第一篇:城市经营、土地储备与土地金融
城市经营、土地储备与土地金融 ——兼论经营、储备与资金循环机制 刘维新/张红
【专题名称】城市经济、区域经济 【专 题 号】F107 【复印期号】2002年01期 【原文出处】《中国房地产金融》(京)2001年10期第6~11页 【作者简介】刘维新 中国社会科学院研究员,北京 100053 张红 清华大学房地产研究所讲师,经济学博士。北京 100084 【内容提要】 随着城市化进程的日益加速,“经营城市”作为一种全新的城市建设理念,为突破建设资金瓶颈,实现城市建设事业的持续快速健康发展指明了方向。同时,为了合理调控土地市场供求关系,加强对土地一级市场的垄断、建立土地储备制度是城市经营的主要内容。论述了经营城市的概念与内涵,探讨了经营城市与实施土地储备制度的关系,并从土地金融的角度对经营城市与土地储备的运行机制等进行了研究、分析,提出了相关发展建议。
【关 键 词】经营城市/土地储备/土地金融
中图分类号:F293.2 文章编号:1006-7388(2001)10-0006-05 文献标识码:A
城市经营,有的称“经营城市”,其核心是以土地资本、基础设施为经营对象。两种称谓,本质是一致的。随着城市化进程的日益加速,“经营城市”作为一种全新的城市建设理念,正在纳入人们的视野并逐步成为大家的共识。即要把市场经济中的经营意识、经营机制、经营主体、经营方式等多种要素引入城市建设,全面归集和盘活资产,促使城市资产重新配置和优化组合,从而建立多元化的投融资渠道,不断扩充城市建设的资金来源。经营城市的核心是运营城市空间资源,尤其是土地资本,因此,建立与完善土地储备制度、合理调控与配置土地资源是经营城市的重要环节。因为,城市的一切活动都要依赖于土地。土地供给具有稀缺性,其外延式供给是有限的。只有相当数量的土地资源、资产集中在政府的储备库里,进行土地优化配置,才能形成土地利用布局适当、效果合理及综合效率最高的模式。
近年来,有许多城市从经营城市的角度出发,通过建立和实施土地储备制度,从整体上提高城市土地资本的利用效率和地域空间的生态环境效益及经济效益,积极进行经济运行机制创新,依靠市场运作增加基本建设投资,加快城市基础设施建设,使城市经济发展进入了新阶段。经营城市的概念与内涵
树立政府经营城市的新理念,是在市场经济条件下城市政府职能转换的客观要求,也就是说,城市政府要从行政指令的管理方式转变为以法律法规为基础的经营管理,任何工程项目的建设,都要讲究效益,包括经济、社会和环境三个方面的效益。经营城市就是对构成城市空间资源、功能载体的自然资本、人力资本及其相关延伸资本(如道路、广场冠名权)等进行集聚、重组与运营,从而获得收益。
政府要充分利用公共设施建设、经济调控政策和社会保障职能,不断提高城市土地资本及地域空间作用的效益,在完善经济功能、创造发展环境的过程中发展城市经济。经营城市的目标是降低投资成本,广泛吸纳生产要素,发展市场主体,以城市的发展带动整体区域经济发展与社会进步。随着市场机制的建立和完善,城市经济的运行,主要不应该依靠行政手段,而要依靠价值和政策法规的规范性,依靠城市的聚集性、开放性和信息的广泛性。这“四性”的存在,为城市政府经营城市提供了前提条件,城市的地域空间资源使城市政府经营城市成为可能。因此,树立城市政府经营城市的新理念,是跨入新世纪后,城市政府领导必须具备的一种战略观念和基本素质(注:刘维新,《经济日报》,2000年10月12日。)。
经营城市的对象是土地资本和地域空间,要素是经济功能、经济容量、城市形象和投资环境。要经营好城市,必须在坚持经济效益、社会效益、环境效益三者和谐统一的基础上,把经营城市的思路贯穿到城市规划、发展、建设、管理的全过程,从整体上推动城市经济持续快速健康发展。
