浅析执行救助制度的现状和完善

第一篇：浅析执行救助制度的现状和完善

浅析执行救助制度的现状和完善

发布机构:市法院 发布时间:2009-5-15 16:58:44

一、执行救助制度成因及意义的思考

（一）执行救助制度的成因

当前我国司法实践中普遍存在的“执行难”问题，已经造成了一些不良的社会后果，引起了社会各界高度关注。“执行难”问题使相当数量生效法律文书得不到如期执行，申请执行人的权益得不到落实。申请执行人中有一部分属于社会弱势群体，他们的生活本身就很贫困，特别是在遭受非法侵害后，部分或全部丧失劳动能力、缺乏必要的生活及医疗费用，且面临着生存、子女求学和赡养年迈老人等方面的困难。如果这些困难得不到解决，就很容易导致申请执行人对司法的公正、法律的权威产生怀疑，潜伏了社会不安定因素。特别是执行刑事附带民事赔偿、交通肇事赔偿、人身损害赔偿类型案件中，被执行人偿付能力有限，大量的申请执行人手捧生效的法律文书却生活无着，原本是双方当事人之间的矛盾却逐渐转化为申请执行人与法院乃至于与社会的对立。当前，“执行难”已经成为人民法院遭受社会诟病的主要原因之一，直接影响了司法权威的树立。据最高法院的统计数字显示，这类案件在全国法院所受理的执行案件数中大约占到30%，换言之，有30%的案件从进入执行程序后就是无法执行的死案。1

尽管全国法院都在采取各种“惩赖”措施，加大执行力度，破解“执行难”，但在一些执行案件中，由于被执行人没有执行能力、没有可供执行的财产，这些非法院执行不力而造成的“执行难”问题在困扰法院的同时，更为严重的后果是困顿的申请执行人在权益受到伤害、经济陷入困境时，又遇上被执行人没有财产可供执行，极易导致心理失衡，并产生了对法院的不信任感及社会的不公平感，加剧了申请执行人与法院之间的矛盾，这对树立司法权威和构建和谐社会造成很多不利影响。

毋庸讳言，“执行难”现象与构建和谐社会的目标是格格不入。因此，当前法院在努力解决“执行难”问题的同时，迫切需要寻求一种能够直接缓和生活困难的申请执行人的生活窘况以及对立情绪的办法。

（二）建立执行救助制度的现实意义

要有效缓解因“执行难”导致的社会不和谐问题，显然必须尽快建立起一种制度化的途径，确保申请执行人及其家属能够获得一定的救助。笔者认为，建立和完善执行救助制度具有现实的重大意义：

执行救助制度能够体现司法人文关怀精神。司法的人文关怀精神首先要求把人的生存和发展作为最高的价值目标。对申请执行人来说，正义不仅应当体现在诉讼权利上，更应当在实现实质权益上体现出来。“财富和权力的不平等，只有在他们最终能对每一个人的利益，尤其是对地位最不利的社会成员的利益进行补偿的情况下才是正义的。”2作为生活困难的申请执行人如何通过一定的执行救助制度实现真实的正义，维持基本生存状况，是司法人文关怀的题中之义。

建立执行救助制度，有利于促进社会主义和谐社会建设。申请执行人因为自身的合法权益遭受侵害，生产和生活陷入困境，这与我们构建的和谐社会的根本要求相背离。构建社会主义和谐社会要求全体社会成员共同发展，和谐相处。因为案件的不能执行，申请执行人面临着基本的生存危机，其不和谐因素不言自明，势必加大社会的不安定因素。所以，建立执行救助制度有利于司法领域内的和谐，从而促进全社会的和谐。

二、当前司法实践中关于执行救助制度的基本做法

当前，人民法院对特困群众“打官司难”的问题采取了有效的的司法救助活动，取得了良好的社会效果，但在“执行难”的问题上如何实施司法救助，我国法律目前尚无明文规定。许多情况下，只依靠法院本身并无力解决申请执行人的经济赔偿难题。有许多被执行人根本就没有个人的财产，法院无论如何加大执行力度也无奈其何。

面对这种困局，国家和社会不能坐视不管。通过国家拨付专门资金和社会募集资金对身陷此类困境中的申请执行人施以援手，是一些专家学者和特困群众对国家和社会的期待。中央政法委在相关文件中明确提出：可积极探索建立特困群体案件执行的救助基金。最高人民法院出台的《关于为构建社会主义和谐社会提供司法保障的若干意见》中也提出，完善执行工作机制，加强和改进执行工作，建立特困群众执行救助基金，为他们实现债权提供便利和帮助。

根据目前的一般理解，执行司法救助基金是指在执行案件中因被执行人确无或暂时确无履行法定义务能力而向无经济来源，生活又极度困难的且需要进行救助的申请执行人（自然人）发放的救急资助专用基金。3以下是厦门市法院制定的执行救助制度的一些具体做法，包括了执行救助金的发放条件、程序及执行救助金的来源、管理。

（一）执行救助金的发放条件

1.追索赡养费、抚养费、抚育费案件的申请执行人不能维持正常生活的；

2.刑事附带民事赔偿、交通肇事或其他人身伤害赔偿案件的申请执行人不能维持正常生活的。

3.追索劳动报酬或经济补偿案件的被执行人无履行能力，且申请执行人不能维持正常生活的。

4.申请执行人属其他特困群体，且不能维持当地最低生活标准的。

执行救助金的发放对象仅限于特困群体，如果申请执行人参与打架、斗殴、扰乱社会秩序和社会治安或参与黄、赌、毒和其他犯罪活动的，不属于救助对象。

（二）执行救助金的发放程序

对于个别当事人的执行救助。首先由特困申请人提交救助申请表和相关的证明，执行实施承办人进行初查，认为符合救助条件的，提交法院的合议庭，对该案的综合情况进行合议后，报送执行救助金管理领导小组办公室主任审核，并报救助金管理领导小组组长审批，最后通过财务从执行救助金中拨付给救助申请人。

对于涉及人数众多的群体性执行救助，例如拖欠工人工资的情况。有关法院采取的做法是：及时向区委、区政法委报告案件情况，并建议启动执行救助程序，从执行救助金中先行拨付工资款，如执行救助金不足的话，还同时建议区财政临时增拨款项。在区委、区政法委批准后，再组织人员进行发放。

（三）执行救助金的来源与管理

厦门市两级法院积极争取市、区党委支持，争取财政拨款建立执行救助金制度。执行救助金由市财政局拨款设立，纳入法院每年预算。执行救助金按专款专用、专项核算、量入为出的原则进行管理，执行救助金发放总量不得超出当年核定总额。当年未使用的余额可结转下一年度使用。从设立执行救助金以来，全市两级法院收到财政划拨的执行救助金共计200多万元，已向41个执行案件中的73个申请执行人发放了36.1万元救助金。

为了加强执行救助基金的管理工作，保障救助金的合理使用，法院成立了执行救助金管理领导小组，负责领导执行救助金的管理工作，协调解决执行救助金管理及使用中的重大问题。执行救助金管理领导小组成员由法院执行局和行政装备处的领导组成，分管执行工作的院长是该小组组长，领导小组下设了办公室，负责执行救助金的日常管理工作，成员由法院执行局和行政装备处的人员组成，办公室主任由执行局局长担任。执行救助金管理领导小组不定期召开会议，对执行救助金发放工作中的重大和特殊事项进行研究。

三、现行执行救助制度存在的主要问题

厦门市法院在实施执行救助制度过程中，产生了如下一些困惑：

（一）特困标准难以界定

执行救助金的发放对象为特困群体，但是实际操作中发现救助对象来自全国各地的，但各地的经济条件差别比较大，该如何界定申请执行人是否属于特困群体呢？应该是以“生活困难”、“家庭经济困难”还是“无法正常生活”为条件，以上这些条件虽然都表达了适用执行救助金的申请执行人须为特困群体的意思，但这些概念都比较模糊，没有一个量化标准，缺乏可操作性，造成各院在认定特困条件上差异较大，产生另一种不公平。

（二）特困材料取证的做法不一

救助金是用在双方当事人都为特困群体的案件，执行承办人在受理了申请执行人的救助申请后，要进行初审，那么用来证明双方当事人确为特困群体的相关材料如何取得？实践中一部分是由申请执行人提供的救助申请材料，一部分是由执行承办人到当地调查取得的材料。

