王某诉某市某区教育局不履行法定职责经典案件

第一篇：王某诉某市某区教育局不履行法定职责经典案件

王某诉某市某区教育局不履行法定职责经典案件

来源:胡律师网 作者:上海律师 胡燕来 所属栏目:人事仲裁

原告:王某,某市某中学英语教师

被告:某市某区教育局

王某系某市某中学英语教师,2000年7月未被学校聘用。王某认为其本人未被聘用,是因某市某中学未执行公平、公正、择优原则,于是到区教育局提出申诉,并递交了申诉书。但区教育局要求王某依照《区教育系统人事争议调解工作暂行办法》填写《区教育系统人事争议调解申请表(一)》(以下简称《表一》),向某市某中学申请调解,王某于是申请调解,要求对该校违反法律的行为予以纠正,恢复其劳动权利;对该校教师顾某某的问题要一抓到底;赔偿本人在各方面的损失。

2O00年11月10日,某市某中学工会在该调解表上填写调解意见:1.关于聘任问题请与负责聘任、教学的校长陈某某联系;2。其他要求不属于调解小组的权力范围。

王某不同意该调解意见,于同年11月14日再次向某区教育局提出申诉,要求纠正学校的违法行为,并对校长吴某某和顾某某的经济问题要严肃处理,恢复其劳动权利,赔偿其各方面的损失,并要求在一个月内给其回复意见。2001年5月18日,教育局在“局调解委员会意见”一栏中写道:“接到王老师上报的人事争议后,我们对有关情况进行了调查了解,并多次与王某接触、调解,现某中学与王老师在聘任问题上存在一定分歧。”在此表“双方当事人意见”一栏中,法人代表意见和申请调解人意见均未填写。某区教育局对王某申诉书中的请求,未再作出书面答复。

王某以某区教育局拒绝履行法定职责为由向法院提起行政诉讼。

被告某区教育局辩称:接到王某的“人事争议调解申请”后,教育局由教育工会牵头组成了调查组,深入学校就原告提出的问题进行了调查了解,并多次与原告接触、调解。某中学是我系统200l年实行聘任制的10所试点学校之一。该校超编严重,未被聘任的教职工有15人(包括原告)。一年来,原告虽然未被聘用,但学校每月仍发给其1400元左右的工资。2000年9月,根据原告本人提出的要求,学校同意其脱产学习(续本),并报销学费。2001年6月,学校领导将下学期准备聘任王某继续上课的决定通知其本人后,原告表示拒绝受聘。我局认为,某中学在zO0O年教职工聘任过程中,按照学校教职工聘用合同制实施细则,做了大量工作,未发现有违反程序的现象。在处理原告的问题上,无论是区政府、区教育局还是某中学,都是从稳定大局出发,做了许多工作。我局已经履行了应该履行的法定职责,请法院驳回原告的诉讼请求。

法院经审理认为,教师依法向教育行政部门提出申诉,教育行政部门应当在接到教师提出的申诉的三十日内作出处理。被告是本辖区内的教育行政部门,在接到原告教师的申诉书后,要求其填写《区教育系统人事争议调解申请表》,并按其制定的《区教育系统人事争议调解工作暂行办法》调解处理原告与学校的人事争议,这不是法律、法规、规章规定的申诉处理程序;被告应在收到原告的申诉书后,依照《中华人民共和国教师法》及《某市教师申诉办法》的有关规定,对原告申诉作出答复,但被告认为其遵守法律、法规的规定,履行了其应当履行的法定职责,因其未提供相关证据加以佐证,故本院对其诉讼请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(三)项的规定,判决被告某市某区教育局在三十日内对原告的申诉要求作出处理决定。

法院判决后,当事人均未提出上诉。

本案涉及教师聘用争议处理时的调解问题。根据当时的《某市中小学教职工岗位聘任办法》①第九条,某市中小学教职工岗位聘任发生争议,当事人应在争议发生之日起15日内向学校调解小组申请调解,调解不成,再在30天内向区县教育行政部门申请调解,教育行政部门30天内作出处理,申请人对调解处理不服的,再向有关部门提出申诉。本案原告与某中学的聘任纠纷确实是按照这一规定进行处理的,但这种调解制度的设计不合理。一般说来,纠纷的调解组织或调解人必须具各的条件是,浊立于争议双方当事人,为双方当事人所信赖,对双方当事人来说享有一定权威。由校内人员组成,依托学校工会组成的校内调解小组,显然不具各这些条件。聘任纠纷是教师和学校的争议,而学校工会依附于学校,既不独立于校方,又不能为教师所信赖,对双方都不具有权威性。因此,案例中某市某中学工会所谓的调解意见,将事情推得一干二净也就不足为奇了。教育行政部门充当调解组织,应当说是可以的,但当时某市的调解制度把调解设计成申诉的前置程序,即当事人应先申请调解,然后才可以申诉,如案例中原告已明确提出申诉,教育局却要求原告先申请调解,这违背了当事人自愿调解的原则。调解也必须在查清事实、分清是非的基础上进行,它可以被正式法律救济途径结合使用,例如教育行政部门在处理聘用纠纷申诉案的过程中,可以为学校和教师进行调解,而不宜作为单独的程序放在申诉之前。另外,并不是所有的教师聘用纠纷都适合调解,许多纠纷涉及的争议,没有讨价还价的余地,如学校因教师有过错予以解聘,教师不服,则要么解聘,要么撤销解聘的决定,不可能有双方都可以接受的第三种方案,再加上这种调解属非诉讼调解,调解协议的效力无法律规定,当事人反悔还可以依照法律规定寻求救济,因此调解在解决中小学教师聘任纠纷中作用是十分有限的。

本案中原告向被告提出申诉,被告接到申诉后,即便倾向于通过调解解决纠纷,亦应当征求原告意见,建议其申请调解,如原告拒绝,则应依法作出申诉处理决定,而不应要求原告必须先向学校和教育行政部门的调解组织申请调解。

上海律师胡燕来，二十年只做法律，被政府荣记个人三等功两次，荣获上海劳动争议代理最佳律师奖，擅长人事仲裁和企业法律顾问，手机***，邮箱hulvshi119@163.com。

第二篇：行政不作为案件与不履行法定职责案件辨析

行政不作为案件与不履行法定职责案件辨析

王 彦

内容摘要

行政不作为案件与不履行法定职责案件在性质、起诉条件和处理程序方面有着重大差异，客观上要求我们对该两类案件予以救济时应当区别对待，选择最合适的判决方式来保障行政相对人的合法权益。区分两类案件在诉讼上的意义在于：有利于廓清行政机关应答义务与法定职责的界限，将行政不作为上升到程序违法的高度予以关注。

长期以来，许多法学教科书或其它理论文章，在论及行政机关不作为时，常常称其为不履行法定职责，将行政不作为与不履行法定职责相等同。典型的观点如：可诉性不作为是指超过法定期间或者合理期间不实施一定法定职责的行为。*1行政机关不作为是指基于公民、法人或其他组织的符合条件的申请，行政机关依法应该实施某种行为或履行某种法定职责，而行政机关无正当理由却拒绝作为的行政违法行为。*2还有人认为行政不作为分为消极的不作为与积极的不作为，消极的不作为是行政机关延迟履行法定职责的行为，积极的不作为是明示拒绝履行法定职责的行为。*3《行政诉讼法》第十一条第一款(四)、(五)项规定：认为符合法定条件申请行政机关颁发许可证和执照，申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的，当事人向人民法院提起行政诉讼，人民法院应当受理。只规定行政机关“拒绝履行”和“不予答复”两种具体行政行为的可诉性，也没有对两种行政行为的性质作区分。由于学理上未将行政不作为与行政主体不履行法定职责在性质上分开，导致司法实践中普遍将二种不同的行政案件当作同一类型案件，对行政不作为案件适用不履行法定职责案件的判决形式或对不履行法定职责案件适用行政不作为案件的判决形式，使相当多的行政案件在审理上走了弯路。笔者试对行政不作为与行政机关不履行法定职责作如下辨析，以期与各方有识之士共同探讨。

