对我国财政预算管理法治化建设的思考

第一篇：对我国财政预算管理法治化建设的思考

  对我国财政预算管理法治化建设的思考

摘 要: 预算管理作为财政工作的核心, 目标是保证政府行为不偏离纳税人的公共利益。改革开放以来, 我国预算管理法治化建设取得显著成就, 但与发达国家相比还有很大差距。促进我国预算管理法治化进程, 需要进一步完善预算法律体系, 提高预算编制质量, 适时引入中长期预算框架, 强化预算执行中的约束机制, 加强预算监督。

关键词: 财政预算;预算管理;法治化

预算作为政府基本的收支计划, 反映了政府活动的范围、方向, 是国家在一定时期内宏观经济政策的具体反映。当前, 我国正致力于公共服务型政府的建设, 所有的政府活动最终都要在财政预算中表现出来, 因而可以说预算管理在财政工作中具有重中之重的地位。预算管理法治化就是财政部门以市场经济和民主政治为基础, 摒弃人治 因素干扰, 使预算管理各环节实现 有法可依, 有法必依, 执法必严, 违法必究 的建设目标。具体包括构建完善的预算法律体系、预算过程法治化、预算监督法治化以及建立和完善绩效评价体系等四个方面。

一、目前我国预算管理法治化建设中存在的问题

建国以后的相当长的一段时期, 我国实行高度集权的财政管理体制, 财政管理各领域的改革适应了当时计划经济体制的需要。改革开放以后, 财政改革初始的焦点是如何构建符合市场经济要求的财政收入分配框架, 自 20世纪 90年代中后期以来, 才开始进行以支出管理为重点的预算管理制度改革。1999年以后, 我国渐次进行了部门预算、国库集中收付、政府采购、工资统发、收支两条线、金财工程、中央决算稳定调节基金、预算超收管理等一系列预算管理改革, 使得国家财政预算朝着细化、硬化、透明化和规范化的方向迈进。预算管理法律体系现已初步建立, 预算编制程序更加科学规范, 预算透明度提高, 决算功能进一步发挥, 预算监督得到强化, 绩效评价正逐步有序展开。预算管理经历了从部门立法到人大立法的变迁, 预算从 政府管理的工具 变为 管理政府的工具 , 可以说已取得了一定的成就。虽然我国预算法治化建设取得显著成就, 但与发达国家相比还有很大差距, 仍存在一些突出问题。

(一)法治化的理念尚未形成

现代国家预算发端于英国, 我国预算管理制度的建立始于 1951年政务院发布的 预算决算暂行条例 , 时至今日, 虽然在预算程序上有了一些法定要求, 但与预算的民主理性、公开透明的本质内涵仍有一定的距离。30年的改革使 人治 环境有了较大改善, 但观念更新还没有完全体现在政府行为(预算)中。究其原因, 除了计划经济的惯性思维以及转轨时期各项改革措施不配套形成的漏洞外, 还在于一些改革措施可能触及对既得利益的再分配, 公共管理者难免对此持谨慎甚至消极保守的态度。预算管理领域的改革也是如此。这预示着法治化建设需要更新预算观念, 充分认识到预算管理手段不仅是管理方法的创新, 更是政府治理的一次理念革命。

(二)预算法律体系落后于改革实践

现行的 预算法 是社会主义市场经济体制创立伊始的产物, 虽然在 把预算推上法治轨道的征途中迈出了一大步, 却没有预留随时代而张弛的空间, 不能很好地适应中国社会快速变化的环境。当前市场化格局下的财政改革实践已在一定程度上突破了 预算法 的约束, 从某种意义上说制约了财政改革的步伐。如 预算法 没有明确界定上下级预算权限, 各级财政支出的职能范围缺乏科学清晰的定位, 导致政府间 越位 与缺位 现象普遍;没有严格规定社会公众、立法部门获得信息的权利以及政府部门提供信息的责任和义务, 使得预算审查和监督常常流于形式。此外, 不仅 预算法 本身难以适应公共预算管理的要求, 相关配套改革的立法与修订也显得相对滞后。我国近年来已成功推行政府采购、部门预算、国库集中支付等改革实践, 但直到 2002年才出台第一部新的相关立法 政府采购法。单兵突进的改革往往会因配套改革滞后而不能发挥其优势效应。

