与对策谈谈关于非企业组织担保的问题

第一篇：与对策谈谈关于非企业组织担保的问题

谈谈关于非企业组织担保的问题与对策

谈谈关于非企业组织担保的问题与对策 作者 张在祯

[特别说明] 本文曾以《非企业组织担保问题之我见》为题，发表于《上海金融》杂志 2004年第6期。

摘要：

本文介绍我国相关法律对非企业组织性质的界定和担保资格的规定，分析目前非企业组织向商业银行提供贷款担保所存在的问题，提出商业银行接受非企业组织贷款担保的风险防范对策。

关键词：非企业组织； 贷款担保； 问题建议

一、问题的提出

一般而言，企业类型的组织，无论是公司制还是非公司制企业，作为借款主体和担保主体都没有多大法律障碍。不属于企业组织范畴的其他组织，包括国家机关、武警军队、政党组织、事业单位和社会团体等非企业组织，由于组织种类较多，适用法规不甚协调，登记管理涉及政府多个部门，法律规定与实际情况明显脱节，能否向银行提供担保的问题，在办理担保贷款时，存在一些难以决断和处理的问题，极易给银行信贷业务带来法律风险。特别是随着我国事业单位体制改革的逐步深入，作为“非企业组织”的国家机关、事业单位和社会团体向商业银行提供贷款担保的问题将变得越来越复杂，以担保贷款作为主要业务的商业银行应予高度重视。

二、非企业组织的基本界定

组织是按照一定的宗旨和系统建立起来的集体。“非企业组织”是指不包括企业组织类型的组织。鉴于武警和军队可归属于国家机关，而政党组织基本也可归属于国家机关，因此，本文所称“非企业组织”主要包括国家机关、事业单位和社会团体。具备法人条件的组织构成“法人”，不具备法人条件的组织称为“其他组织”。因此，非企业组织又分为非企业法人和非企业其他组织。顺便指出，与“公司”肯定属于“企业”不同，法人并不都属于企业法人。我国法律规定的法人包括企业法人、机关法人、事业单位和社会团体法人。“其他组织”分为 1

两类，一类是“其他经济组织”或称为“其他企业组织”，主要包括依法登记领取营业执照的独资企业、合伙企业、联营企业、中外合作经营企业和经核准登记领取营业执照的乡镇、街道、村办企业；另一类是“其他非经济组织”或称为“其他非企业组织”，主要是经民政部门核准登记的非法人社团组织。

三、非企业组织担保的法律规定

（一）关于非企业组织为保证人的规定。《担保法》在规定具有代为清偿债务能力的法人、其他组织或者公民可以为保证人的同时，又作出两个限定：一是国家机关不得为保证人，但经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的除外；二是学校、幼儿园、医院等以公益为目的的事业单位、社会团体不得为保证人。针对现实生活中存在从事经营活动的事业单位、社会团体的情况，担保法司法解释补充规定“从事经营活动的事业单位、社会团体为保证人的，如无其他导致保证合同无效的情况，其所签订的保证合同应当认定为有效”。即不应仅因其为事业单位或者社会团体，就认为其不能为保证人进而认定该保证合同无效。

（二）关于非企业组织财产抵质押规定。担保法及其司法解释规定，学校、幼儿园、医院等以公益为目的的事业单位、社会团体不得抵押教育设施、医疗卫生设施和其他社会公益设施，以其教育设施、医疗卫生设施和其他社会公益设施以外的财产为自身债务设定抵押的，人民法院可以认定抵押有效。《担保法》没有限定国家机关抵质押财产，没有限定事业单位和社会团体质押财产。担保法司法解释补充规定，国家机关和以公益为目的的事业单位、社会团体违反法律规定提供担保（包括但不限于保证、抵押和质押）的，担保合同无效。问题是尚若法律无规定就谈不上违反法律规定。对此，公认的学术解释是“从担保法禁止国家机关和公益单位为保证人的立法本意中，当然可以得出它们在自己拥有的财产上设定抵押权或质权的行为无效这一结论。”[1]

（三）关于非企业组织担保规定的小结。关于非企业组织向商业银行提供贷款担保的法律规定，可以概括为：（1）国家机关除经批准为转贷担保外不得为保证人，不得抵质押其财产；（2）学校、幼儿园、医院等以公益为目的的事业单位、社会团体不得为保证人，不得抵质押其社会公益财产；（3）从事经营活动的事业单位、社会团体可以为保证人；（4）学校、幼儿园、医院等以公益为目的的事业单位和社会团体，为自身债务可抵押其社会公益设施以外的财产。

