从创新社会管理谈政府同非营利组织的互动

第一篇：从创新社会管理谈政府同非营利组织的互动

上海立信会计学院 1117000328 从创新社会管理谈政府同非营利组织的互动

2012年11月8日，胡锦涛同志在中共十八大报告中，指出“加强和创新社会管理”的重要性，非营利组织作为公民社会的标志，理当一马当先。

然我国大陆非营利组织 “整体上出于发育不良状态，还没有能力自主选择和开辟自己的生存和发展空间，可以说基本上正处于拾遗补缺的地位”【1林震非营利组织的发展与我国的对策【J】国家行政学院学报2002 1】。因此我认为在创新社会管理中，政府和非营利组织可以进行互动，方式可以为相互补充，相互监督。

相互补充：

相互补充的前提是相互信任。中国大陆政府的地位占对优势，一些大规模的项目往往开展于政府和官办民助的非营组织，某种程度上来说，政府并不信任纯粹民间的组织；而非营利组织应该看到在政府部门已经了解到非营利组织在一些大事尤其是汶川大地震中显示的强大号召力以它们的专业性，选择信任政府。

政府对非营利组织的补充

1管理、法律制度

大陆非营利组织存在这样一个现象：严格的准入制度使得一部分的非营利组织以企业的身份等级注册。根据专家估计，目前全国尚未取得合法身份的非营利组织的数量要超过100万。【2李珍刚 当代中国政府与非营利组织互动关系研究【M】北京：中国社会科学出版社2004 119】同时在现行条例中规定，“在同一行政区域内，已有业务范围相同或者相似的社会团体和民办非企业单位，没有必要成立的，对于社会团体和民办非企业单位的申请不予批准。”【3李珍刚 当代中国政府与非营利组织互动关系研究【M】北京：中国社会科学出版社2004 121】如上的非竞争性原则只会形成非营利组织的垄断局面，一家独大，竞争力下降。所以，政府应该降低门槛，并鼓励竞争，优胜劣汰。

在法律上，《公益事业捐赠法》明确鼓励对包括非营利组织在内的社会公益事业的社会捐赠等。但是它具有实质性作用吗？民政部救灾救济司司长王振耀说：“中国虽然有很明确的税收优惠政策，但很多人捐款之后还是没有申请免税，除了有不了解税法的原因之外，也有因申请免税手续繁琐而放弃的。”所以，我们建议在减税的程序上和税法的完善上做好文章，而不是盲目要求捐赠减免税收。

2.资金支持

非营利组织活动所需开支与它能募集到的资源之间存在巨大的缺口【4吴东民，董西明主编 非营利组织管理【M】北京：中国人民大学出版社 2003 24】在有关非营利组织遇到的问题调查数据中，缺乏资金的比例最高达41.4%，其次为缺乏活动场所与办公设备达11.7%，这些缺乏的固定资本也可以广义的理解为是资金的缺乏，再次为人才的缺乏达9.9%，民间流行这样一句话，大陆一流人才在政府，二流在营利性企业，三流在非营利性企业，而发达国家则相反。从经济学的角度来讲，导致一留人才往政府流动的原因，无非非营利组织的资金不够充分，无经济实力聘请高能力、高学历的管理人才。建议政府委任非营利组织稍大的项目。

非营利组织作为独立的部门，对政府进行补充的前提： 1加强人力资源管理

“公益是一个行业，是一份职业，更是一个专业。”有远见的领导者将引导管理者向着使命前进，而好的管理者能够从复杂的数据中整理出一套系统的制度和方法。作为组织的血肉的志愿者，流动性赋予了他们独特魅力，然公益领域需要更多的是专业人才。所以需要建立与完善志愿者管理机制，但由于政策、资金原因，导致现今志愿活动面临培训费用、安全保障等问题。

2提升社会公信力

“河南宋庆龄基金会”，乍一听，大多数人会认为是宋庆龄基金会的分部之类的，然它们两者并无组织上的联系。河南的宋庆龄雕像一事，正如郭美美、卢美美事件一般，已经让公众对慈善组织产生质疑，这类信任危机也同时在向非营利组织蔓延，非营利组织支出的不透明性也让我们暗升疑惑。提升社会公信力，组织必须将支出透明公开。

相互监督：

既然非营利组织难以申请，那些最终成功注册为非营利组织它们的情况如何呢？实践表明，政府对它们的管理是很宽松的。市场和政府都会失灵，作为第三部门的非营利组织自然也存在着这方面的问题，而且因为公众对于非营利组织投注于更多的期盼与信任，所以非营利组织的一点点违法都会伤害公众脆落的神经。因此，需要政府法律法规上的监督，同时还需要社会第三方的监督，组织可以采取支出透明公开化，坦诚接受来自大众的、捐赠者的监督。比如，美国有一个第三方监督机构同样是一个非营利组织，它的职责是监督其他非营利组织。

非营利组织不以营利为目的，它应该代表着公众的利益。如绿色和平曝美机构用中国儿童做转基因大米试验，呼吁中国政府调查项目全过程。非营利组织应负起监督的重则。

只有政府和非营利组织开展真正的良性互动，创新型社会才会形成，公民社会的目标也不在遥远。

第二篇：基层政府如何创新社会管理

浅谈乡镇开展社会管理创新

社会管理创新要注重党的领导，以达到公平正义、社会秩序良好、公众积极参与的新格局。

2004年6月我党的十六届四中全会提出要“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新”，2007年党的十七大报告提出要“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”。2011年2月19日，胡锦涛在中央党校提出要以解决影响社会和谐稳定突出问题为突破口，提高社会管理科学化水平，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，加强社会管理法律、体制、能力建设，维护人民群众权益，促进社会公平正义，保持社会良好秩序，建设中国特色社会主义社会管理体系，确保社会既充满活力又和谐稳定。