(三)预算编制质量有待提高

长期以来, 预算编制只是在既定的收支之间被动地安排资金, 缺乏科学的分析预测, 编制程序简单且不规范。一是预算不完整、不统一。政府的全部收支都需纳入预算统一管理, 这本应是编制预算的基本要求, 但由于我国目前的政府预算所覆盖的只是政府收支的一部分, 因而政府收支规模到底有多大并没有确切统计。不仅政府支出没有全部纳入预算, 通过收费形式获得的公共资金分散在政府各个部门, 查不清、道不明, 更无监督可言。那些游离于预算之外的所谓预算外、制度外收支以及本属于政府消费但却由企业或居民买单的政府收支等等,都没有在政府预算中准确反映,也就难以进入人大和民众的监督视野,小金库或者秘密预算等就是鲜明的例证。近年来,中央预算的透明度有所提高,但地方财政的透明度还有待提高。2009中国财政透明度报告显示,即使是提供信息最为全面的福建,仍然有40个信息无法获得。2010年6月13日,审计署公布的17个省区市财政管理情况审计调查结果显示,2008年1月~2009年6月,17个省区市有625.38亿元已收缴的非税收入未按规定及时缴入国库,还滞留在有关征收部门的收入过渡账户或预算外账户。审计调查虽未发现重大违法违规问题,但在预决算报表编制、收入征管和财政资金管理等方面的老问题依然存在。二是预算科学化水平不高。预算收入方面,以预算支出确定预算收入规模,实际执行中税务部门受上级考核和地方财政的双重约束,实际增收又大幅超过预算收入。预算超收常态化从执行结果来看是好事,但从过程来看,说明对宏观经济形势的判断不准确,缺乏对影响财政收入因素的科学分析和预测。预算支出方面,各部门获得多少预算经费取决于原来的基数,而不是事业发展的需要,缺乏财政运行过程中的灵活应对能力。三是预算精细化程度不高。推行部门预算以来,各预算单位都编列了部门预算,但预算所预留的机动指标过大,一些专项补助尤其如此。四是编制程序简单。两上两下的编制程序时常被简化,代编预算的情形时有发生。

(四)政府预算的约束力不强, 监督软化的问题难以解决

政府预算经立法机关审议批准成为法律文件, 理应得到严格遵守, 不得随意调整和变更。但现实中, 政府活动不按预算办事的情况时有发生,财政运行中存在 暗箱操作;预算指标到

位率低, 预算追加 随意 而频繁, 预算超收现象大量存在。年度预算超收收入尽管需要报人大备案,但其具体使用的自由裁量权却往往由各级财政部门斟酌使用, 极易脱离立法监督机构的审查和监督, 从而加重了政府行为的非规范化程度。预算法 无法对政府行为形成有效的约束,比如 预算法 明确规定地方各级政府 不列赤字 ,除法律和国务院另有规定外, 不得发行地方债券 , 但实际情况是相当多的地方政府有财政赤字, 且地方政府变相举债的情形相当普遍。从1999年起, 审计风暴 连年不断, 但 屡审屡犯的违规行为屡见不鲜, 财政资金违规使用的问题还没有上升到制度层面来求解治理对策。随意追加和更改预算、年终突击花钱、违规挪用、私设小金库、乱挂账等现象及公共财政预算的软约束问题, 几成顽疾沉疴。改革开放 30多年来, 人大的预算监督工作取得了长足进展, 已经普遍建立了人大对同级预算案的审批制度, 但这种程序上的预算监督权还没有在实体上完全得以体现。现实中, 人大审批预算更多关注的是财政收支总量, 而非具体项目。人大通过的预算案并不具有对政府行政严格的刚性约束力, 政府突破预算、擅自调整预算以及规避预算案的行为屡见不鲜。更重要的是, 政府并不对其违反预算法的行为承担法律或政治责任, 致使地方政府尤其是基层政府, 维持本地财政平衡的动机不强。

二、推动财政预算管理法治化建设的路径

我国尚处于经济转轨时期, 加之具体国情的约束和传统治理模式的惯性影响以及改革涉及的部门利益牵动面较大, 使预算改革还不具备较为稳定的框架和制度平台。1999年以来的预算改革还只是停留在加强预算管理的内部行政控制阶段, 还没有真正进入预算的法治化阶段。我国要建立起现代预算制度, 需完成从行政控制到法治化、从法治化到民主化的过程, 最终实现对预算的民主控制, 这是我国公共财政制度改革的目标, 也是政治改革的一项重要内容。总体而言, 今后一个相当长的时期, 我国预算管理改革的重点仍应是管理技术层面, 应着重提高预算信息的完整性, 增强预算的透明度和控制的合规性, 不断提高预算管理技术水平。待时机和条件成熟时, 再逐步实现由预算控制转向产出与成果控制的预算改革进程。

