制改革提出的新的重大任务。我们要认真学习领会《决定》精神，正确把握改革方向、目标和原则，加快建设公正高效权威的社会主义司法制度。

一、充分认识完善司法管理体制和司法权力运行机制的重大意义

司法管理体制是对如何管理司法活动及相关事务的体制设计，司法权力运行机制是对司法权配置、运行及其相互关系的制度性安排。《决定》要求：“必须完善司法管理体制和司法权力运行机制，规范司法行为，加强对司法活动的监督，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。”这一重要部署，意义重大，影响深远。

（一）完善司法管理体制和司法权力运行机制是坚持和完善中国特色社会主义司法制度的必然要求

司法制度是我国政治制度和法律制度的重要组成部分，体现了中国特色社会主义制度的优越性。随着经济社会的快速发展和人民群众司法需求的日益增长，我国司法体制仍然存在一些不适应、不协调的问题，需要不断改革完善。司法管理体制和司法权力运行机制是司法制度的重要内容。《决定》提出“完善司法管 1 理体制和司法权力运行机制”，明确了深化司法体制改革的重要任务，有利于解决影响司法公正、制约司法能力的深层次问题，完善中国特色社会主义司法制度。

（二）完善司法管理体制和司法权力运行机制是推进国家治理体系和治理能力现代化的客观要求

党的十八届三中全会提出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。对于国家治理体系和治理能力现代化而言，依法治国理政既是重要标志，也是重要保障。司法制度是国家治理体系的组成部分，司法机关定分止争能力是国家治理能力的重要体现。完善司法管理体制和司法权力运行机制，有利于更好地发挥司法制度在整个国家治理中的功能，促进国家治理体系和治理能力现代化。

（三）完善司法管理体制和司法权力运行机制是维护社会公平正义的迫切需要

总书记指出，深化司法体制改革，一个重要目的是提高司法公信力，让司法真正发挥维护社会公平正义最后一道防线的作用。形成科学合理的司法管理体制和规范高效的司法权力运行机制，有利于保障司法机关依法独立公正行使职权，充分发挥司法的权利救济、定分止争、制约公权、维护社会公平正义等基本功能，让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。

二、全面把握完善司法管理体制和司法权力运行机制的主要任务

《决定》着眼于保证公正司法、提高司法公信力，从人民群众最期盼的领域改起，从制约司法公正最突出的问题改起，提出了一系列完善司法管理体制和司法权力运行机制的重大措施。

（一）完善确保依法独立公正行使审判权和检察权的制度

人民法院、人民检察院依法独立行使审判权、检察权，是宪法的明确规定，是国家法律统一正确实施的法制保障。《决定》从完善制度入手，提出了具体改革措施。

一是建立各级党政机关和领导干部支持法院、检察院依法独立公正行使职权的制度机制。近年来发生的一些案例表明，一些干部违法干预司法，影响了司法公正，有的甚至酿成冤假错案，教训十分深刻。《决定》提出，“建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度。”强调“任何党政机关和领导干部都不得让司法机关做违反法定职责、有碍司法公正的事情，任何司法机关都不得执行党政机关和领导干部违法干预司法活动的要求。对干预司法机关办案的，给予党纪政纪处分；造成冤假错案或者其他严重后果的，依法追究刑事责任。”这些硬性规定，为党政机关和领导干部违法干预司法划出了“红线”，为司法机关依法独立公正行使职权提供了有力的制度保障。

二是健全维护司法权威的法律制度。司法权威是司法机关发挥化解纠纷、定分止争功能的重要基础。司法实践中时常发生法院裁判不受尊重、难于执行的问题，严重损害司法权威、影响社会秩序，也不利于从根本上维护群众合法权益。《决定》提出，“健全行政机关依法出庭应诉、支持法院受理行政案件、尊重并执行法院生效裁判的制度。完善惩戒妨碍司法机关依法行使职权、拒不执行生效裁判和决定、藐视法庭权威等违法犯罪行为的法律规定。”这有利于在全社会形成维护司法权威的良好氛围。

