第一篇：合作治理视角下的上海市社区戒毒研究
合作治理视角下的上海市社区戒毒研究
摘要：上海市自2003年率先将专职禁毒社会工作者引入社区禁吸戒毒工作，经过将近11年的实践，上海市的社区戒毒工作取得了一定的成效。但是政府、自强社会服务社、家庭以及企业在参与社区戒毒过程中，出现了如社区戒毒府际合作薄弱、社区戒毒政社合作缺失等一系列问题。本文在合作治理理论的视角下，从府际合作、政社合作、家庭参与以及企业参与四个方面，就如何解决目前社区戒毒工作中出现的问题，从而提高社区戒毒的成效提出了行之有效的对策建议，以期形成卓有成效的具有推广价值的社区戒毒模式，为我国的禁吸戒毒工作作出一定的贡献。
关键词： 社区戒毒；合作治理；府际合作；政社合作
上海市的社区戒毒工作一直走在全国前列。它以政府购买社会服务的方式，于2003年在上海市政府的主导下成立了独立的非营利性民间社会团体--自强社会服务总社，下设工作站、社工点，向社会公开招募社工，开展社区戒毒、帮教及就业培训指导等工作。2008年6月1日起《中华人民共和国禁毒法》施行，社区戒毒以法律的形式确定下来，社区戒毒作为一种全新的戒毒模式登上了历史的舞台，成为了戒毒的第一战线。上海市对社区戒毒也由浅入深，经过将近11年的实践，以及全市各部门的不懈努力，目前上海市社区戒毒工作正在向着规范、统一的方向推进，社区戒毒工作也初显成效，取得了上述一系列成效，但政府、自强社会服务社、家庭以及企业在参与社区戒毒工作中仍旧存在者如社区戒毒府际合作薄弱、社区戒毒政社合作缺失以及社区戒毒家庭支持系统脆弱等一系列问题，这些问题制约了社区戒毒的进一步开展，导致上海市吸毒人员数量仍在逐年增加，复吸率仍然居高不下。
社区戒毒概念
目前学术界对社区戒毒并未形成统一认可的社区戒毒概念。张凯等认为：“社区戒毒是在各级司法机关的指导下，以优化配置社区戒毒机构为目标，针对吸毒者而建立起来的矫治系统。”王国庆认为：“社区戒毒就是以社区为单位，将被公安机关初次查获的吸毒人员，通过与戒毒人员签订戒毒协议，帮助吸毒人员戒毒的戒毒模式。”徐晶认为，“社区戒毒是指公安机关依法将符合社区戒毒条件的毒品成瘾者置于社区内，由政府机关负责，相关行政机关提供指导与协助，以社会团体和社会志愿者参与为主，以使毒品成瘾者戒除毒瘾为目标的一种强制教育矫治措施。”综上所述，本文认为，社区戒毒是指在政府部门、非政府组织、家庭以及社会公众等的共同参与下，以社区为单位，对符合社区戒毒条件或走出强制戒毒场所并与禁毒社工签署一定期限的协议书的戒毒人员进行戒毒治疗、帮教、救助与职业技能培训和指导，从而使戒毒人员重新回归社会的一项综合戒毒模式。
上海市社区戒毒的工作成效
自2003年，上海市政府就以购买服务的形式将戒毒工作的任务外包给了自强社会服务社，因此上海市社区戒毒的成效如何取决于自强社会服务社的工作成效。上海市自强社会服务社专职禁毒社工队伍在2003年初创时仅130余名，历经近11年发展，禁毒社工队伍规模逐渐壮大。截止2011年10月底，自强社共有禁毒社工678名，其中社会招聘632人，占总数的93%，公安或教育系统选聘的46人，占总数7%；男女性别比例为1：1.5，平均年龄34岁，其中35周岁以下的青年社工人数为440名，占总人数的64.9%；平均从事禁毒社工年限为3.8年。这些禁毒社工分布在全市15个区县、150余个街道（镇）。社工与服务对象的配比比例为1：28。从队伍素质上看，有97.1%的社工具有大专及以上学历，具有社会工作师（助理）、心理咨询师（助理）等专业资质的禁毒社工占总人数的49.9%。由此可见，上海市禁毒社工队伍正逐步发展壮大，队伍的职业化、专业化水平在逐步的提高。
随着禁毒社工队伍的不断壮大，近几年来，上海市禁毒社工在社会各方的支持下，社区戒毒工作也取得了一定的成效：截止到2011年，共开展个案服务17865个，档案36310份，建档率达到100%；历年推荐服务对象参与各类技能培训1166名，推荐就业达6938名，推荐就业率达到19.1%；认定戒断毒瘾三年以上5054人，戒毒率达到13.9%；2009年服务对象违法犯罪人数仅546人，比2005年的2490人下降了78%。
虽然自强社会服务社在面上取得了上述的成效，但是根据自强服务社禁毒报告，截止到2008年3月，全市19个区县，224个街道乡镇，共有吸毒人员达3.5万，15个区县吸毒人数超过千人，2005年以来，平均每年新发现吸毒人员5000人，新滋生吸毒人员近千人。由此可见，虽然随着自强社会服务社禁毒社工队伍不断壮大，上海市社区戒毒工作取得了一定的成效，但是目前来看，上海市吸毒人员的数量仍在进一步上升，社区戒毒工作的任务仍然比较严峻，需要社区戒毒相关部门在社区戒毒工作中发挥更大的作用。
上海市社区戒毒存在的问题
（一）社区戒毒府际合作薄弱
禁毒办参与的各部门较多，组织过分庞大，实际却比较松散，工作效率低下。一些部门领导兼任禁毒办的领导，无精力开展禁毒办的工作。时常出现禁毒办的工作没有进入合理的全程状态，各部门责任划分不明确，缺少分工，缺少一系列工作机构和责任制度，缺乏社区戒毒专干、社区医生、禁毒志愿者等各方面单位所组成的社区戒毒工作小组。而大量的社区戒毒工作都由公安机关或者社工来承担，同时社工却缺乏相应的权力来保证其承担的义务的实施。各相关部门之间也缺乏信息沟通来实现资源共享，一些职能部门只是挂个名义，并没有实质性的工作实施，这种府际之间合作的薄弱现实，最终导致各部门共同参与的社区戒毒工作往往只是流于形式，并没有发挥其应起到的作用。
（二）社区戒毒政社合作缺失
在社区戒毒的治理实践过程中，上海市政府作为社区戒毒的主体并作了不懈的努力，但严峻的毒品形势，需要最大限度的动员社会力量，利用各种资源，采取各种措施方能有效解决问题。其中，社区戒毒治理中一支非常重要的力量即是非营利组织--自强社会服务社，上海市自强社会服务社是打赢禁毒防艾人民战争的可靠力量，其所拥有的众多独特优势使其在参与社区戒毒过程中发挥越来越重要的作用，比如运作成本低的优势、社会沟通方面的优势、容易与社会边缘群体接触的优势、调整的灵活性优势和价值取向方面的优势等，但是，上海市自强社会服务社作为一个重要的社区戒毒主体，在参与社区戒毒治理过程中其效用的发挥并不尽如人意，禁毒办虽然将社区戒毒工作外包给自强社会服务社，但是在实际的操作中，仍然将自强社会服务社作为禁毒办的一个下设机构来对待，并没有把自强社会服务社当做社区戒毒工作的合作主体，两者之间缺乏合作，这种政社合作的缺乏在社区戒毒的实际工作中表现出下面一系列问题：（1）政府对自强社会服务社行政干预较多；（2）自强社会服务社缺乏独立性和自主活动能力；（3）禁毒社工流失情况严重；（4）禁毒社工疲于应付上级下达的考核指标。
（三）社区戒毒家庭支持系统脆弱
家庭被定义为社区戒毒多中心治理主体之一，是因为它与社区戒毒人员的生活最为接近，能够给予社区戒毒人员所需关怀最直接的基础治理主体。但是目前来看，在上海市社区戒毒工作中，家庭支持系统脆弱，社区戒毒人员的其他家庭成员并没有参与到社区戒毒工作中，这也使家庭并没有发挥其应有的作用，这种家庭支持系统的脆弱主要体现在以下几方面：（1）部分家庭消极和被动应付社区戒毒工作。（2）家庭不能够给社区戒毒人员以科学的指导与帮助。
（四）社区戒毒企业参与动力不足
社区戒毒人员能否成功戒毒毒瘾，重新融入社会，过上正常的生活，一个十分关键的环节就是在回归社会阶段，能否得到家庭的关心和帮助，能否不受歧视的成功就业，从而实现自力更生。对于社区戒毒人员而言，就业不仅是谋生手段，更是融入社会的中介。失去了就业机会不仅意味着不能自食其力，而且也阻断了社区戒毒人员个人与社会连接的纽带。