四、非企业组织存在的担保问题

（一）地方政府违法提供担保情况严重。我国《预算法》规定，地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。因此，地方政府没有必要借贷。依照现行担保法律规定，国家机关除经批准为转贷担保外不得为担保人。事实上，我国地方政府大都有不同程度的举债活动，地方政府财政部门还常常出面为有政府背景的企业向银行贷款提供担保。尤其是在近几年的城市基础建设融资活动中，商业银行的市政基础设施和开发区贷款中，存在着大量以财政部门和国有资产管理部门出具的还款承诺为贷款担保方式的项目贷款。政府担保的结果构成政府的或然债务。担保合同法律关系依法应当属于平等民事主体之间的法律关系。虽然地方政府比较注重政府信誉和权威，不在万不得已的情况下，不轻易带头破坏金融市场的信用秩序；但是，地方政府在任何债务关系中都属于强势一方。由于种种原因，如果地方政府违约了，作为坐落在当地企业的商业银行又有何良策？更何况政府担保行为本身就是无效的。特别需要说明的是，无论政府担保的形式有多严肃，即便是通过地方人大会议以《决议》形式提供的担保，也都是无效的。值得银行提高警惕的是，地方政府所负债务的种类之多，负担之重，已超过一般人想象。如何解决地方政府债务风险问题已成为当务之急，到了非解决不可的地步了。[2]

（二）事业单位和社会团体的“公益性”难以界定。所谓“公益”，是指不特定多数人的利益，一般是指非经济利益。“以公益为目的的事业单位、社会团体”的前提，是存在“不以公益为目的的事业单位、社会团体”。而1998年国务院《事业单位登记管理暂行条例》规定，事业单位是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。1998 年《社会团体登记管理条例》规定，社会团体是指中国公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性社会组织。据此，事业单位都是为了“社会公益目的”，社会团体也都是非营利性社会组织。1999年《公益事业捐赠法》又规定，公益事业包括公益性社会团体和公益性非营利的事业单位。这是否意味着“公益性事业单位”又分为非营利的和营利的？担保法司法解释规定，从事经营活动的事业单位、社会团体可以作为保证人。那么，公益性营利的事业单位，能否作为贷款担保人？是否“从事经营的”或“营利性的”就属于“不以公益为目的”？为此笔者多次咨询过法官，所得答案和目前比较通行解释是，公益组织也可以进行营利性活动，但其从事营利性活动的最终目的，是为了更好地发展公益事业。目前，我国的国有事业单位可分为四种类型：一是全部依靠政府预算拨款的公益性事业单位；二是部分财政拨款即政府补贴的半公益性和半经营性事业单位；三是自收自 3

支的事业单位；四是完全按照企业化经营的事业单位。一般情况下“以公益为目的非营利组织”的构成条件有三：一是组织的宗旨不以营利为目的，当然这并不等于组织不盈利；二是任何单位或个人不因为出资而拥有组织的所有权，收支结余不得向出资者分配；三是组织的资产不能以任何形式转变为私人财产，清算后的剩余财产应按规定继续用于社会公益事业。那么，由个人、民营企业投资设立、拥有产权和回报权的民办学校或医院等组织，是否只依据教育、医院等事业是公益事业，即可认定其为公益性组织？

（三）民办非企业单位法律身份不明。1998年国务院《民办非企业单位登记管理暂行条例》规定，民办非企业单位，是指企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的，从事非营利性社会服务活动的社会组织。民政部门根据其依法承担民事责任的不同方式，分别发给《民办非企业单位（法人）登记证书》、《民办非企业单位（合伙）登记证书》、《民办非企业单位（个体）登记证书》。而我国《民法通则》规定的法人，只有企业法人、机关法人、事业单位法人和社会团体法人四种。所以，民办非企业单位的法律地位模糊，其法人类型有待进一步明确。2003年《民办教育促进法》规定，民办教育是指国家机构以外的社会组织或者个人，利用非国家财政性经费，面向社会举办学校及其他教育机构。民办教育事业属于公益性事业。却又规定“出资人可以从办学结余中取得合理回报。”其结果是，一方面民办学校是非营利机构，另一方面税务部门又在向民办学校收税。作为权宜之策，虽有冲突，也情有可原，但从长远来看，要促进民办教育的进一步发展，必须给民办教育机构准确的定性。民办医院等民办非企业组织也存在同样的问题。从民办医院和学校的实际情况看，已经存在两种情况：一是核定为营利性医疗机构的，到工商行政和税务部门依法进行工商企业和税务登记；二是核定为非营利性医疗机构的，到民政部门进行民办非企业单位登记。从理论和世界各国经验看，民办教育应存在营利性与非营利性两种不同的形式。从国内情况看，在市场经济条件下，私人或营利组织创办的学校、医院等非企业单位的营利性和私有性无法避免，只有依照营利组织的法律才能有效规范。只有自然人、企业法人或营利组织将捐赠资产转移为公益性法人所有、不谋取任何经济回报、依法定程序登记为公益性法人的学校，才有资格成为不以营利为目的的公益性学校。