一、乡镇开展社会管理创新的背景和意义

从大环境讲，加强和创新社会管理是党为了维护最广大人民根本利益、提高党的执政能力和巩固党的执政地位的必然要求，刚刚召开了市委三届九次全委会明确提出要实施“共富十二条”，缩小三大差距，在全国率先举起了缩小三大差距的大旗，而目前重庆还是一个农村人口比较多的直辖市，缩差任务十分繁重。而目前大多数乡镇还是以经济建设为中心，观念上忽略社会管理创新，习惯安于现状，用过去的模式进行社会管理。尤其是到乡镇一级，基本上是乡镇政府进行社会管理，社会组织和村（居）委社会管理的功能大大弱化，不少地方除政府、村社和其他依附于政府的名义上的组织外基本没有其他真正意义上的社会组织。而基层劳动

力的大量输出、户籍管理的缺陷、村社自治的乏力、社会保障的不完善、社会弱势群体的增多、群体性事件增多、社会各种矛盾的不断激化等一系列现象不断显现，已严重成为乡镇经济社会发展的阻力，破坏了社会的和谐，因此，加强和创新社会管理已迫在眉睫，成为乡镇政府当今和今后很长一段时间工作的重点。

二、乡镇开展社会管理创新的关键因素

开展社会管理创新要在坚持“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”大的方针下，坚持“人”这个关键因素，要切实做到以人为本来开展社会管理创新，才会得到广大人民群众的支持，社会管理的效果才能得到人民群众的好评。首先，是要改变人们的观念，尤其是改变政府管理人员和广大基层群众的观念。在一项针对政府工作人员、个体户、农民等200人的调查中，63.9%的政府工作人员认为只有领导才会参与管理的事务，自己只需要做好本职工作就行了；48.3%的农民认为社会管理与自己无关；72.6%的个体户和农民认为只要参政议政就是参与了社会管理；可见，对社会管理没有一个全面的认识是当前基层开展社会管理创新存在的最大思想障碍，乡镇要开展社会管理创新，必须从思想上入手改变人的观念。其次，是要强化对人的管理和服务。社会管理涉及广大人民群众切身利益，要贯彻党全心全意为人民服务的根本宗旨，不断实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益。再次，要坚持贯彻党的群众路线。充分发挥人民首创精神，紧紧依靠人民群众开创新形势下社会管理新局面。要把群众满意不满意作为加强和创新社会管理的出发点和落脚点。

三、乡镇开展社会管理创新的着力点

政府管理创新、村级管理创新、综合治理创新

乡镇开展推进社会管理创新，要从思想上改变观念，以贯彻落实市委三届九次全委会精神为契机，结合“共富十二条”，抓住源头性、根本性和基础性问题，重点抓好经济建设、户籍制度改革、流动人口服务管理、社会治安重点地区综合治理、互联网的管理和创新、充分发挥村（居）委自治功能等工作。

1、推进经济建设创新。经济建设是一切工作的中心，乡镇财力有限，但涉及民生工作千头万绪，农业产业化培育和发展、场镇管理和规划、农村医疗保险、农村教育发展等各项关系到群众切身利益的工程都需要经济实力做后盾，上级拨款是有限的，须大力发展乡村绿色环保经济，大力发展产业经济，一方面增强区域经济实力，带动群众致富奔小康，另一方面保护生态环境，实现可持续发展。经济发展可以顺利解决由贫穷带来的低保、社保、扶助三农等一系列问题。

2、推进户籍制度改革。户籍制度改革是共同富裕的重要举措，同时也是城市化发展的必然产物，城市化的发展需要大批劳动力，而乡镇大批剩余劳动力支援城市，乡镇便承担了上百万的户口迁移任务。由农村户口向城市户口转变不但可以使社会保障欠缺的农村人口享受到城市人口的社会保障，而且可以通过农村人口的减少和农户的增收两个方面同时促进城乡差距的缩小，加速共富局面的形成。

3、推进流动人口服务管理创新。要公平对待，切实保护流动人口的合法权益，从就业、居住、就医、子女教育等基本民生入手，不断创新统一有效管理新机制，结合城镇化

建设，积极稳妥地推进户籍管理制度改革，实现城乡一体化和服务全覆盖的人口互动管理模式，疏堵有机结合，使流动人口能够全面参与并真正融入当地社会生活，变流动为活力，从根本上解决流动人口不稳定和不和谐等问题。

4、推进社会治安重点地区综合治理的创新。要将场镇中学校、车站、集贸市场等地区的治理和城乡规划、地区改造相结合，在完善基础设施、改善生活环境的基础上，健全社会组织、延伸公共服务，切实处理好整治、服务、管理和发展的相互关系;要对小旅馆、娱乐、洗浴场所等实行重点防控、过程监管，完善长效机制，突出指导服务理念。

5、推进互联网的管理和创新。互联网已经成为乡镇一级群众关心和参与一方政治经济生活的重要手段，乡镇政府要提高对互联网的认识，注重研究互联网的内在规律和规则，充分运用法律、行政、经济等手段，加强互联网的建设与有效管理，特别是要认真研究和充分利用法律手段，依法保证互联网健康有序发展。既要把网络舆情作为听民声、察民意的重要渠道，又要高度重视和评估舆情影响，主动回应社会关切，有效地制定互联网管理建设政策，正确引导网上舆论，维护网上秩序，营造有利于社会稳定的舆论环境。