三是建立健全司法人员履行法定职责保护机制。司法活动事关当事人权利义务分配和利益归属，事关罪与非罪。司法人员处在矛盾和利害的焦点，时时面对各种干扰和压力。要从法律制度上为司法人员秉公司法撑起“保护伞”，防止各方面的不当干扰，解除他们的后顾之忧。《决定》要求，“建立健全司法人员履行 法定职责保护机制。非因法定事由，非经法定程序，不得将法官、检察官调离、辞退或者作出免职、降级等处分。”这有利于防止利用职权干预司法，保障和支持法官、检察官依法履行职责。

（二）优化司法职权配置

如何配置司法职权，是司法体制改革的重要内容。

一是健全司法权力分工负责、互相配合、互相制约的体制机制。《决定》提出，“健全公安机关、检察机关、审判机关、司法行政机关各司其职，侦查权、检察权、审判权、执行权相互配合、相互制约的体制机制。”在我国，司法权分别由不同机关行使。在刑事诉讼活动中，公安机关行使侦查权，人民检察院行使检察权，人民法院行使审判权，司法行政机关行使刑罚执行权，这四种权力既互相配合又互相制约。但宪法和刑事诉讼法只规定了公、检、法三机关分工负责、互相配合、互相制约的原则。《决定》首次明确提出“四机关”各司其职，互相配合、互相制约，反映了新中国成立以来特别是改革开放30多年来司法实践形成的重要制度成果，体现了我国社会主义司法制度的鲜明特色，是对我国司法管理体制的重大发展和完善。

二是推动实行审判权和执行权相分离的体制改革试点。一般来说，审判权是司法权力，而裁判执行权是具有行政性质的权力。在我国，生效民事和行政裁判的执行由人民法院负责，同时，法院还依行政机关或者当事人申请，依法对部分非诉讼事项进行强制执行，而“执行难”在一定程度上影响了司法权威。司法实践中，有的案件判决是公正的，但由于被执行人已经丧失实际履行能力而无法执行，申请执行人往往归咎于法院，对司法公正产生怀疑。审判权和执行权分别由不同的机关或部门行使，符合这两种权力的不同属性，有利于维护司法公正，也是世 4 界各国的通行做法。近年来，人民法院在内部实行审执分离改革，取得了一定成效。《决定》提出“推动实行审判权和执行权相分离的体制改革试点”，这是一项涉及司法职权配置的重大改革措施。要积极探索审判权和执行权相分离的模式，取得实践经验，认真研究论证后再逐步推开。

三是完善刑罚执行制度，统一刑罚执行体制。目前，我国刑罚执行权由多个机关分别行使。其中，死刑缓期二年执行、无期徒刑、有期徒刑由司法行政机关管理的监狱执行；被判处管制、宣告缓刑、假释或者被暂予监外执行的，由司法行政机关的社区矫正机构执行；死刑立即执行和罚金、没收财产的判决，由人民法院执行；拘役由公安机关执行。刑罚执行权过于分散，不利于统一刑罚执行标准。《决定》提出“统一刑罚执行体制”，有利于加强刑罚统一执行的管理和监督，更好地发挥刑罚教育人改造人的功能，保障罪犯合法权益，实现刑罚预防犯罪的目的。

四是探索实行法院、检察院司法行政事务管理权和审判权、检察权相分离。法院、检察院的人财物管理属于司法行政事务。党的十八届三中全会提出了推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理的改革措施。四中全会《决定》明确指出，“改革司法机关人财物管理体制，探索实行法院、检察院司法行政事务管理权和审判权、检察权相分离”，这是对三中全会改革措施的进一步深化。要认真总结历史经验，借鉴国外合理做法，积极探索符合我国国情特点的司法机关人财物管理体制。

（三）完善司法管辖体制

党的十八届三中全会提出探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，四中全会《决定》进一步提出了具体改革举措。

一是最高人民法院设立巡回法庭。《决定》提出，“最高人民法院设立巡回法庭，审理跨行政区域重大行政和民商事案件。”这有利于审判机关重心下移、就地解决纠纷、方便当事人诉讼；有利于最高人民法院发挥监督指导全国法院工作职能，集中精力制定司法政策和司法解释、监督指导全国法院审判工作，审理对统一法律适用有重大指导意义的案件，提高审判工作水平。