五、非企业组织担保的风险防范

（一）慎重稳妥地处理政府担保问题。商业银行作为微观经济主体在无力改变目前的政府运行和法制状态下，4

应当尽力利用电费收益权和收费公路、公路桥梁、公路隧道或者公路渡口等不动产收益权办理质押贷款，以避免接受政府担保；充分认识国家机关提供担保无效的法律风险，尽力回避或拒绝接受信用不良的政府、异地政府、乡镇级政府及街道办事处提供贷款担保；注意国家财政部对政府出资设立的融资担保机构提供的担保责任金额的限制；虽然国家机关的办公住所、办公设施等主要财产及其预算内资金不受强制执行，但其预算外资金和行政节约经费可用来承担民事责任；根据银行资本金和风险资产的构成情况，控制政府担保的“度”，防范产生流动性风险。

（二）依法确认从事经营活动的标志。我国转型时期的事业单位和社会团体出资方式、运作模式等呈现多样化的特点，决定了其营利性与非营利性问题的复杂性。根据1988年国务院《企业法人登记管理条例》规定，事业单位、科技性的社会团体根据国家有关规定，设立具备法人条件的企业，由该企业申请登记，经登记主管机关核准，领取《企业法人营业执照》，方可从事经营活动。根据国家有关规定，实行企业化经营，国家不再核拨经费的事业单位和从事经营活动的科技性的社会团体，具备企业法人登记条件的，由该单位申请登记，经登记主管机关核准，领取《企业法人营业执照》，方可从事经营活动。《民办教育促进法》、《中外合作办学条例》也规定，在工商行政管理部门登记注册的经营性的民办、中外合作举办的培训机构的管理办法，由国务院另行规定。据此，银行确认非企业组织是否“从事经营活动”的重要标志，就是看是否具有工商行政管理机关颁发的《企业法人营业执照》或《营业执照》。

（三）以公益财产设定担保注意事项。目前，司法部门并没有对“公益设施及其以外的财产”做出司法解释，银行在信贷业务实践中难以认定以哪些财产设定担保抵押才有效。担保法及其司法解释规定，公益组织不得抵质押公益财产，为自身债务可抵押公益设施以外的财产。那么，公益组织为自身债务可否抵质押公益财产？虽然权威法官认为，担保法并未区分是为自身债务设定抵押，还是为他人债务设定抵押，只是规定为他人债务设定抵押的无效，而不包括为自身债务设定抵押的情况。[3]但是有待正式司法解释。随着改革出现具有高度公共管理职能的新型公益性事业单位如住房公积金管理中心、社会保险基金管理中心、福利彩票管理中心等公益性机构也不宜为保证人，其社会公益财产也不宜设定抵质押。至于商业银行用高等学校的学生公寓收费权办理质押贷款的，应到省市级教育行政部门办理统一登记。

注：

[1]参见曹士兵著《中国担保诸问题的解决与展望——基于担保法及其司法解释》，中国法制出版社，2001年版，第42页。

[2]参见《警惕地方政府债务风险》，载《上海金融报》，2004年2月24日，第1版。

[3] 参见李国光等著《<担保法>若干问题的解释理解与适用》，吉林人民出版社，2000年版，第205页。【作者简介】

张在祯，1962年1月出生，男，汉族，山东省青州市人。华东政法大学1988届法学学士、1993届法学硕士。中共党员。高级经济师，注册企业法律顾问，注册公司律师，中国国际经济贸易仲裁委员会金融专业委员会仲裁员。上海银行总行合规部副总经理。

第二篇：企业担保公司发展中的问题与对策

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企业担保公司发展中的问题与对策2010-06-29 18:59:34免费文秘网免费公文网企业担保公司发展中的问题与对策企业担保公司发展中的问题与对策(2)

近年来，中小企业信用担保公司发展迅速，一定程度上缓解了中小企业贷款担保难的问题，但担保公司总体尚处于起步阶段，运作中潜在问题较多，主要包括资本金规模较小、风险补偿机制不健全、从业人员业务水平滞后、风险管控能力差等多方面，不仅影响了为中小企业融资提供担保的能力，还潜在在着较大的金融风险。

一、存在问题

（一）资本金不足，担保实力普遍较

弱，担保公司规模普遍较小、自有资金少，不具备实际的担保或偿债能力。按照2006年银监会发出的“风险提示”，“要求银行业金融机构只能与注册资本金一亿元人民币以上的担保机构开展合作，且必须是实缴资本”，许多担保机构实收资本难以到位；由于资本金数额不足，担保业务只能集中在某几方面或某几个企业，大额担保现象在某些时段比较严重，一旦发生业务代偿，将直接影响其自身的生存。

（二）风险补偿、转移机制不健全。一是缺乏完善的外部风险补偿机制。担保公司以担保基金承担担保责任后，只能依靠它的业务经营收入来弥补亏损。政府仅仅依靠减免税来刺激担保公司为中小企业和个人融资提供担保，而担保产生的风险却没有完善的配套补偿、分摊措施，担保公司面临可持续发展困境。二是内部风险补偿机制难执行。财政部关于《中小企业融资担保机构风险管理暂行办法》第十三条、十四条规

