农村土地使用制度创新实践的思考以浙江省嘉兴市5篇

第一篇：农村土地使用制度创新实践的思考以浙江省嘉兴市

农村土地使用制度创新实践的思考以浙江省嘉兴市“两分两换”为例

方芳，周国胜

2011-05-25

摘 要： “两分两换”作为农村土地使用制度创新的一项探索工作，缺少可供借鉴的经验，在具体执行过程中碰到问题在所难免。本文分析了嘉兴市“两分两换”政策实施现状，并以农户满意度调查为依据分析了“两分两换”实施过程中面临的问题，认为顺利推进“两分两换”进程必须充分调动农民积极性、加快农民市民化进程、保障农民合法权益。

关键词：

土地使用，制度创新，农业经济，农民权益

2008年4月，浙江省委、省政府将嘉兴市列为三大省级综合配套改革试点之一。两年来，嘉兴市委、市政府按照先行先试、率先突破的要求，坚持把统筹城乡综合配套改革试点作为一项重大政治任务、一次重大发展机遇来抓，探索推行“两分两换”工作。所谓“两分两换”就是把农民的宅基地和承包地分开、搬迁和土地流转分开，以宅基地置换城镇房产，以土地承包经营权置换社会保障。“两分两换”土地使用制度创新对促进城乡生产要素的合理流通、打破城乡二元结构、统筹城乡发展具有里程碑意义。但在具体推进过程中，该创新制度尚面临着许多需要进一步完善的政策安排。

一、嘉兴市“两分两换”政策实施现状

（一）嘉兴市具备实行“两分两换”的基本条件

作为三大省级统筹城乡综合配套改革试点之一，嘉兴市的经济社会发展迅速，为统筹城乡发展、实施“两分两换”奠定了良好的基础。2009年全市实现生产总值1917.96亿元，市财政收入从1998年的26.3亿元增加到2009年的279.4亿元，其中地方财政收入141.7亿元。另外，各县（市）之间发展相对均衡，其中平湖、海宁、桐乡、嘉善、海盐5个县（市）均已进入全国百强县行列。随着嘉兴市经济社会快速发展和城乡一体化加速推进，农民生产方式发生转变。全市农业占国民经济的比重已降至5%，80%以上的农村劳动力实现了从第一产业向第二、三产业转移，目前全市只有5.8%的农民完全从事农业生产。与农民生产方式变化相伴随的是农民生活、消费方式的巨大变化。2009年嘉兴市城乡居民收入分别达到24693元和12685元，城乡居民收入比为1.95：1，城乡人均收入差距相对较小，远低于全国（3.33：1）、全省（2.52：1）平均水平，相当一部分农民已在城镇就业并购房定居。

（二）“两分两换”试点取得的初步成效

自2008年5月嘉兴市开展“两分两换”工作以来，各试点镇（街道）积极推进落实。至2010年8月底，在597.48平方公里的试点范围内，已签约换房（或搬迁）农户达到18697户，完成农房拆迁14644户，共流转土地承包经营权9万亩。以平均每户节约0.6亩宅基地计算，试点区域内将复耕土地l万多亩。“两分两换”试点工作已经成为新农村建设一个新的有效载体，各地在试点推进中，以新市镇为依托，开展了区域建设用地、生产力和人口布局的优化调整，既加快了要素向新市镇集聚进程，也拓展了市镇、工业功能区和现代农业的发展空间。当前，各试点村镇已把当地新农村建设的重点逐步引导到农民市民化、社区城镇化、城乡三次产业融合互动、城乡经济社会转型升级等方面，较好地实现了新农村建设的内涵拓展和层次提升。

农户生产生活环境和质量也有了较大改善。过去，农村居住点分散，各项城市基础设施和公共服务很难覆盖到位。如今，农民新村的供水、供电、供气、排污、有线电视、宽带网络等设施与城市一体化布局，教育、科技、文化、卫生、体育等设施得到进一步完善。所有试点镇在开展“两分两换”工作的同时，把现代新市镇建设与“两分两换”工作有机结合起来。新一轮的村镇建设规划按照现代城市、现代家园、现代市民的标准要求，着眼于社会长远发展，进行严格的功能区分，如七星镇在“两分两换”工作中采取整拆整建的方式，新村镇规划将整个规划区域分为新型市镇区、休闲度假区、东郊生态林区、生活配套区、现代农业与服务业融合发展区等五大功能区块，农民的生产生活环境和质量有了很大改善。

二、嘉兴市“两分两换”土地使用制度创新面临的问题

“两分两换”是一项全新的改革举措，目前还没有现成的经验可以借鉴，在“两分两换”推进过程中难免存在许多困难与问题。在七星、余新、新塍、王江泾、姚庄、当湖、百步、许村和龙翔9个首批试点镇中，根据各镇的进展情况，本课题组选择了开展较早、推进较快的南湖区七星镇（高丰村、东进村、大树村、庄浜村）、南湖区余新镇（明星村、金星村、余西村、曹王村）、秀洲区王江泾镇（长虹村、太平村、双桥村）和嘉善县姚庄（桃源村）、海宁市百步（百联村、德胜村）作为调查对象。调查过程以调查问卷为依据采用个别访谈的方法进行。调查分两阶段，第一阶段为初步调查，以40～60岁的户主为主要访谈对象，同时充分考虑受访者年龄结构的合理性，访谈对象110余人，获得有效问卷100份。第二阶段为正式调查，共计收回问卷278份，有效问卷250份。调查发现嘉兴市“两分两换”工作主要存在以下几方面问题：