（三）救助性质被误解

从救助金实际使用的情况来看，执行救助金的设立给某些当事人造成了错觉。有的当事人认为只要到法院申请执行了，就能实现债权,即使债务人无履行能力,法院可以给予执行救助金；有的当事人在债权暂时无法实现时,便采取救助申请要求法院给予救助金；有的当事人以为只要生活困难，就可以申请救助金。这样严重违背了设立执行救助基金的初衷，目前，我市的执行救助金主要是“救急不救穷”，是法院在对案件情况、被告人偿还能力、受害人现实生活条件、社会影响等综合考虑权衡之后采用。

（四）执行救助资金来源无保障、数额不平衡

这一问题在厦门地区如此，在全国各地也如此。目前我们国家尚未统一将执行救助经费纳入国家财政预算，国家财政支出的执行救助经费少得可怜，远远不能满足执行救助工作的实际需要。如资金来源没有保证，各地法院所得到的执行救助基金数额很不均衡，多的达到几十万上百万元，少的只有几万元，有的法院甚至因筹措不到资金而暂时还不能建立执行救助金制度。资金保障问题没解决、资金数额不平衡的问题没解决，必然影响“执行救助金”制度作用的发挥。

在执行救助金的资金来源上，有以下几种方式：地方财政拨款、地方民政福利基金、慈善捐助、社会各界的捐助、执行暂存款的利息、罚金、上级法院资助、其他合法资助等。如有些地方的执行救助金是由企业捐助的，这样就造成了一个问题，假如这个企业涉及到某个案件中，法院是否会有“手软”的问题。现在全国法院基本上有三种办法筹集执行救助金资金，一是财政拨付、二是法院筹集、三是社会捐赠，初步形成了以财政拨付为主，以社会捐赠、法院筹集为辅的执行救助金来源机制。因此，不同的资金来源就有不同的发放方式，如厦门法院执行救助金是由财政拨付的，就由法院审核后直接由法院财务以发放款的形式进行救助；而某些地区法院的执行救助金是通过法院提出建议、民政局审核后以福利费发放的形式进行救助；还有的是由法院将申请执行人的申请进行审核后提交民政部门，由民政部门纳入社会低保户的形式进行救助，等等。

（五）执行救助金发放方式、标准不统一

对执行救助金的发放金额，目前主要有两种方式：一种是采取最高限额方式，规定每次发放金额不超过规定的最高限额，原则上每案只发放一次，如厦门法院执行救助金一般按每个救助申请人1000元至2000元的标准发放，最高不得超过5000元；另一种是采取按比例加最高限额方式，每次发放金额按申请执行标的额的比例发放，但每次发放不超过规定的最高限额。对于赡养、抚养案件，有些地区的法院是参照当地城市最低生活保障额度确定，期限以申请要求的期限计算。

这样不同的发放标准极易导致不同地区申请执行人对法院发放执行救助金“不公平”的怨恨，同时产生对社会的不满，激发其他的社会矛盾，影响了和谐社会的进程。由于申请执行人所在的法院地区不同、尤其是执行救助的方式不同，造成了执行救助机会和执行救助金额的不均等，从而致使实际享有权利上的差异。消除这种事实上的差异，实现对申请执行人权利的平等保护，就要进一步完善执行救助制度，这是构建和谐社会的必由之路。

四、完善执行救助制度的几点对策

中国现在建立这一制度需要研究解决的问题还有很多。除了资金问题，执行救助是对申请执行人全方位的救助还是仅限于满足他们基本生活需要？要用哪些监督以保证其公正？执行救助制度的出台，会不会使某些司法机构变得懒惰，不再去努力执行那些已经做出的判决？那些老赖们会不会因此更加有恃无恐？„„也许，不能说这种担心不必要。建立适应中国国情的申请执行人的执行救助制度，不仅是法院的事，还需要社会和国家的共同努力，需要相关制度的配套跟进，国家救助制度的建立依然任重道远。为了能保证执行救助制度真正落到实处，发挥其作用，笔者建议，目前我国法院在实施执行救助制度过程中应着力解决以下几个问题。

1、加大执行救助制度的宣传力度

执行救助直接面对广大人民群众，特别是面对特困申请执行人，解决他们手捧生效的法律文书却无法执行兑现的困境，对那些穷尽了一切执行手段仍不能及时有效地保护其合法权益的申请执行人提供的一种执行救助。该项制度在设立以后，首先，应对适用执行救助金的条件、范围和程序作必要的宣传，执行人员对符合执行救助金适用条件的申请执行人应履行告之义务，让社会群众特别是申请执行人了解执行救助金制度，才能充分发挥执行救助金制度的救助功能，实现设立执行救助金制度的目的。其次，明确执行救助金制度应是一种“执行垫付款制度”，并不是对无生活来源群众的给付，而是一种人道主义的垫付。执行救助金是临时性、应急性、一次性的生活补助，申请执行人在一个案件中只能申请救助一次。所以，不是“普降甘霖”，而是“雪中送炭”的保命钱或救命钱。申请执行人在得到执行救助金的救助后，法院将对案件继续加大执行力度。在被执行人恢复履行能力，案件得到执结后，法院可以从执行款中将支付的执行救助金予以扣除，补充到执行救助金中来，以保证执行救助金的循环利用。这样才能让真正需要救助的特困申请执行人在案件的最后一道关口及时得到帮助，从而感受到社会正义，感受到司法人文关怀，这样方能调动他们的积极性，加速构建和谐社会的进程，促进社会的发展。

2、建立执行救助金来源保障制度

经费保障是执行救助工作正常开展的最根本条件之一，没有可靠的经费保障，执行救助工作往往就无从谈起。在一些司法救助制度较为健全的国家，司法救助经费都依法被纳入国家财政预算，由国家财政予以支付，并根据司法救助金的使用情况，及时从财政资金、民政部门福利基金、慈善捐助资金、社会各界的捐助资金等方面予以追加。4笔者建议，执行救助金作为国家司法救助制度的主要内容之一，应将执行救助金纳入国家财政预算和社会募集资金中。

一是国家财政预算。对被害人的救助决不能靠法院自己创收来解决，而是要靠地方政府和中央政府的“皇粮”来保证。5从理论上讲，在现代法治国家，当事人依法获得司法保护是一项宪法性权利，而保证经济确有困难者也能平等地利用司法程序在本质上是一种国家责任。6我国《法律援助条例》在第三条规定：“法律援助是政府的责任，县级以上人民政府应当采取积极措施推动法律援助工作，为法律援助提供财政支持，保障法律援助事业与经济、社会协调发展。”政府投入的多少会直接左右执行救助实施范围的大小，并对全社会多渠道的投入起着重要的引导作用。因此，执行救助费用应当由政府财政支出，政府应当成立执行救助专项基金，而不应由实施执行救助的法院来承担，这种做法是现代各国的通例。可见，要保障执行救助工作的有效开展，必须通过立法的形式，把执行救助经费纳入国家财政预算，从根本上解决执行救助经费短缺的问题。

二是社会募集。从长远计，还要寄望于国家社会保障、保险体系的日臻完善，或者社会福利、公益慈善救济。比如美国的做法，成立法律服务公司或者各类基金会，还可考虑为一定的弱势群体或残疾人等设立特定的资助项目7。构建和谐社会提出以后，社会福利的阳光会更广泛地照耀到特困人群身上。

3、完善和健全执行救助监督机制

建立执行救助公示制度，定期将决定执行救助的案件予以公示，法院向社会公开举报电话，接受社会各界监督。对执行救助的案件审结后，主动向党委和政府汇报，接受审计，并定期评查，同时对执行救助金的发放条件、发放对象审批严格把关。

五、结语

执行救助制度是在构建社会主义和谐社会的大背景下，建立更符合我国依法治国方略，更具有人文色彩的司法救助的新机制。开展执行救助，是维护申请执行人得到生效法律判决的应有权益的重要措施，对于保障公民的基本人权、彰显司法人文关怀发挥了重要作用。笔者认为，执行救助制度的完备与否，在一定意义上体现着一个法治国家文明程度的高低。我国应当在适应我国国情的基础上逐步完善现有的执行救助制度，并配合其他社会制度共同作用，以提高我国的司法文明水平。

参考文献：

1【美】约翰·罗尔斯著，何怀宏，何包钢，廖申白译：《正义论》，北京：中国社会出版社，1999年版.2钱再见：《中国社会弱势群体及其社会支持政策》，载于《江海学刊》，2002年第3期。