二是探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院。按照人民法院组织法、人民检察院组织法的规定，我国地方各级法院、检察院均按行政区划设置。随着我国经济社会发展，地方法院受理的民商事案件和行政诉讼案件日益增多，跨行政区划的当事人越来越多，许多案情重大、复杂，有的地方部门或领导利用职权和关系插手案件处理，造成相关诉讼出现“主客场”现象，不利于平等保护外地当事人合法权益、保障法院独立审判、监督政府依法行政、维护法律公正实施。《决定》提出，“探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院，办理跨地区案件。”这有利于排除地方保护主义对审判工作和检察工作的干扰、保障法院和检察院依法独立公正行使审判权和检察权，有利于构建普通案件在行政区划法院审理、特殊案件在跨行政区划法院审理的诉讼格局，有利于提高司法公信力。这项改革，考虑对现有铁路运输法院和检察院加以改造，合理调配、充实审判人员和检察人员即可实施。

三是完善行政诉讼体制机制，合理调整行政诉讼案件管辖制度，切实解决行政诉讼立案难、审理难、执行难等突出问题。可以考虑适当提高行政诉讼案件的级别管辖、对行政诉讼案件采取异地集中管辖等方式，以有效排除一些地方政府工作人员对行政诉讼案件审理的不当干预。

（四）完善司法权力运行机制

规范有序的司法权力运行机制，是司法机关依法独立公正行使职权的重要保障。《决定》在这方面提出了多项重大举措。

一是改革法院案件受理制度。目前，我国法院受理一审民商事和行政诉讼案件，实行立案审查制，经审查符合法定受理条件的才予以立案，为有案不立留下了制度缺陷。《决定》要求，“改革法院案件受理制度，变立案审查制为立案登记制”。对人民法院依法应该受理的案件，做到依法有案必立、有诉必理，有利于有效化解群众诉讼难，充分保障当事人诉权。

二是完善刑事诉讼中认罪认罚从宽制度。当前，我国刑事犯罪高发，司法机关办案压力大增，必须实行刑事案件办理的繁简分流、难易分流。2014年6月，全国人大常委会授权最高人民法院、最高人民检察院在部分地区开展刑事案件速裁程序试点工作。四中全会《决定》提出：“完善刑事诉讼中认罪认罚从宽制度。”这是我国刑事诉讼制度改革的重大举措。要加强研究论证，在坚守司法公正的前提下，探索在刑事诉讼中对被告人自愿认罪、自愿接受处罚、积极退赃退赔的，及时简化或终止诉讼的程序制度，落实认罪认罚从宽政策，以节约司法资源，提高司法效率。

三是完善审级制度。根据人民法院组织法规定，人民法院审判案件，实行两审终审制。同时，刑事诉讼法、民事诉讼法、行政诉讼法规定了再审程序。目前，我国法律对一审、二审、再审定位不清、功能交叉，不利于发挥各个审级功能，也影响司法效率。为此，《决定》提出完善审级制度，进一步明晰了各审级功能定位，“一审重在解决事实认定和法律适用，二审重在解决事实法律争议、实现二审终审，再审重在解决依法纠错、维护裁判权威”。

四是推进以审判为中心的诉讼制度改革。审判是人民法院审理案件、作出裁判的司法活动，是诉讼的中心环节。法庭是查明事实、认定证据、形成裁判结果的场所。没有庭审，就没有裁判。充分发挥审判特别是庭审的作用，是确保案件处理质量和司法公正的重要环节。《决定》提出，“推进以审判为中心的诉讼制度改革”，“全面贯彻证据裁判规则，严格依法收集、固定、保存、审查、运用证据，完善证人、鉴定人出庭制度，保证庭审在查明事实、认定证据、保护诉权、公正裁判中发挥决定性作用”。以审判为中心是由司法审判权的判断和裁决性质所决定的，强调司法机关和诉讼参与人的诉讼活动都要围绕庭审进行，确保侦查、审查起诉的案件事实和证据经得起法庭质证的检验，经得起法律的检验，确保诉讼证据出示在法庭、案件事实查明在法庭、诉辩意见发表在法庭、裁判结果形成在法庭。

五是探索建立检察机关提起公益诉讼制度。实践中，一些个人、法人、组织违法或者侵权行为侵害国家和社会公共利益，有的行政机关违法行使职权或者不作为造成对国家和社会公共利益侵害或者有侵害危险，由于没有直接利害关系人或者利害关系人不确定，导致无法提起诉讼。由检察机关提起公益诉讼，有利于督促公民、法人、组织依法规范自身行为、履行法律义务，有利于督促行政机关依法履职，维护国家和社会公共利益。