要以企业为中心经营城市。企业是城市经济的细胞,是城市财政收入和就业机会的创造者,因而是经营城市的中心。为此,必须把为企业创造最佳的发展环境作为经营城市的出发点,努力改变计划经济时期多元分割的城市经济运行格局,打破所有制界限,促进多种经济成分相融合;打破隶属关系界限,为中央企业、省属企业、外来企业和市属企业营造同样的发展环境;打破产业界限,鼓励城市中心的企业从第二产业向第三产业转移,调整城市产业布局;打破城乡界限,促进城区工业企业向城郊转移,开辟新兴工业园区,推进城乡一体化建设。
要以经营手段建设城市。城市建设是城市社会经济发展的基础。要遵循市场经济规律,用经营手段运作城市建设:一是盘活土地资本存量和国有资产存量,利用前人积累的物化资本建设城市;二是积极进行开源节流和资本运作,推进股份制改造,通过证券市场筹集当代资金,使之转换成为城市建设和工业发展的投入;三是努力争取银行信贷资金,通过建设项目的有偿使用和以经营收入抵押等方式,把未来的资金转换成为现实投入。
要以经营方式管理城市。经营城市的重点是城市空间要素和环境要素。应坚持以人为本,努力营造良好的生活环境。对旧住宅小区、小街道进行全面改造,加大绿化美化的力度,建设标志性工程,把城市形象提高到一个新的层次。同时,为了吸引中外投资者,还应着力营造有利于投资创业和经济运行的政策环境、法制环境和政府服务环境,不断提高城市的吸引力、凝聚力。
要以经营眼光规划城市。经营城市的关键是特色和规模。应按经营城市的思路规划城市发展,努力塑造独特的城市形象,争取以特色创名牌城市。在规模上,要结合城市发展进程,有计划地全面改造城区基础设施,对建成区域进行功能改造和升级;争取适时调整行政区划,使城市规划适应经营城市的要求,体现城市功能分区特点,优化城市生活环境和经济布局,形成土地资本利用效率最大化的城市规模。
经营城市与土地储备的关系
土地储备制度是政府为提高对市场变化的敏感度,运用市场机制收购、征购闲置或低效使用的土地,以满足各类建设用地需求,合理调控土地市场供求关系的管理制度。面对城市功能发生深刻变化的新情况,要使城市经济得到快速发展,就必须按照市场经济规律,综合运用城市土地资本、地域空间及其他经济要素,从总体上运作城市经济,在整个城市范围实现资源配置容量和效率的最大化、最优化。经营城市与土地储备的关系体现在以下方面:
2.1 运营与基础的关系
在传统习惯思维中,城市只是给人们提供生产、生活条件的无偿服务型、共享型的公共产品,政府对它只投入、不收益,只建设、不经营。在市场经济条件下,必须用市场的眼光重新认识和审视城市。应当看到,城市是国家长期巨额资金投入的结果,是资本的实物形态,实际上就是政府最大的一笔有形国有资产。因此,运营与土地储备的关系,就是运营与基础的关系,其实质是运用市场经济的手段,对构成城市空间和城市功能载体的自然生成资本(如土地)与人力作用资本(如路、桥)及其相关延伸资本(如路、桥冠名权)等进行集聚、重组和营运,最大限度地盘活存量,吸引增量,走出一条以城建城、以城兴城的城建市场化之路,实现城市的自我滚动、自我积累、自我增值。为此,我们要强化经营城市理念,努力完成从把城市资产作为公共财产到可经营性资产的转变,从把城市建设作为社会公益事业到资本经营的转变,从把政府部门作为出资者到经营者的转变。
2.2 运营与增值的关系
随着城市规模的扩大和功能的完善,城市建设所需资金越来越巨大,依靠财政搞城市建设的路子已越来越举足维艰。要摆脱传统城市建设的困境,必须走经营城市之路。只要符合政府所追求的“社会公益事业总量不断增加”的目标,城市建设就应该放开市场。我们要彻底改变城市建设政府投入、无偿使用的旧模式,根据“谁投资、谁所有、谁受益”的原则,努力开辟城建资金来源。运营与土地储备的关系,实质是运营与增值的关系。