6、强化村（居）委自治功能。当前很多乡镇政府把村（居）委视为政府的下一级机构，工作向下安排，管理向下发展，过分依赖村级组织。按照我国法律，村（居）委应当是自治组织，当前由于行政化性质的村级组织，群众参与基层组织的热情正逐步减退，途径越来越狭窄，村支书“独揽大权”等现象越来越普遍，因此，要充分宣传群众自治，让群众参与到社会管理上来，让群众自己管理自己，同时让群

众管理村级组织，群众监督政府，充分发挥社会管理的群众参与功能。

乡镇是最基层的组织机构，乡镇政府的创新可以让整个社会充满活力与创造力，整个社会管理创新得以良性发展，同时，可以更早的实现市委三届九次全会提出的缩差功夫的目标。

第三篇：创新社会管理：实现政府社会互动下的善治

创新社会管理：实现政府社会互动下的善治

《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，将中国特色社会主义事业的总体布局明确地由经济、政治、文化三位一体发展为经济、政治、文化、社会四位一体，且第一次提出了“社会体制改革”的任务，与经济体制改革、政治体制改革、文化体制改革相提并论，明确了社会领域的改革在整体改革中的位置，这是对改革内涵和发展规律认识的深化。加强社会建设和管理，是构建社会主义和谐社会的重要内容。在市场经济条件下，社会利益分化、价值多元、矛盾复杂、风险加大，社会整合和社会管理的任务非常繁重，构建适应社会主义和谐社会需要的新体制，成为加强社会建设与管理的关键环节。《决定》指出，“必须创新社会管理体制，整合社会管理资源，提高社会管理水平”。党中央不失时机地提出社会管理体制改革和创新的任务，具有极为重大的战略意义。这期话题我们特约专家从不同的角度探讨社会管理体制创新问题。

建立科学有效的利益诉求表达机制

詹文都

随着我国社会结构的分层化和利益格局多元化的发展变化，越来越多的社会成员由单位人向社区人、社会人转变，人们因职业、行业、居住小区、户籍、年龄、经济收入的不同而拥有多样化社会地位、价值观念和利益诉求，不同人群的利益诉求表达出现了严重不平衡性。拓宽社情民意表达渠道，搭建多种形式的沟通平台，建立科学有效的利益诉求表达机制，把群众利益诉求纳入制度化、规范化、法制化的轨道，已成为加强社会管理，维护社会稳定，构建社会主义和谐社会的当务之急。

完善原有的利益诉求表达机制，让不同人群平等享有制度资源

建国以来，我们已经建立起一整套利益表达诉求机制，它以人民代表大会制度为核心，包括有政党制度、政治协商会议、人民信访制度及基层群众自治制度等，这些制度为人民群众的利益诉求表达提供了基本的制度环境。但不同人群在使用这些制度资源的过程中明显呈现出不平衡性，由于社会政治经济地位、文化程度和利益诉求表达主体意识等的差异，城市人群和社会的精英阶层利益诉求表达较为充分，而农村人群和基层群众明显处于劣势，时常存在诉求表达渠道不畅、受理不力等情况，更谈不上对公共决策的影响。因此，要重视建立合理平等的利益诉求表达制度，实现制度内利益诉求表达渠道的通畅。

一是要完善基层民主制度，要适当增加农村人群和基层群众在各级人大、政协等组织的代表名额，让不同的利益主体都有表达自己利益诉求的平等机会；二是改革和完善信访制度，严格执行信访回复制度，推行信访受理责任制和失职责任追究制度，确保基层群众利益诉求表达渠道畅通，及时了解、处理群众反映的问题，引导群众以理性、合法的形式表达利益诉求，预防和及时化解社会矛盾。三是落实人民群众的决策参与权、知情权和监督权，要完善立法和重大决策听证制度，完善政府信息公开制度，完善监督制度，不断拓展人民群众的监督渠道，搭建公民参政议政的平台。只有从制度上保障落实人民群众的话语权、参与权、知情权和监督权，才能让不同的利益群体的利益诉求都得到充分表达。

发挥大众媒体利益诉求表达的作用，拓宽社情民意表达渠道

广播、电视、报纸、杂志、互联网等大众媒体，具有信息传播快、传播直接、影响广泛等特点。随着信息技术日新月异的发展，它们在人民群众利益诉求表达中发挥着愈来愈重要的作用，是社会监督、利益诉求表达的重要渠道。在当代，大众媒体在群众利益诉求表达上有其他表达渠道不可比拟的优越性。通过媒体作出的利益诉求表达，不必通过社会组织或群体的中介而可直接抵达决策层，避免了信息失真，使群众利益要求能接近决策核心，实现自主利益的有效表达，而且很容易为党和政府所注意和重视。因此，我们在规范现有各种利益表达方式和渠道的同时，更要借助现代信息技术，构建广播、电视、网络、报刊等多层次、多渠道的人民群众的利益诉求表达平台，充分发挥媒体收集信息、引导舆论和社会监督的职能。