（五）加强对司法活动的监督

司法权承担着判断是非曲直、解决矛盾纠纷、制裁违法犯罪、调节利益关系等重要职责，必须健全对司法活动监督制约的制度机制，让司法权在制度的笼子里运行。

一是健全司法机关内部监督制约机制。《决定》要求，“明确司法机关内部各层级权限”；“司法机关内部人员不得违反规定干预其他人员正在办理的案件，建立司法机关内部人员过问案件的记录制度和责任追究制度”；“完善主审法官、合议庭、主任检察官、主办侦查员办案责任制，落实谁办案谁负责”；“明确各类司法人员工作职责、工作流程、工作标准，实行办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制，确保案件处理经得起法律和历史检验”。

二是加强检察机关法律监督。《决定》要求，“完善检察机关行使监督权的法律制度，加强对刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼的法律监督。”这有利于保障人民检察院依法履行职责，维护和促进司法公正。检察机关要提高监督能力和水平，执法司法机关要自觉接受检察机关的法律监督。

三是加强人民群众监督和社会监督。进一步完善人民陪审员制度，保障人民群众对审判活动的有效参与和监督。完善人民监督员制度，重点监督检察机关查办职务犯罪的立案、羁押、扣押冻结财物、起诉等环节的执法活动。司法机关在办案过程中要依照有关规定主动发布权威信息，及时回应社会关切。规范媒体对案件的报道，防止舆论影响司法公正。

四是依法规范司法人员与当事人、律师、特殊关系人、中介组织的接触、交往行为。《决定》强调，“严禁司法人员私下接触当事人及律师、泄露或者为其打探案情、接受吃请或者收受其财物、为律师介绍代理和辩护业务等违法违纪行为，坚决惩治司法掮客行为，防止利益输送”，为司法人员与当事人、律师交往划定了“禁区”。《决定》还明确要求，“对因违法违纪被开除公职的司法人员、吊销执业证书的律师和公证员，终身禁止从事法律职业，构成犯罪的要依法追究刑事责任。”这一“终身职业禁止”的严厉措施，体现了对司法腐败的零容忍、坚决清除害群之马的坚定决心，有利于促进司法廉洁。

三、始终坚持完善司法管理体制和司法权力运行机制的基本要求

完善司法管理体制和司法权力运行机制在整个司法体制改革中居于基础性地位，具有全局性影响。在推进改革中，必须坚持以下基本遵循：

（一）正确处理党的领导与依法独立行使审判权、检察权的关系，确保司法体制改革的正确政治方向

党的领导是社会主义法治的根本保证。坚持党的领导，是我国社会主义司法制度的根本特征和政治优势。我国宪法确定的人民法院、人民检察院依法独立行使审判权、检察权，是建立在党的领导和人民代表大会统一行使国家权力基础上的，强调的是对案件依法独立审判，与西方国家的司法独立具有本质的不同。深化司法体制改革，完善司法管理体制和司法权力运行机制，必须在党的统一领导下进行。《决定》强调，政法委员会是党委领导政法工作的组织形式，必须长期坚持。各级党委政法委作为党委领导政法工作的职能部门，要加强对深化司法体制改革的组织领导，强化指导协调和督促检查，确保各项改革顺利推进、取得实效。

（二）正确处理按司法规律办事和从中国国情出发的关系，确保走出一条中国特色的司法体制改革之路

总书记指出，一个国家实行什么样的司法制度，归根到底是由这个国家的国情决定的。我国的司法体制改革必须从我国基本国情出发，与我国的政治制度和经济社会发展相适应。同时也要积极吸收借鉴世界上优秀法治文明成果，不能搞自我封闭。但是，如果脱离国情照搬照抄外国司法制度，偏离社会主义方向，就会犯颠覆性错误。司法活动有其固有的规律性，完善司法制度、深化司法体制改革，要遵循司法活动的客观规律，体现权责统一、权力制约、公开公正、尊重程序的要求。司法机关要围绕党和国家的中心工作，自觉服务大局；也要尊重司法权的性质和特点，立足法定职能，遵守法律程序。司法调解是我国的创造，人民法院要正确把握调解与裁判的关系，坚持调判结合，能调则调、当判则判，最大限度实现案结事了。