根据统计，截止2010年底，上海登记在册的3万多名社区戒毒人员中，虽然禁毒机构积极组织推动以及禁毒社工的积极介入，社区戒毒人员的就业率平均在20%左右，有的社区就业率可以达到40%，但是总体来看，超过70%的社区戒毒人员是没有工作的，这些没有工作的社区戒毒人员中，除了社区戒毒人员本身学历相对较低、技能不足以及就业观念不适宜等因素外，影响其成功就业的最主要的原因是企业不愿意接收社区戒毒人员。虽然《劳动法》规定，劳动者就业，不因民族、种族、性别、宗教信仰不同而受歧视，《就业促进法》也规定，各级人民政府创造公平的就业环境，消除就业歧视，制定政策并采取措施对就业困难人员给予扶持和援助。近年来，上海市有关部门也大力鼓励企业吸收社区戒毒人员，但是实际情况却是在社区戒毒人员求职的过程中，一旦企业知道他们的过去，了解到他们“吸毒”的历史，企业便会对他们另眼相看，很少录用他们。企业不愿录用社区戒毒人员，不愿参与到社区戒毒人员的帮教中来，这使大批的社区戒毒人员失去了融入社会的途径，失去了与社会连接的纽带，这也最终导致其回归失败，重新染上毒瘾。
完善上海市社区戒毒的对策建议
（一）强化社区戒毒府际合作是先行
针对毒品问题在上海市的流行和蔓延形势及目前领导干部对此问题的认识状况，我们必须采取措施，不断强化相关部门领导干部的责任感，落实相关部门在禁吸戒毒工作中的责任，确保社会的和谐发展。
首先，要进一步提高相关部门领导干部对社区戒毒工作重要性、紧迫性的认识，确保政府的“责任到位、工作到位、措施到位”。按照国家有关法律法规和文件精神，应建立工作责任制，将社区戒毒工作纳入政府目标管理体系，落实责任，下大决心解决好相关部门各级干部特别是基层领导干部的认识问题，使每一位领导干部都充分认识到社区戒毒工作的重要性，自觉把社区戒毒工作摆到重要议事日程。其次，在领导干部中间普及有关社区戒毒的知识，正确认识社区戒毒的本质意义。纠正部分领导干部仍延续以往打击惩罚为主的思想，加深对社区戒毒以人为本理念的认识，以科学发展观的视角从上海市的社会、文化以及经济发展的深度来认识社区戒毒工作的艰巨性和重要性。
（二）增强社区戒毒政社合作是关键
在社区戒毒工作中，为了增强上海市政府与自强社会服务社的合作，首先，上海市政府禁毒相关部门必须克服“单中心”的治理惯性。由于市政府拥有社会的主要资源，用行政手段来对社区戒毒进行适当的干预仍然是社区戒毒治理过程中的重要环节。然而，要达到综合治理社区戒毒的目的，就需要在具体的治理实践上要形成多部门合作行动的局面，克服政府“单中心”的治理惯性。在区（县）一级禁毒委员会的组织、协调、指导下，社区戒毒工作小组履行法定职责，共同做好戒毒工作，改变社区戒毒只属于公安系统管辖的旧观念。充分利用各部门的自身资源优势，找准工作切入点，使各部门合作参与社区戒毒工作，实现最佳综合效益。其次，积极培育非政府组织的发展。在社区戒毒的治理实践中，上海市政府作为社区戒毒的治理主体，应该给予另一重要主体--非政府组织一些活动的空间，积极倡导和鼓励非政府组织积极参与到社区戒毒的治理中来。政府可以通过合同外包等形式将社区戒毒中的某些公共服务职能转交给非政府组织，既可以有效降低公共服务的成本，还可以提高公共服务的质量，从而构建以政府为主导的合作治理机制。根据上海市的特殊情况，最具操作性的做法是在政府的协调和引导下，充分发挥非政府组织的作用。
（三）鼓励社区戒毒家庭积极参与是基础
社区戒毒是一项十分复杂的系统工程，需要政府、非政府组织、家庭、社区戒毒人员及其亲友的共同努力才能实现，一名社区戒毒人员大体上都要经历脱毒治疗阶段、康复教育和心理调适阶段以及重返社会阶段，家庭作为社区戒毒人员最重要的生活依靠，扮演着独特的角色，因此家庭应该充分发挥其无可替代的作用。为了鼓励家庭积极参与社区戒毒工作，首先，应该积极修复家庭关系。要想鼓励家庭成员努力为社区戒毒人员创造一个良好的戒毒氛围，就必须保证，社区戒毒人员与家人的关系是和睦的。这一时期不但不能出现新的矛盾，而且要将以前的矛盾有效化解，避免由于家庭关系紧张等原因而再度复吸。在这种非常时期，应该鼓励其他家庭成员积极修复与社区戒毒人员的关系，号召家庭成员要团结一致，摒弃对社区戒毒人员的成见，用亲情去感化社区戒毒人员，减轻社区戒毒人员受歧视等各种心理问题，正视社区戒毒过程中面临的各种问题。让他们感受到亲情的可贵和家庭的温暖，从而坚定戒断的决心与信念。其次，向社区戒毒人员家庭成员提供必要的支持。家庭成员对社区戒毒人员的家庭教育功能是家庭参与社区戒毒工作的一个重要功能。因此，要增加家庭的教育功能，首先是家庭成员自身要积极学习和了解毒品及戒毒的有关知识。因此，有关部门应积极组织策划，以示范引导，全面开展如“家庭学苑”、“成长快乐”、“爱心支教”、“我能为亲人做什么”等活动，通过聘专家，开讲座，请成功戒毒人士及其家属互动座谈、交流体会，为戒毒人员家属提供吸毒成瘾的机理、什么是复吸、复吸的诱发因素、如何应对复吸和减少伤害以及相关的“后续照管”等知识和信息，帮助、指导并提高戒毒人员家属转观念、变认识、树信念、增信心，以帮助戒毒人员家属构建家庭支持，改善家庭亲情关系。通过这些系列活动的成功实施，初步建立起家庭对戒毒人员的接纳、宽容、尊重，进而不断完善促进戒毒人员坚持操守的戒毒家庭支持系统。
（四）引导社区戒毒企业积极参与是有效补充
解决社区戒毒人员就业问题是促进社区戒毒人员巩固前期戒毒矫治成效，促进个体康复的现实需要，也是维护社会和谐稳定的需要。尽管社区戒毒人员中绝大多数人员有戒毒的决心和愿望，但是回归社会后如果生活问题不能得到妥善的解决，生活无路，就业无门，再次吸毒、重新犯罪的可能性极大，由此也会带来严重的社会后果，因此解决社区戒毒人员的就业问题就显得格外的重要。在解决社区戒毒人员的就业问题上，虽然上海市部分街、镇已建立就业基地，为社区戒毒人员提供就业岗位，但是这些就业基地提供的岗位数量与社区戒毒人员实际的岗位需求之间存在着极大的差距，这对于社区戒毒人员就业问题的解决来说，帮助作用微乎其微。因此，社区戒毒人员就业问题的根本解决，需要企业的积极介入，只有调动企业参与社区戒毒工作的积极性，才能解决社区戒毒人员的经济生活问题，才能使社区戒毒人员最终成功融入社会。为了引导企业积极参与到社区戒毒工作中来，首先，加强社区戒毒人员职业技能培训与创业培训援助，从而使社区戒毒人员具备一定的工作能力。其次，积极出台相应的经济补偿性政策。可以采取向企业提供经济补偿或税收优惠的方式调动他们雇用社区戒毒人员的积极性。例如，规定对那些原因吸纳失业时间长达一年以上的下岗、失业社区戒毒人员的企业，可根据具体情况给予一定的经济补偿或税收优惠，鼓励他们配合政府政策，帮助这些人实现再就业。政府相关部门应该积极出台这样一些鼓励企业接收社区戒毒人员的经济补偿性政策，引导企业积极参与到社区戒毒工作中来，只有这样才能从根本上解决社区戒毒人员的就业问题，才能保证社区戒毒人员成功融入社会，从而提高社区戒毒的成效。
总结
2008年《禁毒法》首次将社区戒毒作为三大戒毒体系之一以法律形式颁布，表明政府对毒品控制之决心。社区戒毒是一个新的举措，戒毒阶段处于一个生理脱毒之后回归社会的过程，社区戒毒人员生活在社区，社区自然成为戒毒人员的活动场所。社区戒毒是传统强制性戒毒的变革，是一项系统性工程，有赖于政府各职能部门与非政府组织、企业、家庭以及公众等社会各方共同参与，形成良性的合作互动机制，从而实现社区戒毒人员社会回归的目标。因此，仅仅依靠政府单中心的治理力量遭遇到了严峻的压力与挑战，如何倡导社会多方力量共同参与到社区戒毒工作中，如何继续发挥政府的主导性作用，如何积极培育非政府组织的发展、鼓励非政府组织参与社区戒毒工作，如何鼓励家庭积极参与社区戒毒工作，如何引导企业积极参与社区戒毒工作，就成为我们必须认真加以思考和探索的迫切问题。
针对以上问题，本文在合作治理的视角下，提出了完善上海市社区戒毒的对策建议。首先，强化社区戒毒府际合作是先行；其次，增强社区戒毒政社合作是关键；再次，鼓励社区戒毒家庭积极参与是基础；最后，引导社区戒毒企业积极参与是有效补充。社区戒毒工作是一项艰难而又复杂的系统工程，只有政府、自强社会服务社、家庭、企业以及公众等各治理主体合作共治，充分发挥各类社会主体的作用，才能突破目前上海市社区戒毒工作中遇到的上述困境。
参考文献：