加强工会、行业协会等社会组织的建设，发挥其作为政府与人民群众之间的桥梁作用以高度的组织化代替分散的个体表达利益诉求，是现代社会的一个显著特征。个体利益诉求有其分散性、局部性和不可控性。在民主基础上建立的工会、妇联、行业协会、学会等社会组织和人民团体，往往代表特定人群的利益诉求，它们在实现政府与人民群众之间的有效沟通与合作方面起着桥梁和中介作用。特别是随着政治体制改革的深化，社会组织和人民团体的自我协调、自我管理的职能将不断得到强化。因此，要重视社会组织和人民团体的作用，既要引导它们通过民主管理，实现自身利益诉求的自主表达、自主维护；又要引导它们有组织地通过理性的方式和渠道合理表达组织及组织成员的利益诉求。

（作者系广东外语外贸大学政治与公共管理学院院长、教授）

有限政府与自治社会“强强联合”

史传林

在权力高度集中的传统体制下，我国社会有两个最重要的特点，这就是政企不分和政社不分。如今，政企不分的问题经过多年的经济体制改革已基本解决，而政社不分的问题却依然严重。改革社会管理体制，其实质就是要理顺政府与社会的关系，实现政府与社会的良性互动。

社会管理体制改革的核心是正确处理政府与社会的关系

一般来说，现代社会存在三个相对独立的领域，这就是政治国家领域、市场经济领域和公民社会领域。在这三个领域里唱主角的分别是政府、企业(营利性组织)和社会组织(非营利性组织)。从我国的情况来看，20多年来的经济体制改革，其核心就是处理政府与企业(市场)的关系，结果是政府与企业的职能各归其位，市场经济体制初步建立。现在，我们党顺应社会发展的基本规律，提出构建社会主义和谐社会的战略目标，这标志着我国的改革正从经济领域全面转向社会领域。而社会管理体制改革的核心就是正确处理政府与社会的关系，构建政府与社会关系的新模式。

改革开放以前，我国社会的国家(广义的政府)化程度很高，政府控制了几乎所有的社会资源，承担了几乎所有的社会管理与服务的任务。这种政府大而强、社会小而弱的政社关系模式对于像我国这样一个后发国家调动一切社会资源、集中力量进行现代化建设，曾经起到过十分重要的作用。但在今天，持续的经济改革和对外开放已经使我国社会的资源结构和思想观念多元化，不同群体的利益重组和社会表达以及现代公民意识的觉醒不仅使全能政府丧失了存在的逻辑，而且使公民社会的产生成为现实。因此，实现和完善政府与社会的职能分工，构建政府与社会关系的新模式就成为当下中国社会发展的必然选择。这种新模式的主要特点就是，政府逐渐退出社会能够进行自我管理和服务的领域，还权于社会，使社会不断增强自治能力，政府与社会分工协作、相互制衡，在有限政府与自治社会的“强强联合”中实现“善治”的目标。

强化政府社会管理和公共服务职能

管理主体的多元化是现代社会管理的重要特征。政府社会管理和社会自我管理构成了现代社会管理的主要内容。在传统社会体制下，政府主要是运用自身的公共权力对社会的组织和公民实施行政管制，社会管理和公共服务的职能十分薄弱。在社会结构和利益格局发生深刻变化的今天，传统做法已不适应社会发展的需要。创新政府社会管理的理念和体制势在必行。首先，政府要尽快实现从行政管制向公共治理转变。在向社会提供公共服务的过程中，要树立效率和质量意识，用有限的资源和低廉的成本创造更多、优质、高效的公共产品。政府要善于吸收现代企业经营理念，以公民满意为公共服务的首要目标。其次，政府要调整社会管理的行为边界，做到有所为、有所不为。重点向社会提供基础性、普惠性和全局性的公

共服务。当前，要把最低生活保障、义务教育和基本医疗作为政府优先提供的最重要的公共服务事项。再次，政府要善于通过法律和政策手段对社会进行宏观管理，尽快改变社会管理法制化严重滞后的局面。

发挥“第三部门”在社会管理中的作用

在我国，政府以外的各类社会组织主要包括事业单位、群众团体、民间组织、社会中介组织等。这些社会组织构成了社会的“第三部门”，它们是现代社会管理的重要主体。它们为社会成员提供政府和市场不能提供的公共服务，有效弥补了政府和市场的缺陷，同时还能够表达不同群体的利益诉求，促进社会的互助和融合。但从现实来看，由于受制于不同的制度安排，部分事业单位、群众团体和行业协会的政府化(行政化)倾向很强，而民间组织和社会中介组织等由于受制度环境和自身条件的限制，参与社会治理的空间有限。因此，要真正发挥各类社会组织在社会管理中的作用，就要积极改革和完善现有社会组织，培育和发展新的社会组织。要对政府化和行政化色彩浓厚的那些社会组织进行社会化和民间化改革，实现政府和社会组织的职能归位，使社会组织真正融入社会。政府要为各类社会组织的成长和功能的发挥创造宽松的制度环境和运行空间。政府对社会组织的信任和尊重是公民社会发育和成长的重要保证，也是“善治”的重要体现。政府要坚持培育、发展和管理、监督并重的原则，完善培育扶持和依法管理社会组织的政策，发挥各类社会组织的作用。同时，社会组织也要在内部制度、组织文化、人员素质、经费筹措、活动开展等方面加强自身建设，成为自律诚信、富有活力的社会主体。

（作者系华南农业大学公共管理学院副教授）

和谐社会需要廉价政府

段华明

廉价政府:马克思的构想

马克思研究社会发展规律以及巴黎公社的经验，在评论19世纪资产阶级学者的“廉价政府”这一提法时，对未来的国家(政府)进行过科学预测和构想，其中最鲜明的特征，就是廉价政府，用尽可能少的行政成本，实现最优化的行政管理。马克思认为新的社会主义“国家必须限制自己的开支，即精简政府机构，缩小其规模，尽可能减少管理范围，尽可能少用官吏，尽可能少干预公民社会方面的事务”。