定：“担保机构应按照当年担保费的50%提取未到期责任准备金;按不超过当年年末担保责任余额1%的比例以及税后利润的一定比例提取风险准备金，用于担保赔付。”“风险准备金达到担保责任余额的10%后，实行差额提取。”“担保机构设立后应当按照其注册资本的10%提取保证金，存入财政部指定的银行，除担保机构清算时用于清偿债务外，任何机构一律不得动用。担保机构提取的风险准备金必须存入银行专户。”但实际操作中，大部分担保公司没有遵循相关规定，风险拨备严重不足。三是尚未建立担保风险转移机制。担保公司不能通过再担保或者保险的方式转移或化解代偿风险。

（三）担保机构缺乏专业人才，识别、控制风险的能力欠缺。担保行业目前尚没有建立从业人员资格准入制度，从业人员和素质普遍偏低，缺少具有担保专业知识和信贷管理知识、复合型的、相对稳定的人才队伍。从内部管

理来看，大部分担保机构没有一套科学完整的风险甄别与分析评估系统，对企业风险的评估主要依赖业务员的主观判断，防范风险主要依靠苛刻的反担保措施，企业最终融资成本较高，调查显示通过担保公司担保取得贷款的企业客户，实际承担的利率水平很高，有的担保公司收取客户的综合费用率加上银行贷款利息，再加上向担保公司交纳违约保证金、咨询费、公证费等其他费用，客户实际承担的费率水平是直接向银行贷款利率的两倍多，超出了多数企业的承受能力。

（四）法律制度建设滞后、行业监管缺位。一是2003年《中小企业促进法》规定：“中小企业信用担保管理办法由国务院另行规定”，但该管理办法至今没有出台，对担保机构最低资本金要求、机构的准入与退出、从业人员与资格认定、业务范围与操作程序、风险控制与风险处置、财务制度与信息披露、监督管理等方面缺少法律规范。而作为一个

高风险的机构，缺乏对其监督和指导，担保机构极易陷入混乱的泥潭。二是行业监管缺位。国家经贸委《关于建立中小企业信用担保体系试点的指导意见》要求，“省市设立由经贸委会同财政、人民银行、工商行政管理及商业银行等部门组成的中小企业信用担保监管委员会，负责对辖区内中小企业担保、再担保业务和机构的监督管理”，但因其是试点意见，加之未明确谁是牵头部门及各部门的职责，目前尚没有具体的部门和人员行使监管职责，担保公司各自为政，业务经营处于无序竞争状态。

二、对策建议

为促进中小企业信用担保机构能持续、健康地发展，更好的服务中小企业融资，担保机构在积极拓宽思路、不断拓展业务领域的同时，应着重做好以下几方面的工作：

（一）多元化增资扩股，壮大担保实力。积极鼓励担保机构做大做强。要建立合理的资本金补充和扩充机制，增加财政引导资金的投入，通过优惠政策吸引民间资本增加对担保行业的投入，积极发展互助式担保的模式，通过多元化运作做大担保的盘子。

（二）加强沟通联系，进一步搞好银保互利合作。按照平等、自愿、公平原则，进一步推进担保机构与金融部门的合作，鼓励银行业金融机构和担保机构根据双方的风险控制能力合理确定担保放大倍数，建立完善风险补偿、转移机制，形成中小企业、担保机构和银行之间相互合作，共同发展的良好局面。

（三）造就一支高素质的职业队伍，建立规范的法人治理结构与决策程序。担保风险的高发性、离散性与不确定性，势必要求担保机构管理层和员工应具有很高的业务素质；管理层人员应具有一定的风险管理经验，对担保风险和经营环境应有充分的认知和判断能力；还要建立一支具

第三篇：企业担保公司发展中的问题与对策

近年来，中小企业信用担保公司发展迅速，一定程度上缓解了中小企业贷款担保难的问题，但担保公司总体尚处于起步阶段，运作中潜在问题较多，主要包括资本金规模较小、风险补偿机制不健全、从业人员业务水平滞后、风险管控能力差等多方面，不仅影响了为中小企业融资提供担保的能力，还潜在在着较大的金融风险。

一、存在问题

（一）资

本金不足，担保实力普遍较弱，担保公司规模普遍较小、自有资金少，不具备实际的担保或偿债能力。按照2006年银监会发出的“风险提示”，“要求银行业金融机构只能与注册资本金一亿元人民币以上的担保机构开展合作，且必须是实缴资本”，许多担保机构实收资本难以到位；由于资本金数额不足，担保业务只能集中在某几方面或某几个企业，大额担保现象在某些时段比较严重，一旦发生业务代偿，将直接影响其自身的生存。