近年来,经营城市的思想已经在各地城市建设中得到实践并受益匪浅。以长沙市为例,作为中南地区最大的广场五岭广场的建设耗资8000多万元,但是政府没有投入1分钱。广场建设开工伊始,政府储备的原来只有不到10万元1亩的周边地价便节节攀升。还在动工阶段,第一批20余亩土地以每亩45万元的价格协议出让;其后又分别以每亩50万元和68万元的地价出让了两宗土地,成功地筹集了2000多万元启动和周转资金;广场竣工后,周边土地每亩定价70万元,也成了抢手货(注:李大为,《我国近年的城市建设回顾》,中宏网,2001年4月。)。由此可见,庞大的土地资产本身就是一座金矿,迫切需要开采、经营,以更多地转化成价值形态和货币形态。
2.3 运营与聚财的关系
经营城市包括盘活存量资本和搞活增量资本。在具体操作中,要把市场经济中的经营意识、经营机制、经营主体、经营方式等多种要素引入城市建设,把凡是可以投入市场营运的城市基础设施推向市场,全面归集和盘活资产,促使城市资产重新配置和优化组合,从而建立多元化的投融资渠道,不断扩充城市建设的资金来源。运营与土地储备的关系,是运营与聚财的关系。
在社会主义市场经济条件下,土地是城市最大的存量资产,是政府最大的财富。经营城市,就是要最大限度地盘活土地资产,把自然资源变成滚滚财源。要在确保耕地总量平衡和严格控制人均建设用地标准的基础上,尽可能地满足城市建设用地。对城市建设用地,要实行政府统一规划、统一征用、统一管理、统一聚财,除国家有明文规定外,企事业单位建设用地一律实行使用权转让,强化经营城市理念,广辟城建资金来源。
在市场经济条件下土地储备的意义和作用
3.1 宏观调控与储水池作用
实行土地有偿使用制度改革后,土地的资产效益得到了广泛的认同。但同时应该看到,我国城市范围内大量的存量土地是在计划经济体制下通过行政手段划拨给使用者的。因此,作为重要生产要素的土地得不到合理配置,发挥不出最大的经济效益。从这个角度上讲,“城市土地使用还远没有纳入商品经济的轨道,更谈不上利用市场机制在土地使用者之间调剂余缺”(注:刘维新,《我国城市土地及其使用结构》,城镇经济,1988年。)。面对这样的情况,在没有雄厚的土地储备作后盾的背景下,政府的宏观调控措施就不可能发挥作用。在市场经济条件下,从经营城市的角度出发,土地储备具有重大的理论意义和实际作用。
建立土地储备制度,可以使城市各类闲置、分散土地全部入库,由土地储备机构统一管理。依据土地储备状况,政府可以根据城市规划和土地利用开发计划,定时定量地将储备土地投入市场,使土地总量得到严格控制,避免土地市场价格的大幅波动,引导市场健康有序发展。
3.2 调整城市用地结构,强化耕地保护的作用
人多地少、人地之间矛盾突出,是我国的基本国情。近年来,我国耕地锐减的局面一直未得到根本性好转,其重要原因是城市发展、房地产开发占地与耕地保护之间的矛盾没有得到有效的解决。从根本上说,我国目前保护耕地的经济机制尚未真正建立起来。从地方政府、用地企业到开发商,甚至农民自身都只是从自己的眼前利益出发来看问题,并没有真正地关心和支持保护耕地的国策。
要在市场经济体制下,处理好城市发展与耕地保护之间的关系,就必须从现实出发,走城市建设和土地使用集约化的道路。为此,必须发挥城市政府的调控作用,对城市和农村的用地做出详细而完整的规划和计划;同时,从根本上建立和完善土地储备机制,运用市场机制满足各种建设用地的需求。这样,既使得每一块土地得到最合理、最有效的利用,又在宏观上达到城市用地结构的平衡,保证土地利用的可持续发展。
3.3 推动企业更新改造、维护社会稳定的作用
由于历史的原因,我国有相当一部分国有企业长期处于亏损或经营不善的状态。要搞活这些企业,就必须实施技术更新、实行现代企业制度、转换经营机制。但从实际操作来看,由于缺乏足够的启动资金,当产业结构调整、产品更新换代的机会来临时,企业自身却无能为力,丧失了宝贵的机会;同时,企业职工生活无法保障,产生了许多社会问题。