（一）“两分两换”推进方式及速度

从调查结果看，农民对于“两分两换”了解程度较高，77%以上的受访农民选择了十分清楚和基本知道，只有2%的人不知道。这说明，农民能在自愿的基础上较好地做出参与和不参与的决定。南湖区七星镇的所有行政村都参加了“两分两换”，推进速度较快，但是从调查结果来看农民总体的满意度却最低，没有一个农民认为“两分两换”“很好”，认为“还行”和“很不好”的分别达到17.9%。余新镇采用试点加逐步推进的模式，农民的满意度相对较高，认为“很好”的占7.5%，有45.8%认为“还行”。而真正以自愿为基础、通过“吸引”的方式逐步推进“两分两换”工作的嘉善县姚庄农民满意度水平最高。在调查中许多村民认为“„两分两换‟政策是好的，关键是执行不好”，在“两分两换”土地使用制度创新推进过程中到底是用重速度重规模的“赶”的方式还是用重环境重宣传的“引”的方式将直接影响农民参与积极性。

（二）农民对未来生活预期

对“两分两换”预期的生活状态与当前状态的比较会直接影响农民的满意程度。然而，调查结果充分显示了农民对未来生活状态缺乏信心。在对未来收入预测中，只有5.1%的农民认为“两分两换”后收入会增加，3.9%认为“两分两换”会使生活“很好”，却有27%认为会不太好。

造成这一现象的原因主要有两方面：（1）生活成本增加。调查中农民对未来生活成本的增加都有一定担心。尽管“两分两换”使农民的现金收入增加了，但是“什么都要花钱”的生活大大增加了生活成本，降低了农民对未来净收入的预期。（2）担心政策不稳定。“政策是镇里定的，经常会变”这是调查中许多农民所反映的问题。农民担心现在的这些政策未来能否兑现。“两分两换”是嘉兴市统筹城乡发展、推进城镇化建设的一部分。政府围绕着“两分两换”政策出台的大量配套政策，对许多农民担心的就业、公共服务、文化建设等问题都已经提出了切实可行的规划或方案，但大部分农民对此缺乏了解。由此可见，政府对已有政策缺乏有效宣传，增加了农民对未来不确定性的担忧。

（三）“两分两换”的政策对接

1.现有的“两分两换”政策与以前实施的拆迁政策、宅基地置换政策还存在很大的差异，尤其在补偿价格方面出入较大。总体来看，多数农民认为政府的置换标准偏低，特别是和建设拆迁标准相比差距比较大。调查中发现多数农民会以建设拆迁标准作为参考依据，形成对“两分两换”较高的期望。七星镇一位农民反映，他家有旧房400平方米，如果根据邻村2009年的拆迁标准，他家能获得4套安置房，总面积几乎不变，但参加“两分两换”，其家庭只能得到面积仅220平方米的两套新房。调查中还发现，房产已成为农民个人期望的主要载体，在余新镇和七星镇的对比中，由于余新镇基本实施的是一比一的置换标准，余新镇农民的满意度要明显高于七星镇。由此可见，如何在确保“两分两换”顺利开展的前提下确保政策的延续性和一致性是下一阶段的重点工作之一。

2.由于“两分两换”政策是鼓励农民放弃土地经营权、以土地承包经营权置换社会保障，但目前对农民的社会保障水平还很低，很难保证农民的日常生活需要。从调查看，农民感到不满的因素主要包括房产的估价问题；社会保障低，对未来生活忧虑；搬迁后的工作问题，生活缺乏保障；失去土地，担心后代没有保障；政策稳定性问题，担心政府诚信；搬迁后的生活成本提高带来经济压力；生活习惯改变产生的不适应感等。其中，农民最不满意的是房产的估价问题，74.2%的受访者都提出了旧房估价太低的问题。46.5%的受访者认为社保太低。政府虽然对转租土地承包经营权和永久放弃土地承包经营权的离地农民提供了社会保障，但性质主要还是属于养老保险，离地农民只有达到一定年龄（男60岁、女50岁以上）才能享受。对于达不到养老年龄的离地农民，由于受教育程度较低、缺乏相应的职业技能，就业形势不容乐观，如何使这些离地农民获得新的职业或谋生手段是保证社会稳定和“两分两换”稳步推进的前提。

三、关于推进“两分两换”土地使用制度创新的思考

从社会福利角度看，可以初步推断该项制度安排是在向“帕累托改进”方向推进，因为“土地要素”（置换出的宅基地及流转出的承包地）会被更有效利用，即土地资源得到了更优配置。但从各利益主体所获收益看，此“帕累托改进（最优）”极有可能陷入阿马蒂亚·森关于“帕累托最优”适用于“从地狱到天堂”评述的尴尬境地，进而加剧福利分配的两极分化（主要是城乡分化），危及社会稳定。所以，为了健康推进“两分两换”工作，作为创新主体的强势政府应该坚持以下原则：

（一）坚持自愿原则，充分调动农民积极性

“两分两换”的主体是农民，只有充分尊重他们的意愿、坚持自愿的原则才能充分调动广大农民的积极性。“两分两换”的实施要以科学发展观为指导，谨慎做好试点工作，要注意各村集体经济和农民富裕程度的差别，区别对待、有序推进，以负责的态度，充分认识土地对于农民的特殊意义，切实保护农民的合法权益。科学预测“两分两换”后农村和城市间要素转移的规模和速度，从而合理规划“两分两换”的推进速度和规模。防止由于政绩评价惯性而过度冒进，给农民群体带来不可逆转的损失并阻碍城镇可持续发展的顺利推进。

（二）坚持平等原则，加快农民市民化进程

城市化以吸纳农民并使之向市民转变为目标，农民群体能否实现由农民角色向市民角色的整体转型、平等地融人城市社会是关系到我国社会结构转型的重大问题，也是“两分两换”工作顺利推进的关键。土地是一种综合性保障载体，承担着相对于城市人口所具有的最低生活、养老、医疗、失业等基本保障功能，农民失去土地就意味着失去一切。进入城镇社区后，农民原来在土地上的自给自足特征消失，收入和支出呈现刚性态势，现有的补偿政策能否满足、能否长期保持稳定都是未知数。从经济和政治的角度看，应充分考虑建立农民的收入保障机制并建立一定的增长机制，确保“两分两换”后农民生活水平有所提高，让农民享受置换后土地增值的成果。在农民市民化的过程中享有公民平等权利，健全农民就业促进体系，将农民纳入城镇住房保障体系，逐步形成农民与城市居民身份统一、权利一致、地位平等的制度体系。为农民提供更高的可持续的生活保障，必将增加“两分两换”对于农民的吸引力。