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潘波，同济大学经济与管理学院
第二篇：公共财政视角下城市社区建设研究终稿
公共财政视角下城市社区建设研究
[摘要]社区是城市的基本细胞，是城市建设的重要组成部分。随工业化、城镇化进程加快，城市人口迅速增加和社会经济发展和人民生活水平的提高，社区建设的重要性日益凸显，政府应有效调度公共资源，加强社区建设。促进和谐社会建设与发展。
关键词 公共财政、城市 社区建设
社区是城市的基本细胞，是城市建设的重要组成部分。2006年4月，国务院出台了《关于加强和改进社区服务工作的意见》，2006年10月中共十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中指出“健全新型社区管理和服务体制，把社区建设为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体。”这些都对加强社区建设。提高社区服务水平提出了更高的要求。
一、城市社区建设中存在的主要问题。
（一）社区发展不平衡
由于各个区域经济和社会发展水平高低不同, 政府财政公共服务投入差距较大，社区服务资金缺乏稳定投入机。另一方面，社会投资社区服务的意识仍很淡薄，来自社会的捐助极其有限以及共驻共建机制尚未形成等原因。东西部城市社区的基础建设、配套设施、服务内容和服务水平、社区工作者队伍等方面存在明显的差异；，同一城市社区以上方面差异也很大。精品社区，办公面积达150平方米以上，全部配备了电脑、电话、电视机等。现代办公设施。建成了老年活动场所。图书室。养老福利机构。同时又部分社区办公条件简陋。资金短缺困扰着社区服务的发展。使社区服务的供给滞后于居民的服务需求。
(二))社区公共服务供求关系矛盾突出
随着社会经济的发展和人民生活水平的提高，对社区服务提出了更高的要求，呈现多元化精细化、新型化得趋势和特点。如家政服务、社区养老、修理维护、医疗保健、体育健身、康复护理、文化娱乐、法律咨询、教育培训、心理咨询等方面的需求愈加显得重要。但大部分社区服务基层设施相对缺乏，相关服务理念跟不上形势发展，还存在着以下问题：
1、社区服务的定位模糊。社区服务概念界定不清、认识模糊，导致社区行政性事务多、负担重，来自各职能部门的调查使社区应接不暇。为了应付频繁的调查、考核验收，社区干部整日忙于准备汇报材料，缺少足够的时间、精力去深入社区为居民提供相应的服务，普遍存在工作缺位。
2、缺乏完善的社区服务体系。社区服务职能不到位，服务供给与居民日益增加的服务需求不相适应，提供的服务项目不能满足需求，如社区居家养老服务、家政服务、中介服务也比较欠缺，卫生服务质量不高。同时，政府包办的局面没有改变，无法满足居民多样化需求。
3、社区服务设施不配套。随着社会的不断发展，社区承担的工作日益增多，活动日益频繁，由于社区服务建设投入保障机制不健全，服务资金严重短缺，导致社区基础服务设施不配套。
4、社区资源整合度较低。社区单位的健身、教育、图书馆、活动场地等设施均不对外开放，使社区居民没有教育、训练及活动场所。(三))社区专业工作者队伍严重缺乏
随着政府职能的重心下移，社区承担越来越多的工作任务，工作难度越来越大，对社区干部的素质要求也越来越高。而现阶段社区干部中年富力强、文化层次高、懂得现代管理知识的素质较高的人才相当缺乏，表现在: 1.文化程度较低。社区专职工作者大多为企业下岗、退休人员、没有接受过正规的高等教育和系统的业务培训，职业水平与专业化水平比较低。普遍缺乏系统的社区理论知识和相应的科学管理、依法办事、沟通交流、社会协调、公文写作诸方面能力。在知识不断更新和信息化快速发展的时代，年龄偏大、学历偏低的劣势更为明显，极不适应社区工作。
2、生活待遇偏低。居委会不是我国最基层的行政机构，只是具有自治能力的社会组织。社区干部身份既非国家公务员，又非事业单位办事员。同时,由于居委会经费来源缺乏，社区干部的工资收入低微，和国家工作人员差距大。3.是社区干部队伍不稳定。社区工作需要丰富的实践经验和长期的积累锻炼, 必然要求干部队伍相对稳定、年龄结构搭配合理。但现实状况却是社区干部待遇低, 流动性大,社区干部流失现象严重.(四))居民对社区缺乏归属感
城市社区作为城市的基层组织, 存在于其中的归属感无论对于城市还是城市居民都有重要意义。它是影响社区存在和发展的重要因素。当前很多社区成员对社区的认同感和归属感处于弱势状态。其表现为： 1.居民对社区知晓度低。部分社区许多人不知道社区的工作内容，除少部分下岗失业人员、退休人员、困难家庭、业主委员会委员、物管人员外，很多人不知道自己的社区，社区内的各单位在职职工对社区知晓度更低，大部分从来没有和社区有过任何联系。2.居民互助程度不强。在部分社区邻里互不相识，缺乏必要和正常的交往情况非常普遍，相互之间交流联系方式的行为更是缺乏，对社区困难居民的临时性帮助和紧急救助更依赖于相关部门而不是社区内居民；
3.居民自主参与程度低。目前,社区居委会工作的方法还是以行政化方法为主,因此居民对于集体事务参与积极性不高，没有或极少主动参与社区建设。而个体、私营从业人员、自由职业人员、下岗失业人员、离退休人员，原因“被管理”等原因，相对社区内的各单位在职职工参与社区建设的比率例稍高。
(五)社区管理信息化程度低
目前，城区大部分社区都配备了电脑及相关设施。但是基本上没有建成一个快速回应、灵活 沟通、由社区服务电话系统和网上社区信息查询系统组成的现代化社区服务网络。而且区、县政府、街道办事处、社区居委会三个层面也未能构成服务网络的垂直和横向交叉联通，无法取得项目信息共享、资源互补、共建共享的效果和集约化服务的规模效应。一些条件好的社区虽然购置了一些辅助性的信息化网络服务硬件。但往往都是流于应付上级检查和摆设的形式。软件服务基本上没有跟上，甚至一些社区还有具备能够真正熟练操作电脑灯办公设备的工作人员，让一些花了许多钱购置的设备长期闲置不用。
二、加强城市社区建设的思考
(一)加强财政资金投人,实现社区基本公共服务均等化 基本公共服务均等化是实现和谐社会的基础和保障，是落实以人为本科学发展观的基础要求。财政是是政府的基本经济活动，是一切活动的物质基础和保障，公共财政的本质决定其理应在政府均等化提供基本公共服务中起到重要作用。1．科学划分各级政府事权。按照事权与财权相一致的原则来划分各级政府事权与财权。笔者认为，在提供公共服务方面，哪一级政府能最优地提供公共品和公共服务，相应的事权就应列入哪一级政府的职能范围，相应的确定一定的财权。特别注意省级以下各级政府事权划分问题。建立省级事权与财权相匹配财政体制，是实现基本公共服务均等化的根本道路。2．完善财政转移支付制度.。转移支付制度是解决一些功能区财政困难和地区不均衡最直接、最有效的方法。为此，中央财政转移支付资金要重点流向欠发达地区，使这些地区的义务教育、公共卫生、公用事业设施、社会保障达到最低提供标准，逐步缩小地区间基本公共服务差距。一是加大有利于实现均等化的一般性转移支付的比例；充分考虑社区公共服务因素,如社区服务人口情况、社区现有基础设施等差异, 保障社区基本公共服务需要，充分发挥其均等化作用。二是建立统一的省级以下财政转移支付制度，保障社区公共服务所需财力。三是建立社区公共服务专项转移支付制度, 满足社区公共服务中的一些特殊需要。
3.建立完善公共财政预算制度。建立公共财政预算制度，将政府间财权事权、财政转移支付等纳入到法治化、规范化轨道，强化对政府财权的监督和督促政府事权的履行，是实现基本公共服务均等化的制度保障。
(二)建立政府购买公共服务机制, 确保社区公共产品有效供给