政府在实施土地储备制度后,可以将处于较好地段的企业用地统一收回,进行整理和适当开发后,推向土地市场。土地出让金的一定比例返还给企业,由企业重新定点选址,同时激活企业的技术改造和产业结构调整。如浙江嵊州市电机厂通过土地储备,对位于黄金地段的老厂区土地实行招标出让,收取土地出让金1470万元,大部分返还给企业技改,增强了企业的活力(注:浙江省嵊州市土地管理局,《为了七山一水三分田》,中国国土资源报,2001年2月6日。),也解决了职工生活方面的各类遗留问题,起到了很好的稳定社会的作用。
由此可见,政府对城市进行收购储备和统一管理,不仅可以有效地垄断土地一级市场,真正实现其宏观调控职能,更好地为经济建设服务,还可以为经营城市创造良好的基础。
土地储备、土地金融与经营城市的战略思考
土地储备是经营城市的基础(或重要环节),而土地储备又需要金融的支持,运营、储备与金融之间,如何形成良性的循环机制,并逐步建立与完善循环体系,是需要研究的重大问题。在市场经济条件下,多渠道筹集资金是大势所趋。为此,需要政府和金融机构携手,创建土地储备基金或借鉴台湾的土地银行运作经验,以土地金融的方式调动多方面的资源和资金优势,为城市经营的顺利进行奠定基础。
4.1 构建城市建设资金的良性循环机制
从建立与完善城市建设的投融资机制角度出发,研究探索经营城市、土地储备,以土地储备基金(或土地银行)的金融连接的循环机制的可能性与必要性,对经营城市的推动具有重大的理论意义和实践价值。
经营城市与土地储备,是不少城市政府正在运作的两项实际工作,碰到的共同难点是资金问题。因为经营城市要以土地资本为其核心,土地储备是经营城市的基础和动力,而土地储备又需要有资金支持,进行土地收购,由此可见,金融的介入,是构建三者良性循环机制不可缺少的。其设想见图:
从图上不难看出,这种良性循环机制是:1.城市政府从经营的收益中,一部分资金可投入新的城市建设,一部分返还土地银行,形成专业土地银行的资本金。2.城市土地储备的收购土地资金,主要来源于土地专业银行,通过政府经营获取土地收益,一部分做为城市建设资金的积累,一部分返还专业土地银行,进行循环。3.专业土地银行的业务,主要是土地储备的资金往来,以利息差维持,同时,可吸纳社会存款,增加资金来源,维系银行整体运行。这样既有利于城市土地储备池作用的发挥,推动政府经营城市,也有利于专业土地银行的发展。
4.2 优化投资环境,重组城市资源
运用新型的运营、储备和金融的连接机制,对构成城市空间和城市功能载体的自然生成资本和人力作用资本及相关的延伸资本进行集聚、重组和营运,把城市建设由事业向产业过渡,改革城市建设过分依赖政府,忽视市场作用的现状,探索出一条以城养城,以城建城的新路子。从某种程度上讲,政府的一切努力,各种政策的制定也就主要围绕解决资金问题而展开。由于认识上的偏差,现实的紧迫任务及压力,对筹资缺乏长远考虑,所进行的投资体制改革难免落入为筹资而筹资的误区上。因此,当前通过经营城市和土地储备进行城市建设的主攻方向是:理顺关系。理顺政府、城市、市民、开发投资商的关系;理顺公用事业、公共事业、公益事业的关系;理顺社会效益、环境效益、经济效益的关系;建立起与市场接轨的体制与机制。
4.3 创建土地金融,建立土地储备资金
蒋介石到台湾后,所实施的“土地改革”是以政府赎买政策来实现农民的土地均衡,在这一过程中,土地银行起到了至关重要的作用。我国在推行“经营城市”和“土地储备”过程中,不妨可考虑两种方案:其一,借鉴台湾土地银行的运作经验,由政府出资成立专业性的土地银行,以金融运作的方式,参与土地储备和经营城市,在城市政府统一领导和规划下,逐步形成:土地储备→经营城市→土地金融的良性循环机制;其二,由政府适度拨款,并运用土地出让的收益积累及经营城市收益,建立土地储备资金,由土地储备中心进行管理。