（三）坚持依法置换，保障农民的合法权益

“两分两换”改变了传统的农民与土地的关系，是一个复杂的生产关系调整过程，必须体现公开、公正、公平，依法推进，切实保障农民的合法权益。由于村委会和城镇社区的概念不同，农民集中进入城镇社区后，《村民组织法》的适用问题，“两分两换”的农户后代想要回原来的宅基地和土地承包经营权的法律操作问题，现在的“两分两换”政策与以前实施的拆迁政策的补偿标准衔接问题，宅基地的历史问题及相关法律、政策的延续性问题，都需要制定具体的政策，并与《土地管理法》（1998）、《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》（2008）、《关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》（2009）、《国土资源部关于进一步完善农村宅基地管理制度切实维护农民权益的通知》（2010）做好对接。

第二篇：2014浙江省嘉兴市农村土地整治增减挂钩节余指标交易管理办法

【2014】浙江省嘉兴市农村土地整治增减挂钩节余指标交易管理办法（试行）

第一章

总则

第一条为优化国土空间结构，提高农村土地节约集约利用水平，更好地实施农村土地整治，促进耕地保护，加快农业农村现代化建设步伐，根据《中华人民共和国土地管理法》等法律法规和《中共嘉兴市委嘉兴市人民政府关于全面深化统筹城乡综合配套改革加快实现更高水平城乡一体化的实施意见》（嘉委发〔2014〕20号）等政策规定，制定本办法。

第二条本办法所称农村土地整治增减挂钩节余指标（以下简称“节余指标”），是指农村土地整治项目中与减少的农村建设用地相挂钩的城镇建设用地，在充分保障农民安置建设和农村发展用地的基础上，节余的可用于其他生产建设的城镇建设用地周转指标。

本办法所称节余指标交易，是指各县（市、区）在依据计划实施农村土地整治项目时，为更加高效利用节余指标，为农村土地整治项目提供更好的资金保障，通过市场交易平台，向有用地需求且计划指标不足的地区易地有偿调剂用地指标的行为。

第三条本办法适用于嘉兴市范围内农村土地整治增减挂钩节余指标交易。

第四条节余指标交易坚持依法、自愿、有偿的原则。除农村土地整治项目实施主体自用外，其余节余指标应当通过交易平台公开交易。节余指标交易收益必须专项用于实施农村土地整治项目。各级政府不得低价出让或者无偿调剂节余指标。

第二章

节余指标产生

第五条市国土资源部门依据土地利用总体规划、村镇规划和全省农村土地整治工作计划，编制全市农村土地整治规划和计划，确定农村土地整治项目总体规模和布局，报经市政府批准后实施。

第六条各镇政府要尊重农民意愿，充分考虑农民不同需求，制订吸引农民参与实施农村土地整治的政策。

第七条各镇政府或村委会、村集体经济组织根据农民意愿，向县级国土资源部门提出农村土地整治项目立项申请，由县级国土资源部门审批，并报市国土资源部门备案。立项申请材料须符合国家和省有关规定。立项申请主体负责实施农村土地整治项目。

第八条满足下列条件之一的项目优先获批：

（一）复垦后可与已有高标准基本农田连片的；

（二）节地率≥50%的；

（三）复垦区集中连片程度高的；

（四）村委会、村集体经济组织为申请主体的；

（五）县级国土资源部门认为应当优先立项的其他项目。

第九条通过审批的立项项目，由审批的县级国土资源部门向申请主体核发节余指标凭证。

第十条鼓励民营企业、社会资本以出资、入股等方式参与农村土地整治项目。鼓励先实施农村土地整治复垦，后进行节余指标交易。

第三章

节余指标交易

第十一条设立市、县两级节余指标交易平台。

市级节余指标交易平台（以下简称“市级平台”）设在市公共资源交易中心，负责全市节余指标交易。

县级节余指标交易平台（以下简称“县级平台”）设在县（市、区）公共资源交易中心或农村产权交易机构，负责县域内节余指标交易。第十二条各级交易机构负责组织在本级交易平台进行节余指标交易，办理指标交易相关手续。

第十三条市、县两级国土资源部门负责对本级交易平台进行业务指导，会同交易机构制订交易规则。

第十四条节余指标应当先在县级平台交易。自进入县级平台交易之日起三个月内未成功交易的节余指标，经凭证所有人向所在县（市、区）政府申请同意后，可转至市级平台交易；县（市、区）政府也可指定凭证所有人将节余指标直接在市级平台交易。

第十五条节余指标应当通过招标、挂牌、拍卖等公开竞争方式进行交易。

第十六条节余指标出让人为已获得节余指标凭证的村委会、村集体经济组织或镇政府。

第十七条县级平台节余指标申购人为本平台所在县域范围内县（市、区）政府、镇政府及各类开发区（园区）管委会。市级平台节余指标申购人为全市范围内县（市、区）政府、镇政府及各类开发区（园区）管委会。申购人要及时将申购的节余指标用于商业、房地产等经营性用地项目，确保节余指标得到高效利用。

第十八条节余指标交易实行基准价格指导制度。节余指标交易价格不得低于相应的基准价格。市国土资源部门每2～3年更新公布一次全市基准价格。2014年全市基准价格为每亩50万元。