（三）正确处理促进司法文明进步与维护社会大局稳定的关系，确保司法体制改革积极稳妥推进

司法文明进步是我国社会主义司法制度优越性的重要标志，也是司法体制改革的重要价值取向。对有利于司法文明进步的改革举措，要在确保社会大局稳定的前提下积极稳妥推进。司法体制改革要从实际出发，不能脱离经济社会发展阶段盲动冒进。要把改革的进度和力度与社会可承受程度统一起来，使改革有利于社会安定，得到人民群众的理解支持。

（四）正确处理顶层设计与实践探索的关系，确保司法体制改革依法有序进行

司法权是中央事权，司法体制改革事关全局，政治性、政策性很强，必须在中央统一领导下，加强顶层设计，自上而下有序推进，确保司法体制改革的方向、思路、目标符合中央精神。同时，我国幅员辽阔，各地经济社会发展不平衡，不能简单套用一个模式。要坚持从实际出发，尊重基层首创精神，鼓励各地根据中央的统一部署和要求，结合不同地区、不同层级司法机关的实际情况积极实践，按照可复制、可推广的要求，推动制度创新。总书记强调，凡属重大改革要于法有据。完善司法管理体制和司法权力运行机制，是国家司法制度和司法体制的重大改革，许多改革举措都涉及现行法律规定，必须坚持顶层设计，需要修 11 改法律的，应当先修改法律，做到先立后破，在法治轨道上推进改革，确保实现改革目标任务。

第五篇：完善行政运行机制,建设服务型政府

杨陵区机构编制委员会办公室 完善行政运行机制，建设服务型政府

在全面建设小康社会的新时期，随着我国工业化、信息化、城镇化、市场化的稳步推进和人民群众生活水平的提高，人民群众改善生活质量的愿望明显增强，对就业、教育、住房、医疗卫生、环境保护、社会保障、公共安全等关系到人民群众切身利益的基本公共服务提出了新的更高要求。

党的十七届二中全会作出建设服务型政府的重大决策和部署。建设服务型政府，是贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的重大举措，是不断改善民生、确保“十二五”规划目标实现的重要保障。

只有通过健全完善行政运行机制，才能优质高效地生产公共产品、提供公共服务，才能够满足新时期我国各族人民的新期待。

一、完善行政运行机制，加强服务型政府建设，必须实现政府职能的根本转变

转变政府职能，加强政府公共服务职能，是建设服务型政府的核心问题，也是促进科学发展、实现经济发展方式转变所必须解决的重点问题。为实现政府职能的根本转变，必须采取以下措施。

（一）依法加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，把政府不该管的事项转移出去。

政企不分、政资不分、政事不分、政府与市场中介组织不分，各级政府投入了许多时间、精力和财力，管了许多不该管的事情，应该由政府管的社会公共事务和提供的公共服务却不到位。解决这一问题的根本途径是依法划清政企之间、政资之间、政事之间和政府与市场中介组织之间的权力界限，割断政府与企事业单位和市场中介组织的利益脐带，实现政府责权的法定化，用法律的刚性手段规范和约束政府行为。政企、政资、政事和政府与市场中介组织之间的权力界限划清了，利益脐带割断了，政府职责明确了，各级政府才能自觉地把不该管的事项转移出去，也才能把更多的时间、精力和财力投入到公共服务上来。

（二）坚持以人为本，依法明确公共服务在政府职能中的主导地位和核心地位。

贯彻落实科学发展观，坚持以人为本，就必须依法确立公共服务在政府职能中的主导地位和核心地位，大力推进服务型政府建设。只有将公共服务作为政府的主要职能，才能切实克服公共服务职能薄弱的现象，促使各级政府优质高效地生产公共物品，提供公共服务，不断满足人民群众日益增长的公共服务需求，也才能使科学发展观的核心---以人为本理念落到实处。调整政府职能结构，依法确立公共服务在政府职能中的主导地位或核心地位，是贯彻落实党的十七大、十七届二中、五中全会精神的迫切需要，是适应我国经济社会发展的新形势、满足各族人民日益增长的基本公共服务需求的必然选择，也是建设服务型政府、实现“十二五”规划目标的重要举措。