根据行政行为理论，行政行为根据不同的标准可以进行多种分类，行政作为与行政不作为是以行政行为存在、表现的形式为标准划分而来的。所谓行政不作为是相对于作为而言，是行政行为所表现出来的可被人所感知的形式，行政不作为与作为都是人们从形式上感知行政行为的结果。那么，在各种各样行政行为中什么可以让人们不通过了解其内容而仅从形式上就能感知结果呢？笔者认为，行政机关针对当事人申请的应答，是一种典型的仅从形式上就可感知的结果。如，公民向工商管理机关申请颁发营业执照，工商管理机关在一定期间对该申请作应答或不作应答，人们从直观上可以得到感知。无论行政作为或不作为，从形式上就可判断，并不涉及行政行为的内容，人们也不应当从一种形式的东西引伸出具有实体权利义务关系的内容来--------譬如，从行政机关的不应答行为引伸到行政机关应当履行其法定职责。基于此，行政不作为案件可以这样定义：它特指行政主体对当事人的申请具有应答义务而不作应答的案件，表现为行政主体对相对人的申请在法定期间延迟、推诿或不予答复。正如最高人民法院关于执行《行政诉讼法》若干问题的解释第二十二条所规定的，复议机关在法定期间不作复议决定，人民法院可以将其作为行政不作为案件予以受理。所谓行政主体不履行法定职责，本质上体现为一种实体行政法律关系。由于它主要反映行政主体对行政相对人权利义务的调整，这种调整必须通过行政主体的实施一定的行为来实现。人民法院对行政主体的这种作为行为进行司法审查，能为当事人实现实体诉讼利益(取得某种资格、享受某种福利、满足某种请求)，从某种角度上说，不履行法定职责案件具有更多的诉讼意义，更为当事人所关心。由此，笔者认为，不履行法定职责案件应当是行政主体不履行行政法律关

系实体义务的案件。其主要表现为明示拒绝履行职责的行为，即通常所说形式作为，实质不作为。这种程序上的“作为”而在实质上的“不为”是行政主体依法享有的处置权的组成部分，是否正确履行法定职责是不履行法定职责案件要解决的核心问题。

由于行政不作为案件主要解决形式问题，不履行法定职责案件主要解决实体问题，两类案件在性质、起诉条件、诉讼处理等方面存在着重大的差异，人民法院在审理两类案件时应当遵循不同的思路。审理行政不作为案件应当注意二个要件：首先，应以法律、法规规定的申请权为前提。如前所述，行政不作为是行政主体不履行应答义务的行为，应答暗含应相对人申请的意思。行政主体的应答义务，因特定公民、法人或其它组织的申请而产生，没有申请，何来应答？这里所指的法律法规规定，应当作广义理解，不仅指全国人大及其常委会颁发的法律、国务院颁发的行政法规，还应当包括规章和其它规范性文件。诉讼中只要相对人举证证明存在申请权，人民法院就应当判定行政主体存在应答义务。其次，行政不作为案件的原告还应承担行政主体超过法定期间不作为的举证责任。行政主体对于相对人的申请，在法定期间延迟、推诿、不予答复，是行政不作为的表现形式，相对人只要向法庭举证证明行政主体存在上述情形之一，人民法院结合第一个要件的审查，就可以判定行政主体行政不作为违法。由于不履行法定职责是行政主体明示拒绝履行职责的行为，因此，对行政主体任何有关口头或书面的决定、通知、答复，与该决定、通知、答复有着法律上利害关系的公民、法人或其它组织都可以提起行政诉讼。此时，由于存在一个具体行政行为，人民法院可以根据行政诉讼法的有关规定，围绕行政主体是否具有某种法定职责及其是否正确履行法定职责进行合法性审查，举证责任应当由作出被诉行政行为的行政主体承担。

无论从概念、审理方式、举证责任诸方面看，行政主体的不作为都不能等同于不履行法定职责，两种行为的界限在于前者是行政主体程序上的消极“不为”，后者是实体内容的“不为”，是否定性行政行为。两种行为如果给行政相对人的权益造成损害，其救济方式各不相同。从世界各国的司法实践看，行政不作为的救济方式，大致有确认判决(确认行政不作为违法)、撤销判决(将行政不作为纳入拟制类行政行为加以撤销)、责令判决(责令行政机关为某种行为，但不涉及行为内容)三种形式。适用确认判决确认行政主体不作为违法，可以促使行政机关迅速裁决，以解决不作为的消极违法状态。但判决对行政机关如何作为没有约束力，当事人除据以提起国家赔偿请求之外，仅仅只能不断请求原机关作出行政行为。撤销判决主要是用于干预行政或侵害行政上，目的在于判决撤销侵害行政相对人权利的行政行为，以防止行政相对人人身、财产权利遭受侵害。该判决形式只适用于形式上作为的行政行为，而不宜适用形式上不作为的行为。比较而言，在我国目前国情下，撤销判决不适宜作为行政不作为的救济方式，很容易使人将行政不作为与不履行法定职责概念混同。责令判决恰好可以适应行政主体对行政相对人申请延迟、推诿、不予答复而被法院判决承担相应应答义务的需要。当人民法院判定行政主体具有应答义务而不作应答时，可以责令其作出应答。只要行政主体作出应答，不管其内容如何，诉的利益便告消灭。只有当由于情势变化，使人民法院适用责令判决行政主体作出应答已无实际意义或要解决因行政不作为给申请人造成损害而产生的赔偿诉讼时，才有必要适用确认判决。

不履行法定职责的救济方式，亦主要存在三种：履行判决(法院直接判决行政机关负有做成原告所申请的职务行为的义务)与形成判决(法院对案件的处理享有与被告行政机关相同的地位和权限)以及撤销判决。不履行法定职责是行政主体明示拒绝履行职责行为，该行为作为一个具体行政行为通过人民法院合法性审查后将产生两种后果：维持或撤销。因此，撤销判决(包括重作判决)应当是不履行法定职责救济的最自然的方式。但是，司法实践表明，撤销判决的效能亦较为有限，因其只能解决当前的行政违法行为，撤销之后的后续处理状态，却未为可知，对当事人的权益保护欠积极和实效。即使判决撤销后重新作出行政行为，对当事人的权利保护也未见彻底，行政相对人极可能再次因不满意行政机关的决定而起诉。有鉴于此，笔者认为，在坚决排除法院直接代替行政主体作出某种行为以满足行政相对人需要的形成判决的情况下，应当着重履行判决的适用。履行判决，即法院作出的要求被告履行某种职责的判决，其实质是对被告不履行法定职责行为的一种强制。对于行政主体不履行法定职责案件，履行判决无疑是最具实效的救济方式。人民法院判决在一定期限内履行的内容应当如何呢?目前主要有二种不同观点，即：原则判决说和具体判决说。原则判决说认为，强制履行判决的内容只能是要求行政主体在一定期限内履行法定职责，而不能对行政主体如何履行职责提出要求，否则即有司法权干预行政权之嫌。具体判决说认为，强制履行不但应当包括要求行政主体在一定期限内履行法定职责的程序内容，还应包括履行事项、履行要求及履行数额等具体内容，否则会影响诉讼效益，导致重复诉讼。笔者认为，人民法院判决行政主体履行法定职责的方式和力度应当作具体的分析。行政主体不同的法定职责需要不同的履行判决内容，通常对涉及给予第三人设定义务或涉及行政自由裁量权的法定职责，应采用原则判决说；对涉及给予相对人受益性的、羁束性的行政法定职责，应采用具体判决说。*4