县级国土资源部门在综合考虑本地区经济社会发展状况、耕地开垦费、新增建设用地土地有偿使用费、农村土地整治项目实施成本等因素的基础上，确定县域统一的节余指标交易基准价格。第十九条除全额由民营资本投资的农村土地整治项目外，节余指标交易收益应纳入同级财政统一管理，同级财政在节余指标交易收益到账之日起10个工作日内按照下列原则完成相关收入分配：

（一）节余指标出让人为村委会、村集体经济组织的，出让所得中与基准价格相同的价款部分应当返还村委会或村集体经济组织，专项用于与该节余指标相对应的农村土地整治项目。高于基准价格的溢价部分由村镇两级共享，分成比例由各县（市、区）根据当地实际确定。返还村委会或村集体经济组织的资金应当专项用于新农村建设和农户个人节地奖励，安排给镇政府的资金应当统筹用于全镇范围内农村土地整治项目。

（二）节余指标出让人为镇政府的，出让所得中与基准价格相同的价款部分应当由镇政府专项用于与该节余指标相对应的农村土地整治项目。高于基准价格的溢价部分应当由镇政府统筹用于镇内其他农村土地整治项目。

第二十条市国土资源部门负责对节余指标交易总量进行计划控制，每年根据用地计划、周转指标规模和经营性用地需求等情况合理确定节余指标交易量。

第二十一条节余指标凭证的有效期限为3年，在有效期内只可转让一次。

第四章

权益保障

第二十二条镇政府、村委会、村集体经济组织可凭核发的节余指标凭证到银行以质押方式融资贷款，县级国土资源部门办理相关登记手续。

第二十三条农村土地整治复垦后新增的耕地，原土地所有权人为村集体的，新增耕地的土地所有权和使用权仍归村集体经济组织所有。

第二十四条节余指标交易收益必须全部用于农村土地整治项目中的拆旧区复垦、农民安置区建设、村级集体经济发展等。任何单位和个人不得倾占、挪用节余指标交易收益。

第二十五条节余指标交易发生纠纷时，由国土资源部门调解或通过法律途径解决。

第五章

法律责任

第二十六条农村土地整治项目立项申请主体没有按计划进行复垦或复垦质量不符合相关要求的，由县级国土资源部门责令限期改正；逾期不改正的，县级国土资源部门可以收回节余指标凭证，由此造成的损失由项目立项申请主体承担。第二十七条侵占、挪用节余指标交易收益，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法追究行政责任。

第二十八条各级国土资源部门工作人员在节余指标产生、交易及农村土地整治复垦验收等工作中玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法追究行政责任。

第六章

附则

第二十九条各县（市、区）根据本办法制订实施细则，并对资金拨付、指标归还、违约责任等内容作出规定。

第三十条本办法自2014年10月1日起实施。

第三篇：思考、创新、实践

《思考、创新、实践》

新学期寄语：

九层之台，起于垒土，千里之行，始于足下，攀登理性之巅，没有一躇而蹴的捷径，只有奋斗拼搏，学好一门知识，不是只学懂，学会，还要学精、会做。力争做一个对社会有益的适用人才！

新学期计划

在这新学期来临之际，我们也从过节的快乐中走出，投入到新的学习之中，因此制定这个学习计划。

1..应该先纠正自己的学习态度。拥有好的心态，就会拥有好的成绩！

2.在语文上，想些办法提高自己的阅读、写作能力，不能只想课内不管课外了。数学，不能只明白课本上的习题应怎么做，课外再花一些时间来钻研和多做一些练习。上课仔细听讲，弄懂每一个问题，作业及时完成，追求质量和速度。早晚多听读外语，多积累一些单词，提高英语各方面的水平。

最后，也是最关键的一点，就是要科学安排时间，要把每一点一滴宝贵的时间都抓紧。新学期，新打算，也为新的目标努力

名人名言：

1.在寻求真理的长河中，唯有学习，不断地学习，勤奋地学习，有创造性地学习，才能越重山跨峻岭。作者:华罗庚

2.学习这件事不在乎有没有人教你,最重要的是在于你自己有没有觉悟和恒心。3.作者:法布尔

咏春诗：

游园不值叶绍翁－南宋咏柳[唐]贺知章

应怜屐齿印苍苔，碧玉妆成一树高,小扣柴扉久不开。万条垂下绿丝绦。

春色满园关不住，不知细叶谁裁出，一枝红杏出墙来。二月春风似剪刀。

春联：

1.春到千家同致富；2.社会和谐歌德政；

福临万户共迎祥。国家安定颂尧天。

3.一年四季风光好；4.社会和谐百业兴旺；

万户千家幸福长。春风得意万象更新。

第四篇：中国农村土地制度的创新

中国农村土地制度的创新 摘要

国以农为本，民以农为根。农业是我国国民经济的基础部门，农业问题的核心是土地问题，土地制度安排如何，是影响经济成长和农业发展的重要条件，甚至是关键因素。经过20多年的改革，我国已确立了以家庭承包责任制为主的新型农村土地制度，给农业生产注入了活力;但随着社会经济的发展，现行农村土地制度中的不合理因素也日渐凸现出来，诸如土地产权不清、土地流转不畅等等，正成为制约我国农村经济进一步发展和农村社会稳定的障碍因素。尤其是加入WTO以后，国际农业市场的激烈竞争，给我国现行的土地制度和经营体制提出了新的考验和要求。本文旨在通过分析中国建国以后的土地制度改革，并寻求今后的土地制度创新模式。这对我国实现农业现代化、确保社会的稳定具有重要的理论和现实意义。

关键词:家庭承包责任制;土地制度改革;制度变迁;制度创新

正文：建国以来，围绕以上地所有权和经营权为核心的土地制度经历了四次大的变迁。第一次土地制度的变革是发生在新中国成立之初，由中国共产党领导实施的上地改革运动，这是一次将土地所有权、经营权都归农民的土地制度变革。第二次土地制度的变革是以土地所有权归农民个人所有，而经营权归互助组、合作社集体所有的变革。第三次土地制度变革是将土地所有权、经营权都归人民公社等集体所有的制度变革。第四次土地制度的变革，是以家庭联产承包责任制的形式实现的，即卜地所有权归集体，经营权归农民的变革。