(一)完善预算管理的法律体系

完善的预算管理法律体系应由宪法及若干在宪法框架下制定的具体法律法规组成。预算法 已进入彰显公共财政和民主预算理念的时期, 修订迫在眉睫。预算法 的修订不仅要考虑国家政策的民主导向, 还要考虑社会治理中不断出现的制度创新以及 预算法 与其他有关法律、法规的衔接、协调。此外, 现实中大量存在的地方政府债务、地方发债权问题也需在 预算法 和相关立法中加以考虑并明确, 以确保 预算法 在财政管理中的绝对权威性, 这是强化预算约束力的保障。在制度建设上, 除了现有的制度要完善、细化、规范外, 还要研究公共预算、国有资本经营预算和社会保障预算等全面覆盖公共资源的复式预算体系, 研究中期滚动预算以加强财政政策的稳定性、前瞻性以及评估、监测等问题。

(二)健全预算管理法治化的运行机制

我国部门预算已经运作多年, 预算编制的质量大大提高, 但与西方发达国家的预算相比, 仍然显得笼统、粗糙。进一步提高预算编制质量还需要做以下努力: 一是适当提前预算编制时间, 因充足的时间是提高编制质量的保证。二是加强精细化管理, 部门预算需要细化到基层预算单位和各个具体项目, 充分考虑各种增减因素, 提高收入预测的准确性, 并根据科学完善的定额标准体系确定日常公用支出。三是提高部门预算的完整性,部门预算不仅要反映财政拨款、政府性基金等纳入预算管理的收支, 还要反映预算外资金、事业收入、非独立核算的经营性收支及其他收支等。实践中应严格执行收支两条线管理, 实行真正意义上的综合预算。四是适时引入和构建完善的中长期预算框架。英国从 20世纪 60年代起开始对所有政府支出编制为期 5年的公共开支计划, 目前已经形成了经常性制度。我国部分省区已经对部分支出试编中长期预算。逐步推进编制中长期预算, 除了合理设定预算周期、科学的编制方法、有机衔接的编制程序以及机构设置、负责部门等之外, 还应与国家中长期发展规划结合起来, 避免财政计划在规划期内分割产生的负面影响。今后应明确中长期预算的法律地位, 使之对年度预算形成有效约束。

(三)稳步推进财政预算管理法治化进程

预算的法治化还在于预算案经立法机构审批后便具有法律效力, 预算在执行过程中必须得到严格遵守。在成熟的市场经济国家中, 预算的追加首先需要报财政部审核, 然后再报议会审批, 在议会没有批准之前, 任何个人和部门无权追加支出。由于追加支出涉及财政资源的再分配, 因此议会视追加预算与正式预算案一样对待, 追加预算也需要编制。这种做法值得我国借鉴。严格的预算调整程序能强化预算执行中的约束机制, 也对预算编制质量提出了更高的要求。现阶段, 需要突出立法机构在预算监督中的作用。这是基于我国当前预算管理实践中, 行政部门还起着主导作用, 预算管理的许多基础性技术手段和支持保障体系的建设才刚刚起步而提出的。目前立法机构对预算的程序性监督已经具备, 但实体上还没有完全落实。从程序性监督到实体性监督有一个过程, 需要进行机构建设, 需要充实专门人员, 要在人大的预算审查中增加必要的辩论、听证等程序, 增强人大对不同利益集团的制衡作用并规范财政资金的使用。