3周成泓《:建设社会主义和谐社会视野下的民事司法救助制度》,载于《西南政法大学》，2006年。

4宫晓冰，杨勇著：《外国法律援助制度简介》，北京：中国检察出版社，2003年版。陈德祥：析社会弱势群体之司法救助，宜昌法院网，2004年04月11日。

6严军兴：《法律援助制度理论与实务》，北京：法律出版社，1999年版。

1段曌红，《特困申请执行人可获救助 500万救助资金已到位》，都市时报，2007年3月9日。

2参见【美】约翰·罗尔斯著，何怀宏，何包钢，廖申白译：《正义论》，中国社会出版社，1999年版，第14页。

3田雨：《人民法院将研究建立特困群众执行救助基金》，中国法院网，2007年1月30日。

4陈德祥：析社会弱势群体之司法救助，宜昌法院网，2004年04月11日。

5申爱山：《最高法院新举措救助刑事被害人》，上海法制网，2007年1月14日。

6周成泓《:建设社会主义和谐社会视野下的民事司法救助制度》,载于《西南政法大学》，2006年10期.7【美】丹尼尔·马宁，《美国法律援助制度简介》，宫晓冰，杨勇著：《外国法律援助制度简介》，中国检察出版社，2003年版，第132－133页。

厦门中级法院执行局

黄汉青

第二篇：关于完善执行救助制度的几点新思考(精)

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关于完善执行救助制度的几点新思考

随着社会经济的日益发展，法制建设的不断完善，通过司法途径来解决的社会矛盾日益增多，少数案件由于被执行人有的身体残疾没有履行能力，有的年老体衰丧失履行能力，有的被判处刑罚短期内缺乏履行能力，有的长期下落不明且无任何可供执行的财产等种种客观原因，致使生效法律文书确定的权利得不到实现，而执行申请人又属特困群体，生产生活也极其困难，期待解决基本的生活费用，有的甚至直接影响到人的基本生活。不得不多次上访，有的甚至采取自杀、自残等极端方式敦促法院执行，严重影响了社会稳定[1].为维护弱势群体的合法权益，防止产生新的社会不稳定因素，有必要建立和完善救助制度。

一、执行救助制度的基本内涵和理念创新

(一)基本内涵。执行救助制度是指在执行程序中有关机构按照法定程序对确有困难的当事人给予可能的救急或其他帮助。既包括对申请人的经济上的救急，也包括对被申请人为恢复其履行能力给予可能的帮助。具有以下内涵：

1、执行救助发生在法院执行环节。即执行救助必须是申请人向法院申请执行后，执行标的没有履行完毕之前。如当事人不申请法院执行，那么法院无权依职权主动过问当事人的经济状况。

2、执行救助的前提条件是申请人“急需”和被执行人确实履行不能，既包括绝对履行不能也包括相对履行不能。绝对履行不能是指被执行人本身不可能有履行能力或在执行程序中丧失履行能力，如被执行人在执行程序中死亡并无遗产或丧失劳动能力并无其他收入来源。相对履行不能是指

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被执行人目前无履行能力但有恢复履行能力的可能，如被执行人虽无任何财产但身强力壮，还可能通过劳动获得收入，恢复全部或部分履行能力;当事人暂时下落不明而无法知晓其履行意愿和能力。

3、执行救助的形式不仅仅为申请人给付金钱还包括为被申请人恢复履行能力提高必要帮助。执行救助只能解决申请人的物质需求，不能解决申请人的精神痛苦，只有通过给付金钱缓解当事人的经济压力。但执行救助的另一方面内涵还包括对有主动履行意愿但暂无履行能力的被申请人提供可能的帮助恢复其履行能力和对因主动履行义务而造成生活严重困难的被申请人给予可能的司法关怀。

4、执行救助的目的不是解决“执行难”，而是解决申请人债权的实现问题和被申请人的“相对履行不能”问题。因为执行难主要体现在执行财产难查，被执行人难寻，协助执行人难觅，执行财产难动，体现在被执行人不怕躲避执行，不怕抗拒执行，不怕与法院作对，不怕赖债不还，难在被执行人对进入执行程序，成为被执行人毫无感觉，或者感觉良好对于上述“执行难”问题，我国《民事诉讼法》修改后，增设了被执行人强制报告财产制度、增加了“通知有关单位协助采取限制出境、在征信系统记录、通过媒体公布不履行义务信息”等法定措施，还提高了罚款的上限。在制度层面上也为解决“执行难”问题做了充分准备。对于执行救助而言，只是通过其他资金渠道，在申请人急需的前提下让其金钱或财权债权得以顺利实现。不是给予申请人除开执行债权外额外的社会救助。这不是执行机关的职责所在，属于民政机关的职责范畴。

5、执行救助本质上不是一种社会救济，也不是执行垫付，而是司法参与的债权提前实现和司法指引的必要帮助。但这样的救助仅仅是救急而不是救穷，只有生活确有困难或生存确有危机的申

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请人(自然人)才能够获得一定救急范围内的债权提前实现的权利，而不是物质帮助权。救助体现的是司法的关怀和司法宽容而非司法职能延伸。申请人获得救助后，与救助金额等额债权即行转移。既可能是全部转移也可能是部分转移，债权债务并不因救助而消灭。

5、执行救助不是法院执行机构出资进行救助，而是法院执行机构参与和协助的救助，要通过多个机构协调配合，共同完成。

(二)理念创新。对于今天的社会而言，没有容忍就没有和谐[2].执行救助制度执行救助制度不同于广义上的司法救助(对当事诉讼费的减、免、缓和法律援助)，也不仅仅是设立、运作、管理执行救急基金制度，还包括对有履行意愿但可能恢复履行能力的被执行人提供可能的帮助以体现司法宽容和人文关怀。救助制度是救急和帮助的结合，是以“救急”为主“帮助”为辅的制度体系。所谓救急不等于救穷，所谓帮助不等于直接经济支持。要通过司法关怀解决申请人的现实困难，预防和消除社会不稳定因素，树立司法为民新形象，提高司法公信力;要通过司法宽容减少被执行人与执行机关的对抗，缓解司法与群众的张力，提高法院生效法律文书自动履行率，降低司法成本，维护司法权威。

二、执行救助制度的价值目标

对于建立和完善执行救助制度，其重要性和必要性是不言而喻的。但作为一项制度，其价值目标主要表现：

(一)宏观层面。

1、为弱势申请人救急，彰显司法关怀。在执行工作实践中，经常会遇到申请执行人，特别是生活特别困难、急需执行债权救急的当事人在面对被执行人“履行不能”的情况下，往往迁怒于人民法院执行不力，为实现自己的权利，经常到法院及相关部门上访，有些申请执行人

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甚至采取了一些过激行为，这既无助于案件的执行，又对社会秩序、各相关部门和人民法院的正常工作秩序造成了重大干扰，同时也不利于人民法院司法权威的树立。对于这类真正的执行难案件，人民法院再怎么采取强有力的执行措施也无法改变“执行不能”的事实。仅仅依靠人民法院单方面的工作，很难使申请执行人的权利得以实现。解决这个问题需要全社会的参与和配合，借助国家和社会的综合力量，通过实施执行救助金制度，对此类案件中的特困申请执行人予以一定救急，彰显司法的人文关怀，既能及时解决申请人确实存在的困难，又能够防止因执行不能而诱发新的社会不安定因素。

2、为困难被执行人提供可能的帮助，体现司法宽容。在对历年执行积案、难案进行分析发现中不难发现，有大部分涉及赡养费、抚养费、抚育费、道路交通事故损害赔偿、人身损害赔偿、工伤、医疗事故、刑事附带民事赔偿等执行案件，是由于被执行人服刑、下岗、重病、残疾或企业严重亏损，没有能力履行义务，才导致申请执行人的权利长期得不到实现，因此陷入生活、生产困境，成为社会弱势群体。这类被执行人往往和申请执行人一样，同为社会弱势群体，只有甚至没有基本的生活保障，根本无履行能力。这类被执行人与“老赖”应该区别对待。这类被执行人中有履行意愿、可能恢复履行能力的人给予制度范围内可能的帮助，促使其恢复或部分恢复履行能力，体现了司法对承担法律义务人的宽容和谅解。执行救助制度范围内对部分被执行人的司法宽容具有可行性和独立价值。因为给予部分(有履行意愿、可能恢复履行能力)被执行人给予司法宽容，不违反强制性法律规定、不违反公序良俗、不侵害申请人的权利、不损害司法形象和权威。给予被执行人司法宽容和给予可能范围内的帮助可以减小被执行人与执行机关之间的张力，最大限度地增加当事人之间和当事人与国家之间关系的和谐，也进而促进了整个社会关系之间的和谐，为维护国家的长治久安提供伦理意义的司法保障。但这样的宽容是有限度的，只是针对那些有履行意愿、无履行