我国现阶段的农村土地制度存在许多缺陷:比如，土地产权不明晰、土地使用权有期限、土地流转缺乏市场机制等。农民土地使用权从15年调到30年，但仍未得到真正的长期化保证。农村土地承包制度的不完善限制了农民对土地的投入，难以从根本上解决土地经营的短期行为。土地流转没有形成制度，土地市场发育不全，土地作为重要的生产资料难以正常流转，作为稀缺资源利用率不能最大化。

目前，中国正在进行第五次农村土地制度改革，这是一次旨在实现城乡一体化的社会主义新农村建设的全面综合性改革运动，涉及农村政治、经济、文化、环境等各个领域。中国理论界对农村土地制度改革方案进行了大量的探索，为解决中国“三农”问题提供了许多丰富和宝贵的建议。

我国农地制度创新的对策 一.农地产权的细化、清晰界定

随着农地所有者与经营使用者的分离、农地产权流转的客观要求，需要对农地产权进一步细化，对各项产权的边界、内容及占有的主体进一步明晰。农地最终所有权归农地集体组织全体成员共同占有，由集体经济组织代表其行使所有权。农地集体经济组织凭所有权获取收益，享有剩余索取权，对农地进行适当的管理与保护，但不能干涉经营使用者的正当权益。农地经营权由经营者通过承包、招投标、拍卖、租赁等方式，从农地集体经济组织获取。在经营期内，农地经营者对归其经营的农地拥有使用、互换、转包、转让、租赁、代管、人股、抵押、继承、收益等各项权利。农地经营者在农地经营使用期内，可以对农地进行自主经营，也可以采用以上提到各种方式将农地使用权让渡出去，农地使用权也可以成为投资人股的资本或获取金融贷款的抵押资产。农地经营者在经营期内通过农地产权流转，使第三方获得农地使用权。农地经营者从产权转让中获取一定的收益与补偿；农地使用者在一定的期限内享有农地的正当使用权和收益权。二．农村土地流转制度创新

在现阶段农业发展中，农地产权流转成为客观要求，但目前农地产权流转机制仍不完善，成为农地产权流转的最大障碍，因此要建立和完善农地产权流转机制，在农地产权清晰的基础上，积极推进农地产权流转。

1.积极培育农村土地流转市场。一是逐步建立农村土地流转信息网络。以村组为单位，把 农村土地承包情况、流转情况、农村劳动力情况等资料进行全面统计，逐级上报汇总，实行年报制度。有条件的地方，逐步实行微机化联网管理，实行信息资源共享。二是建立科学的农地评定、评估体系，合理评估农村土地价值，保护农民土地流转的收益。三是有条件的地方成立市场化运作的土地流转中介服务组织。

2.推进农村劳动力转移。一是建立健全以政府为主导，社会中介为补充的劳动力就业服务体系，形成多形式、多层次、有保障的劳务输出格局。二是进一步拓展农村劳动力转移的空间。大力发展农产品加工及流通业，深入推进农业产业化经营，积极推进农村城镇化建设，放手发展农村第二、三产业和个体私营经济，转移农业劳动力。三是进一步搞好农村劳动力职业技能培训。提高农村劳动力素质，增强农村劳动力就业层次。三．健全土地法律制度体系

农地制度作为农村的基本制度，需要法律制度的维护和保障。农地制度只有借助法律制度才能有效实施。随着我国社会主义市场经济体制的不断完善，法制化成为农地制度进一步完善的方向，这是降低市场交易成本，提高资源配置效率和维系社会公正的必然选择。目前，我国涉及农村土地关系的界定，有关土地所有权、经营权、承包权的划分及土地征占用方面的法律法规主要有《农村土地承包法》、《土地管理法》、《水土保持法》、《草原法》、《林业法》和《基本农田保护条例》等多种法律法规。在新的形势下，这些法律法规需要不断修订完善，以逐步形成体系完善、内容细致的土地法律制度体系。四．实行土地适度规模经营

1978年，我国农村开始实行以家庭联产承包责任制为主的双层经营体制，农业生产和农村经济得到了较快地发展。随着农村经济体制改革的逐步深入和农业产业化经营的稳步推进，一种新的土地经营形式应运而生，即土地规模化经营。但目前，土地均分、人多地少的矛盾日渐突出，农民迫切需要通过土地规模经营来提高农业效益，增强农村经济实力。目前，可从以下几方面入手，推进土地适度规模经营。

1.建立土地流转机制。土地流动的基础条件就是在坚持土地公有制的前提下，通过明晰产权，恢复土地的商品属性和资本属性，实行集体经济组织最终所有权与农户法人资产权分离。建立农村土地流转市场是为了确保土地流转的公平、公正、公开和合法，保证土地流转的健康有序发展，保护农民利益不受损失。农村土地流转市场是根据可耕土地规模、土地等级结构、劳动力转移、土地利用等情况，在一定区域范围内通过中介服务机构，将可规模化经营农地的统一经营权与各农户承包所得的农地使用权分离后，推向市场，面向社会，由市场竞争机制来决定谁该拥有农地的统一经营权，使土地向有能力、有资本的经营者集中。原农地使用权承包者通过农地生存保障功能货币化，确保其最低生活保障，保证原农地承包者有再承包和为其提供劳务方面的优先权。通过可规模化农地经营权的“人格化”，分开农地的社会保障功能和经济发展功能。多途径、多形式实现土地流转。2.完善农村政策，以制度创新营造土地规模化经营的环境。