改革开放总设计师邓小平，1980年8月在《党和国家领导制度的改革》的讲话中尖锐地指出，我们政府中存在着机构臃肿、人浮于事、办事拖拉、不讲效率、公文旅行、互相推诿等弊端，这无论在我们的内部事务中，或是在国际交往中，都已达到令人无法容忍的地步。他一针见血地指出:“精简机构是一场革命。精简这个事情可大啊！如果不搞这场革命，让党和国家的组织继续目前这样机构臃肿重叠，职责不清，许多人员不称职、不负责，工作缺乏精力、知识和效率的状况，这是不可能得到人民赞同的。”

西方新公共管理理论中，治理成为政府公共管理的追求和目标，其最高价值取向是善治，就是政府与公民共同对公共生活实施管理。其中一个要素，就是有效性，即管理的效率，它既包括管理机构合理设置、管理程序科学，也指最大限度地降低管理成本。

官民比例畸高成为影响社会和谐的严重隐患

20多年来，我国进行了多次机构精简工作，数据显示，政府在近几年内裁减了50％的公务员。然而，于今我们所看到的事实是，官民之比为1:26，不仅很大一部分行政费用被人头费挤占，造成国家财政负担沉重，而且行政效率总体水平偏低，不少地方和部门的政府机关仍然习惯于文山会海式的施政手段，不讲实效，更无计算行政成本的观念和制度，造成不同程度的浪费。据报道，仅党政机关的公车消费和公款吃喝，一年的总数高达6000亿元以上。官民比例畸高，行政开支居高不下，给社会带来了极大的不平衡，成为影响社会和谐的严重隐患。

社会主义和谐社会理所当然地要求精干并且高效的政府，即马克思主张的廉价政府。也就是政府行政设置协调简便，人员精干，减少环节和渠道，减少时间和空间上的周旋，缩短流程，提高行政活动的技术含量，从而减轻财政开支负担。

小政府、大社会有助于和谐社会的形成过去的政府对社会公共事务大包大揽，管了许多“不该管、管不好、管不了”的事情，不仅造成政府运转的高成本，而且削弱了社会自治能力。在我国社会经济成分、组织形式、就业方式、利益关系和分配方式日益多样化的今天，社会公共事务的管理应在以政府为主导的前提下，吸纳非政府的社会组织和广大公众的参与，着力构建小政府、大社会。经验证明，大政府、小社会是运作和管理成本很高的模式，而小政府、大社会则是比例比较合适的模式，有助于和谐社会的形成。大社会就是社会组织要发育起来。从治理国家来讲，党和政府是主导；从管理社会来讲，社会组织是主力。改革开放以来的中国社会转型，引人瞩目地出现了众多的社会组织。当前，社会组织应当努力克服依赖性，增强自主意识。政府应当大力扶持社会组织，伸出双手欢迎社会组织的参与。市场、政府和社会组织之间是互补、互动的关系，三者相互促进，在动态的相互交往中构建起现代化的社会部门结构。

一个高价政府所管理的社会是不可能和谐的。只管大政方针和提供公共服务，不包揽其他社会职能，提高自身的行政能力的廉价政府，乃是构建社会主义和谐社会的关键所在。和谐社会需要廉价政府，和谐社会也蕴涵着对廉价政府的期望与信心！

（作者系中共广东省委党校现代化战略研究所所长、教授）

着力建设服务型政府

唐昊

目前，随着经济发展和社会复杂程度增强，社会对政府服务功能的要求也在快速增长，但我国政府重管理轻服务的传统则与这种现实需求极不匹配。由于政府服务功能不足，难免造成社会治理的困难。政府服务功能不足，定将对社会治理产生广泛的不良影响。这已经成为一种政治共识。

政府与社会之间的脱节与矛盾

中国政府的层级是当今世界最多的——有5级之多。中央政府一般只能管到省部级，省再管地市，地市管县，县再管乡。这种层层节制、只向上负责的管理流程造成信息和权力传递的双重困难:越是上级政府，越不直接面对民众，关于民众的信息也大都来自下级政府的汇报。这种责任和权力逐级下放、而全国财政却逐级向上集中的情况，使得基层政府失去了服务能力、基层治理毁坏严重。现在乡镇一级有2/3负债累累，很多地方基层政府失去了它的服务能力，农村水利工程失修严重。

民营经济的进一步发展遇到瓶颈

目前，中国民营经济已占GDP的48.5％，上缴税收占全社会的37％，是中国经济中比重最大、活力最强、成长最快的部分。但与此形成鲜明对照的是，我国仍未建立起现代民营经济的政府服务和管理体系。行政垄断、行业壁垒和地区封锁，市场准入限制多，制约了民营企业的发展。在一些行业和领域，虽在准入政策上无公开限制，但实际进入时限制颇多。现有法律法规和政策对民营企业在银行贷款、土地征用、税收、人才使用、营业范围、市场准入等方面具有天然的封闭性，从而极大地降低了民营企业进入市场交易的机会，使得民营企业无法得到充分成长。随着经济全球化的深入，民营经济在未来将遇到跨国公司的激烈竞争，这除了要加强企业自身的改革与发展外，关键是政府要尽快转型，尽快建设起服务型政府，为民营经济的发展排除障碍，优化环境。