（二）风险补偿、转移机制不健全。一是缺乏完善的外部风险补偿机制。担保公司以担保基金承担担保责任后，只能依靠它的业务经营收入来弥补亏损。政府仅仅依靠减免税来刺激担保公司为中小企业和个人融资提供担保，而担保产生的风险却没有完善的配套补偿、分摊措施，担保公司面临可持续发展困境。二是内部风险补偿机制难执行。财政部关于《中小企业融资担保机构风险管理暂行办法》第十三条、十四条规定：“担保机构应按照当年担保费的50%提取未到期责任准备金;按不超过当年年末担保责任余额1%的比例以及税后利润的一定比例提取风险准备金，用于担保赔付。”“风险准备金达到担保责任余额的10%后，实行差额提取。”“担保机构设立后应当按照其注册资本的10%提取保证金，存入财政部指定的银行，除担保机构清算时用于清偿债务外，任何机构一律不得动用。担保机构提取的风险准备金必须存入银行专户。”但实际操作中，大部分担保公司没有遵循相关规定，风险拨备严重不足。三是尚未建立担保风险转移机制。担保公司不能通过再担保或者保险的方式转移或化解代偿风险。

（三）担保机构缺乏专业人才，识别、控制风险的能力欠缺。担保行业目前尚没有建立从业人员资格准入制度，从业人员和素质普遍偏低，缺少具有担保专业知识和信贷管理知识、复合型的、相对稳定的人才队伍。从内部管理来看，大部分担保机构没有一套科学完整的风险甄别与分析评估系统，对企业风险的评估主要依赖业务员的主观判断，防范风险主要依靠苛刻的反担保措施，企业最终融资成本较高，调查显示通过担保公司担保取得贷款的企业客户，实际承担的利率水平很高，有的担保公司收取客户的综合费用率加上银行贷款利息，再加上向担保公司交纳违约保证金、咨询费、公证费等其他费用，客户实际承担的费率水平是直接向银行贷款利率的两倍多，超出了多数企业的承受能力。

（四）法律制度建设滞后、行业监管缺位。一是2003年《中小企业促进法》规定：“中小企业信用担保管理办法由国务院另行规定”，但该管理办法至今没有出台，对担保机构最低资本金要求、机构的准入与退出、从业人员与资格认定、业务范围与操作程序、风险控制与风险处置、财务制度与信息披露、监督管理等方面缺少法律规范。而作为一个高风险的机构，缺乏对其监督和指导，担保机构极易陷入混乱的泥潭。二是行业监管缺位。国家经贸委《关于建立中小企业信用担保体系试点的指导意见》要求，“省市设立由经贸委会同财政、人民银行、工商行政管理及商业银行等部门组成的中小企业信用担保监管委员会，负责对辖区内中小企业担保、再担保业务和机构的监督管理”，但因其是试点意见，加之未明确谁是牵头部门及各部门的职责，目前尚没有具体的部门和人员行使监管职责，担保公司各自为政，业务经营处于无序竞争状态。

二、对策建议

为促进中小企业信用担保机构能持续、健康地发展，更好的服务中小企业融资，担保机构在积极拓宽思路、不断拓展业务领域的同时，应着重做好以下几方面的工作：

（一）多元化增资扩股，壮大担保实力。积极鼓励担保机构做大做强。要建立合理的资本金补充和扩充机制，增加财政引导资金的投入，通过优惠政策吸引民间资本增加对担保行业的投入，积极发展互助式担保的模式，通过多元化运作做大担保的盘子。

（二）加强沟通联系，进一步搞好银保互利合作。按照平等、自愿、公平原则，进一步推进担保机构与金融部门的合作，鼓励银行业金融机构和担保机构根据双方的风险控制能力合理确定担保放大倍数，建立完善风险补偿、转移机制，形成中小企业、担保机构和银行之间相互合作，共同发展的良好局面。

（三）造就一支高素质的职业队伍，建立规范的法人治理结构与决策程序。担保风险的高发性、离散性与不确定性，势必要求担保机构管理层和员工应具有很高的业务素质；管理层人员应具有一定的风险管理经验，对担保风险和经营环境应有充分的认知和判断能力；还要建立一支具

第四篇：公车改革的问题与组织对策

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公车改革的问题与组织对策

公车改革的问题与组织对策

【摘 要】公车改革是全社会达成的共识，公车需要改革，尽管政府采取了各种各样的治理手段，可是收效甚微。本文从公车使用的现状和原因进行了分析，提出公车改革的建议和对策。

【关键词】公车改革；公车私用

一、公车使用管理的问题及现状分析

（1）公车规模和费用居高。近年来，我国公车规模及费用一直居高不下，公车消耗远远高于国家财政对国防、科研、农业、公共卫生、教育等方面的投入，成为财政的重要支出。在上世纪90年代后期，就有350万辆公务用车，每年耗费3000亿人民币；截止2012年6月，全国机动车保有量为2.33亿辆，其中汽车保有量为1.14亿辆，扣除公交车辆和私家车，各级政府和各单位的公车总数在4000万台以上。（2）公车私用问题严重。据群众反映，在公车使用中，存在着“3个‘1/3’”说法，即办公事占