这两种方案,虽然各有利弊,但前者更加符合市场经济运作,也便于我国加入WTO以后与国际接轨。后者在运作中难以摆脱行政指令,不容易发挥资金效益。所以,在我国推行“经营城市”和“土地储备”过程中,创建土地金融新品种是一种可行的思路。
4.4 加大城市基础设施有偿使用力度
城市交通、城市园林、城市公用设施以及城市可以利用的空间都是价值可观的资源。长期以来,我们只是把它当作一种公益设施而没有用市场规则去建设、管理和运营,致使投资主体单一,政企不分,政府的包袱越来越沉重。因此要拓宽思路,把这些特殊的资源推向市场,用市场经济观念建设和管理城市。
一是盘活有形资产。把凡是可以投入市场营运的城市基础设施如垃圾场、候车厅、供水厂等使用权和经营权推向市场,把实物形态转化成价值形态,把死钱变成活钱。
二是经营无形资产。对城市的户外广告标牌经营权、公共汽车线路经营权以及公路、桥梁、雕塑冠名权等,可以通过转让、拍卖、租赁等形式,筹集城市建设资金。如郴州侨能达房地产公司出资100多万元,买下了桔井路延伸段的冠名权,将此路段命名为“合众路”(注:李大力,《我国近年的城市建设问题》,中宏网,2001年4月。)。
三是城市管理事业的企业化经营。将城市公用事业管理权与经营权、具体作业权进行有效剥离,对占道经营权、垃圾清运权、街道场地保洁经营权等投入市场化营运,也是充分发挥城建资金效益的重要途径。五岭广场的管理,原打算设立专门机构,财政每年安排200多万元,通过招标承包给企业后,不仅不要设立机构,而且财政负担的承包费每年只需要80万元(注:李大力,《我国近年的城市建设问题》,中宏网,2001年4月。)。
4.5 加大城市建设投融资机制改革力度
要转变政府职能,实行政企分开。政府要从具体的项目经营中退出来,转变为城市建设的总设计师和投资、管理实施的监管者。城市建设和经营要以企业运作为主,政府为企业竞争创造优良环境。对国有存量这部分,通过所有权与经营权的分离,组建新的市场主体。如可以兴建城市建设发展有限公司,接受政府委托对城市基础设施进行资本营运,将所有可以拿出来经营发展的资本予以归集,代表政府行使经营、管理的权力,同时相应承担盈亏责任和市场竞争风险。有了这样的公司,加之土地金融与土地储备中心,财政资金今后只需管维护和人头费,政府不再直接投资,新建基础设施需要政府投入的部分,将通过新公司运作。这样,既明确了举债主体和担保主体,也突破了财政单一包揽的模式,打破了一个项目成立一个指挥部而对整个运作环节负不了责的模式,使新公司自我举债、自我还贷、自负盈亏、自我发展,成为市场竞争者。只有建立这样的机制,才能够有效地吸引符合条件的不同经济成分的其他投资主体平等地参与城市建设和管理。
结论
在市场经济条件下,以经营城市的理念为指导建立的土地储备制度,必须以经济建设为中心,以金融配套为出发点,以稳定社会为大局。只有这样,才能真正发挥土地的价值作用,才能促进社会经济及各项事业的持续发展。从试点城市的实践来看,在经营城市大思路下的土地储备对政府调控土地市场、切实实施城市规划和土地利用总体规划,保证国有土地资产的保值、增值,促进社会经济发展发挥了重要作用。可以预见,经营城市观念的深化和土地储备制度的进一步推进,将对我国城市经济和土地市场的健康有序发展产生至关重要的影响作用。
收稿日期:2001-06-08
【参考文献】
[1] 刘维新.城市发展土地利用与房地产[M].中国大地出版社,1996.[2] 南京地政研究所.中国土地问题研究[M].中国科学技术大学出版社,1998.[3] 浙江省嵊州市土地管理局.为了七山一水二分田[N].中国国土资源报.[4] 李涛.制度创新[N].中国国土资源报.[5] 李莹.手中有地,心里不慌[N].中国国土资源报.[6] 黄云.土地储备与特色[N].中国国土资源报.^NU1