加快农村税费改革，以制度约束为手段，把附加在土地经营过程中过高的负担减下来，建立合理的农业利益分配调节机制，让农业扩大再生产进行自我积累与补偿，增强农民经营土地的信心。农村环境条件较差，农民文化科技素质不高，信息手段比较缺乏，要实现土地规模化经营，必须在种植技术、市场营销、土地流转和劳动力的转移等方面为农民提供中介服务。通过制定优惠政策，改善农业投资环境，形成国家、集体、企业和个人等对农业的多元化资金投入体制。完善农村社会保障体系。在当前土地的保障功能还占主导且无可替代的情况下，要实现土地适度规模化经营，必须加快建立与完善农村社会保障体系，保障转让出土地的农民的劳动权、获益权和社会救济权，以及从事非农产业的农民在遇到较大风险时的生存发展权，为土地规模化经营的健康运行提供保障。参考文献

1.钱忠好，中国农村土地制度变迁和创新研究，北京：中国农业出版社，1999 2.李明秋、王宝山，中国农村土地制度创新及农地使用权流转机制研究.北京：中国大地出版社，2004 3.靳相木，对改革开放以来中国农村土地制度研究的述评，中国农村观察，2003.2 4.陈安民，农村土地制度改革的基本思路，中国土地资源国情，1994，4 5.蒋战峰，论我国农地产权制度创新，经济纵横，2000，5

第五篇：农村土地综合整治实践与思考

2011年会征文

农村土地综合整治实践与思考

----------以涵江区江口镇小城镇综合改革建设试点为例

黄桂雄

（福建省，莆田市国土资源局涵江分局 351111）

摘要：开展土地综合整治，既是新形势下缓解土地资源供需矛盾、加强耕地保护、促进城乡统筹发展的一项

创新之举，也是农业农村发展方式的重大转变。涵江区江口镇自2010年被福建省国土资源厅列为全省第一批小城镇综合改革建设试点镇后，紧紧围绕土地整治和增减挂钩政策,把握时机,真抓实干,扎实深入地开展土地综合整治,取得了明显成效。文章试从该镇的土地整治实践出发，通过总结经验，深入思考和探讨进一步推进农村土地整治的方法和举措。

关键词：农村土地，综合整治，实践与思考 *

2010年初，涵江区江口镇被省国土资源厅列为全省第一批小城镇综合改革建设试点镇。涵江区委区政府紧紧抓住这一政策机遇，把土地整治作为加快社会主义新农村建设、促进城乡统筹发展的重要平台，作为推进城镇化进程、加速江口小城镇综合改革建设的重要举措。积极用好用足城乡建设用地增减挂钩政策，努力破解土地资源瓶颈制约问题，取得了明显成效。这其中，既有成功的经验和做法，也遇到许多工作困难和问题，在此试与大家来共同总结和思考进一步推进农村土地整治的方法和举措。实施农村土地整治的实践做法

1.1 基本情况

涵江区江口镇是莆田市东部门户，镇域面积79平方公里，山地面积4600公顷，辖26个行政村和1个社区，总人口7.5万。在外侨胞与港澳台同胞约19万人。多年来的建房陋习，历史原因形成的“空心村”、“空心房”，以及宅基地的需求矛盾，一直困扰着江口镇的长远发展，无法破题。农村土地整治政策给江口镇带来了新的契机，涵江区充分利用省政府赋予的农村土地整治和城乡建设用地增减挂钩优惠政策，先期在江口镇东大、院里、石狮三个村开展土地整治试点工作，走出了一条盘活农村土地资产、节约集约用地的新路子。2010年完成新增耕地200亩，并已全面转入安置区建设和土地复垦阶段。至目前，已成功出让指标285亩，交易金额达4399.95万元。2011年上半年已拆除房屋建筑面积5万平方米，全年可再完成新增200亩耕地的任务。其中，东大村项目区规模413.9亩，涉及户数280户，计划新增耕地289亩，目前已有203户签订拆旧协议，已拆除105户，拆除房屋建筑面积近3.5万平方米；院里石狮村项目区规模127.1亩，户数277户，计划新增耕地87.5亩，目前已有103户签订拆旧协议，已拆除103户，拆除房屋建筑面积近2万平方米。

1.2 主要做法

1.2.1 强化组织领导

涵江区委、区政府高度重视土地整治项目建设工作，将其列入重要工作日程。区政府成立了由区政府分管领导任组长，区政府办公室、区国土资源分局领导任副组长，区发改、财政、审计、建设、规划、农业等部门和有关乡镇领导为成员的农村土地整治和城乡建设用地增减挂钩工作领导小组，全面负责此项工作。江口镇也成立了由镇党委书记任总指挥的项目实施指挥部，指挥部下设规划建设、工程监管、资金管*作者简介：黄桂雄 男 大学本科 高级经济师从事国土资源管理电子邮箱：***@139.com

理等工作组，各司其职，相互协作，共同负责抓好各项具体工作的落实，形成了上下配合、齐抓共管的工作格局。

1.2.2 坚持规划先行

规划的科学与否很大程度上决定着土地整治工作的成败。涵江区牢牢把握规划先行的原则，于2010年4月中旬委托福建省国地工程规划设计有限公司编制《江口镇农村土地整治和城镇建设用地增减挂钩专项规划》以及《江口镇土地整治拆迁补偿安置实施方案》，规划拟对石狮、院里、蒲江、上后、东大、顶坡、丰美等7个村的居民点进行整治，涉及居民点用地1395亩，除去安置用地397亩，可新增耕地面积998亩。安置区建设综合长泰县、聚龙小镇、南安官桥等地的成功做法，实行统一规划、统一设计、统一联建、统一基础设施建设，防止以户为单位，各自占地围墙的行为发生，避免出现“新房一大片，新村看不见”的粗放用地现象，打破了江口镇原有的旧房建筑占地面积小，围埕占地多，土地利用率低的怪圈。