综上所述，行政不作为案件与不履行法定职责案件在概念、审理方式、当事人举证责任以及判决形式上存在不容忽视的差别，但两者又有密切的联系。从行政行为的行为过程看，行政主体要拒绝履行法定职责必然经过受理相对人的申请的阶段，如果在受理阶段行政主体出现行政不作为，意味着相对人的实体权利救济“大门”被行政主体关闭，相对人将无奈地处于主张权利的通道中。而法院通过纠正这种行政不作为，促使行政主体开启“大门”后，预示着相对人在主张权利的“通道”上可以继续走下去，尽管相对人很可能面对行政主体的明示拒绝，但此时已接近依靠司法途径来解决自己的实体利益了。

对行政不作为案件与不履行法定职责案件作上述辨析，其理论价值于廓清行政主体的应答义务与法定职责的分界线。所谓应答义务，在行政法理论上称为告知和说明理由。告知和说明理由制度是一种基本的行政程序制度，是行政法治原则的应有之义。行政主体为任何行政行为，都应尽到了告知和说明理由的义务。而作为行政相对人，对涉及自身权益的行政行为具有知情权。如果行政主体对行政相对人申请履行某项职责，既不表示接受也不表示拒绝，采取消极的态度，将侵害行政相对人的知情权，是一种程序违法行为，应当受到法律追究。因此，本质上，对行政不作为提起诉讼是一种排除行政主体对行政相对人的申请置之不理的诉讼，适用行政法原则是人民法院审理不行为案件的显著特征。与应答义务不同的是，法定职责是行政主体依据法律规定或职权进行某些行政管理活动，实现具体行政管理目标所应当承担的义务和责任，行政主体是否正确履行法定职责，直接关系行政相对人被授予的权利或给予第三人设定的义务，直接导致行政相对人权利义务的增减得失。因此，通过审理不履行法定职责案件，可以有效调节行政主体与行政相对人之间实体法律关系，监督行政主体的依法行政，满足行政相对人对实体权利义务的请求。正由于行政不作为案件与不履行法定职责案件的诉讼价值不同，任何将两类案件混同审理的作法在理论上是错误的，在实践中是有害的。*

5注：

1、《行政法与行政诉讼法》北京出版社、高等教育出版社316页。

2、洪声润：《行政不行为的立法探讨》，载《安徽律师》2000年第1期。

3、熊菁华：《试论行政不作为责任》，载《行政法学研究》1999年第2期。

4、笔者曾审理一起行政机关明示拒绝颁发中标通知案，作为不履行法定职责案件，可判决撤销行政机关的明示行为，但得知该机关准备在撤销明示拒绝行为后，以其它理由再次作出不予颁发中标通知的决定，以规避生效判决。决定适用履行判决，并采用具体判决说，及时、有效维护了行政相对人的合法权益。

5、理论上，除了本文讨论的行政主体对相对人的申请不应答的“不作为”外，还有因消极行政管理行为导致某种普遍损害后果的发生的“不作为”，如公安机关的不作为导致某地区治安混乱，政府机关对修建道路、桥梁没有尽到监管职责而造成损害后果，由于此种“不作为”也对其他没有特定法律关系人构成了利益侵害，相对人由此获得的是一种反射利益，不能以此向人民法院提起诉讼，故不在本文讨论之列。

作者：重庆市高级人民法院行政庭

王彦

第三篇：行政履行法定职责

行政履行法定职责

1.负责公司智能工厂行政管理工作，根据业务发展需要，建立有时效性的行政服务体系;

2.制定和优化行政相关的制度和工作流程，追踪执行结果，不断改进和完善工作质量;

3.领导部门进行日常工作，包括物业管理、资产管理、行政采购、日常行政事务管理等;

4.编辑行政预算，并负责合作供应商的日常管理和考核定期评估工作,指导相关人员进行物品采购，5.负责持续改善行政服务平台、办公秩序及办公环境,包括办公区域装修、公司迁移等;

6.负责制定各类行政应急预案，和突发事件的应急处理。

行政履行法定职责2

1.协助总经理组织起草重要文件，制度，做好行政制度的建设，执行，检查和修订。

2.负责协调内部各部门的工作关系。

___组织做好客户接待安排，订货会等重要会议的组织协调和配合工作。

4.全面负责公司行政管理事务，日常办公设施的管理，IT管理，各类资质专利申报。

5.全面负责公司后勤管理事务，包括食堂，保安，保洁，绿化，车辆管理，机物料采购。

6.协调与企业有关的政府部门关系

7.负责一线工人的招聘，入职，入住。

8.完成总经理临时交办的其他工作任务。

行政履行法定职责31、负责公司各项办公室制度制定及修订、标准建立、流程规范、内部行政发文、行政单据审批;

2、负责知识产权申请工作，包括但不限于以下专利申请、资质证照、商标和版权的登记审核、验证、更换等管理工作，以及各类知识产权政府补助的申请、数据整理等工作;

3、负责完成办公用品、下午茶等采购，相关行政费用的报销等工作;

4.、负责策划、组织、协调执行公司的团建活动及文化娱乐活动;员工福利管理(下午茶、节日福利等);

5、负责行政后勤相关对外关系处理及内外协调工作;

6、负责重要行政指令的督察督办工作，确保行政事务渠道畅通，建立良好办公环境;

7、上级领导交代的其他事宜。

行政履行法定职责4

1.负责公司节日活动、员工福利活动、餐饮活动等的策划与运营统筹，包括活动前期筹备对接，活动保障方案策划、创意和成本控制，活动具体设计和落地实施;

2.负责行政体系制度建设，结合组织发展与文化的业务策略，设计具有组织特色的文化方案，能够通过多元化的方式传递组织声音，促进企业文化在内部的影响力及心智塑造;

3.负责组织氛围营建，具备敏锐的洞察力和强感知，能够与业务部门保持紧密关联和有效沟通，对组织温度有体感，感知员工状态，发掘员工需求，做好行政bp工作，设计文化活动，并且统筹落地;

4.统筹部门日常行政事务：办公用品、固定资产采购与管理，预算及费用管理，空间管理，供应商管理，差旅报销管理，5.制定和优化职责内的制度和工作流程，制定目标，追踪过程、监督结果，不断改进和完善团队工作质量，通过专业的行政敏感度为业务赋能，为业务服务。

行政履行法定职责5

1.接待来访的日常客户;

___起草日常公文、报告等相关文书资料;协调与各部门的关系，促进相关工作的推进等;

3.负责会务的组织安排，___的编写，并对决议事项进行催办、查办和落实;

___对办公室的环境卫生监督、固定资产维护管理等;

5.负责公司重大活动的策划安排及协调工作;

6.负责领导交办事宜的处理落实及跟进。

行政履行法定职责61、负责制定行政部工作发展规划、计划与预算方案;

2、负责制定公司的各项行政管理制度并执行与监督，使公司的管理工作规范化;

3、组织好日常事务，来客接待，做好重要会议的组织、会务工作和相关的外联工作;

4、负责车辆调度、保养的管理，使车辆能够安全、高效的利用;

5、负责公司后勤管理，宿舍管理，保安管理，清洁卫生管理;

6、负责办公用品的采购、登记和发放管理，并根据预算，严格控制行政开支;