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能力的人的宽容;这样的帮助也只是对有履行意愿、可能恢复履行能力的被执行人给予制度范围内可能的帮助。

(二)微观层面。

1、为困难群众救急，消除社会不稳定因素。在制度范围内，救助的目的一方面是促使哪些确有生活困难或确有生存危机的申请人的债权或部分债权提前实现，解除其燃眉之急，防止其将被执行人无财产可能执行的责任强加在执行机构身上，在程序上消除申请人对执行机构的不满情绪，防止其四处上访，给社会带来潜在的不安定因素

2、提高当事人自动履行率，降低法院执行成本。实行执行救助制度，在一定程度上帮助申请执行人渡过难关，缓解了被执行人的履行压力，消减了双方对人民法院的不满和对立情绪，树立了人民法院司法为民、亲民的良好形象。同时，执行机构依职权甑别出部分有履行意愿、可能恢复履行能力的同为困难群体的被执行人，在制度范围内给予其可能的帮助，增强被执行人对司法机关和社会的好感，提高其自动履行债务的自觉性，减少法院采取强制执行措施的压力，降低执行工作成本。将执行工作中部分成本节约出来通过救助制度的运行惠及更多的困难当事人。

三、执行救助制度体系架构

要使得执行救助制度在实施过程发挥其应有的作用，实现其目标价值，必要完善其制度架构。本文所述执行救助制度包括两方面内容，一方面是对申请人救急，主要措施是设立、运作、管理执行救急基金;二是给予被执行人可能的帮助，主要措施是通过司法建议协调各方提高被执行人的履行能力。

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(一)申请救急的对象、条件和范围。

1、救急对象。一般而言，申请人必须是特困群体，仅指自然人。如何理解特困群体，在目前制度尝试过程中，有些法院以申请执行人存在“特殊困难”、“生活困难”、“严重困难”为条件;有些法院以“生活贫困”、“无法正常生活”为条件;也有的法院以申请执行人“极度贫困”、“十分贫困”、“家庭经济困难”为条件[4].以上这些条件虽然表达了适用执行救助金的申请执行人须为特困群体的意思，但这些概念都比较模糊，没有一个量化标准，缺乏可操作性。笔者认为，特困群体以有“严重困难” 和“特殊困难”为标准界定更恰当。既含盖了一般情况，又考虑了特殊需要。严重困难是指本人及亲属无收入来源，无法满足基本生活需求，特殊困难是指虽然生活上能解决温饱但有其他原因急需经济支援。比如有亲属重病急或子女上学、自有债务到期等。作为例外条件，当有关救助决策机构发现不采取紧急救助措施可能影响社会稳定的执行案件，可能需要通过救助基金解决时，可以突破“特殊困难和严重困难”的前提条件。

2、救急条件。符合申请救助基金对象条件的申请人，必须是因被执行人无履行能力或一时无法查明执行人下落等情况，法院穷尽执行措施仍然执行不能时才可以申请救急。

3、救急范围。对于符合对象和条件的申请人，由有权机关根据债权标的大小、需救助的紧急程度确定其救急范围。标的比较大的、紧急程度轻的申请人可以通过转让债权的方式提前部分实现债权;标的比较小、紧急程度重的申请人可以通过债权转让的方式提前全部实现债权。

(二)被执行人请求帮助的对象、条件和范围。

1、对象。有主动履行债务的意愿，有恢复履行能力的可能的自然人或法人。或者是因为积极履行债务而造成生活严重困难或特殊苦难的。

2、条件。经主动申报财产，执行机构查证属实却无财产履行全部或部分义务并有可能恢复履行能力。

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范围。帮助的范围必须在制度范围内的可行性措施。主要是司法机关通过司法建议指向具体部门给予职权职责范围内的帮助。

(二)救助机构设置。

1、救助决策机构。执行救助决策机构主要负责指救助基金发放决策和作出司法建议决策。应该设在司法机关，即各级法院是救助决策机构。

2、救助实施机构。救助实施机构主要负责救助的实施。救急基金的具体管理应该设在民政机关，即民政局是救助基金的管理机构，为了便于债权和基金的统一管理，救急基金和受让债权由省(市)级民政部门统一负责为宜。其他救助事项的实施由相应有权机关进行。

3、救助辅助机构。救助辅助机构主要负责救助事项的协助。主要是财政局负责救急原始基金的预算和或拨;红十字会、民政局等机构负责协助筹措救急基金。

四、执行救助制度的具体设计

(一)救急基金的资金的来源、使用和管理

1、救急基金的来源。初始救急基金由省(市)级财政预算统一向省(市)财政拨款，专款专用。后续基金由法院执行罚款、后执行受让债权资金、社会捐助资金等补充。

2、救急基金的使用原则和程序。(1)使用原则为：从严掌握、严格审批按需使用，因案制宜，动态管理;(2)使用程序。①申请人申请。申请人申请时需提交执行救急基金申请书、身份证明、所在基层组织出具的证明权利人及其家庭成员经济困难的材料以及人民法院认为需要提供的其他材料;②法院执行机构审核。受理执行案件的法院执行机构对当事提供的材料进行核查，必要时对

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申请人进行调查。③受理法院的上级部门审批。原执行法院认为符合救急标准和条件的，将所有材料报上级法院审批。③救急基金管理部门实施。经上级法院审批后，受理法院通知申请人到救急基金管理部门领款。申请人持法院批准文书到民政局领取救急基金时，同时与民政部门签订债权转移协议和继续提供被执行人财产线索承诺书后方能领款。④受理法院按法律规定对执行案件予以结案。

(二)执行受让债权和救急基金的管理

执行受让债权和救急基金由民政部门统一管理。同时法院执行机构要建立执行救急基金发放台帐和应受让债权台帐，定期与民政部门核对。由执行部门依职权或依民政部门申请恢复执行，及时将执行受让债权款交民政部门充实救急基金。民政部门也定期将救急基金情况向法院通报，以便于法院审批救急时参考，防止给申请人开口头支票的情况出现。

(三)对被执行人帮助的具体路径

对符合条件的被执行人的帮助，主要通过司法机关的司法建议实现。通过司法机关司法建议的指引，通向监狱的减刑假释、民政局的社会救济、社保部门的低保发放、劳动部门的劳务信息提供、银行的信用贷款、税务部门的税收优惠等渠道，旨在对鼓励被执行人主动履行债务和激励被执行人通过努力和帮助尽快恢复履行能力并主动履行债务。

第三篇：执行救助制度相关问题研究

执行救助制度相关问题研究

关键词：执行救助 机制 问题 探索

内容摘要：目前，我国的执行救助制度尚无法律明确规定而处于探索、无序状态，但各级人民法院在总结多年执行经验的基础上，各自形成了一套独特的执行救助机制，如平昌县人民法院将执行救助基金设立于该县政法委，运作模式即申请人提交当地村委会、居委会出具的特困证明，法院研究审核，政法委统一发放。但随着社会矛盾层出不穷，势必催生解决各类矛盾的新机制。至此，本文欲通过对执行救助性质、发放条件及我国执行救助制度的现状分析，从而建立起一套行之有效的执行救助机制，让执行救助基金发挥最大的作用。

（正文）

执行救助制度指的是在人民法院受理的执行案件中，因被执行人确无或暂无履行法定义务能力而由有关机构按照法定程序对确有困难的当事人给予可能的一种救急。【1】这里有必要与执行救济区分下，前者是在当前我国经济社会处于转型时期所作的一种尝试，后者是执行案件的当事人或第三人的合法权利因执行机关的执行行为而受到侵害时依法请求保护和救济。前者将权利实现寄托在案外，并且只赋予自然人，法人除外，后者的权利实现只能在案内，即通过执行异议、执行回转予以救济。

一、执行救助制度的内涵

1、执行救助发生在法院执行环节，即必须是申请人向法院申请执行后，执行标的没有履行完毕之前。若当事人不申请执行，法院是无权主动过问其经济状况的。

2、执行救助的前提是申请人“急需”和被执行人确无或暂无履行能力，既包括绝对履行不能也包括相对履行不能。

3、执行救助的对象仅限于特别困难的自然人，法人不属于救助对象范畴。

4、执行救助的目的不是解决“执行难”，二是解决申请 人债权的提前实现问题。

5、执行救助不是执行垫付，不是物质帮助，它仅仅是救急，只有生活确实困难的申请人才能获得，且申请人获得救助后，与救助金额等额债权即行转移。

6、执行救助既不是法院出资进行救助，也不是法院的执行机构出资救助，而是法院执行机构参与、协助的救助，要通过多个机构协调配合，共同完成。

二、执行救助制度的性质

当前，在执行救助制度的性质上，有的认为属于司法救济制度范畴，有的认为属于社会救助制度范畴，但从与社会救助制度特征上分析，我认为执行救助制度应属于社会救助制度范畴，是社会保障机制的组成部分。