第二篇:关于经营城市土地的思考
××中心城区土地开发课题组的调研报告《以土地换人气,以空间换时间》一文,具有详实的内涵和丰富的外延,读后使人很受启迪。现谈几点思考。
一、思路决定出路
经营城市土地的根本出发点和落脚点,是不断增强和提高城市作为经济建设和社会发展载体的承载能力,也就是说,把促进经济发展和社会进步作为经营城市土地的终极
目标。从这点出发,文中提出的许多观点都是正确的,特别是路易维尔成功案例,对我市中心城区的发展具有很强的指导意义。目前,××中心城区有8000多亩现量土地可开发利用。经营城市土地是经营城市的核心和关键,如果简单地“以地生财”,单纯追求土地资产价值,过分追求经济效益,会导致对城市土地资源的浪费,继而使城市功能退化。比如,过度实施房地产开发,必然受到人气指数、经济指数和社会指数的严重制约,也就会导致城市做不大,经济上不去,人气旺不起。因此,经营城市土地是一个系统工程,需要整体推进。文中提出“以土地换人气”,就是一条很好的思路。土地怎么换人气,我认为将城市土地划分若干功能区,对不同的功能区实行不同的开发政策。对有利于经济发展和社会进步的功能区,实行最大的优惠政策供应土地,有的甚至可以零收益或零价供应,以吸引投资者投资,做大做强城市功能项目;对房地产开发项目,则应按市场价格供地,保证政府经营城市土地、建设市政工程有必要的资金支持。这就像卖蛋与孵鸡的关系。卖蛋,政府可以得到收益;孵鸡,政府没有即期收益,但城市有了下蛋的鸡。也就是说蛋要卖,鸡也要孵,但必须优先孵鸡,这样才能有利于城市的发展和壮大。
二、努力创造留住人的条件
城市人口的来源,主要有三条途径:一是城市人口的自然增长;二是外来人口的进入;三是流动人员的增加。这里重点谈谈外来人口的进入。外来人口进入主要是依托经济载体从异地进入城市就业的人口,从××中心城区的情况来看,主要是农民工和大中专毕业生,这些人具有较强的流动性。要把他们留住,归根结底要让他们安居乐业。安居,建议给这些人提供廉租房或经济适用房,政府出台政策,科学规划,让这些人买得起,住得起,留得住,这叫做用住房留人。用住房留人运作方式,可考虑政府规划、市场动作、中介公司管理,也可以让企业享有住房建设和管理权。当然,这种模式虽可以解决从业人员住房问题,但这些人尚未实现从企业人向城市人的转变,企业状况直接决定这些从业人员的去留。因此,由市政功能解决他们的住房,他们就可以在本地相关企业中流动,也形成企业劳动力的竞争态势,有利于促进企业的发展,同时也为有志自主创业的人员有了居住保证。安居是乐业的基本条件,有了基本的居住条件以后,一般不会轻易离开居住地。还有一种是乐业留人。乐业,这就要求一方面千方百计做好安商、亲商工作,轻赋薄徭,优化创业、乐业环境,让更多的企业家把企业做大做强,以提供更多地就业机会;另一方面要为这些从业人员提供城市配套服务,享受市民同等待遇,包括教育、医疗、水电、燃气、户籍管理等服务项目。
三、产业、品牌带动是推动城市化的根本动力
经营城市土地不是简单地着眼于城市地价的高低,而更多地要着眼于城市化进程的快慢,经济建设决定城市化进程的快慢。因此,经营城市土地根本的是要坚持产业、品牌带动,以加快经济的发展,从而推进城市化。文中提出,制定切实可行的供地计划,重点向总部经济、现代物流、大文化产业等大项目倾斜……在用地政策上向大项目、大产业大胆倾斜。我认为,着眼产业、品牌带动,是经营城市土地的重中之重。无论是深圳的崛起,还是义乌的繁荣,说到底都是产业带动的结果。物质利益是社会进步的直接动力,人们是在改造自然、征服自然中获得社会财富的。实施产业带动,是城市化进程中人们获得物质利益的基本途径。所以,我们说产业带动,实质是以产业承载人气,以人气推动产业,在人气与产业的互动中加快城市化进程,最终做大城市,做旺人气。(