(四)进一步推行参与式预算

参与式预算是一种全新的预算模式。2004年 11月, 河北省人大财经委举行的省本级教育资金预算草案听证会是我国参与式预算的首次实践, 之后浙江省温岭市新河镇的 民主恳谈机制 以及湖北省的 编制与预算网 等等都是公民参与预算的有益尝试。尽管这些尝试还存在这样或那样的不足, 但对于长期缺乏开放性的中国预算过程来说, 无疑是非常难得的。参与式预算增强了财政资金分配的透明度和人大监督力度,提升了预算管理水平, 更重要的是为群众提供了一个参政议政的平台, 推进了基层民主政治建设,体现了政府施政中民生优先、以人为本的执政理念。完善参与式预算改革需要做好以下几个方面的工作: 一是加强参与式预算的制度建设, 以制度形式保障参与式预算能够全面持续开展下去。二是丰富群众代表的结构, 从时间安排到参与方式的选择, 都要有利于社会各阶层的广泛参与。三是推进参与式预算向纵深发展, 本着循序渐进的原则, 有重点、分步骤地扩大改革范围, 逐步扩大参与式预算项目, 将公民的知情权、参与权、选择权和监督权落到实处。此外, 绩效评价作为部门预算改革的延续和提升, 是确保政府预算管理制度有效运行的保障措施。目前我国已经初步建立起绩效评价指标体系和评价方法。进一步完善预算支出绩效评价体系, 应本着循序渐进、稳妥推进的原则,以项目绩效评价为着力点, 向单位绩效评价、部门绩效评价和综合绩效评价推进。一是完善现有的指标体系和评价方法, 规范绩效评价的工作程序, 发挥各部门、专家和社会中介机构的作用;二是注重运用评价结果, 将评价结果与预算编制相结合, 作为编制以后年度预算的重要依据, 促进财政资金管理模式的转变, 建立财政支出绩效激励约束机制, 发挥绩效评价对财政资金跟踪问效的监督作用, 以增强财政资金使用的公开性和透明度。

三、正确认识我国预算管理法治化建设进程

衡量预算改革是否取得实效的标准之一是人们的预算观念是否发生转变, 政府决策方式是否有所转变。因为预算改革是一个利益调整过程,中间缠绕着复杂的政治及利益关系, 需要立法、监督以及行政等各部门的协调合作。预算改革可能会改变参与者的权力关系, 从而改变参与者分配资金的决策方式, 它不仅是政府预算技术层面的继续改革与完善, 还涉及民主政治体制、法治环境, 有赖于整个社会的法治化进程, 它是一个长期的过程。可喜的是, 我国预算改革推行 10多年来, 预算参与者的理念观念开始有了不同程度的转变, 但与学界的预期仍然相去甚远, 这预示着预算法治化将是一个渐进的过程。从讲求理念到制度设计及进行法治化管理, 是一个不断推进和深化预算管理制度改革的过程。从国际经验看, 向预算国家 转型, 英国经历了 200年, 法国经历了 50年, 而美国的预算改革从 1904年开始到 1921年会计法出台, 经历了十几年时间, 落实又花了几十年时间。我国的预算改革才刚刚十年, 因此, 必须警惕法治化设计和改革中的两种不良倾向: 过于理想化和过于悲观化, 前一种倾向是期望预算管理法治化设计和改革中的两种不良倾向: 过于理想化和过于悲观化, 前一种倾向是期望预算管理法治化能够一步到位或者一蹴而就, 后一种倾向则是悲观地认为法治化难度过大而停滞不前, 应对我国预算管理法治化建设进程有正确的认识。

总之, 预算管理的法治化建设不是孤立的, 它有赖于整个社会的法治化建设, 尤其是政府部门的法治化建设。它不仅仅是政府预算技术层面的改革, 还会涉及民主政治体制, 从某种意义上说,如果没有民主的政治体制和依法治国的环境, 则很难实现预算管理法治化目标。

参考文献:

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[ 13]白景明 全面认识绩效预算 [ J] 中国财政, 2009,(12)

第二篇：浅谈我国农村法治化建设

浅谈我国农村法治化建设

摘要：农村法治是我国社会主义法治的重要组成部分，同时也是我国法治建设中的难点。本文先从分析我国农村法治的现状入手，探明原因，论述其必要性，并提出了一些切实可行的措施。

关键词：农村法治化建设

现状

原因

必要性

措施

一、我国农村法治的现状

从历史因素来说，中国是一个缺乏法治传统的国家，几千年的封建“人治”思想在农村根深蒂固。农民的维权意识不强，对法律存在陌生感和不认同感。当自身遇到纠纷时，首先想到的不是法律解决途径，而是依靠人情、关系、“走后门”。当自身权利受到侵害时，要么忍气吞声，要么置法律于不顾，“以暴制暴”。