政府购买公共服务作为政府提供社会福利服务的一种创新形式, 是推进我国行政管理体制改革的积极探索, 是提高服务水平的理性选择, 是提高社会福利服务效益的内在要求。1.制定相关法律。健全有关政府采购公共服务的法律法规,把政府购买民间组织服务正式纳入公共财政框架和《中华人民共和国政府采购法》,使政府采购公共服务实现规范化运作。首先, 应当尽快从立法和制度层面上明确政府购买社会组织服务成果的基本原则、购买范围、购买方式、经费投入和资金监管等内容。从执行层面不断补充和完善相关制度和措施, 如预算制度、项目的招标监督制度、评估制度.确保政府购买服务的正常实施。
2.规范工作流程.首先,公开招标。对于具备市场竞争条件的项目，政府采取面向社会公开招标的形式，民间组织通过竞争参与公共服务。对于其他项目，政府采取整体或部分发包的形式，委托相关的民间组织来承办或运作。其次, 政府部门应秉承公开、公正、公平的原则, 严格考核竞标机构的专业资质和综合服务能力。再次,按照合同约定的服务条款加强对项目进展状况和提供服务的状况的监督管理。最后，根据服务的标准和预期目标邀请专家学者、专门评估机构或消费者等对政府购买服务的绩效进行公正客观的评价, 以确保政府购买服务工作能够沿着正确的轨道良性发展。
3.大量培育非政府益组织。财政应支持社会公益组织、行业协会、非营利性专业化的社会中介组织等的成立与发展,为它们成立提供适当的开办资金, 并使之制度化、常态化。如支持协会开展统计工作、建立培训平台、推进行业诚信建设、开展行业调研、搭建信息平台等;支持非营利性专业化的社会中介组织进行化传播.教育管理咨询工作和活动等 支持专业社会工作的发展。成立社区青少年事务办、社区矫正办、禁毒办,分别为社区闲散青少年、社区服刑人员和社区戒毒人员提供服务。
(三)加强服务管理创新,提升社区服务能力
大规模的人口流动迁移是我国工业化、城镇化进程中最显著的人口现象。第六次全国人口普查数据显示，2010年我国流动人口数量达2.21亿人，占全国人口总量的16.5％。未来30年，还将有3亿农村人口进入城镇，且人口流动逐步由个体钟摆式流动向核心家庭整体迁移转变，这些家庭十分期待融入城市生活，改善教育、居住、社保、医疗等待遇。同时，还有大量退休职工、下岗失业人员和困难群众，社区社会服务的压力不断增大。完善社区社会服务功能，提升社区社会服务能力，已成为创新社会管理的迫切任务。
1、理顺社区服务管理体制。2010 年8 月26 日，中共中央办公厅、国务院办公厅《关于加强和改进城市社区居民委员会建设工作的意见》，对城市社区居委会的主要职责，作了进一步明确。其中包括，“开展便民利民的社区服务活动，兴办有关服务事业，推动社区互助服务和志愿服务活动”。因此要正确处理基层政府与社区居委会的关系.首要,明确社区居委会是一级自治组织,不是政府部门的办事机构.其次,明确社区工作的内容，哪些工作由社区来做，哪些工作不应该由社区来做。再次，要规范考核验收工作。取消不必要的创建评比和考核验收，确需在社区开展创建评比、考核验收工作，也由政府指定相关部门牵头，实行统一安排，以减轻社区工作的负担，使社区有更多的精力和时间为居民服务。
2、完善社区服务体系.社区服务是社区建设的重要方面，直接关系到社区居民生活环境的改善和生活质量的提高，也关系着居民群众对社区的认同程度。应形成适应居民群众生活要求的社区服务体系。一是社区就业信息服务。通过建立就业培训机制，引导居民就业创业。建立岗位开发制度，提供就业咨询，对就业困难人员提供针对性的服务和援助。二是养老服务。开展文明家庭评比活动，培育敬老、助老的氛围。建设老年公共服务设施和服务网络。提供老人感情交流的平台。三是社区社会保障服务。加强企业退休人员社会化管理服务工作。确实落实好国家各种社会保障的政策。四是卫生服务。完善社区医院设施，加强对医护人员的专业培训,建立健全城市社区卫生服务网络，对社区的重点人群, 如儿童、妇女、残疾人和精神病等慢性病病人, 建立基础信息资料。
3.实现社区公共服务的多元化供给。面对居民需求的多元化,建立多元化的供给模式是满足居民需求、发展社区服务的必由之路。首先，加强政策宣传，让社会认知国家有关鼓励支持社区发展的政策。其次，政府要完善和落实相关的优惠政策，吸引各类组织、企业和个人在社区兴办社区居民购物、餐饮、维修、各类家政服务、中介等便民服务项目。第三，要开展驻区单位“共驻共建”、与相关部门结成“军警民共建单位”等工作。将单位的各种设施对社区居民开放，以实现社区服务资源充分利用与共享。
(四)加强专业社区工作者队伍建设，提高社区管理水平
社区是党和政府联系和服务群众、加强城市管理的基层组织，是构建和谐社会的重要基石。建设一支结构合理、服务优质、充满活力、的社区工作者队伍，是社区建设发展的需要。
1、加强现有人员培训。可以聘请高校社会工作教师定期为这些工作人员进行专业培训，向他们传授社会工作专业知识，使其掌握专业的工作方法。同时，组织参加社会工作者职业水平考试，通过学习了解相关完专业知识和不断完善知识结构。
2、招聘特岗人员。在现有编制紧张的情况下，对社会工作者设特岗。专门面向相关专业毕业生招聘。待有条件时，再转入正式编制。同时，落实好文件精神，选取“一社区一名大学生”到社区工作。享受国家和省“一村一名大学生工程”的各种政策。
3、加强校政合作。现有许多学校开设公共管理（社区服务方向）专业或社区工作者专业，在学校大力推进顶岗实习等背景下，政府应积极同学校合作，给学生提供对应实习岗位同时。也给自己选拔合适的专业人才制造机会。
4、提高保障水平。按照对岗不对人的原则，缩小社区间工资差别，同时提高工资待遇，落实好社会保险制度，建立工资晋级制度。
5、构建社区志愿者服务良好机制，建设社区志愿者注册制度，激励和表彰制度及建设志愿者服务基地。
(五)加强文化建设，提升社区居民归属感
所谓社区归属感，就是社区成员对本地区有认同、喜爱和依恋的心理感觉。社区是人类群聚生活的栖息地和群体心灵的归属地。对此，社区建设要以重铸社区归属感为目标，培育社区成员的认同意识和参与意识。
1、加强宣传教育。当前我国居民生活已经进入小康, 居民已经不再满足于吃饱穿暖, 而是积极追求自己生活的丰富多彩和自我价值的实现。相关部门要及时抓住这一变化,通过各种方式, 做好宣传教育工作, 引导社区居民树立社区主体意识, 主动参与社活动。同时，提高社区单位和社区中介组织对参与社区建设的认识。
2，完善居住地各种设施。加强各类民间服务组织和社区内团体组织建设，政府不断结合大多数居民的意愿和需求，提供一些有针对性公共服务。比如说，当得知居民迫切希望改善社区脏乱差现象时，政府就应该尽力帮助解决。
3、繁荣社区文化。通过组织形式多样、健康有益的群众性体育、科普、教育、娱乐、互助等活动，建设方便社区居民读书、阅报、健身、开展文艺活动的场所，为居民创造互相沟通、互相交往、互相了解的机会，激发他们“热爱社区、建设社区”的热情，培育社区居民共同的价值体系、伦理观念和道德规范，形成社区人群的文化维系力。
4、实现居民利益的社区化。一方面, 必须完善社区保障制度, 提高社区的福利保障制度, 使居民保障、福利社区化, 以降低居民对单位的依赖。另一方面, 使救助机制社区化。
5、是社区流动人口服务。将流动人口服务纳入城市社区服务，促进流动人口融入当地社会。
参考文献: 1 刘涛 乌鲁木齐城市社区服务存在的问题及对策探析 中共乌鲁木齐市委 校学报2011(4)42--46 2 吴月华 南京市社区卫生服务现状和存在问题 江苏卫生保健 2008(1)1 25—28 3 何峻 社会管理创新中的城市社区社会服务能力生成路径决策 探索 2011.(9)下 25—28 4 张传友 对我国社区建设若干问题的思考 武汉学刊 2008(6)56—58
第三篇：社会资本视角下我国公共危机协同治理研究
社会资本视角下我国公共危机协同治理研究
摘要：努力实现从政府危机管理到公共危机治理的范式转换已经成为学界的普遍共识。从社会资本角度研究公共危机治理问题，可以将公共危机治理放到整个社会关系的大背景中来，为提升我国公共危机治理绩效提出新思路。本文从社会资本角度出发，分析其与公共危机协同治理之间存在的耦合关系，进而从社会资本三个重要组成部分：信任、互惠规范和社会网络，对我国公共危机治理中存在的问题进行分析，并尝试从提升政府信用、健全公共危机治理相关法律和拓展民众参与网络这三个方面提升我国公共危机治理绩效。