1.2.3 做好宣传引导

土地整治工作与群众利益密切相关，做好政策的宣传,让群众理解和支持这项工作是保障项目顺利开展的基础。在实际工作中，涵江区在江口镇实行镇党委、政府领导包片，镇村干部包户的制度，通过召开群众大会、举办知识讲座、利用广播、宣传车、公开栏、印发宣传册等多种方式，深入到家家户户，耐心细致地向群众讲解土地整治带来的好处和收益：一是通过农村土地整治,把新增的用地指标转让后，收益所得全部用于该村的新农村建设；二是通过整治新增的土地，使用权仍然属于村集体或村民所有；三是农村土地整治工作可解决部分农民想要翻建、重建旧宅的迫切要求，同时旧房又得到了相应合理的补偿；四是解决了部分祖遗房子闲置问题，激活农民手里最大的资产，增加农民财产性收入；五是通过整治、安置区的规范建设极大改善了群众的居住条件和生活环境。通过广泛而深入的宣传发动，使农村土地整治这一工作家喻户晓，优惠政策在群众中入心入脑，激发了广大群众参与土地整治的积极性。

1.2.4 确保群众利益

在充分考虑农村群众生活习俗，遵循节约、美观、实用原则的基础上，根据拆迁房屋占地面积和人口数量，设计了60、90、120㎡不同层次、不同档次的户型，努力打造“精品”工程，使安置区建设成为新农村建设的样板工程。在土地整治示范村院里村，经村民代表讨论通过，对申请自建的群众，依据60、90、120㎡的三种户型分别予以5千元、8千元、1万元的补贴。同时，为确保项目区群众得到更多的实惠，在严格项目工程公开招投标的前提下，将农民群众有意愿并有能力实施的土方平整、挡土墙等技术含量不高的单项工程从招投标中剥离，组织承包给农民实施，施工费直接兑付给农民，既解决了农民生产生活问题，又激励了群众参与的主动性。

1.2.5 严格规范运作

涵江区在江口镇财政设立农村土地整治资金专户，指标转让获得的收益全部进入专户专项管理，收益所得专项用于旧房拆迁补偿、安置区农转用等基础设施建设以及土地复垦等投入。在农村土地整治项目实施过程中，坚持规范运作，严格管理。从旧房丈量、评估、补偿到安置区选房、建设等诸环节，都实行阳光操作，向社会公开，接受群众监督，切实保障农民群众的知情权、参与权、监督权和决策权，真正做到村里事村民要知道、要参与、要做主、要监督和要满意。自开展土地整治以来，没有发生一起因利益补偿不到位、拆迁安置不及时而引发的上访事件。

1.2.6 党员创先争优

俗话说，开展工作是“村看村，户看户，群众看干部，党员看支部。”充分发挥党员先锋模范和党支部的战斗堡垒作用是农村土地整治工作顺利推进的关键。为确保土地整治政策能够家喻户晓，项目建设能够顺利推进，村干部们起早抹黑，挨家挨户耐心细致宣传。院里村作为江口镇农村土地整治工作的示范村，该村支部书记王卫洪带头拆除了自家的祖屋，同时带头砍伐自家龙眼树，为安置区建设腾出土地，身体力行地解除群众的畏难和顾虑。涉迁的党员干部纷纷效仿，带头拆除房屋。据了解，该村共有4名干部带头拆除房屋，建筑面积达600多平方米。正是有了党员干部的示范带动，使该村土地整治工作得到快速进展。2 农村土地整治的几点思考

2.1 政府主导是关键[1]

土地整治项目是一项系统工程，必须在政府的领导下，多部门合力推进。要牢牢把握政府的主导地位，部门协作共同推进的原则，努力构建“政府领导、国土搭台、各方唱戏、群众参与”的工作格局。市、县（区）、乡镇各级要成立由主要领导任组长，建设、财政、规划、农业、国土、发改、民政、监察、审计等相关职能部门负责人为成员的领导小组，由政府组织领导和协调，主要负责项目实施工作的部署安排、筹划组织、重要政策的研究制订、重大问题的协调解决，各成员单位要明确工作职责，充分发挥部门职能作用，积极配合和推进土地综合整治和社会主义新农村建设。要建立日常协调工作例会制度，定期对土地整治推进过程中出现的新情况、新问题、新举措、新经验进行调查研究，总结经验，解决问题，切实把好事办好，把好事做实，使农村土地整治工作变成一项富民工程。

2.2 规划引领是根本[2]

土地综合整治不是单一的土地整理，而是包括田、水、路、林、村在内的全面整治，需要在全面规划、全面设计的基础上统筹推进。各地应对农村建设用地现状认真开展潜力分析和深入调查摸底，准确掌握后备资源情况，做到心中有数。要抓住新一轮乡镇土地利用总体规划修编的时机，在完善村镇规划、产业布局规划基础上，综合设计挂钩专项规划，统筹衔接居民点归并、农村社区建设、基础设施配套、农田综合整治和产业布局优化调整。特别是要通过现场调查、实地勘测、科学设计、充分论证，广泛征求专家和项目区群众意见，合理布局新建区的区位、规模和空间；要整体考虑土地开发利用、农村基础设施建设、产业布局、生态环境保护、农民就业和社会保障等问题，以挂钩为抓手，综合推进各方面工作，实现土地利用节约集约、耕地资源有效保护、农民生活切实提高、城乡建设协调共荣。