第一，执行救助与社会救助在权利义务上都具有非直接对应性。社会救助不强调权利与义务的统一，它强调的是国家和社会对其成员的责任、义务，故社会救助资金来源于国家财政拨款和社会筹集，如08年的5.12汶川地震及13年的4.20芦山地震捐款。同样，因“执行不能”、“执行无法到位”而导致申请人生活困难的原因也是多方面的，故执行救助资金也主要靠国家、地方的财政拨款。

第二，执行救助与社会救助在救助对象上均有限制性。社会救助的对象只有在符合法定条件且真正陷入生活困境时才有资格享受救助，同样，执行救助的对象也仅限制在，因被执行人确无或暂无履行能力，案件不能完全执结的情况下，对无经济来源、生活极度困难的申请人实施的救助。

第三，执行救助和社会救助在救助保障上均具有低层次性。执行救助与社会救助的目标都是为克服困难，向救助对象提供最低生活需求的资金，而非改善和提高福利，处于社会保障体系的最低或最基本层次。

第四，法院的工作性质决定执行救助只应属于社会救助范畴。人民法院作为居中裁判者，其主要经费也来源于地方财政，它在诉讼中实施的司法救助，仅仅是对当事人诉讼费的减、免、缓。然而执行救助基金需稳定的资金来源，故政府、社会在此就要扮演重要角色。

三、我国执行救助机制现状

执行救助机制的建立，确实让困难当事人获得了司法救济，体现了人民法院司法为民的工作理念，为构建和谐社会起到了推动作用。然而，执行救助机制在实际操作中还存在一些亟待解决的问题，表现在：

（一）法律地位不明确，缺乏刚性的执行保障。2005年12月26日，中央政法委《关于切实解决人民法院执行难问题的通知》提出“探索建立特困群体案件执行的救助办法”。2007年1月15日，最高人民法院《关于为构建和谐社会提供司法保障的若干意见》提出“建立特困群众执行救助基金，为他们实现债权提供便利和帮助”，这是我国目前有关执行救助最权威、最有效力的文件。但不可否认，这两个文件只是一种政策上的指导文件，其效力尚未上升至法律层面。因此，要是执行救助工作走上法制化，必须明确执行救助的法律地位。

（二）救助资金来源有限，难以满足现实需要。执行救助机制的确解决了一些困扰执行工作、影响社会稳定的案件,有利于法院解决“执行难”，但救助制度的建立也存在一些问题，如资金来源问题。没有可靠的经费保障，执行救助工作无从谈起。虽然平昌县每年的救助资金纳入了县财政预算，但经费数额少，对实际需要救助的特困当事人来说，无法满足现实需要，执行救助经费存在很大缺口。

（三）具体的程序操作上，存在法律空白。通常情况下，申请人在领取执行救助金时，已承诺放弃向被执行人进一步追偿，执行救助金发放后，法院应根据被执行人的财产状况，继续加大执行力度，并将已发放的救助金在执行款中予以收回，补充救助专项资金。但法院继续执行应采取何种方式,执行依据是什么?法院担任何种角色?谁取得追偿权?这都是法律上的空白。法院垫付案件款后，法院如果依职权执行,谁是案件的权利人,如果是法院,法院既是执行案件的主体又是案件的权利人,造成裁判员与运动员混同,会不会影响法律的严肃性？法院应如何执行，是继续执行,还是重新立案执行,据以执行的法律依据是什么,是原先的法律文书,是 否应当重新制作裁定书？另外,追偿的范围值得商讨,除了法律文书确定的义务外,是否应包括迟延履行利息,法律上亦无规定。

（四）执行救助产生的负面效应不容低估。从救助基金实际使用的情况看,执行救助基金的设立给某些当事人造成了错觉。认为只要到法院申请执行了，就能实现债权,即使债务人无履行能力,法院可用执行救助基金垫付。有的当事人在债权暂时无法实现时,便采取种种方式要求法院从基金中给付,一旦要求无法得到满足，便到处上访,法院迫于无奈只得拿钱买平安,导致了救助基金发放条件放宽,违背了设立执行救助基金的初衷,所以必须建立一套严格的救助基金发放制度。

(五)已获救助的执行案件结案尚需进一步明确。法律明确了执行案件的结案方式:（1）生效法律文书确定的内容执行完毕;（2）裁定终结执行；（3）裁定不予执行；（4）当事人之间达成执行和解协议并已履行完毕。四川省高级人民法院在德阳会议中关于已获执行救助的案件，可按强制方式结案，很明显，这跟实际的执行结案方式有悖。

四、建立执行救助机制的必要性

“财富和权力的不平等，只有在他们最终能对每个人的利益，尤其是对地位最不利的社会成员的利益进行补偿的情况下才是正义的。”【2】要有效缓解因“执行难”导致的社会不和谐问题，必须尽快建立起一种制度化、规范化的途径，确保申请人及其家人能够获得一定的救助。

一是创新工作机制，维护法律权威的需要。在当前经济转型时期，必然存在一定程度上的“执行难”。“执行难”、“执行乱”是一个社会问题，形成的原因是多方面的，并非法院单方面“执行不力”，所以需要全社会的参与、配合。建立执行救助机制，就是依靠社会、借助非强制手段推动执行的有效尝试。通过实行执行救助，对那些特困申请人通过法院一时无法或暂时无法得到保障的案件作出特殊处理，在一定程度上帮助了申请人渡过难关，同时也暂时减轻了人民法院的压力。二是减少涉执上访，维护社会稳定的需要。法院作为各种社会矛盾解决的最后一道关口，而执行工作又是法院工作的最后一道关口，社会所凸显的各类矛盾、问题最终必然集中反映到执行工作中来。而执行工作往往又因部分被执行人确无履行能力或暂无履行能力引发“执行难”；部分申请人因被执行人的违法、犯罪行为或各种事故造成家庭生活极度困难，其合法权益虽通过诉讼得到了支持，但权利的最终实现成为了“空中楼阁”。基于此，有的当事人便将权利不能实现的风险迁怒于法院、迁怒于执行机构和执行人乃至社会，长期上访、缠访。

三是救助弱势群体，彰显人文关怀的需要。现阶段，我国的救济范围、方式比较单一，社会保障渠道少，从而导致人们抵御风险的能力较低。特别是在人民法院执行领域如何对因被执行人无履行能力而申请人又无经济来源，无法维持基本生活水平给予救助，我国法律和相关规定目前尚无明文规定。采取设立救助基金的方式，扩大了社会救助的范围和功能，是一条完善社会救助机制的新路子。

四是构建和谐社会，维护公平公正的需要。申请人因自身的合法权益受到侵害，生产、生活陷入困境，这与构建和谐社会的根本要求相背离。构建和谐社会要求全社会成员共同发展，和谐相处。因为案件的不能执行，蕴含的不和谐因素不言而喻，这势必会加大社会的不安定因素。所以，建立执行救助制度有利于司法领域的和谐，从而促进全社会的和谐。

五、完善执行救助机制的相关措施

执行救助机制是特殊时期、特定环境下的产物，它作为解决社会矛盾，构建和谐社会的一种方式值得倡导，但设立执行救助机制应理顺关系，形成政府管理、法院参与的格局。

（一）以立法手段解决执行救助机制的法律地位、资金问题。对被害人的救助不能靠法院自己创收来解决，而是要靠地方政府和中央政府的“皇粮”来保证。【3】建议立法 5 应明确执行救助机制的法律地位，真正使执行救助有法可依，同时以法律的形式将基金设立纳入各级财政预算,根据各级政府的财政状况和人民法院执行不能的情况决定基金的数量,以达到缓解社会矛盾,稳定社会的目的,避免因政府和领导之间的推诿，让法院为设立基金而陷入两难境地。经费保障是执行救助工作正常开展的最根本条件之一，没有可靠的经费保障，执行救助工作往往就无从谈起。在一些司法救助制度较为健全的国家，司法救助经费都依法被纳入财政预算，由菜场予以支付，并根据司法救助金的使用情况，及时从财政资金方面予以追加。【4】