7、完成上级临时交办的各项工作任务。

行政履行法定职责71、全面负责工厂管理，包括人员、设备、生产、培训等管理;

2、对生产的产能、质量、成本、效力、安全负责;

3、制定5S现场管理流程，并落实执行;

4、制定各项管理制度，并落实执行;

5、制定考核机制，并落实执行;

第四篇：何小强诉华中科技大学履行法定职责纠纷案

何小强诉华中科技大学履行法定职责纠纷案

裁判摘要

根据有关行政法规、规章及民办高校办学相关政策、规范性文件的规定，大学作为独立学院的挂名高校，具有授予独立学院符合条件毕业生学士学位的法定职责、学生以独立学院无根据未授予学士学位为由起诉的，大学应为适格被告。因独立学院作出具有终局性的初审行为，对学生的利益有直接利害关系，亦应作为被告。学生坚持起诉大学，而不起诉独立学院的，法院应将独立学院列为第三人。

学位授予类行政诉讼案件司法审查的深度和广度应当以合法性审查为基本原则。各高等院校根据自身的教学水平和实际情况在法定的基本原则范围内确定各自学士学位授予的学术标准，是学术自治原则在高等院校办学过程中的具体体现，对学士学位授予的司法审查不能干涉和影响高等院校的学术自治原则，有学士学位授予权的大学在国家学士学位授予基本原则范围内，有权自行制定授予学士学位的学术标准和规则。原告：何小强。

被告：华中科技大学。

法定代表人：李培根，该校校长。

第三人：华中科技大学武昌分校。

法定代表人：金国华，该校董事长。

原告何小强因与被告华中科技大学、华中科技大学武昌分校发生履行法定职责纠纷，向武汉市洪山区人民法院提起诉讼。

原告何小强诉称：2003年9月至2007年6月，原告就读于第三人华中科技大学武昌分校通信工程专业，2007年6月30日，原告获得华中科技大学武昌分校颁发的《普通高等学校毕业证书》。被告华中科技大学以原告没有通过全国大学英语四级考试为由，不授予原告工学学士学位的行为，没有法律依据。诉请判令被告依法定条件授予原告工学学士学位证书。

被告华中科技大学辩称：第三人华中科技大学武昌分校是非授予学士学位的高等院校，其将达到学士学位水平的本科毕业生名单，向本系统、本地区有授予学士学位权的高等院校推荐，由有权授予学士学位的高等院校授予学士学位。第三人以原告何小强未通过全国大学英语四级考试，不具备学士学位授予条件为由，没有向被告推荐、报送原告相关资料。原告要求被告授予其工学学士学位，没有事实和法律依据，且已超过起诉期限，请求判决驳回原告的诉讼请求。

第三人华中科技大学武昌分校述称：我校没有授予学士学位的法定职责，根据《华中科技大学武昌分校授予本科毕业生学士学位实施细则》规定，只有通过全国大学英语四级考试的华中科技大学武昌分校本科毕业生，才有资格申请授予华中科技大学学士学位。我校在收到原告何小强要求颁发学士学位证书的申请后，已书面告知原告，因其没有通过全国大学英语四级考试，没有向被告华中科技大学推荐审核是否授予原告学士学位。武汉市洪山区人民法院一审查明：

原告何小强系第三人华中科技大学武昌分校2003级通信工程专业的本科毕业生。华中科技大学武昌分校是独立的事业法人单位，无授予学士学位的资格。1982年1月12日，国务院学位委员会、教育部(82)学位字001号《关于下达首批授予学士学位的高等学校名单的通知》中载明，华中工学院是国务院首批授予学士学位的高等学校。1988年1月华中工学院更名为华中理工大学。2000年5月26日，华中理工大学、同济医科大学、武汉城市建设学院合并，科技部管理学院并入，组建被告华中科技大学。2003年5月12日，第三人颁发的《华中科技大学武昌分校授予本科毕业生学士学位实施细则》第二条规定“凡具有我校学籍的本科毕业生，符合本《实施细则》中授予条件者，均可向华中科技大学学位评定委员会申请授予学士学位”、第三条“……达到下述水平和要求，经学术评定委员会审核通过者，可授予学士学位。(三)通过全国大学英语四级统考”。2003年6月27日，《华中科技大学本科学分制学籍管理条例》第五十七条规定：“凡有下列情况之一，学校不授予学士学位：

2、国家大学生英语四级考试不及格”。2006年12月，华中科技大学作出《关于武昌分校、文华学院申请学士学位的规定》，确定非外国语专业的申请者须通过全国大学外语四级考试，是授予学士学位的必备条件之一。2007年 6月30日，何小强获得华中科技大学武昌分校颁发的《普通高等学校毕业证书》。何小强本科学习期间，没有通过全国英语四级考试。华中科技大学武昌分校根据《华中科技大学武昌分校本科毕业生学士学 位实施细则》的规定，以何小强不符合学士学位授予条件为由，未向华中科技大学推荐申请授予学士学位。2007年8月26日，何小强向华中科技大学和华中科技大学武昌分校提出授予工学学士学位的申请。2008年 5月21日，华中科技大学武昌分校书面答复原告，因其没有通过全国大学英语四级考试，不符合授予条件，华中科技大学不能向其颁发学士学位。

本案一审的争议焦点是：被告华中科技大学未授予原告何小强学士学位是否符合法律规定。

武汉市洪山区人民法院一审认为：

依据《中华人民共和国学位条例》、《中华人民共和国学位条例暂行实施办法》、《国务院批准首批授予学士学位高等学校名单》的授权，被告华中科技大学具有授予学士学位的法定职责。原告何小强以华中科技大学在收到申请之日起六十日内未授予其工学学士学位，向人民法院提起行政诉讼，符合最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三十九条第一款的规定，华中科技大学是本案适格的被告。何小强是第三人华中科技大学武昌分校的本科毕业生，华中科技大学武昌分校是非授予学士学位的高等院校，依据《中华人民共和国学位条例暂行实施办法》第四条第二款“非授予学士学位的高等院校，对达到学士学术水平的本科毕业生，应当由系向学校提出名单，经学校同意后，由学校就近向本系统、本地区的授予学士学位的高等院校推荐。授予学士学位的高等院校有关的系，对非授予学士学位的高等院校推荐的本科毕业生进行审查考核，认为符 合本暂行办法及有关规定的，可向学校学位评定委员会提名，列入学士学位获得者名单。”的规定，第三人对该校达到学士学术水平的本科毕业生，向被告推荐，由被告审核是否授予学士学位。被告及第三人均将通过全国大学英语四级考试作为学士学位授予的具体条件之一，没有违反《中华人民共和国学位条例》第四条、《中华人民共和国学位条例暂行实施办法》第二十五条的规定。第三人以原告没有通过全国大学英语四级考试，不符合学士学位授予条件为由，没有向被告推荐审核是否授予学士学位，原告要求被告为其颁发工学学士学位证书的诉讼请求，无事实和法律依据。被告在收到原告邮寄送达的申请书后，转交原告所在学校处理，并由第三人书面告知了原告不能授予学位的原因，原告起诉被告不作为的理由不成立，依法不予支持。

据此，武汉市洪山区人民法院依据最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三十九条第一款、第五十六条第(一)项之规定，于 2008年12月18日作出判决：