社会危机治理不善

最近几年，我们目睹了一系列社会危机治理不善的例子，SARS危机就集中暴露了我国卫生防疫管理体系的不完善、信息披露机制的不健全、危机处理流程不专业。其他如禽流感

疫情、吉化厂爆炸、哈尔滨停水、连续性矿难等，如此频密的社会危机实际上也意味着政府日常管理不善。

限制了社会自我服务、自我管理能力的提升

在社会治理问题上，西方国家更多地依靠公民社会自己的组织(非政府、非营利组织)在社会层面发挥自主治理的功能。在中国，社会组织和公民也正在成为有主体资格和独立行为能力的对象，他们发挥着提供服务、反映诉求、规范行为的作用。政府应对这些社会自治组织坚持培育发展和管理监督并重的政策，引导各类社会组织加强自身建设，提高其效率和自律性。目前相关政策对NGO(非政府公共部门)的成立和发展还有诸多不完善。如中国特有的社团登记制度，要求新成立的社团必须有挂靠单位才能成立，而且一个领域只能有一个社团存在，以致许多社团因为找不到挂靠单位或某领域官办组织的存在而无法生存，阻碍着那些力图服务于社会的组织的成立和运作。把着力建设服务型政府作为一种政府战略

党的十六届六中全会指出，“加强社会管理，维护社会稳定，是构建社会主义和谐社会的必然要求。必须创新社会管理体制，整合社会管理资源，提高社会管理水平，健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，在服务中实施管理，在管理中体现服务。”这不但强调了政府应该“为人民服务”的神圣职责，而且把这种思路明确为一种政府战略，即着力建设服务型政府，更加注重履行社会管理和公共服务的职能。应该说，这才是所谓创新社会管理体制的关节点所在。

第四篇：从菲特台风谈政府危机管理

从菲特台风谈政府危机管理

“菲特”它的意义是一种美丽芬芳的花，但浙江宁波余姚却因它而经受了一场巨大的考验。

受台风“菲特”影响，余姚遭遇建国以来最大降雨量，姚江余姚段水位亦创新高。据了解，此次，余姚过程降雨量超过496毫米，局部地区超过700毫米。余姚主城区近70%面积受淹，城市交通基本瘫痪，部分区域停水停电。余姚电视台、余姚政府官方网站等对外发布信息的渠道都因机房受损而被迫关闭。

面对此次罕见的暴雨，余姚政府的应急系统亦备受质疑。根据宁波官方的信息，目前，余姚市、镇两级的饮用水、食品、麻袋等各类防汛救灾物资储备充足，随时可以为抢险救灾工作提供有效保障。然而这与网上大量求助信息并不相符，很多群众通过网络微博等渠道发布求救信息，现在最缺少的就是食物。

“政府应急预案现在肯定都很完备，但是政府更应该提高相应的应急救援能力，让预案真正发挥作用才是根本目的。” 浙江大学公共管理学院胡税根教授指出。

菲特中的余姚所出现的种种问题，其实反映出是政府对危机管理所产生的问题。综合近期信息可知余姚政府对菲特台风的危机管理主要存在以下问题：

1、政府对危机应对准备不充分。因对降兩量预计不足，没有准备充足的应急措施。

2、政府对台风“菲特”的善后工作的公开信息透明度不强。如网上微博信息与政府公

开信息有所冲突。

3、政府虽有应急预案，但其应急救援能力不高和执行力度不够。

菲特虽走了，但危机常在，而现代政府危机管理能力是衡量政府行政能力的一个重要标志，尤其是对我国这样一个处于经济社会转型的发展中国家来说，社会矛盾如果处理不当，就可能危及到政治稳定；同样，对于重大自然灾害如果处理不力，也会严重损害政府形象。因此，当前特别要加强政府危机意识以及提高政府危机管理的能力。那么政府危机管理如何进一步提高，需采取那些措施呢？

总结发达国家危机管理的经验教训，可以给我们提供一些借鉴和启示。

1、对于重大灾害尤其是可预测的自然灾害，思想上高度重视是政府应对危机的出发点。对于可预测的自然灾害，任何人都决不能掉于轻心，尤其是政府领导人，切不能抱着侥幸心理来面对自然灾害。同时，政府不能因为担心人们恐慌而掩盖事实，更不能为了便于管理而封锁信息。在自然灾害面前，政府及时把信息告诉民众，并组织疏散或撤离，是尊重生命的表现。

2、无论是社会危机或自然灾害，充分细致的防灾准备是危机管理的关键。

3、设立常设的从中央到地方的危机管理机构，是救援效率及灾后重建的组织保证。在灾害面前，“时间就是生命”是至理名言。但赢得时间不是主观愿望就可以达到的，必须有强有力的组织，而政府就是危机管理的重要主体，是组织和实施救援的重要领导力量。在美国，处理危机的政府管理部门是联邦紧急事务管理局。

4、政府间的协调配合，是战胜重大灾难的力量源泉。从中央政府来说，深入灾区一线了解一手信息，是作出正确决策的关键；而发挥“一方有难，八方支援”的精神，则是帮助灾区渡过难关的力量源泉。

5、不断总结每次危机管理的经验与教训，是提升政府危机管理能力的重要途径。事后对政府危机管理手段、方法深刻反思、总结、甚至追究相关责任人责任的基础上，才使得政府危机管理能力不断得到提升，其体制也日趋完善。

第五篇：社会管理-创新社会管理体制 为政府“瘦身”