关键词：公共危机、协同治理、社会资本、信任、规范、社会网络
我国目前的公共危机治理体系与有效应对社会转型期矛盾高发、事故多发态势的要求相 比存在很大差距。主要表现为危机治理主体单一，社会力量参与不足。我国既有的公共危机应急管理体系形成于全能政府的理念之下，仅仅存在于政府行政管理系统之中。这种一元性的危机应急反应结构强调的是政府及其相关部门对抗击公共危机进行全面的安排，各类社会组织、经济组织、公众以及舆论界处于被动员、被安排的境地，从而使得公共危机的应对缺乏效率，不能在充分高效运用社会资源。如何调动各方力量，形成良好公共危机应对体系，应对社会中各种突发性危机，是当下我国公共危机治理研究的重点。在这方面，社会资本理论为我们提供了新的更为有效的研究视野和探索路径。
一、相关概念
（一）公共危机与公共危机管理
公共危机是指对一个社会系统的基本价值、行为规则、社会秩序等产生严重威胁并且在时间压力和不确定性极高的情况下，需要由以政府为核心的公共管理系统做出决策来加以解决的事情。“公共性”是公共危机的首要特征。所谓公共性，即危机指向对象是特定区域的所有公民，每个人都是危机侵害的对象。所谓公共危机管理，也称政府危机管理，是指政府针对公共危机事件的管理，是解决政府对外交往和对内管理中处于危险和困难境地的问题。即政府在公共危机事件产生、发展过程中，为减少、消除危机的危害，根据危机管理计划和程序而对危机直接采取的对策及管理活动。公共危机往往威胁所有公民的人身安全，容易引发社会恐慌，加剧破坏性。因此，能否处理好公共性危机，也成为考验政府执政能力的重要指标。[1]
（二）公共危机协同治理
公共危机治理与政府危机管理不同。政府危机管理是在公共危机预防、应对和恢复过程
中，以政府为单一主体，以自上而下的行政命令为主导方式。公共危机治理是由政府组织、非政府组织、公民、企业等多元主体，为了更高效、科学地应对公共危机而形成的一个资源互补、权力分享、风险共担、彼此依赖的动态自组织网络系统，它拥有着一个扁平化、弹性化的公共危机应对网络结构。
公共危机治理的多主体性决定了公共危机治理必然是一个协同治理的过程，关于协同治理的内涵，我国知名学者张康之教授认为，协同治理是多元治理主体的共同治理。即建立起一个由政府和社会自治型组织协同治理的体系。在这个协同治理体系中，政府以及社会自治型组织之间在自主负责、协同分担责任的基础上共同从事公共产品的生产和供给，形成灵活的、多元的公共利益实现途径。协同治理的特征主要表现在以下三个方面：其一，协同治理是建立在治理主体高度信任的基础上的。协同与信任是互动的，信任促进协同，反过来协同又增强了信任；其二，协同治理的主体身份必须是平等自由的。其三，协同的目的是为了追求共同利益。
目前流行的治理理论强调在国家公共事业管理上建立一种通过多方参与、协调解决的方式去维护现有社会基本秩序的管理体制。随着政治的不断发展，社会成员参与政治过程的人越来越多，新的政治成分参与政治过程的速度也变的越来越快。这种协同的社会治理模式在根本上不是控制导向的治理，它是政府和民间、公共部门和私人部门的协同与互动，是治理主体平等前提下的共治。在未来公共事务日趋复杂化和治理方式多元化的背景下，公共危机所具有的公共性、危害性、易变性、突发性等特征要求政府转变传统的单一的治理模式，同不断发展壮大的社会自治力量达成共识，通过形成灵活的、多元的公共利益实现途径，共同构建基于协同、信任、平等和谋求公共利益的公共危机协同治理体系。[2]
（三）社会资本
从20世纪80年代以来，社会资本理论越来越成为学界关注的前沿和焦点问题，很多学科从不同角度对社会资本进行了研究，社会资本甚至被西方国家的决策圈看成是解决社会矛盾的新思路，即所谓的“第三条道路”。关于社会资本理论，许多学者都进行了研究，最早提出“社会资本”的概念的学者是法国著名社会学家皮埃尔·布迪厄，他把它界定为实际的或潜在的资源的集合体，那些资源是同对某些持久的网络的占有密不可分的。真正将社会资本理论引入到政治发展研究的是美国知名学者罗伯特·帕特南，他把社会资本界定为“社会组织的特征，例如信任、规范和网络，它们能够通过推进协调的行动来提高社会的效率。”目前学术界认为帕特南社会资本的定义是公认的最著名和最严格的概念。本文将社会资本理解为社会组织的某些特征，如信任、规范和网络，它们通过产生协同的行动从而增进社会的公共利益。[3]
二、社会资本研究与公共危机治理结合在公共危机协同治理的过程中，蕴含着丰富的社会资本，公共危机协同治理与社会资本在理念上存在契合点。社会资本的充分发育是实行公共危机协同治理的基础。社会资本主要
是社会组织的某些特征，如信任、规范和网络，它们通过产生协同的行动从而增进社会的公共利益。社会资本主要包括三个方面的内容：首先是信任理念。人与人的信任可以促进人际关系，增强协同意识；个人对政府对组织的信任，可以增强对组织的认同感和归属感，提套主动参与的意识；政府和社会之间的信任，可以促进彼此之间的良性互动，增加彼此的了解，共同实现公共危机的协同治理。其次是规范。这些增进社会信任的规范之所以能够发展，就是因为它们降低了交易成本，促进了协同。第三，参与网络。公民参与网络增加了人们在任何单独交易中进行欺骗的潜在成本，培育强大的社会规范，公民参与网络促进交往，促进了有关个人品行的信息之流通．[4]
三、社会资本视角下我国公共危机治理难题
公共危机不仅是对政府能力的挑战，更是对全社会整体能力的综合考验。公共危机事件的破坏性、不确定性和社会性等特点，使公共危机管理不仅需要人员、技术、资金等硬件条件，还需要社会结构、社会心理、社会规范等软件条件。另外，公共危机事件的发生对经济资本、人力资本和社会资本都造成损害，但社会资本所受的损失最小，即原有的社会结构、社会规范等依然会发挥作用，而且社会资本还可以向经济资本和人力资本转化。可以说，社会资本的丰富程度直接影响着公共危机治理的实现及效果。
我国公共危机事件频发，如何处理这些危机事件给政府也想整个社会提出了挑战，目前我国公共危机治理中存在的难题，从社会资本角度看，可以归结为以下三点：
(一)公共危机治理中的信任缺失
公共危机是全社会要共同面对的，社会既然是大家的，危机也是所有人的，任何人都无法置身事外。在一个民主开放、人人必须建立社会责任意识的，然而，责任来源于信任，尤其是在当今的市场化氛围中，如果社会主体间缺乏起码的信任，那么社会责任必定是缺失的，公共危机治理也将无从谈起。在一个拥有大量社会资本存量的共同体中，生活是比较顺心的公民参与的网络孕育了一般性交流的共同准则，促进了社会信任的产生，这种网络有利于协调和交流，扩大声誉，因而也有利于解决集体行动的困境。只有做到政府、社会和公众问真正的信任，他们才能在公共危机治理中自觉树立起应有的责任意识，并将其转化为参与公共危机治理的具体行动。
然而从我国现已暴露的公共危机问题来看，我国公共危机治理中信任缺失主要表现为民众对政府和非政府组织的不信任。公共危机具有一定的扩散性，一个公共危机处理不当很可能引发一个或几个公共危机。民众对政府的不信任主要表现为因为这种不信任而使公共危机扩大化，甚至产生新的公共危机。近年来，由于民众对地方政府不信任所产生的群体性事件接连不断，防不胜防。
政府作为公共危机治理中的领导主体，公众对政府越信任越容易形成全社会共同的价值观念，进而凝聚全社会的力量，使公共危机得到有效应对。相反，民众对政府的不信任，则容易导致社会秩序失范。公众对政府的不信任可能是民众对政府工作人员品德、能力等方面的不信任，或因运用公共权力中的不当行为所引起不信任，或是对制度政策本身的不信任。
这主要因为政府及工作人员观念上对公共危机的严重危害认识不足，对民众长期反映的社会问题麻木不仁，漠视民众生命财产安全，特别是忽视了民众的知情权、参与权和监督权，对民众的承诺不能兑现，应急机制不健全等。
(二)公共危机治理中的规范缺失