驳回原告何小强要求被告华中科技大学为其颁发工学学士学位的诉讼请求。

何小强不服一审判决，向武汉市中级人民法院提起上诉称：首先，依据《中华人民共和国教育法》的规定，国家教育考试由国务院教育行政部门确定种类。在本案中，被上诉人华中科技大学没有拿出英语四级考试被教育部批准为教育考试的批文，所以英语四级为非法考试。被上诉人也没有任何证据证明第三人华中科技大学武昌分校发了英语四级教科书和教学了英语四级课程，所以被上诉人以第三人没有 实施教学的英语四级为依据，来确定颁发学位证的标准是被上诉人自行制定的土政策。其次，原审判决认为英语四级作为学位授予具体条件之一，没有违反国务院《中华人民共和国学位条例》第四条的规定是错误的，因为，英语四级考试和会计考试、资格考试、托福考试一样是一种职业考试，而非教育考试。《中华人民共和国学位条例》没有明确规定英语四级为授予学士学位条件。依据国务院《全面推进依法行政实施纲要》(2004年3月22日国发[2004]10号)第五条第一款：“行政机关实施行政管理，应当依照法律、法规、规章的规定进行，没有法律、法规、规章的规定，行政机关不得作出影响公民、法人和其他组织合法权益或者增加公民、法人和其他组织义务的决定”。所以被上诉人以法律没有规定的英语四级为颁发学位证的必要条件是违法的，同时也增加了上诉人的义务。第三，英语四级超出法定学术水平范围，是另外组织的学位考试。从《关于做好应届本科毕业生授予学士学位准备工作的通知》第四条可以看出，“成绩优良”的标准是指审核准予毕业，进而可以理解为凡审核准予毕业者，均可授予学士学位。被上诉人没有拿出英语四级是第三人教学计划的证据，所以英语四级是另外超出法定范围违法组织的学位考试。而且湖北工业大学、中南财经政法大学等学校都不与英语四级挂钩，只和本校的教学、考试挂钩，这说明本校的教学、考试才是正确执行法定的学术标准。第四，英语四级为学位条件程序违法。依据《规章制定程序条例》(2001年11月16日国务院令第322号公布)第三十六条、第三十一条、第二条之规定，被上诉人应把英语四级作为学位条件，在考生填 报志愿之前，公布在考生能够知道的《招生简章》和新闻媒体上，以满足考生的知情权的需要，使考生知道被上诉人授予学位的标准，但被上诉人只是公布在校内红头文件上，所以被上诉人将英语四级作为学位条件程序违法，应为无效。第五，招生简章按照政策规定是由学校制订，报省教育厅审批后，才可向新闻媒体公布的，是向广大考生和人民群众的一种承诺。华中科技大学武昌分校的招生简章没有写明学位与四级挂钩，就应视为不挂钩。被上诉人将学士学位授予标准与四级挂钩的事实违法。原审判决认定事实不清、证据违法，适用法律错误。请求二审法院依法撤销原审判决，直接改判被上诉人依据法定学位条件颁发学士学位暨判决英语四级考试为非学位条件。

被上诉人华中科技大学辩称：首先，上诉人何小强就读的第三人华中科技大学武昌分校是具有独立法人资格的单位，华中科技大学武昌分校与我校并无行政隶属关系，华中科技大学武昌分校与我校二者之间是委托与受委托审查、授予华中科技大学学士学位证书的关系。根据《中华人民共和国学位条例暂行实施办法》第四条和《湖北省学位委员会关于授予学士学位办法(试行)》第十二条的规定，华中科技大学只是接受“非学士学位授予单位”华中科技大学武昌分校的委托，代为审查和授予本校本科毕业生的学士学位证书。因此，华中科技大学与本案无关，不应列为本案一审被告。我校在当时根本没有收到过华中科技大学武昌分校提交的上诉人申请学士学位的任何资料。华中科技大学武昌分校在法庭上也证实由于没有收到上诉人的申请，根本就没有委托华中科技大学对上诉人进行审查和授予学士学位证 书工作；上诉人也当庭承认，上诉人在华中科技大学武昌分校毕业时没有向华中科技大学武昌分校申报学士学位。根据这一事实，华中科技大学根本不存在行政不作为之事实。所以，华中科技大学依法不应当是本行政诉讼案件适格的被告，上诉人的诉讼请求不能成立。其次，国务院学位委员会、教育部《关于做好应届本科毕业生授予学士学位准备工作的通知》、《首批授予学士学位高等学校名单》中明确赋予我校拥有授予学士学位的权利。我校作为国家重点一本高校，有权对自己所培养的学生质量作出规定和要求，有权利自行制定授予学位的规则。依据《中华人民共和国学位条例》第四条：“高等学校本科毕业生，成绩优良，达到下述学术水平者，授予学士学位：(一)较好地掌握本门学科的基础理论、专门知识和基本技能……”这是一个原则性的规定，至于哪些是基础知识专门技能并未明确表述，实际上也不可能明确表述，此规定的目的就是要各高校灵活根据自身条件制定具体的要求；《中华人民共和国学位条例暂行实施办法》第二十五条明确规定了“学位授予单位可根据本暂行条例实施办法，制定本单位授予学位的工作细则。”因此，我校将英语四级考试成绩与学士学位挂钩，是在法律的授权之内，符合法律规定的；且我校已向全体学生公布了这一要求，例如：《华中科技大学关于转发<湖北省学位委员会关于授予学士学位办法(试行)>的通知》、《华中科技大学普通本科生学籍管理细则》及《华中科技大学关于华中科技大学武昌分校、文华学院申请学士学位的规定》等等，都对英语的重要性一再重申，并公布在学生手册和学校网站之中。老师的日常教学中也是反复多次强调，已尽 到了告知义务。上诉人在三本院校就读，虽取得华中科技大学武昌分校毕业证，但未达到申请授予学士学位的条件，上诉人本人也没有向华中科技大学武昌分校提出申请。学位证不同于毕业证，我校作为国家重点高校也不会出于任何目的(包括为了学生的日后就业)任意非法批量发放学士学位。上诉人错误理解法律规定，把本科教育毕业证的取得条件与学士学位授予条件相混同，因此，上诉人不符合华中科技大学学士学位的授予条件。第三，上诉人毕业于2007年7月，上诉人毕业时明知同班同学有人取得了我校学士学位证，而自己由于四级英语没及格就根本没有申报学士学位证。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。”之规定，所以，上诉人的诉讼时效应从毕业时起算，上诉人于2008年 5月21日才提起诉讼，因此早已超过诉讼时效。请求驳回上诉，维持原判。

第三人华中科技大学武昌分校述称：我校目前没有授予学士学位的法定职责，根据《华中科技大学武昌分校授予本科毕业生学士学位实施细则》规定，只有通过全国大学英语四级考试的华中科技大学武昌分校本科毕业生，才有资格申请授予华中科技大学学士学位。我校在收到上诉人何小强要求颁发学士学位证书的申请后，已书面告知因其没有通过全国大学英语四级考试，没有向被上诉人华中科技大学推荐审核是否授予上诉人学士学位。请求驳回上诉，维持原判。

武汉市中级人民法院经二审，确认了一审查明的事实。

另查明：1981年12月19日，国务院学位委员会、教育部(81)学位字022号《关于做好应届本科毕业生授予学士学位准备工作的通知》附件1《首批授予学士学位高等学校名单》中载明，华中工学院是国务院首批授予学士学位的高等学校。1988年1月华中工学院更名为华中理工大学。2000年5月26日，华中理工大学、同济医科大学、武汉城市建设学院合并，科技部管理学院并入，组建被告华中科技大学。因此，华中科技大学是具有国务院授权授予学士学位的高等学校。第三人华中科技大学武昌分校由武汉军威企业集团有限公司与华中科技大学合作开办，该校自开办即是独立学院性质，属于国家承认的民办普通高等学校，是独立的事业法人单位。华中科技大学武昌分校自开办到本案诉讼时尚未取得授予普通高等学校学士学位的资格。由于华中科技大学武昌分校尚未取得授予普通高等学校学士学位的资格，根据国家对于民办高校学士学位授予的相关政策规定，2003年5月12日，在华中科技大学与武汉军威企业集团有限公司签订的补充协议中约定，华中科技大学同意对华中科技大学武昌分校的本科毕业生中符合学士学位条件的授予学士学位，并在协议附件载明了授予学士学位实施细则。因此，华中科技大学与华中科技大学武昌分校之间是一种接受委托审查授予学士学位的关系。