创新社会管理体制 为政府“瘦身”

2010年11月08日 04:46成都日报

转变政府职能，推动社会建设与发展，需要从过去的“大政府、小社会”实现向“小政府、大社会”的社会多方共管新格局转变。

近年来，锦江区一直致力于有关“小政府、大社会”的生动探索和实践。

2008年，锦江区开始着手街道管理体制改革，拉开了街道管理改革创新的大幕。从街道职能转变到社区新型治理机制的构建，从培育发展社会组织到积极吸纳社会组织参与社会管理和提供公共服务，短短两年，在转变政府职能、探索社会管理创新和城市新型管理机制上，锦江区实现了三步走。

改革，系统、有序地推进社会管理制度创新，建立了政府、企业和社会组织共建和谐社会的良好局面。

2010年11月5日，锦江区政府机构改革动员大会召开。锦江区将深入推进政府职能转变作为本次机构改革的核心和首要任务，更加强化对全区经济社会事务的统筹协调，更加强化执法和监管体系，更加强化社会管理，更加注重公共服务，更加关注基层治理机制建设，充分发挥社会组织参与公共事务管理的作用。在转变政府职能的路径上渐行渐远的锦江区，这次改革也打上了“纵深推进”的标记。

我们相信，锦江区的改革仍将持之不懈。而其步入深化、走向全新的改革和探索，更加值得我们期待。

A街道职能之变

从抓经济转向

公共服务和社会管理

在锦江区，街道办事处的职能之变，始于2008年。

作为市委、市政府确定的全市街道办事处职能转变试点之一，2008年6月，锦江区印发《关于进一步加强街道办事处社会管理和公共服务职能的决定》，将街道办原来承担经济管理职能彻底剥离出来划归区政府相关部门。

改革后，街道主要负责基层党建、城市管理、公共服务、社区建设、安全监督、应急管理、社会稳定、社会治安综合治理8个方面35项具体职责，工作重心从发展经济转移到强化公共服务和社会管理上来。

相应的机构改革接踵而至。区上成立了社会建设工作委员会；在机构设置上，及时调整街道内设机构，撤销经济发展科，成立社会事业科、社会管理科。与此同时，全区16个街道设立28个社区公共服务站，作为政府在社区的服务窗口。在财力保障上，按照“明确职能、核定人员、保证财力、奖励先进、逐年增加”的原则，将各街道的预算管理体制由“一级财政管理体制”调整为“部门预算管理体制”。

通过内部机构调整和机制调整，改革的方向直接面向社区、面向院落、面向辖区内老百姓。

相应带来了一系列的变化：向辖区内群众提供的公共服务和社会管理内容在不断丰富；为改革提供的资金日趋有保障，人力保障也日趋完善。

为组建起职业化、专业化的社区公共服务队伍，锦江区财政和人才队伍向街道和社区倾斜，共择优聘用428人充实到社区工作，并提升了社区工作人员待遇；同时调整财政支出结构，将新增财政收入的主要部分投入公共服务，政府购买公共服务费用纳入财政预算，并形成长效增长机制，年均增长达到41.5%。

与此同时，为更好地承接街道办事处剥离出来的经济工作职能，2009年9月，锦江区按照产业发展规划，打破街道行政区划，将全区划分为5个经济功能区，成立管委会负责相应区域内产业发展规划、招商引资以及为企业提供专业化服务等工作。

公共服务与经济工作职能相分离，真正实现了“术业有专攻”。街道办事处主任们普遍反映：“职能转变后，城市管理、社区就业、社区稳定、社区救助以及提供公共服务成为我们最关心的事”。

B社区治理更新

构建

“小单元治理”新模式

社区居委会，原本是群众自治组织。但长期以来，由于职责不清，社区居委会在职能上存在着错位、越位和缺位的现象，承担着大量行政事务。

在完成角色转换的各个街道，开始把工作重心转向引导和带动社区摸索如何实现自治。改革的触角，顺理成章地延伸到了社区。

以创新社区治理机制，加强社区建设作为重要内容，重点打造“三架马车”，建立以社区党组织为领导核心、以社区居民（代表）会议和社区居民委员会为自治基础、以社区公共服务站为服务平台的新型基层治理结构。

2008年10月，锦江区下发《关于完善城乡社区治理机制，进一步推进基层民主政治建设的意见》，并且配套出台了《社区工作准入审批暂行办法》等一揽子办法。

突出社区党组织的核心领导作用，将治理单元划小，细化到院落、楼栋，甚至某个群众性团体，构建起院落党支部“一辕牵引”、院落议事会和自管小组“两翼平衡”的治理模式，这项实践成果后来被总结为“社区小单元治理”模式。

为延伸街道办事处在社区履行政府社会管理和公共服务职责，全区设立了28个社区公共服务站，办理与社区居民民生事务密切相关的劳动保障、社会救助、残疾、教育等14个部门5大类62项服务事项。

通过社区工作准入、政府有偿购买服务、吸纳社会组织参与管理和服务等措施，彻底改变了社区承担大量政府行政事务性工作的现状。这意味着社区居委会可以从以往繁杂的任务中解放出来，专心做好社区居民自治工作。

社区治理的变革，带来全区60个社区的巨大变化。通过社区治理机制的探索，锦江区理顺了社区党组织、社区居委会、社区公共服务站等社区组织的职责和关系。2009年底，锦江区被评为“全国和谐社区建设示范城区”。