（二）明确执行救助的范围、对象、发放标准。现实中，对执行救助基金的使用没有原则，没有重点，只要是难以执行的案件都使用救助基金，而且救助金额往往等于执行标的，这样的救助实际上已失去了救助的意义。因此，在救助条件的把握上，必须以申请执行人生活严重困难不能维持当地最低生活水平，且执行款项一时难以执行到位为标准，具体包括以下几种情形：

1、没有固定生活来源的老、弱、病、残等；

2、正在享受城市最低生活保障、农村特困户救济或者领取失业救济金，无其他收入的；

3、因自然灾害或者其它不可抗力造成生活困难，正在接受国家救济的；

4、其它生活严重困难的情形。

（三）严格执行救助的审批管理。作为一项长效机制必须有严格的管理制度才能确保其效用正确体现。从我县法院执行救助基金的管理使用来看，在基金帐户管理和审批程序上，执行“党委领导、大人监督、政府支持、法院主办”的模式比较科学，将基金帐户设在县委政法委，由县委政法委和本院主要领导组成审定委员会，对于执行人员按照程序提出的符合条件的救助申请，经全局执行人员评议后报执行局长、主管院长层层审核，最后交审定委员会统一审批，对于所审批的救助基金由县委政法委发放，从而有利于防止部分执行人员为达到结案目的，肆意谎报执行救助的情况发生。

（五）加大执行救助的宣传力度。执行救助直接面对广大人民群众，特别是特困申请人，解决他们手持生效文书却无法执行兑现的困境。所以在实际操作中，我们必须让广大社会群体明白执行救助仅仅是对特困申请人的给付，只是临时性、应急性、一次性的生活补助，而且申请人在得到执行救助后，法院将对案件继续加大执行力度。在被执行人恢复履行能力，案件得到执结后，法院可以从执行款中将支付的执行救助金予以扣除，从而保证执行救助金的循环利用。

（六）建立执行救助追偿的法制化。申请执行人在领取救助基金前，应填写救助基金申请表，与案件承办人签订放弃向被执行人进一步行使追偿权的承诺书，法院发现被执行人有履行能力时继续执行，将所执行到的款项补充到执行基 金中。笔者以为, 不能以原先的法律文书为执行依据,应在原执行依据的基础上重新制作裁定书,在裁定书中明确被执行人义务,包括迟延履行利息都是追偿的标的,并重新立案。对于依法追偿到的资金及时汇入执行救助基金专户,以便解决更多困难权利人。至于立案后未能有效执结,可依照执行相关法律规定办理。

（七）严格执行救助金使用的监督。为有效防止基金运作中可能出现的问题和漏洞，强化对基金的监督管理，建立较为完善的基金管理体系不可少。一是要完善外部监督，及时向党委、政府和财政部门汇报、通报基金的使用和回收情况，上报基金运行的台账资料，主动接受监督检查和审计。二是完善内部监督，可由法院监察室等内设机构定期对司法救助基金的发放情况进行内部审核，核对当事人情况是否与规定的申请条件相符，核查基金发放数额是否超过规定限额。三是完善群众监督，法院向社会公布举报电话，公开接受群众监督。

结语

司法的本意，除了“抑恶”，更要“扬善”。建设社会主义和谐社会，必须有效缓解“执行难”所引发的矛盾，最大限度地消除法律白条，减少社会对抗。执行救助是落实司法为民的一项重要举措，是人民法院为解决执行难进行的制度创新，它借助于人民法院的实践活动，给予弱势群体以极大的精神鼓舞和人文关怀，彰显了尊重和保障人权的宪法原则，在维护社会稳定，实现社会公平正义方面发挥着重要作用。注释：

【1】 田雨：《人民法院将研究建立特困群众执行救助基金》，中国法院网，2007年1月30日。

【2】 钱再见：《中国社会弱势群体及社会支持政策》，载于《江海学刊》，2002年第3期。

【3】陈德祥：析社会弱势群体之司法救助，宜昌法院网，2004年4月11日。

【4】宫晓冰，杨勇著：《外国法律援助制度简介》，北京：中国检察出版社，2003年版。

第四篇：创新管理机制 完善救助制度(上报稿)

创新管理机制

完善救助制度

--榆社县低收入人群“一站式”服务情况汇报

农村医疗救助制度，是根据民政部、卫生部等四部委《关于进一步完善城乡医疗救助制度的意见》，对参加新农合的贫困农民在住院治疗并履行新农合报销手续之后，由民政部门对符合条件的患病农民进行医疗救助的制度。

一、实施背景

榆社县位于太行山西麓，全县总人口13.9万人，其中农业人口11.5万人，农村五保户1508人，农村低保8994人，属省级贫困县。农村医疗救助制度实施后，由于新农合报销程序与民政救助程序之间的衔接过于繁琐，审批环节多，患病农民在办理过程中不仅耗时费力，而且增加了办理救助的经济负担。从2010年开始榆社县卫生局借助世界银行贷款/英国政府赠款中国农村卫生发展十一项目的支持，对此专门进行了调查研究，并经过与民政局协商，由榆社县人民政府出台了民政救助“一站式”服务制度。

二、实施办法

“新农合报销+民政救助”的“一站式服务” 补偿模式就是指符合民政救助救助对象条件（主要包括农村低保、五保和住院新农合报销后剩余部分超过6千元的边缘人群）的，在全县各医疗机构治疗出院后，在得到新农合补偿的同时即可获得医疗救助补助，定点医疗机构对贫困人群实行先行垫付医疗救助补助金

额，救助对象只需支付经新农合报销和民政救助后个人自付部分金额。这样简化医疗申报手续，并能及时给予救助，极大的方便了群众。

在这种模式下，定点医疗机构按月将报销基金和民政救助基金汇总后分别报县合医中心和县民政局，经审核无误后报县财政局审核结算，再由县财政局将资金直接转到医疗机构账户。

三、实施效果

通过“一站式”服务，整合两个体系，构建一个平台，理顺一个程序。

“整合两个体系”，通过“一站式”服务，整合新农合报销与民政救助审批两个工作体系，推动部门信任合作，由新农合报销窗口代理承办农村医疗民政救助申办事宜，两项申办审批合并进行，合并办理流程，减少办理环节。

“构建一个平台”，是指通过“一站式”服务，构建起了统一的农村医疗报销救助承办平台，实行平台共享、资源共享、流程合并，一个窗口全流程办理新农合报销与民政医疗救助手续，完成新农合报销与民政救助的申报、受理、审核和结算。

“理顺一个程序”，是指通过“一站式”服务推行之后，改变了以往卫生、民政、医疗机构各自承办、各自审核、各自结算、各自给付和多个环节审批的工作模式，变为一个窗口承办、审核、结算全流程办理，变以往由“农民跑着办”为“部门合作办”，将以往由患病农民承担的繁琐的办理成本转移到相关部门之间，不仅办理变得简便快捷，让患病农民免受奔波之苦、少花来回之费，而且实现了“先看病、后掏钱”，大大减轻了贫困农民的看病负担，受到了广大农村贫困农民的真心欢迎和拥护。

榆社县从2010年开始实施“一站式”服务以来，截至2012年年底，三年时间共救助农村贫困患者2328人次，发放救助金额499万余元。粗略估算三年来仅“一站式”服务就为贫困农民节约办理成本六余万元。

新农合和医疗救助这两个制度都是当前我国农村的基本医疗保障，通过 “一站式”模式，将原来分属卫生部门与民政部门的工作合并实行“一站式”服务，使贫困农民在新农合补偿的同时就可享受到民政救助，从而达到了“三满意，一便捷”的目标，即：政府满意、农民满意、医疗机构满意和患者补偿方便快捷。

第五篇：论我国执行救助制度的构建

本文由：

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论我国执行救助制度的构建

执行救助是在民事执行过程中，确因客观原因，申请执行人的债权尚未实现，且其生活又特别困难时，由法院提供一定物质帮助的救济行为。它受到中央和最高人民法院的热切关注。但是，国家层面的统一制度尚未形成。目前的执行救助主要是各地各级地方法院试点，实践的产物，可谓五彩缤纷，神态各异。为了切实保障申请执行人生存权，实现社会和谐，长治久安，亟需构建统一、明确的执行救助国家制度。近年以来的司法实践，为该项制度的构建，廓清了理论基础和价值目标。在此基点上，分析目前执行救助存在的问题，归纳共通的救助范围、对象、程序和具体措施，乃是构建我国统一执行救助制度的理想途径。