二、农村法治化建设的原因分析

1、农民法律意识、权利意识淡薄 改革开放以来，农民的法律意识、权利意识还是比较淡薄，其表现于农民对权力的崇拜、权利义务的模糊、主体意识的淡漠和法律知识的缺乏等。当自身权利被侵害时,要么浑然不知,以“法愚”的形态展现于社会;要么屈从于权威,忍气吞声;要么置法律规定而不顾,“以暴制暴”。

2、农民法律能力的不强

农民法律能力不强集中地表现于法律意识淡薄导致的漠视法律、法律知识缺乏导致的无视法律和法律实践的缺乏导致害怕法律。

3、村民自治过程中存在诸多问题

农村基层民主建设是农村法治建设系统工程中的核心。《村民委员会组织法》为依法治村、农村实行民主管理提供了法律保障。但由于诸种因素的存在，该法在实践中还没有真正贯彻落实，我国农村村民民主意识总体上还相当微弱，尤其在一些贫困地区，人们的文化素质、法律知识和民主意识远远低于全国的总体水平。

4、农村和农业法律体系还不健全，农村执法和监督力度不够 改革开放以来，我国农村的法制建设取得了很大发展，但我国农村和农业的法律体系还不够健全。

5、贫困制约农村法治化建设的进程

我国农村物质条件的匮乏使得法治没有茁壮成长的土壤。由于贫困，反过来影响了经济的发展，也阻碍了农村法治化的进程。贫困还导致农村的治安状况不良。只有让农民丰衣足食，公平分配社会的物质、精神财富，生活随经济的发展而提高，农民才有盼头，社会才会稳定。

三、加强农村法治建设的必要性

1、推进农村法治是建设法治国家的客观需要。

我国是一个典型的农业大国, 农村人口多。显然, 没有农村的法治化就不可能有法治化的中国。如果法治仅着眼于城市, 任农村游离于法治之外，“法治中国”的建构就会是空中楼阁。因此, 加强农村法治建设是法治国家建设的题中应有之义。

2、推进农村法治建设是和谐社会建构和新农村建设的关键。

在经济社会蓬勃发展的今日中国, 和谐社会建构的关键在于和谐农村的建设，而和谐农村的建设关键在于农村法治建设。

3、推进农村法治是确认和保障农民权益,促进农业、农村现代化的需要。

农村现代化的目标是农村工业化、城镇化、信息化及城市一体化。这既要以经济的发展为前提, 也要以法律的支撑为保障。

四、推进农村法治化的措施

1、建立健全农村法律制度，为农村法治化提供制度前提 法治社会的前提是有一套良好的法律法规体系。然而，目前我国现行立法中对农民的权益保护的重视不够，不能使农民分享社会的文明成果，在一定程度上把农民排斥在国家的市场体系和政治生活之外。可以说，如果不用法律去规范农村、农业、农民问题，那么中国的法治建设只能是空中楼阁而已。

2、深入普法，提高村民法律意识，为农村法治化提供精神内核

法制宣传是培养正确法律观的重要举措，在当前的法制宣传中要着重提高村民的权利意识和主体意识。如利用广播、电视、电影、报刊杂志以及文艺演出等方式，进行法制教育宣传；又如通过公开的具体的审理案件，向广大村民进行法制教育宣传，提高村民法律意识和法制观念；加强农村中、小学的法制教育，把法律知识教育转化为法律素质教育，使之学科化、制度化、规范化。

3、加强农村执法，提升农民对法律信仰度

法律生活中对农民影响最为深刻的，莫过于国家机关的执法状况。农民的法律感知、观念、意识最直接地来自于执法机关的具体执法行为。只有加强农村执法和司法，才能提升农民的对法律的信仰程度，使他们自觉学法、懂法、守法和护法。

4、通过村民自治，推进农村法治化进程

村民们在村民委员会领导下，参与农村政治生活，对自己的事务实行民主管理，根据国家法规，结合本区域情况制定自己的乡规民约，进行自我管理、自我教育和自我服务。乡规民约的制定，使国家法与农村习惯法有机地结合起来，既弥补了国家法律对农村的空缺和国家力量在农村的局限性，又能使农村中顺乎社会发展的习惯做法得到进一步发扬，使乡村规约的遵守有着内在的自觉自愿的精神基础。村民们参与乡规民约的制定，能拉近与国家法律的距离，产生极强的法律意识，为农村法治建设打下牢固的精神基础。参 考 文 献: [1] 易虹.我国农村法治建设中存在的问题及对策[J].江西社会科学,2003,(9):171.[2] 周丽.浅谈农村法治化的障碍[J].山东农业,2003,(8):19.[3] 苏力.为什么“送法上门”[J].社会学研究,1998,(2):51.[4] 刘冰.论依法治国与以德治国的辨证统一[J].行政与法,2005,(2):