通过加强对社区工作指导，建立健全社区各项会议和工作制度，畅通社区居民意见建议表达、收集渠道，使社区居民积极参与到社区建设中来，进一步完善了基层民主建设，人民群众的满意度也显著提高。

C社会组织激活

实现“民管民，非管非”

职能转移，谁来承接？

在顺利完成街道职能转变、社区角色归位的同时，锦江区的实践者发现，面对利益多元、生活多样的经济转型和社会转型，社会组织作为政府与市场之外的第三方力量，在社会公共事务管理中发挥着重要作用。

如何培育社会组织，如何引导社会组织积极参与社会管理和公共服务，成为社会管理体制改革的关键所在。

去年底，锦江区区委、区政府出台 《关于培育和发展社会组织的意见》以及《政府向社会组织购买服务项目指导目录》等一揽子相关配套文件。

在制度设计上完成规范后，今年3月，锦江区启动培育和发展社会组织改革，探索新形势下社会建设和基层民主政治建设的新路子。

改革最先在7个街道办事处开展试点。每个街道层面，都建立“一站两中心”，即社区公共服务站和社区综合文化活动中心、社会组织指导服务中心，实现了民间组织管理服务民间组织，非盈利机构管理服务非盈利机构的“民管民，非管非”的“孵化器”模式。

实践中，登记制度成为体制破解难题。锦江区在全市率先实行登记备案双轨制，由重入口登记向准入和日常监管转变。

在为社会组织发展“松绑”的同时，尝试引入群众评审机制，从人选、登记、公示、审核四个方面严格把关，保证社会组织的质量，建立可进可退的通道。

从“孵化”到培育，锦江区已经探索出了社会组织发展的全新路径，社会组织的力量迅速壮大起来。

仅今年上半年，锦江区登记类社会组织231家，其中试点以来新增20家；备案类社会组织从无到有，发展到169家。

在推进政府职能转变过程中，政府的一些职能向社会组织释放和转移。锦江区为此建立了政府购买社会组织服务的渠道和机制，通过建立完善相关制度，明确政府购买项目内容，细化购买服务流程，将政府不必直接组织实施或由企业和其他社会组织参与，可以更好地满足社区居民公共需求的一些具体事务，交由社会组织来组织实施。目前，区级相关部门及街道已实施社会组织购买服务项目45项，涵盖了社会管理、社会事务、卫生教育、文化体育、就业保障等多个方面。

而另一方面，通过实施政府购买服务，积极引导社会力量参与社区公共服务和社会管理改革，社会组织的造血机能和服务能力进一步增强。

锦江区有关培育和发展社会组织的试点工作，引起了从省、市到中央相关主管部门的高度关注，一个个调研组纷至沓来，对锦江区的改革进行微观聚焦。5月12日，民政部有关领导到锦江区调研时提出，要及时总结锦江区培育发展社会组织和政府购买社会组织服务的成功经验，并向全国进行推广。

D改革路径日渐清晰

三项改革

环环相扣一脉相承

不难看出，锦江区进行的街道办事处职能转变和社区新型治理机制，为实现政府职能转变，引导社会组织积极参与管理打下了基础，而培育和引导社会组织参与社会管理，又为政府“瘦身”提供了可能。

三项改革环环相扣，一脉相承，锦江区创新社会管理体制的改革路径日渐清晰。

眼下，新一轮政府机构改革正在全市上下如火如荼地展开。改革的初衷，在于理顺职责关系，提高行政效能，强化政府责任和义务；改革的核心，在于加快推进政府职能转变，构建体现本级政府功能特点的行政管理体制；改革的归宿，在于变经济建设型政府为公共服务型政府，最终形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理新格局。

这也正是锦江区历时两年创新探索的目标所在。

记者发现，在锦江区新一轮政府机构改革中，不少亮点引起了多方关注，其中最值得一提的是，在锦江区民政局加挂社会组织管理局的牌子。对于这一在西部地区首开先河的创新举措，有关负责人认为，加挂牌子是一个开始的信号，进一步明确了社会组织的培育发展、管理服务和监督职能。下一步，在社会组织管理方面，该区将进一步完善工作机构，成立区社会组织联合会和区社会组织服务中心，强化对全区社会组织的统筹规划、登记备案、监督管理、协调指导等管理和服务职能。

推进政府职能转变的努力，不仅仅在于此。

在《锦江区人民政府机构改革方案》中，脉络清晰可见：积极探索政府职能转变的方法途径——以转变街道办事处职能为突破，以完善功能区管理体制为抓手，以加快社会组织培育为载体，以大部门管理体制改革为关键，以推进事业单位改革为切入，形成政府主导、社会协同、公众参与的基层管理体制，促进社会管理和公共服务有效强化，政府监管职能不断优化，基层民主自治逐步深化。

“把不该由政府管的事项转移出去，把该由政府管的事情界定清楚。”锦江区编办有关负责人介绍说，按照这一思路，编制部门将重新梳理相关部门的职能职责，尽快制定“三定”规定。

在前期改革的基础上，下一步，锦江区将全面规范政府部门职责，按照依法行政的要求，凡是公民、法人和社会组织能够自主解决的事项都应转移出去，切实减少政府对企业和社会的直接干预。进一步清理和精简行政权力事项，规范行政审批行为，减少行政管制。对政府不必直接组织实施的社会事务，引入市场机制，大力培育社会组织参与运作，更好地发挥公民和社会组织在社会公共事务管理中的作用。

全方位改革和一系列改革举措正有序推进，锦江区的探索，值得期待。