（三）健全政府职责体系，依法明确各级政府公共服务的职责权限。

在建设服务型政府的进程中，加强法治建设，最重要、最根本、最核心的内容，就是依法明确各级政府公共服务的职责权限。各级 2 政府社会管理和公共服务职权明确了，公共服务职责体系健全了，才能够尽快完善符合国情、比较完整、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，实现基本公共服务均等化的战略目标。

二、完善行政运行机制，加强服务型政府建设，必须优化政府组织结构。

（一）按照精简、统一、效能的原则，加快推进和完善大部制改革。

精简、统一、效能原则是我国政府机构历次改革总结出的成功经验，是解决机构庞大、职责分散、效能低下的重要途径，是优化政府组织结构必须遵循的基本原则。

1，按照建设服务型政府的精神和要求，积极探索和推进公共服务领域的大部门体制改革，明确公共服务的职责分工，减少职责交叉，权责利相互统一，运转协调的行政机制。

2，在推进大部制改革中，坚决贯彻中央精神，严格执行政府组织法，严格控制编制和领导职数，不能随意更改，突破编制和领导职数限额。

3，既要给予地方政府改革的自主权，尊重地方改革的创造精神，又要注意改革的上下衔接，避免管理链条的断裂。

（二）减少行政层级，积极探索省直接管理县（市）的体制。1982年推行市管县体制以来，我国政府层级已经由四级制为主转变成五级制为主。政府层级过多，不符合当今世界组织结构扁平化的趋势，不利于调动县（市）和基层政府的主动性、积极性和创造性，不利于提高政府管理效能。解决政府层级过多严格按照《宪法》规定，实行省直接管理县（市）的体制。

1，改革市管县体制，实行市（地级）、县分治。市是城市型的行政建制，县是广域型的行政建制。市作为城市型的行政建制，主要管理市区和郊区，管不了农村区域；县作为广域型的行政建制，直接管理县属的乡镇。实行省直管县（市）体制，改革市管县体制，解除市（地级）与县之间的行政隶属关系，实行市（地级）、县分治，既有利于充分发挥城市型政区的作用，提高城市管理水平，克服虚假城市化现象，又有利于县域经济的发展，提高县级政府公共服务能力。

2，依法明确省、市（地）、县的职责权限。实行省直接管理县（市）体制，必须依法重新界定省、市（地）、县的职责权限，构建新的管理体制和行政运行机制，以便理顺市县之间的关系。加快推进城乡一体化建设，实现基本公共服务均等化。

3.加强政府机构的法制建设，实现政府组织机构及人员编制的科学化、规范化、法制化。依法行政，实现服务型政府的法治化，不仅需要依法明确各级政府的公共服务职责，同时还需要实现政府组织机构及人员编制的法定化，依法明确各级政府的组成部门、直属机构和办事机构，使政府机构设置和人员编制不因领导人的变化而变化，不因领导人注意力的变化而变化，以保持政府机构和人员编制的相对稳定性。

三、完善行政运行机制，加强服务型政府建设，必须进行制度创新和管理方式创新。

（一）建立健全决策、执行、监督相互协调又适度分离的运行机制，解决决策与执行不分、监督不力的问题。

1，建立科学民主的行政决策机制，健全决策的程序化规范化。对重大决策要按照调查研究、确定目标、制订方案、咨询论证、提出决策、实施反馈的程序要求去做，防止决策失误。健全决策的咨询机制，对重大决策事项应当事先组织专家进行必要性和可行性论证，充分发挥各种决策等研究班子及咨询组织的“外脑”和智慧团作用。对涉及面广、与人民群众利益密切相关的决策事项要向社会公布，实行听证制度。健全决策的问责机制，按照“谁决策、谁负责”的原则，建立效能问责体系，明确问责事由、问责对象、问责程序、问责行为，对领导决策的制定和执行及其结果进行科学的评估，对因盲目决策、失职造成重大损失的行为实行效能问责制度。

2，建立快速有效的行政执行机制。建立行政机关职能执行机制，形成行为规范、有章可循的“以制度管事管人”的执行制度，通过明确行政执行责任、简化行政程序，使上级的方针、政策得到准确快速执行。建立快速有效的办事机制，建立健全各项规章制度和优化办事流程，杜绝人情风、关系网，一切以法律纪律、规章制度为准则，尽可能地简化手续、量化标准，使人民群众的困难和问题得到及时解决。建立科学的行政执行力考核机制，采用科学的方法，对行政机关及其工作人员的执行力、执行结果以及综合素质进行全面监测、考核、分析和评价，不断改善执行手段、提高执行效能。