2.3 因地制宜是基础

鉴于农村居民点拆旧整理难度较大，应本着先易后难的原则，优先选择当地群众积极性高、资金有保障、难度较小、具有建设用地拆旧整理潜力的空心村、砖瓦窑场、工矿废弃地为主的整治工作。在整治实施过程中积极探索整治新方法、新形式，通过这些地区的示范，对存在问题和难点进行深入分析研究，以点带面，为拆旧整理难度大的农村居民点积累经验，逐步推广，以促进城乡建设用地增减挂钩工作向纵深推进。如这次涵江区江口镇的土地综合整治，该区在细致调查摸底的基础上，选择了江口镇东大村、院里石狮村这几个人口密度低、村庄布局散、房屋结构差、建筑物老旧的地方作为工作试点，实行点上带动、面上开花。对在新农村建设、小城镇建设过程中形成的空闲地、闲置地及时进行整理复垦，对低洼地、危旧房以及废弃的工矿点等进行全面的盘点和登记造册，申报整治，这些举措不仅迎合了部分群众改造危旧房的意愿，又使政府尽到了扶危解困、灾后救助的社会责任，形成了互利共赢的局面。

2.4 以人为本是前提

土地整治工作涉及千家万户，实施增减挂钩、土地整理工程，均对群众的眼前利益和长远利益产生深远的影响。因此，从项目区的确定、规划的编制及示范村和集中居住区建设等一系列过程中，要通过公告、听证、公示以及召开群众座谈会、基层测评会等多种方式，广泛征求群众意愿，充分尊重和保证群众的知情权和参与权；项目实施应注重把保护和实现群众利益、尊重群众意愿、倾听群众诉求、确保群众得实惠放在首位，要严格按照依法、自愿、有偿、规范的要求，组织群众签订拆迁补偿协议，明确各自的责任、权利和义务；要尽可能满足大多数群众的合理要求，确保农民权益不受损害，切实把这项民生工程好事办好，实事办实，让群众满意，使群众得福祉，形成整治前农民乐意，整治中农民同意，整治后农民满意的效果。

2.5 资金整合是后盾[3]

土地整治工作是一项投资巨大的系统建设工程，要按照“资金来源不变、使用用途不变，整合集中投放”的原则，以土地综合整治为载体，集聚各级政府涉农项目资金和社会投入资金，努力发挥民生政策的优势，提高资金运作的质量和综合效益；要整合各类支农惠农资金，保持渠道和用途不变，实行专账管理，统筹集中使用，形成整体推进的合力。一是统筹使用各类土地整治资金，满足项目需求。地方政府留成的新增建设用地有偿使用费、耕地开垦费和农业土地开发资金要按规定统筹用于农村土地整治项目。新增建设用地土地有偿使用费主要用于基本农田建设和保护、耕地开发和土地整理；土地出让收益要优先用于农

业土地开发和农村基础设施建设。二是突出整治项目平台集聚效应，整合涉农资金。充分发挥财政支农资金的引导集聚作用，以土地整治项目为平台，各类涉农资金配套跟进，重点支持项目区内公共基础设施建设、社会事业发展和农业生产发展，拓宽项目投资渠道，加大对项目配套资金的投入。三是创新土地整治资金投入方式，提高经济利用率。对经济欠发达、耕地整治潜力大的地区，要实行财政为主的投入方式。对经济较发达、社会投资活跃的地区，推行“以补代投”，引导各类资金流向农村参与土地综合整治，构建以企业投资为主体、财政补助引导相结合的投资方式。

2.6 规范运作是重点

2010年中央一号文件进一步明确“有序开展农村土地整治”，“农村宅基地和村庄整理后节约的土地仍属农民集体所有，确保城乡建设用地总规模不突破，确保复垦耕地质量，确保维护农民利益。”涵江区江口镇对整理出来的土地，首先复垦为耕地；其次解决部分农民想要翻建、重建旧宅的迫切要求，以及村庄基础设施和公共服务配套设施建设，并留足发展非农产业用地；最后运用城乡建设用地增减挂钩政策，将农村节余的建设用地指标调剂到城镇使用，促进小城镇发展，同时把通过农村土地整治增加的用地指标转让后，收益所得全部用于该村的新农村建设，形成良性循环。实践证明，这样的思路和做法是可行的，也是有效的。因此，要继续打造好这个平台，规范有序地搞好农村土地整治工作，要通过农村土地整治，使城乡土地资源、资产、资本有序流动，促使农民居住向中心村镇集中，耕地向适度规模经营集中，产业向园区集中，实现耕地增加、用地节约、布局优化、要素集聚的目标。

2.7 强化监管是保证

土地综合整治涉及面广，涉及资金额大，强化土地综合整治项目的监管责任重大，为确保综合整治项目顺利实施和资金的运行安全，必须对项目实行多重立体监管。一要强化项目动态监管。建立土地综合整治季报制度，按季度定期考核。项目所在地人民政府要严格按规划组织实施，完善管理手段，健全项目台账，提高信息化监管水平。二要强化周转指标管理。积极引导并严格规范增减挂钩工作，加强周转指标和节余指标的管理，周转指标必须纳入土地利用计划管理，实行规模控制，不得随意突破，保证城乡建设用地总规模不突破、耕地面积不减少、耕地质量不下降，避免为了取得城镇建设用地指标，只注重耕地数量而忽视耕地质量的现象发生，使政策初衷充分实现。三要强化资金使用监管。对项目资金要实行全程管理与监督，按照工程项目预算、施工合同和工程进度拨付项目资金，实行专款专用、专项管理、单独核算制度，确保项目资金使用规范。四是强化项目廉政监管。要大力加强征迁工作人员的廉洁从政教育，着重强化丈量评估、征迁补偿、项目发包等重点岗位、关键环节的监督管理，严防出现弄虚作假、以权谋私、徇私舞弊等不良行为，确保项目建设的“公开、公平、公正”。

参考文献

[1]蒲波.关于规范和创新我市集体建设用地流转工作的思考[J].广安市国土资源局

[2]胡进安.开展农村土地综合整治的实践与思考[N].湖南日报.2010.9(第22015号)

[3]王海华.关于城乡建设用地增减挂钩试点工作的几点思考[J].华章.2010(21)