1/3，领导干部及其亲属私用占1/3，司机私用占1/3。这是我国公车的要害，也说明公车成本压缩空间有2/3之多。（3）公车使用效率低下，浪费惊人。一直以来，我国公车使用效率低下，存在严重的浪费。资料表明，社会其他运营车辆每万公里运行成本为8215元，党政机关则高达数万元，每辆出租车的使用效率为公车的5倍，而运营成本仅为公车的13%左右。（4）汽车档次和数量有不断攀比上升之势。在我国的特殊国情下，公车已不仅仅是一种交通工具，更成为身份和地位的象征。

二、公车使用管理问题的原因

（1）预算约束不严。在公车财务支出的问题，缺少必要的预算、核算和审计制度是造成公车改革效果不明显的重要原因。只有在财务管理方法上的源头上“截流”，控制好公车采购和编制才是行之有效的方法，并加强必要的财政监督，从而提高公车改革的科学性和规范性。（2）责任不明确，管理缺乏力度。公车管理之难，不在车子，而

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在用车的人。从中央到地方的各类文件都规定了公车管理责任人，但责权利不一致，管理手段不完善、不明确，以致各单位实际管理时缺乏责任心和力度。（3）社会监督作用没有充分发挥。从我国目前的体制情形看，地方政府公车改革的动力来自于财政的压力、公车使用效率低下、公车私用滥用现象严重。另外，支付公车使用成本的纳税人没有任何话语权。（4）缺乏健全的法律法规做保障。公车改革需要相应的行政法规等法律政策作保障。

三、公车使用管理的改革建议

（1）明确公车改革的目标原则。有利于提高履行公务活动的办事效率，有利于降低财政交通支出成本等等。（2）公车管理与改革的措施建议。一是区别不同地区发展状况，循序渐进地推进公车管理与改革。积极探索公车改革的有效形式，在制度设计上，充分考虑各地区经济发展水平和现行公车管理基础，根据不同情况制订改革方案和推进措施。二是科学确定车改范围和车改对象。应针对不同地区、不同部门、不同岗位、不同工作需要，合理确定车改范围、车改对象和交通补贴标准。有条件实施车改的地区和部门，除省部级正职以上领导继续维持现行的专车制度，以及机要、执法等特殊部门继续保留公车外，一般均应纳入公车改革范围。其一，现任省部级副职领导暂按现行相对固定用车方式实行；其二，市、县党委书记、市长、县长，以及省直厅级单位一把手可实行保证工作用车制度；其三，中央党政机关司局级及省、市地厅级以下在职干部应逐步纳入车改；其四，市、县级人大、政协一把手根据工作需要派车或参加车改；其五，有条件的企事业单位应纳入车改范围；其六，各级党政机关的离退休老干部和离退休高级领导干部，可自愿参加改革或维持现行用车制度，在车改过渡时期内，可采取老人老办法、新人新办法。三是合理核定交通费补贴标准。核定车改后的交通补贴应从实际出发，量力而行，交通补贴标准要与以下几个方面相适应：与当地经济发展状况、财政承受能力和居民收入水平相适应。四是严格强化对确需保留公车的监管。严格公车编制和配置标准，明确对机要车、警车等特殊公务用车的管理主体、使用范围、监管责任和处罚规则。对执法等公车实行统一车牌标志，统一喷涂车体，统一标明使用单位和举报监督电话，便于社

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会监督，香港、澳门均采取这种方式。五是车改应到位。同一地区的各级党政机关和企事业单位的车改方案应同时设计、同步实施，并将党政机关和事业单位车改后的保留用车纳入统一监管体系。六是规范旧车报废和公车购置审批制度。严格按照审批程序、政府采购，以及中央规定的配置范围、配置数量和配置标准进行车辆配置，按照使用年限规定更换旧车。七是建立健全公车管理的法规制度。在公车改革中加强法制建设，使车改在法制的前提下进行，做到有法可依，有法必依。各地的公车改革，应根据国家的法律，结合本地实际制定方案。方案要以减少国家财政负担、节约成本、提高政府的办事效率为前提，只有这样才能促进公车改革的顺利进行。

参 考 文 献

[1]李秉坤，李晓雪.关于我国公车改革的思考[J].经济视角.2011（11）：94～95

[2]潘苏春.浅析我国公车改革[J].东方企业文化.2011（10）：263

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第五篇：当前村级组织存在的主要问题与对策

当前村级组织存在的主要问题与对策

在全面建设小康社会的宏伟蓝图中，已经把切实解决好“三农”问题摆在了国民经济和社会发展的重要位臵。而农村村级基层组织建设，是搞好“三农”问题的重要基础，是保持和激发党的先进性的重要载体，其作用能否得到充分发挥，将直接影响基本实现农业农村现代化建设步伐，直接关系到惠及全国十几亿人口的更高水平的小康社会。