3，建立全方位参与的监督机制。权力的正确行使，必须通过监督予以制约和规范。为加大监督机构的整体合力，建立具有统一组织管理协调和指挥工作的独立行政效能监督机构，实施多元联合监督机制。建立健全包括人大监督、司法监督、审计监督、行政机 5 关的日常监督、监察机关的专门监督、新闻媒体的舆论监督、人民群众的广泛监督在内的监督体系。充分发挥各自优势，整合资源，建立信息共享、职能衔接和联合督查的协调机制，加强各种权力之间的制约和平衡，切实履行机关职能的监督作用，共同为改进与完善行政管理这个大目标努力。此外，还应建立效能建设长效机制，全员接受的教育机制，全天候通畅的反馈机制。

4，构建以扩大民主为基础的考评体系。把与考核对象工作和生活联系密切、知情度较高的上级、同级、下级和基层群众作为评价主体，形成一个评价立体群。构建以实绩为核心的考评内容体系，把实现人民的根本利益作为考评的根本目的，把实现经济和社会可持续发展作为政绩的重要内容，把重实干、求实效作为实现政绩的重要途径，把人民的需求作为评价政绩的主要尺度，构建以定性和定量相结合为手段的考评方法体系。

（二）创新管理方式，降低基本公共服务成本，提高基本公共服务效能。

1，建立健全与经济社会发展水平相适应的基本公共服务标准体系。基本公共服务包括公民的基本生存、基本发展、基本环境和公共安全等对公民生存、发展具有重要影响的公共服务，实现政府提供基本公共服务的三个目标：一是广覆盖，使基本公共服务覆盖城乡全体公民；二是促均等，即逐步实现基本公共服务的均等化，消除基本公共服务领域的城乡差别、地区差别和不同阶层、不同人群之间的差别；三是上水平，基本公共服务水平不是一成不变的，而是随着经济社会发展水平的提高而不断提高。政府提供基本公共服务的三项目标或任务，都直接涉及到基本公共服务的标准问题。6 基本公共服务标准是评估政府履行基本公共服务职责和实行行政问责的主要依据，是社会组织等参与提供基本公共服务的最低门槛，因此，研究制定基本公共服务标准体系迫在眉睫。

2，大力推行以基本公共服务为主要内容的政府绩效评估制度，强化基本公共服务的行政问责制。政府绩效评估是实现政府管理目标的重要手段，对政府工作具有实际的导向作用。将GDP的增长作为一项重要的评估内容，以GDP论英雄、定升降，导致各地想方设法追求GDP，造成了严重的环境污染和资源浪费，我国发展中不平衡、不协调、不可持续的问题，与这种错误的政绩观不无关系。将基本公共服务作为政府绩效评估的重要内容，纳入政府绩效评估指标体系之中，大力推行以基本公共服务为主要内容的政府绩效评估和行政问责制度，不仅能够推动政府职能转变，促使各级政府高度重视和认真履行基本公共服务职能，同时能够促使各级政府不断改进工作，提高基本公共服务的质量和水平。

3，积极探索政社合作机制，充分发挥公民和社会组织的作用。提供基本公共服务虽然是政府责任，但政府在基本公共服务供给上不应统包统揽。政府垄断式的供给，不仅难以全面提高基本公共服务质量，难以满足公民社会对基本公共服务的多样化需求，而且容易滋生消极腐败现象。党的十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》明确要求“从制度上更好地发挥市场在资源配置中的基础性作用，更好地发挥公民和社会组织在社会公共事务管理中的作用，更加有效地提供公共产品。”为提高基本公共服务的质量和效率，在充分发挥政府主导作用的同时，扩大公民和社会组织的有序参与，探索政府与社会的合作机制，有效整合市场和社 7 会力量，通过合同外包、购买服务等方式，实现基本公共服务供给方式的多样化和高效率。

总之，只有通过健全完善行政运行机制，大力加强服务型政府建设，切实提高政府基本公共服务能力，才能维护社会公平正义，保障和改善民生，化解社会矛盾，促进经济社会又好又快发展，为实现“十二五”规划目标提供保障。