2003年4月13日，第三人华中科技大学武昌分校在其校发[2003]026号文件《关于印发<华中科技大学武昌分校授予本科生学士学位实施细则>的通知》附件《华中科技大学授予华中科技大学武昌分校本科毕业生学士学位实施细则》第二条规定：“凡具有我校学 籍的本科毕业生，符合本《实施细则》中授予条件者，均可向华中科技大学学位评定委员会申请授予学士学位”、第三条“……达到下述水平和要求，经学术评定委员会审核通过者，可授予学士学位。(三)通过全国大学英语四级统考”。该规定明确将通过全国大学生英语四级考试确定为华中科技大学武昌分校本科应届毕业生向被上诉人华中科技大学申请审查授予学士学位的必备条件。2003年6月27日，《华中科技大学本科学分制学籍管理条例》第五十七条规定：“凡有下列情况之一，学校不授予学士学位：

2、国家大学生英语四级考试不及格”。该条例明确将国家大学生英语四级考试及格作为华中科技大学授予应届本科毕业生学士学位的必要条件。《华中科技大学本科学分制学籍管理条例》载于华中科技大学学生手册和华中科技大学网站供学生和公众查询。2006年12月，华中科技大学作出《关于武昌分校、文华学院申请学士学位的规定》，确定非外国语专业的申请者须通过全国大学外语四级考试，该规定再次明确了通过全国大学外语四级考试是华中科技大学接受民办高校委托审查授予学士学位的必备条件之一。上诉人何小强于2003年9月至2007年6月在第三人华中科技大学武昌分校通信工程专业四年制本科学习，并于2007年6月 30日取得国家承认学历的华中科技大学武昌分校颁发的普通高等学校本科毕业证书，毕业证书号为：***182。何小强在华中科技大学武昌分校本科学习期间没有通过全国大学生英语四级考试。华中科技大学武昌分校根据《华中科技大学授予华中科技大学武昌分校本科毕业生学士学位实施细则》的规定，以何小强在华中科 技大学武昌分校本科学习期间没有通过全国大学生英语四级考试不符合普通高等学校学士学位授予条件为由，未向华中科技大学推荐申请授予学士学位。2007年 8月26日，何小强向华中科技大学和华中科技大学武昌分校提出授予工学学士学位的申请。2008年5月21日，华中科技大学武昌分校书面答复何小强，因其没有通过全国大学英语四级考试，不符合授予学士学位条件，华中科技大学不能向其颁发学士学位。

本案二审的争议焦点是：

1、被上诉人华中科技大学是否是本案适格的被告；

2、华中科技大学以上诉人何小强未通过国家四级英语考试为由未授予其学士学位是否符合法律规定。武汉市中级人民法院二审认为：

根据《中华人民共和国学位条例》、《中华人民共和国学位条例暂行实施办法》、《国务院批准首批授予学士学位高等学校名单》等法规、规章的授权，被上诉人华中科技大学具有审查授予普通高校学士学位的法定职权。根据国家法律法规和国家促进民办高校办学的政策的相关规定，华中科技大学可以接受民办高校委托对于符合本校学士学位授予条件的民办高校应届本科毕业生经审查合格授予普通高校学士学位。上诉人何小强是第三人华中科技大学武昌分校的本科毕业生，华中科技大学武昌分校是没有取得授予学士学位的民办普通高等院校，依据《中华人民共和国学位条例暂行实施办法》第四条第二款“非授予学士学位的高等院校，对达到学士学术水平的本科毕业生，应当由系向学校提出名单，经学校同意后，由学校就近向本系统、本地区 的授予学士学位的高等院校推荐。授予学士学位的高等院校有关的系，对非授予学士学位的高等院校推荐的本科毕业生进行审查考核，认为符合本暂行办法及有关规定的，可向学校学位评定委员会提名，列入学士学位获得者名单。”的规定，华中科技大学武昌分校对该校达到学士学术水平的本科毕业生，向华中科技大学推荐，由华中科技大学审核是否授予学士学位。何小强虽然不是华中科技大学本校的大学生，但作为与华中科技大学有委托授予学士学位关系的华中科技大学武昌分校的大学生，基于华中科技大学与华中科技大学武昌分校开办者武汉军威企业集团有限公司之间合作办学协议的实际约定、华中科技大学实际接受华中科技大学武昌分校委托审查授予该校应届本科毕业生学士学位的历史事实和现实操作情况，以及基于信赖利益保护原则，何小强以华中科技大学在收到申请之日起六十日内未授予其工学学士学位，向人民法院提起行政诉讼，符合最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三十九条第一款的规定，因此，华中科技大学是本案适格的被告。因此，对于华中科技大学提出其不应当是本行政诉讼案件适格被告的诉辩理由不予采纳。

上诉人何小强于2007年8月26日向被上诉人华中科技大学和第三人华中科技大学武昌分校均提出授予工学学士学位的申请，华中科技大学转由华中科技大学武昌分校答复，华中科技大学武昌分校于 2008年5月21日作出书面答复，何小强当天即提起行政诉讼，依照法律规定并未超过起诉期限。华中科技大学以何小强起诉超过起诉期 限的辩称意见不予采纳。