社会规范是民众在社会生活的过程中为了个人利益的有效实现而制定的，在很大程度上是一种“自发演生的秩序”，是自下而上形成并演进的，没有一个机关明确地制定、颁布、实施这些规则。因此，它不同于国家机构自上而下指令性发布的法律规则，其是公民在多次重复自由组合过程中达到的最优纳什均衡。在集体内部，命令式规范是极其重要的社会资本，这类规范要求人们放弃自我利益，依集体利益行动。显然，作为社会资本的重要组成部分，社会规范约束和调节了社会成员的行为，在公共危机治理过程中，促进民众在危机治理上的监督与协同，从而确保了公共危机治理目标的实现。
规范是被灌输出来的，是由模式、社会化(包括公民教育)和惩罚来维系的。当前，我国关于公共危机治理的法律缺乏，新颁布的《中华人民共和国突发事件应对法》主要规范了政府对突发事件的应对活动和政府责任，对民间组织和民众的行为规范和责任规定明显不足。例如，公共危机治理是一个需要社会力量广泛参与的过程，其中信息公开是促使民众广泛参与和进行监督的重要手段，然而本法对此缺少具体规定，在实践中难以实施。可见，现有的法律规定并不能形成公共危机治理所需的互惠规范。
(三)公共危机治理中的社会网络缺失
公民参与网络是公共危机治理的现实推动力。公共危机治理的主体不应简单地局限于政府，而应当是包括政府、企业和社会在内的一个广泛的参与群体，这是公共危机治理的现实要求。社会资本为公共危机治理格局的形成提供了公民参与的网络，其表现为社会行动者之问的各种关系，如权威关系、信任关系、规范信息网络、多功能的组织、社会关系网络、社会规范、社会信任、社会凝聚力、公民参与等方面，其中蕴含了可转移的重要资源。
良好的社会治理机构，需要各治理主体既保持相对的自主独立性，又能够通力合作，形成一种和谐有序、自律目治的制度化治理机制。但从现状采看，我国社会资本的开发利用不足，公民社会的发育仍显迟缓，社会的自主性及自我组织能力不够强，良好的社会网络治理结构在我国尚未形成。[6][5]
四、社会资本视角下我国公共危机治理出路分析
公共危机治理的提出，是对当前中国社会发展所面临的风险环境的积极回应。要解决当前公共危机治理的困境，必须以和谐社会为共享愿景，增加和开发社会资本，在充分利用既有资源的前提下调动更多的资源，提高化解矛盾和危机的能力。
（一）重塑政府公信力，重构政府社会资本
如果国家不能承担应负的公共责任，甚至治理能力减弱，必然造成整个社会的失序，成为所有社会风险爆发的导火索。因此，必须重构政府的社会资本，增强政府公信力。
重塑政府公信力，维系社会交往关系的纽带，公众对政府的信任是稳定社会秩序的重要
保障。一个由信任建构的社会网络和一个有着很高信用的政府，将有效实现危机中的社会动员和资源配给。维护公共利益是政府诚信建设的客观依据，政府能否取信于民，关键就在于政府是否真正促进和保障公民利益。
政府要想取信于民，首先应当做到信息共享，提高行为的透明度，威廉姆森认为，信息共享能有效缓解有限理性和制约机会主义行为。由于公共危机事件具有突发性、灾害性和涟漪性的特征，基于政府、媒体和公众三者间良性互动非常重要。所以，在公共危机治理中必须构建开放的信息传播与认证渠道、有序的公民参与机制。这样，可以提供给公众充分的信息，引导他们更恰当、更全面、更深刻地理解危机，在此基础之上作出更为明智的决策。
其次，政府应当增强危机应对能力，具体表现为构建“ 柔性化”组织形态，对危机事件做出灵活、迅速、及时的反应。柔性化是一个动态的概念。它在一个组织内部是指具有不断学习创新，利用内外资源参与环境变化，对环境带来的不稳定性不断做出反应以及适时根据可预期变化的结果迅速调整的能力。柔性化组织是当代组织变革的新趋势，柔性化组织所隐含的管理理念主要表现为：组织边界网络化、管理层级扁平化、组织结构柔性化和组织环境全球化。公共危机由于其与生俱来的突发性、不确定性及其复杂性要求政府重新整合政府组织内外部社会资本，构建起动态性、柔性化的公共危机治理系统，从而对危机事件做出灵活、迅速、及时的反应。
（二）制定和完善危机治理法律法规体系，强化规范社会资本的作用
在公共危机治理中，建立陌生人之间的信任显得更为必要，而法治可以起到维护社会资本的作用，为社会资本构筑其发挥充分效力的最后一道防线。建立社会资本的任务总是以现存社会结构为中介的。在没有首先注意到构成社会的制度的情况下，要引导个人相互合作或相互尊重是不可能的。因此，要充分发挥多元主体的作用，不能仅仅寄希望于危机发生后的自愿参与、临时调配和仓促应对。应该明晰危机治理中各权力主体的责任和义务，理顺它们之间的关系，只有在权责分明的基础上才能整合各多元主体的力量，指引成员的外在行为向着互相信任、互相合作的方向靠拢，从而实现危机治理的目标。面对各种危机，最根本的战略选择就是建立健全危机治理的一整套机制，形成一个常规化、制度化的框架设计和实质性的制度安排，以此明确危机治理的目标，指导危机治理的行动，统一调配危机治理的资源，在此基础上不断增强政府以及整个社会的危机治理能力。
（三）建立畅通的危机治理社会网络，培育协同治理的社会资本
建立、健全公共危机治理网络，应从社会治理的主体出发，积极对各个社会主体进行培育，形成一个“小政府，大社会”的现代公民社会。
首先，培育成熟的公民社会，为公民、非政府组织有序高效地参与危机治理提供基本支撑。只有在公民精神健全、社会交往网络发达的条件下，政府才能达到治理的要求，即在社会资本丰富的条件下，才能实现政府人员与社会公民的良性互动。
其次，积极培育民间组织，为公共危机治理提供健全的社会组织机制。社会资本的产生和更新与民间组织紧密联系在一起。民间组织倡导互助，其发展亦有助于提高社会认同感[9][8][7]
和凝聚力，有助于信任、互惠、规范等的形成和发展，从而改善社会资本结构，减少公共危机事件的发生。积极为这些社会团体、组织参与危机救治搭建平台或拓展渠道，这样既有利于通过建立政府和社会组织共同所拥有资源在危机状态下的调配机制，提高政府的危机物资的储备水平和调动能力，也可以充分发挥这些社会组织在危机预防、危机处理和灾后恢复过程中的自我救助能力，促进公众参与政府危机管理的有序化拓展，以合作的姿态共同应对可能发生的各种危机事件。
再次，加强国际合作和引入全球治理理念，提高风险防范和危机治理能力[10]。当今之风险社会是全球性的和全人类性的，在全球化迅速发展的今天，局部的或地方性的危机也有可能扩散到全世界，从而导致全球危机的产生，各国都因全球性问题和全球性危机而形成了一个相互依存的命运共同体，任何一个国家都不能独善其身。采用全球治理的视角来考虑，使主权国家、国际组织、非政府组织、跨国公司乃至企业、公民自组织和有影响的个人作为国际社会行动主体，来共同应对全球性的重大危机。
参考文献：
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[2] 詹姆斯 S·科尔曼．社会理论的基础[ M]．北京：社会科学文献出版社，1999:38张康之．论参与治理、社会自治与合作治理[ J ] ．行政论坛，2008:6
[3] 王博超 张洪洪.社会资本在公共危机管理中的作用[J].神州，2012(23)：150-150.[4] 金珠 陈强.论社会资本视域下的公共危机合作治理[J].魅力中国，2011(2)：104-104.[5] 刘雅静.社会资本视域下的公共危机治理研究[J].胜利油田党校学报，2009(6)：79-82
[6] 董晓倩 孙一平.社会资本视角下我国公共危机治理初探[J].学术交流，2012(1)：113-116.[7] 董晓倩．我国公共危机管理中的社会资本研究 [ D].吉林大学硕士论文，2008:11
[8] 孙健．柔性化组织的管理理念[J]．中国行政管理，2007:09
[9] 王世彤 顾雅洁.公共危机管理与社会资本互动分析[J].科学学与科学技术管理，2005，26(10)：125-128.[10] 蔡新燕.公共危机治理的社会资本分析[J].市场研究，2008(11)：10-14.