第三篇：我国财政预算管理存在的问题

我国财政预算管理存在的问题

随着改革开放的不断的推进,使我国的财政体制改革取得了很大的成就,初步建立起了公共财政体制，财政收入持续稳步增长，但是，“纳税人的钱政府该怎么花” 这是一个在国家走向民主与法制过程中必须回答的问题，也是老百姓非常关心的一个问题。自2004年国家审计署审计报告披露各种挤占挪用财政资金的恶性事件以来，我国现行财政体制诸多不完善之处逐渐暴露出来，在每年的审计报告中依旧是那些老面孔，依旧是那些老问题，年年审，年年有，这说明我国现行的财政预算管理和监督机制还存在着不少缺陷和问题：

（一）财政管理面临问题突出：一是财政收入虚报隐瞒、申报预算“报大数”、预算未落到实处，只要钱不办事风气盛行,2010年的审计报告中，中科院以项目名义发放近亿元的福利，8个国家科技重大专项多数课题只见投钱不见验收。二是屡审屡犯，屡禁不止。2007年审计49个部门，49个部门存在问题，2008年审计54个部门，54个部门存在问题，2010年审计54个部门，54个部门同样存在问题。三是财政项目多，资金收付量大，管理责任繁重。公共财政越来越多地惠及社会发展的各层面，许多资金供给全面延伸到基层，直至城乡居民个人。面对成千上万的用户和每年数万亿元的预算安排、逾万亿元的财政转移支付及民生资金拨付，财政管理鞭长莫及，防不胜防。

（二）财政预算执行工作透明度不高, 导致有关部门和人员在资金分配和使用自由裁量权过大, 人大不能完全发挥其监督作用。在缺乏监督制约的情况下, 滋生各种不正之风和腐败行为，预算计划之外的临时性追加拨款更难以控制。

（三）财政预算报告编制粗糙。我国的财政预算报告沿用传统办法, 只公布几个收支大类的预决算数字, 并加以大量的文字说明。这些极为粗糙的预算指标, 不利于人大代表和社会公众发现问题。

我们能看到问题的所在，但更重要的是有更好的措施和对策去解决这些一直存在的问题，结合我国的实际情况，制定出适合我国预算管理体制的有效政策将有助于我国更好的推行预算管理，更有效的利用政府的财政，达到资源最优化配置，为我国的社会主义事业的建设提供更好的手段。

第四篇：对我国保险市场诚信建设的思考

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对我国保险市场诚信建设的思考

作者：雷 豪 刘沐言

来源：《沿海企业与科技》2005年第10期

[摘 要]保险业诚信建设被看作主业之本，发展之基。文章从诚信缺失的现象入手，分析其原因，并提出了几点建议。

[关键词]社会信用制度；诚信文化；信用评级

[中图分类号]F840．681；B822．1

[文献标识码]A

第五篇：对我国商业银行信息化建设的几点思考

新时期商业银行信息化建设的几点思考

引言

进入新千年，全球金融业面临一场史无前例的创新化、自由化、全球化大变革，促使发达国家的金融机构更加全能化、规模化，发展中国家的金融机构向市场化、多元化演进。这场金融业大变革背后的动力便是信息技术的发展，以及信息技术在金融业的应用和推广。在当前新的历史条件下，各类金融机构都正在努力通过应用信息技术来提高经营效果，为客户提供创新的产品和服务，并不断加强自身的抗风险能力。

1.商业银行信息化建设的现状

在过去20多年中，我国商业银行的信息化建设取得了较大进展，主要表现在：

一是初步实现了数据集中，将生产运行集中到现代化的数据中心，将独立发展的各类业务系统统一到新一代综合业务系统或全功能银行系统中，将多种服务渠道集成至综合应用前置平台中，构建了新的渠道应用支撑环境，基本形成了以综合业务系统、前置系统为核心的基础技术平台；