《中华人民共和国学位条例》对于授予学士学位的标准做了原则性的规定，该条例第四条规定：“高等学校本科毕业生，成绩优良，达到下述学术水平者，授予学士学位：(一)较好地掌握本门学科的基础理论、专门知识和基本技能……”。《中华人民共和国学位条例暂行实施办法》第二十五条规定：“学位授予单位可根据本暂行条例实施办法，制定本单位授予学位的工作细则。”该办法赋予学位授予单位在不违反《中华人民共和国学位条例》所规定授予学士学位基本原则的基础上可自行制定学士学位授予标准的权力和职责。被上诉人华中科技大学作为有学士学位授予权的国家教育部部属重点高等院校，其在国家学士学位授予基本原则范围内自行对其所培养的本科生教育质量和学术水平作出具体的规定和要求，有权自行制定授予学士学位的学术标准和规则。全国大学英语四级考试是目前全国大多数高等院校普遍用于检验大学英语课程教学学习水平的一种标准化外语考试，这种标准化外语考试的目的在于通过考试检测本科生大学英语课程的学习水平和实际掌握运用英语开展学术研究的能力。华中科技大学将英语四级考试成绩与学士学位挂钩，是在法律法规的授权范围之内，并没有违反《中华人民共和国学位条例》第四条和《中华人民共和国学位条例暂行实施办法》第二十五条的原则性规定。因此，全国大学英语四级考试既不是非法考试，也不是华中科技大学自行制定的土政策。目前全国有很多高等院校均将通过全国大学英语四级考试作为学士学位授予必备的学术水平衡量标准，这一标准并未超出法定的 学术水平范围，属于高等院校的学术自治范畴。对于《关于做好应届本科毕业生授予学士学位准备工作的通知》第四条关于“成绩优良”的标准也应当是指符合高等院校根据学术自治原则确定的学术水平衡量标准才能授予学士学位。全国大学英语四级考试是一种衡量标准，主要是检验大学英语课程和本科生经过大学英语课程教学学习后实际运用外语开展学术研究和进行工作的实际能力。其他高等院校授予学士学位不与全国大学英语四级考试挂钩，而只和本校的教学、考试挂钩，同样也是高等院校学术自治原则的体现，并不能说明只有本校的教学、考试才是唯一正确执行法定的学术标准。各高等院校根据自身的教学水平和实际情况在法定的基本原则范围内确定各自学士学位授予的学术标准，是学术自治原则在高等院校办学过程中的具体体现，坚持确定较高的学士学位授予学术标准抑或适当放宽学士学位授予学术标准均应由各高等院校根据各自的办学理念、教学实际情况和对学术水平的理想追求自行决定，对学士学位授予的司法审查不能干涉和影响高等院校的学术自治原则，学位授予类行政诉讼案件司法审查的深度和广度应当以合法性审查为基本原则。由于华中科技大学长期坚持只有通过全国大学英语四级考试才能授予学士学位这一较为严格学士学位授予的学术标准和要求，且华中科技大学和第三人华中科技大学武昌分校均通过颁发文件并在学校互联网网站上予以公布、发放大学生学生手册和在日常教学过程中予以反复强调等多种方式向全体大学生和社会公众公布了这一学术标准和要求，两高校在《华中科技大学关于转发<湖北省学位委员会关于授予学士学位办法(试行)>的通知》、《华中科技大学普通本科生学籍管理细则》及《华中科技大学关于华中科技大学武昌分校、文华学院申请学士学位的规定》等规定中都对英语四级考试的重要性进行一再重申。因此，这一学术标准已经成为众所周知的常识。上诉人何小强虽取得华中科技大学武昌分校的毕业证，但因何小强未通过全国大学英语四级考试不符合华中科技大学学士学位的授予条件，故科技大学武昌分校未向华中科技大学推荐申请，华中科技大学并不存在不作为的事实。此外，高等院校的招生简章是一种面向高考考生和社会公众的招生宣传方式，不可能穷尽所有的教学内容和学术标准。对华中科技大学关于将通过全国大学英语四级考试作为学士学位授予条件符合法律规定的答辩意见予以部分采纳。何小强的上诉请求缺乏事实依据和法律依据，依法不予支持。一审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，审理程序合法。

据此，武汉市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(一)项的规定，于2009年5月31日判决：

驳回上诉，维持原判。

本判决为终审判决。

2012年2月10日中华人民共和国最高人民法院公报[2012]第2期出版

第五篇：洪文勇诉鄱阳县城乡规划局不履行规划许可法定职责案

洪文勇诉鄱阳县城乡规划局 不履行规划许可法定职责案

（不准予行政许可决定的形式要件）

【要点提示】

行政相对人向行政机关提出行政许可申请，行政机关经审查认为不应准予许可时，应当制作不准予行政许可决定书，并将行政决定书送达给申请人。

【案例索引】

一审：江西省鄱阳县人民法院(2011)鄱法行初字第4号判决书（2011年5月23日）

【案情】

原告洪文勇，男，汉族，1957年10月1日出生，身份证号码***837，江西省鄱阳县人，住江西省鄱阳县高家岭镇五十里岗村委会新建队村小组。

被告鄱阳县城乡规划局。住所地：鄱阳县鄱阳镇鄱阳湖大道。

法定代表人李菁华，该局局长。

鄱阳县人民法院经审理查明：原告90年代建有一幢砖瓦平房，后原告想改建，于2009年4月开始筹建，填写了江西省村镇建房申报审批表，并将申报审批表逐级送高家岭镇五十里岗村委会、高家岭镇国土资源所、高家岭镇村镇规划建设办、高家岭镇政府审批，高家岭镇政府于2009年8月21日审批后将申报审批表呈报给被告办理建设规划许可证，原告在办理建设规划许可过程中即开始了建房，被告在审查过程中发现原告新建房屋东南角距省道距离未达到15米，违反了《中华人民共和国公路管理条例实施细则》的强制性规定，被告即函告高家岭镇政府：原告建房违法，不能办理规划许可证件。但原告一直没有收到被告任何书面答复。被告曾多次向高家岭镇政府询问建设规划许可证办理情况，一直没有结果，2011年3月高家岭镇政府领导陪同原告到被告单位询问办证一事，被告口头告知原告其申请办理建设规划许可证不符合法律、法规规定，建设规划许可证不予办理。原告认为被告前后三年对其办证申请不作出任何行政决定，属不履行法定职责的行政不作为，其不作为行为给原告造成了很大损害，为此，原告诉讼到法院，要求法院判决确认被告行政不作为违法，判决被告履行法定职责，并赔偿由此给原告造成的损失。

原告洪文勇诉称：原告90年代建有一幢平房，后原告想改建，于2009年4月开始筹建，并填写报告逐级送高家岭镇五十里岗村委会、高家岭镇国土资源所、高家岭镇村镇规划建设办、高家岭镇政府审批，高家岭镇政府于2009年8月21日审批后即呈报给被告办理建设规划许可证，之后原告向被告的收费授权单位高家岭镇政府交纳了2000元市政建设配套费，此后高家岭镇政府多次向被告催办证件，但前后三年一直没有音信，今年2月17日、3月2日、3月17日原告陪同高家岭镇政府镇长等领导先后三次到被告单位联系办证一事，均被被告拒绝。被告前后三年对原告的办证申请不作出任何行政决定，不履行法定职责和法定义务，属行政不作为，现给原告造成了很大损害，应承担相应的法律责任，请求法院确认被告行政不作为行为违法，判决被告履行职责限期为原告办理建设规划许可证，并赔偿原告误工费960元、交通费240元、精神损失费2000元。

被告鄱阳县城乡规划局辩称：原告在省道沿线旁建房，其房屋一端距离公路为14.1米,另一端距离公路为16.6米,上饶市公路局鄱阳分局也将原告房屋距离公路的情况函告了被告，依照《中华人民共和国公路管理条例实施细则》第四十二条规定，省道两边建房的最小距离应当是15米，另根据《中华人民共和国城乡规划法》第四条规定规划区内进行建设活动应遵守法律、法规规定，故原告的房屋不符合法律、法规规划规定。高家岭镇政府规划办收取了原告配套费，都是高家岭镇政府安排和实施的，被告未做安排，被告只对申请人的申请材料进行审查把关，高家岭镇政府规划办收取了原告配套费并不能视为被告的行政许可行为，高家岭镇政府在报被告单位审批过程中，被告就已发现原告建房存在违法情况，被告即函告高家岭镇政府原告建房违法，不能办理规划许可证件。2011年3月份，原告到被告单位询问办证一事时，被告又当面向原告告知其申请办理建设规划许可证不符合法律规定，不能办理规划许可证件。故对原告提出办理建设规划许可证申请，被告已经履行了行政许可法定职责，不存在行政不作为，请法院依法驳回原告诉讼请求。