一、执行救助的基本内涵与特征

执行救助，是指在民事案件执行过程中，因客观原因，申请执行人债权尚未实现，且生活又确有困难时，由人民法院给予适当物质帮助的救济行为。由此概念可见，执行救助具有如下表征:第一，性质上，执行救助是临时性、应急性、一次性的司法救助。是故，申请执行人在同一个案件中只能申请一次;第二，目的上，执行救助并非人民法院替代被执行人履行债务，而是为执行过程中“特别困难”的申请执行人提供的临时性帮助;第三，原因上，执行救助主要是针对因遭受侵害而不能维持当地最低生活标准，或因部分或全部丧失劳动能力、缺乏必要的生活及医疗费用、生活难以维持，或因受害致死给家庭生活造成巨大困难的，且申请执行人的债权因客观原因未能实现的情形;第四，主体上，执行救助是由人民法院实施的救助行为;第五，对象上执行，救助的对象是已进入执行程序，债权尚未实现，且生活严重困难而急需救助的申请执行人。

对全国集中清理执行积案活动检查验收的结果表明，全国各省、自治区、直辖市以及绝大部分地市及县、区均有效开展了执行救助活动，并就建立执行救助发布了专门文件。但是，全国性，统一、明确的执行救助制度尚未建立。近几年关于执行救助的讨论和实践探索，为执行救助的国家制度化，逐步廓清了理论基础，明确了价值目标。

二、执行救助制度的理论基础与价值目标

执行救助是立足于社会福利观、利益均衡、风险分担及回应型法等理论基础上的制度化追求。它体现了现代文明国家视域下的社会福利观念，是对公民生存权进行优先保障的利益平衡机制;是对社会风险进行分担与均衡的非常规形态;是对和谐社会大背景下公民需求的合理回应与理性满足;是“司法人本思想”的具体表现，体现了司法的人本关怀。

(一)理论基础

1.社会福利观

社会福利，是一个需要从不同层次，不同维度进行理解的复杂概念，在不同时代、不同国家、不同学者中，这一概念也有差别。在此，笔者对之持广义理解，将它视为公共政策或社会政策视角中的概念。即认为，凡与国家运用财政所支付的“公共”或“社会”计划有关的都属于社会福利，包括各种社会救助、津贴补助、社会保险、公共卫生、社会关怀服务等。它是社会中所有成员的福利总和，但又非简单相加，而是结构和价值的整合。罗尔斯指出，社会福利的质量是由社会中处境最差的人决定的。只有在最差的人之处境得以改善，社会福利才会整体性增加。帕累托则为社会福利制定了这样一个标准：当群体中一名或更多成员的处境被改善，而无一名成员的处境被恶化时，社会福利就增进了。申言之，为了增加社会福利，就需要制定公共政策，保障公民个人，尤其是那些身处危困之中的弱者福利的最大化实现。因此，由国家对特殊困难的申请执行人提供一定的帮助，以实现社会福利的基本均衡和

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福利总量的持续增加就十分必要。

社会福利观是同私人福利观相对立的观念，它发源于理性神话的破灭，以法律最终确立了对“弱而愚的人”关切而形成;它要求尊重当事人的地位，给予“弱而愚的人”特殊关切和保障。执行救助，恰是通过对难以借助法院执行实现其生效债权，且生活特别危困的弱者进行救助的策略。它与现代社会福利观的基本要求和核心理念形成一致，为社会发展增加了和谐因子。正是因此，重视贫困群体的权利诉求，增进他们的利益需要，并随着社会财富的积累而不断建构和完善对弱势阶层及其贫困群体的反哺机制，已经被证明是人类社会和谐稳定发展的不二法门。

2.利益平衡理论

利益平衡理论兴起于欧洲大陆利益法学理论运动。在利益法学者的观念中，利益平衡是解决各种利益冲突的原则和原理。它意味着，在相互冲突的社会群体中的一方利益应当优于另一方的利益，或者冲突的双方应当服从第三方利益或整个社会的利益”;为了进行利益衡量，法官应当认识所涉及的利益、评价这些利益各自的份量、在正义的天平上对它们进行比较，以便根据某种社会标准去确保其中最为重要的利益的优先地位，最终达到最为可欲的平衡。

利益均衡理论在执行救助制度中体现在两个层面。第一个层面，是利益主体之间的竞争和平衡。这涉及执行申请人和被申请人之间，以及执行申请人与其他社会成员之间的竞争与均衡问题。对于每个社会成员而言，利用国家或社会资源的可能性和现实性应该是同等的，但是基于不同的情形，相异的原因，每个成员实际获取和利用资源应该有所不同。对于执行程序中的当事人是否应予平等保护问题，可谓见仁见智。尽管有学者主张法律面前人人平等，提倡“执行当事人平等主义”，但是，不能否认，保护债权是执行程序之目的，在保障被执行人基本生活的前提下，债权人应受优先保护。所以，“执行当事人实际不平等”。对于被申请执行人而言，执行救助不予适用，除了虑及民事诉讼法对被执行人已“极尽关照” 外，主要是为防止个人规避责任或转移风险，防范新的社会矛盾。所以，执行救济的对象需要限定为申请执行人。这正是，对申请执行人与被执行人进行利益衡量的结果。同时，救助对象限定为申请执行人，自然也就意味着，对申请人与其他社会成员之间的利益衡量。因为国家财政资源来自公民个体，每位个体也享有平等获取和使用的机会。正常情况下，这是理所当然。但是，当特定个体在受到生存威胁而凭借自身的力量难以摆脱危急时，国家资源(社会福利)就有必要向其倾斜，给予其适当帮助，以平衡该个体与其他社会成员之间的利益。

第二个层面是，利益(权益)之间的竞争与平衡。这涉及申请执行人的生存权、债权与被执行人的生存权之间的冲突与平衡。在现代执行理论中，学者们比较关注申请执行人的债权与被执行人的生存权，并普遍认为“生存权高于债权”。但是我国现行民事诉讼法第 219和220条之规定却仅仅体现对被执行人的“特殊照顾”。该二规定对被执行人的劳动收入和财产进行了限制。即指，即便被执行人的义务尚未履行或者尚未履行完毕，法院仍应为其自身及其家属保留生活必需费用和必需物品。这体现了被执行人生存权 高于申请人债权的理念。但是，反观申请执行人，却没有体现其生存权高于债权理念的规定。法律在保护被执行人和申请执行人生存权上失去了平衡，给人以厚此薄彼之感。此故，很有必要建立合理的执行救助制度，切实保障申请执行人的基本生存。

3.回应型法理论

诺内特和塞尔兹尼克将法律现象划分为三种类型：压制型法、自治型法、回应型法，分别指，作为压制型权力的工具的法律、作为能够控制压制并维护自己的完整性的一种特别制度的法律、作为回应各种社会需要之愿望的便利工具的法律。回应型法实际上调和了自然法与实证法的矛盾，以兼顾秩序统治与公平正义。回应型法更为注重公共目的之实现，是对

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现实问题的回应，并且是“能够超出形式上的规则性和程序上的公平而迈向实质正义的法律体系”，能够缓解法律“权威被侵蚀，其正统性受到普遍怀疑;缺少合意削弱了众所公认的道德的有效性”等危机。回应型法理论的重要意义在于，对整个法律体系而言，它意味着法律体系的自我修复，这种自觉修正的动力不在于别的东西，而源于公众的需求。由于现有法律体系不健全，导致申请执行人的生存权无以保障。执行救助，是公共政策对申请执行人生存权与债权，持续、深入关注的结果，它不仅强化了公众对法律的尊重与认同，也更新着整个法律体系，使其臻于至善。

4.风险分担理论

风险分担，又称风险均沾，其主要包括风险分摊说和社会保险说。按照该理论，公民赖以共同生活的社会环境所伴生的风险是一定的，每位公民遭遇并承担风险的几率不是与财富、声名等直接相关，它取决于公民参与社会活动的广度和深度。诉讼乃是每位公民可能遭遇的社会风险，执行风险亦是社会风险在执行阶段的延伸。当某个公民遭受这种风险时，一定意义上也是在替其他社会成员承担，正是如此其他社会成员才可以幸免于难。这与霍金，“凡一个人主张一个权利，实在就是为一切享有此项权利的他人——在同一法律系统下的现在和将来的任何人——主张他们的权利”的言论，原理相通。现代社会为了避免这种风险过于集中而使特定群体陷于危困，普遍通过社会保险的方式对之进行转嫁和均摊。其主要方式就是通过政府的公用税收，埋付保险。沿此思路，执行救助，就是政府借助救济特别困难的执行申请人，进行风险分担与均衡的正当政策。