一、现状及存在的问题

XX镇辖XX个村和X个居委会，村（居委会）“两委”班子成员共计XX人。从年龄结构看，基本上处于中壮年，其中50岁以上的X人，40岁至49岁之间的有X人，30岁至39岁之间的有X人，30岁以下的有X人；从文化结构上看，大多为中学水平，其中大专学历X人，高中学历X人，初中学历X人；从性别上看，男性X人，女性X人，基本保证了每个支部都有一名女干部；从任职年限看，连续担任村主职干部10年以上的X名，连续担任村副职干部15年以上的有X名，从2005年换届开始任职的有X名，总体上看都是经验丰富、群众公认的好干部；从工作业绩看，多数村“两委”班子是团结的、有战斗力的，在建设社会主义新农村中能够想群众之所想，急群众之所急，为群众做好事、办实事、解难事，保证了党在农村一系列惠农政策的贯彻落实，维护了社会稳定，繁荣了农村经济，增加了农民收入。但也有少数村“两委”班子战斗力不强，个别村支部书记只能算是“维持会长”。

今年，村“两委”班子即将换届。面临即将到来的换届选举，村“两委”班子成员思想状况如何？工作又开展得怎么样呢？我们带着这些问题走访了部分干部群众，召开了村支部书记座谈会，发放了100份调查问卷。经过汇总分析，当前村级组织和村干部队伍中主要存在以下几方面的问题：

一是文化素质不高，领导能力欠缺。有些村支部书记只注重了抓经济工作和维护社会稳定，而忽视了抓“两委”成员的政治理论和文化科学知识学习，支部组织党员开展活动少或者流于形式，导致决策抓脑袋、办事凭经验、管理无手段。

二是精神萎靡不振，进取精神不强。他们一怨形势变化过快。如土地二轮延包、免征农业税和集体林权制度改革等政策的出台，极大地调动了农民种田积极性和生产自主性，但也使基层组织职能发生了根本转变，它要求广大村干部必须从对农民具体生产生活的直接指挥中解脱出来，变过去的直接指挥为出谋划策，变过去的行政命令为服务引导，导致大多数村干部存在畏难情绪、无所适从。二怨农民素质参差不齐。随着农村经济的发展和社会的进步，群众思想活动的独立性、选择性、多变性、差异性加大，有的希望有政策、资金、技术支持来致富；有的希望改善农村水、电、路、通讯等基础设施，提高自身发展能力；有的希望解决农村医疗、养老保险等问题，消除后顾之忧，导致部分群众一旦个人诉求没有得到实现就上访不断，加之上级政府对无理取闹者缺乏强有力的约束机制，总是责怪村级组织工作不力、监管不当，使村干部深感委屈。三怨村“两委”任期太短。大多数村干部对三年换届有看法，绝大多数都是抱着第一年看、第二年干、第三年换的思想，年轻干部抓工作怕得罪人，担心换届选举得票少；年纪大的干脆不想干了，进取心和事业心不强。

三是集体经济薄弱，村级债务化解难。全镇X个行政村，总负债X元，其中负债X万元以上的村X个；负债X万元以上的村X个；负债X万元以上的村X个；负债X万元以上的村X个，负债X万元以上的村X个；负债X万元以上的村X个；负债X万元以下的村X个。如负债高达X元的XX村，只有X个村民小组，X户，X人，X个劳动力，耕地面积X亩，其中水田X亩，旱地X亩。户平负债X元，人平负债X元，该村一无积累，二无资产，三无资源，就连维持村级组织正常运转的办公经费都没有来源，要化解如此重的债务，谈何容易。

四是规章制度不全，执行制度不严。部分村规章制度、村规民约不健全，导致村级组织不是用制度管人、管事，由此造成对一些急需解决的问题或拖而不决、或盲目拍板，从而影响了村级组织和村干部在群众中的威信。

二、对策与建议

（一）拓宽用人渠道，选好领头雁。

村党支部书记应该是道德品质上的正派人，思想工作上的有心人，发展经济上的能干人，工作作风上的务实人。只有这样的人，才能坚定不移地贯彻党的各项方针政策，才能真正成为带领群众建设社会主义新农村的领头雁。因此，必须要改变选人方式，拓宽用人渠道，选好领头雁。一是内选产生。要按照“两推一选”的方法，围绕“生产发展，生活宽裕”的要求，将那些有“经济头脑”的人，有“双带”能力的人，通过群众、党员民主推荐、组织考核、党内民主选举的程序选任为村党支部书记。同时，按照精干、高效、可行的原则，实行村党支部书记、村委会主任“一肩挑”。二是下派任职。要鼓励35岁左右有一定发展潜力的国家干部到村任支部书记，从政治上、工作上、经济待遇上千方百计稳定人心，激发他们干事创业的热情。如经济上除享受国家干部应有待遇外，还应给予相应的岗位补贴和生活补助；工作上要求他们与原单位工作脱钩，全身心的投入到村级工作中去，并积极帮助他们寻找致富门路，力所能及地给予资金、技术、信息扶持；认真搞好每年一度的工作业绩考核，对连续3年优秀的下派干部优先考虑进乡镇领导班子，年龄偏大不符合条件的可以提高级别和职级工资。三是党委任命。对于村级规模较小、人才贫乏的可以通过合村方式由党委任命村支书；落选的村支书若是因宗教房头影响而不能过半的建议由党委任免。