【审判】

鄱阳县人民法院认为，被告作为履行城乡规划工作的法定职能部门，理应积极履行其村镇规划许可法定职责，原告依据法定程序通过其所属的高家岭镇政府向被告递交了村镇建房申报审批表，视为原告向被告提出了规划许可申请，被告应当在《中华人民共和国行政许可法》第四十二条所规定的时间范围内作出是否准予许可的行政决定。被告在发现原告申请村镇建房规划许可不符合法律、法规规定时，虽然函告了高家岭镇政府，但被告对高家岭镇政府的函告不是其对申请人作出的不准予许可行政决定。另外，2011年3月高家岭镇政府领导陪同原告到被告单位询问办理规划许可证一事时，被告称已口头告知原告其申请办理建设规划许可证不符合法律、法规规定，建设规划许可证不予办理，其已履行了行政许可法定职责。而根据《中华人民共和国行政许可法》第三十八条规定：申请人的申请符合法定条件、标准的，行政机关应当依法作出准予行政许可的书面决定。行政机关依法作出不予行政许可的书面决定的，应当说明理由，并告知申请人享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。故被告的这种口头通知原告申请不予批准的形式不符合《中华人民共和国行政许可法》关于不准予许可行政决定的形式要件，不具有法律效力。故自原告自2009年8月21日提出乡村建设规划许可申请至今，被告一直没有履行其城乡规划许可法定职责，未对原告的建房规划许可申请作出是否准予许可行政决定，被告行为属行政不作为。原告要求被告限期履行法定职责，本院予以支持。原告要求被告赔偿其误工费、交通费、精神损失费，不符合我国国家赔偿法的有关规定，故其该项请求本院不予支持。依据《中华人民共和国和政诉讼法》第五十四条第（三）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：

一、对原告洪文勇提出的乡村建设规划许可申请，限被告鄱阳县城乡规划局在本判决生效之日起七日内履行规划许可法定职责。

二、驳回原告洪文勇要求被告鄱阳县城乡规划局赔偿其误工费、交通费、精神损失费的诉讼请求。

【评析】

本案争议的焦点在于：被告鄱阳县城乡规划局在受理原告洪文勇要求办理建设规划许可证申请后是否履行了行政许可法定职责？在决定不准予许可后是否履行了将行政许可结果告知行政相对人的法定义务？ 第一种意见认为，被告鄱阳县城乡规划局在受理原告洪文勇通过高家岭镇政府递交的办理建设规划许可证申请后，积极履行了行政许可法定职责，被告经审查发现原告建房存在违法情况，即书面函告高家岭镇政府原告建房违法，不能办理规划许可证件。另外，2011年3月，被告又曾当面口头告知原告其申请办理建设规划许可证不符合法律、法规规定，建设规划许可证不予办理。故被告已经履行了行政许可法定职责，并将行政许可结果告知了原告，故被告不存在行政不作为行为，法院应判决驳回原告的诉讼请求。

第二种意见认为，原告自2009年8月21日提出乡村建设规划许可申请至今，被告一直没有履行其城乡建设规划许可法定职责，未对原告的建房规划许可申请作出是否准予许可行政决定，更没将行政许可结果依法告知申请人，故被告没有依法履行行政许可法定职责，其行为属行政不作为，法院应判决被告限期履行城乡建设规划许可法定职责。

笔者同意第二种意见，理由如下：

行政许可是一种事前控制的制度，是行政机关依法对个人和组织的特定活动在事前作出一定的限制。个人和组织从事法律、法规设定行政许可的行为，需要经过有权机关的批准。根据《中华人民共和国行政许可法》第三十八条规定：申请人的申请符合法定条件、标准的，行政机关应当依法作出准予行政许可的书面决定。行政机关依法作出不予行政许可的书面决定的，应当说明理由，并告知申请人享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。从该条我们可以看出行政机关作出不予行政许可书面决定应当履行的义务的规定。

行政机关作出不予行政许可的决定，是指行政机关对申请人的行政许可申请书、申请材料以及申请人的实际情况审查后，认为其不具备法定的全部行政许可条件，因而对其行政许可申请事项作出消极的判断而依法作出的对行政许可申请予以拒绝的书面决定。本案被告鄱阳县城乡规划局在审查原告递交的建房规划申请材料后，发现了原告的申请不符合法律、法规有关规定，并将审查情况口头告知了原告，但被告并没有制作不予许可行政决定书，也没有向原告送达任何书面文书。故此应视为被告鄱阳县城乡规划局没有依法履行行政许可法定职责，其行为属于行政不作为。

实践中行政机关拒绝申请人的行政许可申请，往往存在以下几种问题：一是，行政机关拒绝行政许可申请的，不作决定，只是口头告知申请人不予许可，有的甚至将行政许可申请材料不作任何处理，直接退还申请人。当申请人申请行政复议、提起行政诉讼时，很难证明行政机关拒绝行政许可这一行政行为的存在。本案就属于这类情形。二是，行政机关拒绝行政许可申请的，不说明理由。申请人无从知晓行政机关拒绝行政许可的理由，不能有效地通过行政复议、行政诉讼维护自己的合法权益；三是，行政机关拒绝行政许可申请的，不向申请人交待申请行政复议、提起行政诉讼的权利。有些申请人不知道可以通过行政复议、行政诉讼维护自己的权利，有的申请行政复议、提起行政诉讼时会因超过时效而不能受理。据此，行政许可法作了针对性的规定，行政机关拒绝行政许可申请的，必须履行以下三项义务：一是作出不予行政许可的书面决定；二是说明不予行政许可的理由和依据；三是告知申请人申请行政复议、提起行政诉讼的权利。其中最重要的是要说明不予行政许可的理由和依据。

1、不予行政许可必须作出书面决定。根据本条规定，行政机关不予行政许可的，应当作出书面决定。行政机关对申请人提出的行政许可申请不予批准的，可以通过下列形式作出不予行政许可的书面决定：（1）作出加盖本行政机关印章、注明日期的不予行政许可的书面决定；（2）在申请人的申请书、材料上注明不予行政许可的意思表示，并加盖本行政机关印章、注明日期。

2、不予行政许可必须说明理由。为什么在行政机关拒绝行政许可时必须说明其不予行政许可的理由呢？一方面，获取行政决定的理由，是对行政决定的质疑、起诉的重要前提，同时，通过要求行政机关说明理由与依据，可以督促行政机关作出行政决定时以事实为依据、以法律为准绳，这有助于提高行政决定的正确性。另一方面，说明理由体现了行政机关对申请人申请行政许可事项的认真考虑和对申请人人格的尊重。从我国宪法的要求看，行政机关必须说明理由、解释其决定的合法性是一个宪法上的重要原则，也是人民政府对人民负责的重要体现，是依法行政、理性行政的必然要求。另外，行政机关说明不予行政许可的理由，不能流于形式，必须做到充分、清晰、完整。行政决定中的理由必须充分，只有理由充分才能支持行政决定的正确性、合法性，即行政机关有关不予行政许可的理由必须能够让一般的人认同应当拒绝行政许可申请。同时，行政机关说明理由、依据，必须清晰、完整，说明拒绝行政许可所依据的全部事实基础与证据。

3、行政机关作出不予行政许可的决定应当告知申请人享有申请行政复议、提起行政诉讼的权利。行政许可直接影响申请人的生产、生活，有的还涉及较大的财产利益，行政机关拒绝行政许可申请的，申请人有权依法申请行政复议、提起行政诉讼。为防止出现申请人因不懂得行使救济权而不能有效维护其合法权益的书面，行政许可的实施机关在作出不予行政许可的决定时，应当告知申请人享有申请行政复议、提起诉讼的权利。具备条件的，行政机关还应当告知申请人申请行政复议、提起行政诉讼的时间、方式，而不宜简单地以“依法申请复议、提起行政诉讼”应付了事。综上，行政机关作出不予许可行政决定应当按照《中华人民共和国行政许可法》第三十八条规定采用书面告知形式，并说明不予行政许可的理由、告知申请人依法享有救济权。否则，行政机关作出的不予许可行政决定将不符合法定形式要件，而导致不予许可决定无效。

一审合议庭成员：雷瑞甫、胡风云、吴作者：雷瑞甫、胡风云

作者单位：江西省鄱阳县人民法院

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