第四篇：国外社区戒毒康复经验研究
国外社区戒毒康复经验及启示
社区戒毒，在国外也称社区矫治,是我国根据自身情形，在学习借鉴其他国家社区矫正中的治疗措施和成功经验，在规定强制性戒毒措施之外提出的一个新理念。国外在社区戒毒方面实践经验丰富,管理模式突出,得到了法律和社会的大力支持, 充分体现了以人为本的发展理念。在此，笔者将对国外戒毒模式与经验做一简要介绍和评述，以期对我国现行的戒毒工作有所借鉴。
一、国外戒毒模式和经验
目前，国外戒毒模式主要有医学康复模式和社会心理康复两种模式。采取医学康复模式的理论基础是：毒品成瘾是一种长期的、易反复发作的脑疾病，应该通过医学方法予以治疗，使吸毒者的生理机能得到改善。许多国家采取合法长期使用海洛因、吗啡、杜冷丁、鸦片、美沙酮、丁内喏啡等多元药物维持疗法对吸毒者进行治疗。事实上，这是一种姑息政策下的替代疗法，是以毒性较低的毒品替代毒性强烈的海洛因；社会心理康复模式强调：矫正吸毒人员的毒品依赖心理，增强社会适应能力。通常由心理学工作者、社会工作者、康复咨询人员或精神病医生对吸毒者进行认知治疗和行为治疗。其中治疗体（TC）是采用最广泛的吸毒者心理康复模式，它是一种居住性治疗环境，主要通过吸毒者自助和互助来矫正自己的人格问题，改善人际关系，树立自己负责任的观念。
一、美国：
（一）各相关戒毒法律的相继出台
在国外, 很多国家都制定了相关戒毒的法律, 将社区戒毒模式通过法律方式保证其实施。美国早在1966年约翰逊总统签署了 《麻醉品成瘾康复法》, 该法规定在成瘾者或亲属的要求下, 通过民事程序为非刑事犯的成瘾者提供治疗;同时为各种研究活动和地方治疗设施提供资助。后尼克松政府颁布了《毒品滥用预防和管制综合法》, 把《哈里森法》长期完善过程中形成的纷繁复杂的规定纳入一个法律之下,更加注重司法惩治和医学模式的结合。自此,各届政府都颁布综合性质的法律及政策。1997 年参议院又通过了《无毒社区法》,为社区戒毒提供了法律依据, 其主要内容包括: 成立“无毒社区联合体”, 颁布和实施“无毒社区计划”, 大大推动了无毒社区建设。“无毒社区联合体”由青少年、父母、商界、传媒、学校、青少年组织、执法机构、宗教或兄弟会、市民团体、医护专家, 州、地方或部落的政府机构及其他组织组成;国家毒品管制政策办公室主任负责执行无毒社区计划;制订具体的社区联合体首次和再次获取资金的标准;建立“无毒社区咨询委员会”, 为无毒社区计划的实施提供咨询;这一法案推动公众参与到减少青少年物质滥用的努力之中, 同时为社区的反毒联合体提供更多的资金和技术支持。
（二）治疗性社区毒品戒治模式和医疗体系毒品戒治模式
1、美国治疗性社区戒治模式(therapeuticcommunity(TC)treatment Program)美国治疗性社区戒治模式是给毒品成瘾者提供庇护性社区, 并加以辅导, 交互运用内外在戒毒力量, 达到自助原则(self-help orientation),以期毒品成瘾者重建正常生活, 最终达到完全禁戒毒品。因此, 美国治疗性社区具有生活性, 即在高度结构化的社区环境中, 使戒毒者重拾人格, 回归正常行为, 发展正常社会关系。此种模式的主要内容包括“集体治疗”、“个别指导课程”、“毒瘾治疗及正式的教育课程”、“生活、工作之义务观念养成”及“日常生活工作作息阶段表”。治疗性社区的成功之处在于改变毒品成瘾者的生活形态, 如戒除毒瘾, 增加生产力及减少反社会行为等。[ 2 ]缺点是疗效长(一个疗程为1年左右, 后加以短期辅助措施), 费用高,但治疗费用多由政府出资或由健康保险单位支付。[ 3 ]美国影响较大的治疗中心有PHOEN IX和DAYTOP。
2、美国医疗体系毒品戒治模式[ 4 ]
（1）美国医院急性戒毒计划
美国医院急性戒毒计划是让毒品成瘾者在医院解除毒品的戒断症状, 恢复康复, 所使用的戒治药物有抗忧虑药、美沙酮等, 利用此类药物达到消除症状、远离毒品的目的。大部分的戒毒计划, 使用药物美沙酮来解除鸦片类药物成瘾发作的症状, 治疗时间在21天以上。
（2）美国门诊咨询与日间留院计划
门诊咨询与日间留院计划针对急性戒毒完成者, 进行持续医疗照顾, 预防毒瘾复发。美国早在1970年已开始实施此计划, 当时主要针对年轻的药瘾患者。该计划设计的内容相当广泛, 涵盖身体健康、心理健康、教育、职业、法律、房屋、财物、家庭等, 其最主要的目的是咨询、训练药瘾患者的社会技能, 强调戒除合法及非法的药品, 并对可能造成药品吸食的环境予以关切。
（3）美国美沙酮替代疗法计划
美国美沙酮替代疗法计划是对成瘾度较高,难以戒除毒瘾者, 通过提供美沙酮(鸦片类药物成瘾替代物), 达到控制的目的, 使成瘾者保有一定程度的社会功能, 避免或减少死亡及其他行为问题。由于美沙酮本身具有成瘾性, 因此美国联邦法令规定, 戒治者必须有毒瘾历史证明文件, 且必须未接受其他化学治疗。美沙酮治疗计划并不要求完全禁戒毒品, 但必须治愈毒瘾, 改善戒治者的社会生活功能, 促使其回归社会。该研究计划包括药物滥用报告计划(Drug AbuseReporting Program)、治疗结果预测研究(Treat2mentOutcome Prospective Study)及相关个别计划的评估。其目标: 一是减轻毒瘾及减少毒品成瘾者自行注射海洛因的次数, 使毒品成瘾者的身体机能及社交活动能力得以恢复, 并维持在某种可接受的水平;二是降低犯罪率及提高公众安全,毒品成瘾者加入治疗计划后, 可以降低为换取金钱购买毒品而从事犯罪活动的几率;三是保障公众健康, 包括未滥用毒品人士的健康, 此项目标旨在减少毒品成瘾者因注射海洛因、公用针筒或以性服务换取毒品而传播艾滋病病毒及其他传染病, 如肝炎、肺结核等。目前, 美沙酮替代疗法是美国最普遍的替代疗法, 计划部分由国家捐款资助, 其余由牟利的私营机构推行。州政府机构负责批核、否决和监督药瘾治疗计划, 及制订计划标准。
(三)领导机构和管理体制
美国于19世纪早期开始涉足戒毒治疗领域。由公共卫生官员建立公共的戒毒治疗诊所, 为吸毒者提供免费治疗。中期开始出现了专门用于隔离治疗吸毒者的“戒毒庄园”。它们由司法部门和联邦麻醉药品局管辖下的公共卫生服务部门经营。后期形成两大治疗形式: 美沙酮治疗和社区戒毒治疗。目前, 美国药品强制管理局负责全国的戒毒工作管理和指导。美国禁毒署负责制定全国的戒毒政策。这一机构主要通过一系列的联邦项目和社区教育活动来实现预防涉毒行为的目的, 采取预防干预措施。如提出包括学校, 社区及公共广告在内的机构应当帮助孩子们远离药物和酒精, 实现了广泛的社会动员。
1、社区戒毒和社区康复工作人员组成模式。“DAYTOP”是当今美国最成功的TC之一, 它遵循“将受过培训的戒毒成功者作为社区的主导力量, 影响其他毒品滥用者的转变”。DAYTOP中, 50%的工作人员是戒毒成功者。另外, DAYTOP强调“以森严的等级制度来运转TC, 让戒毒者自己管理自己”, 工作人员仅起到监督和引导的作用。[ 8 ]美国的毒品治疗性社区主要以受过培训的成功戒毒人员为主导力量, 戒毒人员的自我管理为主, 即戒毒人员的自我援助程度较高。
2、戒毒机构。美国的社区戒毒工作部门称为“社区反毒联合体”。“社区反毒联合体”始建于20世纪70年代初。目前,联合体的组织结构日趋成熟。联合体一般设有董事会,下设执行委员会,为联合体提供更为详细的指导;有的还设有分工更细的小组委员会,制定具体的行动计划和协调活动。各州“社区反毒联合体”间的沟通与交流日益加强,渐渐在资源方面实现共享,在技术方面实现互助。社区联合体迅速发展壮大，并成为美国禁毒运动中一支举足轻重的力量。联合体的行动也趋向多元化,既注重对吸毒者的治疗,也加强了对毒品使用的预防以及同其他机构的协作。如“迈阿密无毒社区联合体”与“无毒美国伙伴组织”合作,通过传媒来进行禁毒宣传,并帮助学校和社区组织实施了以科学为基础的毒品预防计划。
3、经费来源。美国的戒毒政策和法规有着强大的资金保障支持。如联邦政府创建的“社区伙伴示范授权计划“,由美国卫生和公共服务部的物质滥用预防中心领导。政府给予45个州和波多黎各的251个社区伙伴约4.5亿美元的拨款,其主要目的是通过加强社区联合体来减少成瘾物质滥用。布什政府时期增加联邦的禁毒预算, 以增强社区预防毒品的能力、毒品治疗的机会和国际毒品管制项目。政府将逐年增加对以社区为基础的禁毒项目的资助,从1990年的5000万美元增加到2007年的1亿美元。无毒社区的日常的管理和资金的预算基本上由司法部的青少年司法和”越轨预防办公室“负责。额外的技术和科学支持及培训则由物质滥用预防中心提供, 负责为全美的社区直接提供免费的或廉价的材料。无毒社区计划还得到很多私人部门和组织的协助,包括州反酒精和药物滥用主任联合会、全国预防网、反对酒后驾车母亲协会、全国吸入剂预防联合体等机构。这些机构为”无毒社区联合体"提供有益的信息、研究和经常性交流的机会。此外社区戒毒得到了很多商业化的资金支助。如今,美国的“社区反毒联合体”已经发展成具有商业化的管理模式、明确的行动目标、多渠道的资金来源、多层次全方位的协作方式等特点的成功的禁毒模式。