（二）打破地域和身份限制，选好配强村“两委班子”。村两委成员是一个村政治和经济工作的领导核心，“两委”一班人的正、直、弯、曲，直接关系到全村百姓的衣、食、住、行和冷、暖、安、乐。但由于各村的党员数量和质量有限，并非所有的村都能选出一个称心如意的好班子。有的村人才济济，张

三、李四都能很好的胜任村干部工作。但有的村却踏破铁鞋无觅处，只能矮子中间选长子，可即使经过千挑万选筛出来的人，不是文化水平低，就是政策水平差，根本不能胜任。与其这样矮子中间选长子，不如不拘一格选人才。在当前来讲，一是要围绕新农村建设的要求，坚决打破论资排辈、求全责备、平衡照顾等陈旧观念，把政治素质强、文化素质高，反对封建迷信，倡导文明新风的人选上来，促进农村精神文明建设；把那些懂管理、善经营、作风实的人选上来，加强“三农”建设，促进农村和谐。二是要按照“一职一备”要求，让“想干事、能干事、干成事”的人有机会、有舞台、有位臵施展才华。要大胆打破常规，从致富能手、大中专毕业生、事业单位改革分流人员、回乡青年、外出务工人员、复员退伍军人、回村大学生中选拔村级后备干部到两委班子任职。让他们在建设社会主义新农村中充分施展自己的才华，为发展农村经济贡献自己的力量，确保党的事业后继有人。

（三）切实加强“两基”建设，完善各项规章制度。农村基层组织建设和基层民主政治建设是充分发挥党支部战斗堡垒作用，实施依法治村、村民自治的核心。其关键是要依法建立健全各项规章制度，真正使村“两委”有人管事，有钱办事，有章理事，真正实现农村稳定。一是要进一步完善党员教育管理制度，建立健全保持共产党员先进性的长效机制，充分发挥党员在建设社会主义新农村中的先锋模范作用。二是要进一步完善群众教育管理制度，大力宣传贯彻有关法律法规，与时俱进的修订村规民约，落实村民恳谈制度，实行民主管理、民主决策，提高全体村民的综合素质。三是要进一步完善财务管理制度、村务公开制度、民主决策制度、民主监督制度，用制度说话，用制度办事，用制度管人。

（四）落实“三真”要求，健全激励保障机制。

认真落实胡锦涛同志关于“真正重视，真情关怀，真心爱护广大基层干部”的指示要求，制定一系列激励机制和优惠政策，调动广大农村干部的工作积极性。一是合理确定村干部报酬。特别是村党支部书记的报酬总额应按鄂办发[2002]27号文件规定落实到位，原则上达到本村农民上年人均纯收入的1.5倍—2倍。二是实行村党支部书记突出贡献奖励制度。对该村经济发展快、特色产业明显和在新农村建设中作出了突出贡献的村党支部书记，每届任期届满时给予一次性资金奖励。三是认真落实好从优秀村党支部书记中招考乡镇公务员工作。凡通过招考成为乡镇公务员的党支部书记，原则上继续留村任职一届，享受乡镇机关干部的经济和政治待遇。业绩突出的优先选拔进乡镇领导班子。四是落实好村干部退职补贴和医疗养老保险。按照村干部职级和任职年限，退职后在生活上给予关怀，每年发放不低于600元的生活补贴。同时，按照有关政策，制定村干部医疗养老保险标准，并切实落实到位。五是在发展上要大力支持，通过建立信息反馈、政策优惠、改善环境等制度，为村干部营造一个带领群众创业发展、勤劳致富的良好环境。六是在生活上要尽力给予关怀。村干部因公造成个人经济损失的，视具体情况由镇给予适当补偿；因公致残致伤或有重大疾病的，由县、镇党委和政府协助，帮助解决医疗费用；对恶意诬告或报复伤害村干部的违法行为，依法惩处。七是在政治上对有突出贡献的村干部大力宣传表彰，让他们的先进事迹在广播上有声，电视上有影，报纸上有字，百姓中有影响，党员中有号召力，优先推荐他们为人大代表和政协委员，让他们在社会生活中有政治地位。通过这些激励机制和优惠政策，让后备干部有盼头，在职干部有奔头，离职干部有想头，充分调动村干部的工作热情，确保农村干部队伍的稳定。