(二)价值目标

执行救助主要有两个方面的价值。一方面是：扶贫济困，趋近实质公平正义，消融社会矛盾。第一，执行救助不仅使确有困难的申请人得以维续基本生活，而且缓解了申请人与法院之间的紧张关系，安抚了申请人对执行机构，甚至是对社会的不满情绪。第二，执行救助在不损害他人利益的前提下，使社会弱势群体的基本生存权、生命权、健康权得到保障，是一种特殊的司法保护手段，也是一种利益平衡机制，它使社会更趋于实质公平，更接近实质正义。这在一定程度上消融了社会矛盾。

另一方面是：为弱势申请人救急，彰显司法的人本关怀，防止产生新的社会矛盾。执行申请人一般均属弱势群体，他们不仅在经济上处于弱势地位，更为突出的是，在政治与法律上，常被“边缘化”。因此，他们往往采取非理性的方需要帮助的人，其他人只能暂缓。”但是，“没有立法，给谁不给谁，没有一个统一标准，只能谁的哭声大，就给谁多一点，在事实上造成了新的不公平。”此外，适用的案件范围和类型不明确，也会引发申请执行人心理预期的混乱乃至非理性提升。

(三)执行救助基金的发放标准不一，程序混乱

实践中各个法院发放救助金的标准普遍不高，且各有不同。多数法院救助金额在5000元以下，并且设置了标的额比例与金额上限两道标准。这体现了执行救助“临时性救急措施”的特征。依我国经济社会发展现状，5000元一般可以帮助申请执行人在一定时期内维持正常生活。但各地的经济社会发展不均衡，只以执行救助金的绝对数额为标准，“一刀切”的做法绝不可取。目前，法院系统对执行救助额度和发放标准尚未形成统一意见，这也成为阻碍执行救助工作广泛深入开展的一大难题。

(四)资金来源单一，管理混乱

资金不足是执行救助基金制度发展的又一障碍，也是理论与实践特别关注的一个问题。资金不足的重要原因是，来源单一，且数量有限。从全国目前总体情况来看，救助基金主要来源于政府的专项拨款。受制于地方财政的不均衡等因素，法院推进执行救助严重缺乏动力。所以，积极拓展救助基金的获取渠道至关重要。当下，部分法院努力争取社会捐助的

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做法，实为明智之举。但是，由于统一的制度尚未确立，各地各级法院的做法可谓五花八门，有悖国家行为的严肃性，也有损制度的庄重性。同时，执行救助基金的管理也是大问题。目前，基金管理既不讲策略，也无程序规制，混乱不堪。这可能滋生腐败，引发新的社会矛盾，损害社会公平与正义。

(五)恶意骗取救助的惩戒机制缺失

“放弃或忽视惩罚性公正，这种做法本身就是不公正，而且等于一种分配上的不公正，因为如果不以公正的暴力去对抗不正义的暴力，不去惩罚各种为恶，就意味着纵容不正义的暴力和帮助做恶，也就等于允许恶人谋取不成比例的利益和伤害好人”。为防止恶意骗取执行救助，就必须设定相应的惩戒机制。试点中，各地普遍存在“依照有关法律规定予以处罚”的粗糙规定。但是，到底该依据何法律规定，则因指向不明而流于形式。另外，为防止执行申请人过分依赖法院，提升整体执行效率，还需要建立相应的追偿机制。

四、统一执行救助制度的构建

(一)执行救助的决定与实施主体 结合实践，笔者以为采取执行救助决定权和执行救助金发放权相分离的二元分立模式最为合理。即指，法院负责审查执行救助申请并作出决定;民政部门或非政府社会组织负责发放救助金。理由是：首先，法院最为熟悉案情和当事人基本情况，具有审查和决定救助申请的便利条件。其次，相较于专职司法，略显呆板，缺乏生气的法院而言，这些部门或组织，功能多元，活动范围广泛，活动方式更为生动，更具活力。因此，他们更富有参与社会管理活动的热情;他们的参与不仅有利于相关政策与制度的传播、推广，更有利于通过富有热情和亲和性的活动营造社会和谐。最后，权利的分离与分立有利于监督与制约。权力的分离保证资金的安全, 也可使机构之间相互监督;同时，让民众清楚资金的性质、来源以及法院的职能定位。

(二)适用执行救助的案件范围

纵观试点的总体情况，执行救助的案件范围，大体可归纳为如下几类：一是刑事附带民事案件。此类案件进行救助的前提是，被告人缺乏赔偿能力且被害人亟需救助;二是事故类案件。如道路交通、工伤、医疗事故或其他人身损害赔偿案件;三是追索特殊债权的案件。如追索赡养费、扶养费、抚育费或抚恤金、养老金、社会保险金案件;四是其他案件。

(三)执行救助基金的发放标准与程序

对于执行救助金的发放标准，笔者赞同设置执行标的额比例与金额上限两道标准。具体讲，“在执行标的金额的5%-20%之间，最低为当地1个月的最低生活保障费，最高不超过24个月”。

在发放救助基金的程序上。首先，申请执行人提交书面申请并提交生效法律文书、身份证明、户口本、当地政府的派出机构或办事处、村委会出具的证明其生活特困的证明。其次，由本案执行负责人对申请人的条件进行初步审查后交由人民法院分管执行工作的副院长审核并提交专门的机构集体讨论决定。最后，符合条件的，由法院内设的执行救助办公室核定救助金额并书面通知民政部门或选定的非政府组织从救助基金专用账户中支付救助金。

(四)执行救助资金来源与管理

结合当前各地法院的试点工作情况，笔者主张执行救助基金可以由以下几方面组成:一是地方财政预算。二是诉讼费。笔者以为，可以从诉讼费和执行费中提取一定比例来补充执行救助资金。比如浙江萧山法院〈司法救助专项资金使用管理办法〉(试行)的实施意见》中规定司法救助基金为100 万元，资金来源主要是区财政安排以及在财政中的法院诉讼费。三是执行罚金。依据现行民事诉讼法的规定，人民法院对单位和个人可处罚金。可以考虑，将收取的罚金全部或部分充入救助基金。目前，已有地方法院采取这一做法，如永康市

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人民法院从每年追缴的罚金中以20%的比例提取用于补充执行救助基金。银川市两级法院每年从法院罚没款中提取10%—15%纳入救助专项基金，专户存放，专款专用。四是社会与慈善捐款。实践中，法院救助基金中很大一部分来自于社会捐款。社会团体、组织、企事业单位和个人的捐款是救助资金的一个重要来源。五是其他来源。比如，陕西省西安市长安区法院、检察院、公安局、民政局共同签署了文件，在交通肇事案件中，民政部门可以作为附带民事诉讼原告人为维护“无名氏”权益提起诉讼。“无名氏”死者的赔偿金由民政局单设会计科目保管，并建立财务账册。赔偿金保存5年后无人认领的，可转入社会救济基金账户。

关于执行救助基金的管理，目前各地法院的做法不一。如《云南省高级人民法院民事执行案件司法救助实施办法(试行)》中规定，救助基金由法院管理。石门人民政府在《特困对象案件执行救助基金管理暂行办法》规定，由县政府成立特困对象案件执行救助基金领导小组，由常务副县长任组长。《永安市特困群体实行执行救助实施办法》规定，执行救助基金由民政部门管理。笔者以为，执行救助基金由民政部门或非政府组织来管理更为合适。理由是：首先，其精力和能力可以充分保证基金管理。其次，这也权利分离与分立的需要。最后，有利于监督，有利于保障执行救助的合理有序进行。

(五)恶意骗取救助的惩戒机制

实践中，一定会有一些投机者，极尽所能，恶意骗取执行救助。所以，设置相应的惩戒机制尤为必要。笔者以为，对于恶意骗取执行救助金者，可设置民事和刑事制裁制度。民事制裁方面，可将恶意骗取行为纳入妨害民事诉讼行为体系，对其处以罚款和拘留。刑事方面，对于情节、手法、影响较为严重、恶劣者，可以依照诈骗罪来处理。

另外，可以设立执行救助基金追偿制度。如若日后，申请人的债权得以实现，就应该从其债权中划分等于其所获执行救助金的款项，返归和补充执行救助基金。这样，既可以保障救助基金源源不断，又可以防止申请执行人产生依赖，提高执行效率。

在当前形势下，执行救助制度的建立将是一个筛选，整理和论证的艰难过程，但无论如何，通过修订民事诉讼法或者单独制定司法解释，构建国家层面的统一执行救助制度乃是大势所趋，它必将为我国和谐社会的构建增色添彩。