二是沿着精细化、科学化和集约化方向，IT管理体制改革步伐不断加快，IT管理的制度、标准、体系建设和执行力度有了较大发展；

三是以集中信贷管理系统、数据仓库技术等的顺利推进和应用为标志，信息技术应用从业务操作层提升到管理决策层，IT的管理决策支持作用得到充分发挥，已成为管理决策的关键因素；

四是依托信息技术，进行了持续的金融服务创新，比如，建立了覆盖全国的实时清算网络，大力发展了自助银行、电话银行、客户服务中心、网上银行和手机银行等虚拟服务渠道；

五是建立了较为完整的信息安全体系，建立和完善了信息安全保障体系，形成了注重可操作性的完整的安全制度体系，制定了注重信息安全的保障策略，实行了信息安全等级管理，通过安全基础设施建设和综合性安全技术措施，构建了安全技术防范的基本体系。

2.信息化建设对商业银行业务发展的主要作用

一是信息技术拓宽了银行服务渠道。随着通讯和计算机技术的发展及应用，由ATM、CDM、QM和POS等自助设备组成的自助服务渠道的出现突破了时间对银行服务的限制；“电话银行”、“手机银行”、“网上银行”和“居家银行”等电子服务渠道的出现打破了时间和空间对银行服务的限制，延伸了银行的服务，使其在任何时间(Anytime)、任何地点(Anywhere)、任何方式(Any style)都能为客户提供金融服务。

二是信息技术促进了商业银行内控机制的健全化。利用信息技术在提高风险管理效率的同时，更可有效防范金融风险的发生；可以根据授信客户信用评级、产品的风险度、担保方式、定价模式等来判断风险级别；可以建立各种分析模型，对信贷业务相关数据进行多维分析，结合金融数据模型，为授信决策提供支持。

三是信息技术推动银行组织结构的“扁平化”。服务前台和管理机构的信息能够实时传送到决策部门，实现智能化决策和快速反应，从而大大提高管理效率，扩大管理范围，减少管理层次。同时数据集中为管理信息系统的建设奠定了良好基础：收集完善的客户信息、交易信息及其他各种金融信息并进行数据挖掘，逐

步建立以信贷风险管理系统、客户关系管理、资产负债管理和金融监管系统为代表的决策支持平台，使信息技术的应用从业务操作层提升到管理决策层。

四是信息技术帮助银行实现“以客户为中心”的业务流程再造。信息技术可以帮助金融业从根本上重新思考和设计现有的业务流程。根据客户类别，将分散在各职能部门的工作，按照最有利于顾客价值创造的运营流程进行重组，使金融企业能有效适应市场的要求，从而建立“客户中心型”的流程组织，以期在成本、质量、顾客满意和反应速度等方面有所突破，进而在财务绩效指标与业绩成长方面有优异的表现。

五是信息技术成为金融工具创新的主要源泉。新的金融工具和服务方式的推行，往往是金融性质的市场行为同信息技术相互耦合的结果。信息技术为金融市场的参与者提供了充足的信息和基于知识的量化评价，辅助了决策行为，使得金融产品的交易更为简单，从而扩大了金融市场。

3.商业银行信息化建设存在的主要不足

与国际先进银行相比，我国商业银行在硬件设备、业务电子化程度和处理效率等方面已经与发达国家接近。但在科技手段保障、促进金融服务和管理科学化的深度和广度方面，还存在很大差距，主要不足体现在：

一是数据资源还没有开始真正整合和集中应用。各应用系统间缺乏信息沟通与整合，不能对数据资源进行有效的集成管理，也无从对数据资源进行深度挖掘与分析，集中数据的最大价值没有充分发挥出来。将金融服务需求信息有效收集，并及时准确地分析转化为产品需求能力较弱，产品总体创新能力不足。

二是息技术在风险管理中的应用水平不高。与国际先进银行大量运用数理统计模型、金融工程等先进方法相比，我国商业银行风险管理信息系统建设和信息

技术运用严重滞后，使得风险管理所需要的大量业务信息、市场信息缺失，而且无法建立相应的资产组合管理模型和各种风险管理模型，无法准确掌握风险敞口。风险管理信息失真，直接影响了风险管理的决策科学性，也为风险管理方法的量化增加了困难。