二、日本
（一）日本治疗性社区戒治模式。日本社区治疗的地域网路模式, 可称之为“整合式策略”, 除政府外, 更有社区的参与及民间大量志愿者的投入, 提供辅导、毒品滥用教育, 更生资讯等, 协助毒品戒治者停止使用毒品, 重返社会。日本毒品滥用历史较长, 研究治疗毒品成瘾的历史也较长, 因此日本建立了较为完善的社区戒治模式, 对离开医院后的毒品戒治者进行追踪(即追踪期), 建立“社区治疗地域网路模式”, 结合警察署(暂时保护)、保健所(指导访问)、精神病医院(验尿)、福祉事务所及职业安定所(安排就业)等机构, 给戒治者提供生活上的帮助与辅导, 以防止复吸, 此种治疗模式取得的成效极佳。[ 6 ]
（二）戒毒组织机构。在日本, 其戒毒主要是在医院中, 但在药品与食物安全司中有专门负责麻醉药品和精神药品监控的麻醉品监控局,负责治疗与预防措施的制定与指导;监督医院等部门成瘾药物的管理和滥用情况的调查。目前我国的禁吸戒毒工作几乎由政府包揽下来, 社区、社会团体、非政府组织、民间组织参加的空间非常有限, 因此, 是不可能完全有效地帮助形形色色的吸毒者的。
（三）吸毒处罚方式。在英、美、澳大利亚、日本等国家, 吸毒是一种犯罪行为, 但仍充分体现以人为本的理念。以关心吸毒者的身体健康作为首要任务,在日本, 吸毒者一经被发现,首先送到医疗机构进行生理脱毒,方法主要以药物治疗为主, 附以心理辅导, 住院时间一般为2个月。同时开展以预防复吸为目的的随访工作。只要依赖者在治疗期间能够很好地与医生配合, 出院后并非必须服刑。对此, 医生们普遍赞成这种强制性法律, 自愿式戒毒的体制,认为强制机制可以保证治疗工作正常进行。同时, 对依赖者本人而言, 随时服刑的压力可以是保持操守的一种动力。这些国家的刑罚并不一定限制其人身自由,其处罚的种类很多, 如缓刑、假释、社区服务、暂时释放、中途之家、工作释放、学习释放、电子监控、居住中心、家中监禁、中途训练所、治疗项目、工作中心、日报告中心等,可根据吸毒者的具体情况选择不同的刑罚措施。同时从执行和监督人员来看, 除警察之外,很多专业的社会力量也可执行,吸纳很多社会上的志愿者充当矫正官等, 实行同伴教育等。
（四）经费来源。日本戒毒资金来源多元化,包括政府的财政资助, 还包括基金会的资助、商业赞助和个人捐赠等多种方式,保障了戒毒资金的充足。社会医疗保险负责苯丙胺类成瘾者及引发的苯丙胺类精神病症的住院治疗的全部开支, 将其纳入社会医疗保险体系。
由于吸毒对国家危害巨大，在重视打击毒品犯罪的前提下，加强戒毒康复工作是利国利民的。戒毒康复工作中存在多学科交叉，戒毒康复趋向于向综合性学科靠拢，因此研究戒毒康复模式也必须有这样的多样化视角。毒品危害是全球性的，各国应当加强沟通及联系，分享先进的戒毒康复经验，注重对技术的分析和对技术人员的培养，加强戒毒康复技术的研发；做好对戒毒康复人员的统计及分析，从更为广泛的角度去关怀戒毒人员；同时健全、完善法律法规，加强对戒毒康复工作的保障。
第五篇：村民自治论文：村民自治视角下的乡村治理问题研究
村民自治论文：村民自治视角下的乡村治理问题研究
【中文摘要】村民自治是村民通过村民自治组织依法办理与村民利益相关的村内事务,实现村民的自我管理、自我教育和自我服务。村民自治视角下的乡村治理是国家治理的基础,能否找到切合乡村社会实际的治村模式,直接关系到农村乃至整个中国社会的稳定和发展。本文从村民自治与乡村治理的基本理论出发,重点分析了村民自治运作中乡村治理中存在的问题,并对村民自治视角下的乡村治理的发展趋势及启示进行了分析。作为一种民主制度,村民自治下的乡村治理将会在乡村社会生长出一个全新的自主空间。随着乡村社会自主力量的成长和乡村治理的民主化转型,村民自治下的乡村治理将在历史的实践中产生重要的影响与深远的意义。
【英文摘要】Villagers self-governance is through
self-governance among villagers in the organization with the interests of the villagers affairs, the villagers of
self-management, self-education and services.The perspective of the villagers Self-governance, you can find a country’s social practice for village and is directly linked to rural and the whole of china’s social stability and development.From the autonomy to govern the country’s basic theory, on the analysis of the villagers’ autonomy in the country to govern the country.We analysis of villagers of the perspective of the
administration considers the development trend and analyzed.As a democratic system, the autonomy of the administration will be in a rural community to grow a new independent space, as the forces of rural community development and the democratization of the administration unfortunately, the autonomy of the administration will be in the history of an important and far-reaching significance.【关键词】村民自治 乡村治理 民主
【英文关键词】Villager Self-governanceRural GovernanceDemocracy 【备注】索购全文在线加好友
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【目录】村民自治视角下的乡村治理问题研究8-9
ABSTRACT9
18-23
绪论10-18
中文摘要
第一章 村民自治与
乡村治理的理论阐释18-21
1.1 村民自治的理论解读
1.1.2 村
1.1.1 村民自治的涵义与特点18-19
19-21
1.2 乡村治理的理论解读
民自治的主要内容21-23涵义21-23
1.2.1 治理的提出与内涵211.2.2 乡村治理的第二章 村民自治下乡村治理的存在的主要问题
23-352.1 行政与政治的混合问题23-25
2.3 乡村两级干部网络问题
2.2 基层人
事更替问题25-2727-28
2.4 争取内部支持的竞争方式问题28-292.5
乡村选举中的干部利益问题29-31自治问题31-35势与启示35-3935-36
2.6 代表性自治和权威性
第三章 村民自治视角下的乡村治理的发展趋3.1 村民自治视角下乡村治理的发展趋势
3.1.2
3.1.1 由村民自治向居民自治过渡35-36
村民自治形式向开放性转换36对民主化的启示36-39匹配3737-3838-39
3.2 村民自治视角下乡村治理
3.2.1 民主化必须与法律化、制度化相
3.2.2 民主化必须循序渐进地进行
3.2.3 民主化必须与经济发展和社会进步紧密联系结语
39-40
参考文献
40-43
发表文章目
个人
录(在读期间取得的研究成果)43-44简况及联系方式45-47
致谢44-45
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