三是信息化建设面临的风险日益突出。当前，与数据大集中相配套的银行灾备中心、监控中心、应急处理体系等建设相对滞后，集约化的安全生产运行和管理模式尚处于摸索阶段，系统运行监控、故障诊断分析的自动化水平不高，应对突发事件和故障恢复能力较差，对电子银行等高风险信息系统缺乏规范的安全风险评估和监控指标体系。

四是信息化标准规范及相应的法律法规需加强。银行信息化标准规范和法律法规的完善化，滞后于银行信息化建设高速发展的需要，部分标准、规范存在时效性不足等现象，金融标准体系有待完善。

4.商业银行信息化建设的发展方向

如何将集中的数据进行深入挖掘为经营决策、风险管理提供科学依据，以及如何有效防范信息技术风险，是各大商业银行面临的重大课题，而当前应着重解决的几个方面是：

一、积极推进数据应用整合，强化运行安全管理。

应充分利用先进的信息技术，实现在数据集中基础上的深层次的数据

应用，加快综合业务系统与信贷管理系统、财务管理系统、客户关系

管理系统等管理信息系统的集成，配合银行改制与改革的要求，加大

技术体系调整、业务流程整合和组织结构调整的力度，将数据集中带

来的技术优势尽快转化为企业的竞争优势，并降低银行经营风险。同

时建立完善的信息安全应急处置机制和信息通报机制，制定应急预案

并进行演练，提升金融信息系统预警、应急处置和恢复能力，最大限

度地降低系统技术风险，保障金融业务的连续稳定运行。

二、建立“以客户为中心”的金融产品和服务渠道体系，提高银行服务水

平。

在传统的商业银行竞争活动中，信息技术一直作为后台支持存在，几

乎没有直接接触客户和市场的机会，对市场销售的支持，除了提供新的产品和服务外，没有提供直接的帮助。随着数据的高度集中，也带

来了海量客户信息的高度集中，特别是在“以客户为中心”的指导思

想下设计核心业务系统和CRM(客户关系管理)系统，可以提供并存

储丰富的客户基本信息和原始交易信息，在此基础上充分利用BI(商

业智能)的技术挖掘客户资源，利用数据库营销和微观细分市场，实

现交叉销售，就能对市场营销提供最直接的帮助。特别是近年来私人

业务迅速发展，从过去仅仅是存取款、国库券拓展到理财、信用卡、房贷、车贷、小企业贷款等多个品种，产生分层服务、多渠道客户交

互服务等多方面的需求，亟待商业银行CRM建设迅速跟进。

三、运用信息技术建立全面风险管理体系。

通过数据的集中，将分散在全国甚至全球的业务系统集中在一起，统一和固化业务处理流程，有效减少和杜绝了人为操作上的风险。但防

范操作风险仅仅是信息化创新在风险管理领域最初级的应用，只有真

正建立起全面风险管理的信息体系，才能有效防范信用风险、操作风

险、利率风险、汇率风险等各种风险的发生。应根据国际先进商业银

行风险管理的经验，结合我国商业银行的特点和要求，实现风险管理

技术由定性分析向定性、定量分析相结合的转变，以内部评级系统为

核心，开发全面风险管理系统，准确度量各种风险，使风险限额、经

济资本、产品定价、绩效考核等各种管理手段与银行风险更加匹配，相互衔接更加紧密。

四、加强IT治理，创建高可用性的信息系统。

必须从涉及IT价值链每一个环节进行整体的分析和规划。建立起适

应数据大集中技术环境和银行组织变革要求的信息组织体系，合理配

置科技资源，努力构建面向业务、服务导向、分工合理、协作紧密、运作高效的专业信息化组织架构，利用有效的资源解决关键问题，形

成风险和成本的最佳平衡。同时建立达到最佳管理实践的评价标杆，推行标准化，减少系统的复杂性，提高可维护性。健全信息系统安全

体系规范，基于国际安全标准BS7799，建立强有力管理支撑的技术

平台；基于服务水平管理和配置管理的最高层级，建立一系列集中硬

件监控、集中平台监控、集中应用监控的管理平台。

5.结束语

总之，在未来的商业银行信息化建设进程中，其主要目标是满足商业银行对降低成本、提供个性化服务、提高运行效率、优化业务流程、支持业务创新并降低风险的迫切要求。重点应推进数据集中和业务整合，提高资源、信息共享水平，加强安全管理和运行管理，在确保信息系统安全、平稳运行的基础上，使信息技术成为提升商业银行核心竞争力的“牵引力”。