第三篇:城市土地储备征购方式与补偿标准
土地储备机制是我国城市土地管理制度的创新,目前全国有70多个城市建立了土地储备机构,在规范土地市场,土地资产保值增值,促进国有企业改革,加快城市建设等方面取得了显著的效果.由于我国土地储备制度建立时间不长,理论指导和法律规范还十分缺乏,也没有比较成熟的经验可以借鉴,所以运行中也存在一些需要进一步研究和探索的问题.其中,怎样以适当的方式和价格,在适合的时间,按照适宜的数量取得储备土地,是一个迫切需要研究的理论问题和实践难题.根据XX市土地储备中心一年多来实际工作的体会,结合有关土地经济和土地管理的法规和政策,对此进行初步的探讨.一,目前储备土地的来源和补偿标准
(一)储备土地的来源
按照XX市政府第33号令《XX市市区土地储备暂行办法》所规定的范围,目前XX市储备土地的来源主要有:①因单位搬迁,解散,撤销,破产或其他原因停止使用的原划拨国有土地;②市政府指令征购的土地;③以出让方式取得土地使用权后无力继续开发且又不具备转让条件的土地;④因国家建设代征而未处置的土地;⑤被依法收回的国有土地;⑥土地使用权人申请市土地储备中心回收的土地;⑦其他需要进行储备的土地.从以上市政府所规定的土地储备范围我们可以看出,储备土地的来源不仅包括城市存量土地,而且还包括城市增量土地.但是,从土地储备中心实际运作的情况来看,储备土地的来源范围和渠道还不够宽畅.根据XX市土地储备中心成立一年来所储备的24宗土地情况统计表1(略),可以发现主要存在3个突出的问题:
1.储备土地规划用途单一.目前储备土地的规划用途基本为居住用地,占总土地储备量的96.6%.这使得土地储备中心难以发挥在政府调控土地市场中的作用,同时也不利于土地资源的合理调配,今后应向工业用地,商住用地,文教用地等多用途方向延伸.2.储备土地来源单一.以往所回收的土地除一宗为集体土地外,其余都市区停产的工业企业用地,占总量的90.7%.事实上,旧城改造,城中村改造,城乡结合部开发都可以提供储备土地来源,市区扩大过程中新增建设用地也应该逐步纳入土地储备范围.3.城市土地一级市场未垄断.目前在XX市区虽然建立了土地储备制度,但是土地储备中心尚未完全垄断一级市场,没有做到“一个口子进,一个口子出”.由于城市建设飞速发展,基础设施,公共设施和景观设施的需求量非常大,相应需要投入巨额资金进行建设和改造.于是市政府采用以土地换资金的政策,给相关部门一部分土地,由其先自筹资金进行建设,待可出让土地拍卖后再回收资金.除了土地储备中心外,能够对市区国有存量土地进行回收整理开发和制定供应计划的部门主要有XX市城市建设发展投资有限公司,XX市交通建设投资有限公司,XX市河道整治投资有限公司等3个公司,它们分别隶属于XX市建委,XX市交通局和XX市河道办.截止2000年9月底,各部门所控制的土地总面积和可出让土地面积如表2(略)所示.在一级市场上多头供应土地不利于政府调控土地供应总量,制约了土地储备功能的实现.(二)征购土地的补偿标准
目前,XX市土地储备中心在征购和回收土地时,对土地,地上建筑物等进行一定的补偿,补偿方法按照市政府第33号令执行,分50万元/亩,40万元/亩,30万元/亩3个档次进行补偿.一般对于住宅,商业用途的土地,在环城河以内的按50万元/亩补偿,环城河以外的按40万元/亩进行补偿;对于回收后作为绿化用地的,一律按30万元/亩标准进行补偿.这种补偿办法简单,方便,易于操作,但是对于某些土地使用者,特别是通过出让途径获得土地的使用者不公平,使储备中心取得土地的阻力较大.土地回收时间延长,增加了储备的成本.另外,根据目前的补偿政策,在土地出让后有一部分土地收益返还给原土地使用者,即土地储备中心所储备的土地在权益方面留有尾巴,增加了将来土地增值收益分配的复杂性.3个档次的土地回收补偿标准,在土地储备制度建立之初,不失为一种简便易行的补偿方法,但随着土地储备制度的逐步规范和完善,这种补偿方法的不合理性已日益显现,主要表现在没有体现回收土地之间的多种差异性:
1.土地使用权产权结构差异.由于历史的原因,我国土地使用权产权结构比较复杂,有有偿划拨,无偿划拨和有偿出让等方式,用地单位的土地权益和成本差异很大.目前许多用地单位的土地取得成本加上土地和建筑物的投入成本,已经远远高于所规定的补偿标准,如果按照目前规定的补偿标准进行回收,回收难度就特别大.2.土地原用途差异.回收补偿的实际操作是按新规划用途为住宅,商业用地的地块,以环城河为界,以内为50万元/亩,以外为40万元/亩;规划用途是绿化,道路用地的统一按30万元/亩进行补偿.而没有考虑土地的现有用途和用地单位的实际土地收益.3.土地区位和综合价值差异.3个档次的补偿分类不能充分体现级差地租理论,因为同在环城河内的不同地块,其交通条件,地理位置,商服繁华度和公共服务设施的完善程度差别是较大的,因而其价格差别也是很大的.因此,单纯以环城河为界划分的方法就不尽科学,更应以基准地价考虑土地级别范围.4.原土地使用单位差异.原土地使用单位包括企业,事业单位,政府机关等,企业又分为国营企业,集体企业和个体企业等,他们取得土地的方式和利用效益有很多差异,企业目前经营情况和社会负担也不同,但目前的补偿标准没有考虑这些情况,增加了回收土地的难度.可见,制定合理,科学,可操作的土地补偿标准已经成为当务之急,既体现了城市土地储备制度运作的客观需要,也对社会稳定和利益平衡有直接的影响.
二,土地征购的台理范围和具体方式(一)合理的土地征购范围
从我国土地所有制的形式,土地储备机制的功能定位以及杭州等地土地储备制度运行的经验看,合理的土地征购范围应是由政府完全垄断一级土地市场,即所有城市存量土地和增量土地在出让前都只能从土地储备中心这“一个口子进,一个口子出”.根据XX市区土地本身的特点,我们认为XX市合理的土地征购范围应包括4个方面:
1.进入城市建设用地范围的农村集体土地.农村集体土地对于城市建设用地来讲属于增量土地范畴.一般包括以下几种农村集体土地:①因城市扩大征用郊区农村集体土地;②因规划和城市建设的需要,征用“城中村”的集体土地;③因城市建设和规划的需要征用集体企业土地.对集体土地变为国有土地,土地储备中心应严格按照《土地管理法》进行征用,并贯彻保护耕地的原则.对于“城中村”,根据城市规划要求和原则,应该实施“撤村建居”的战略.2.城市存量土地中的划拨土地.城市存量土地中,大部分是历史上国家以划拨方式交给企业和单位使用的土地,可以由土地储备中心代表国家收回,它是土地储备中心土地储备的主要内容.划拨土地使用者的土地主要包括:①因单位搬迁,解散,撤销,破产,产业结构调整或者其他原因调整出的划拨国有土地;②因实施城市规划,旧城改造和土地整理,市政府指令收购的土地;③土地使用权人申请土地储备中心收购的土地;④其他需要进行储备的国有划拨土地3,城市存量土地中没有经过出让和划拨的土地.由于历史原因,城市存量土地中还有一些产权没有归属任何单位的国有土地,应该进入土地储备体系.主要包括:①市区范围内无主土地;②市政府代征的土地;③土地使用期限到期被政府依法收回的土地;④市土地管理部门依法收回的荒芜,闲置的国有土地;⑤土地违法案件经依法查处,依法没收的土地;⑥以出让方式取得土地使用权后无力继续开发而又不具备转让条件的土地.4.出让土地中被政府收购的土地.土地储备中心的储备土地来源除了增量土地和存量土地中尚未有偿出让的部分外,还应向土地的二,三级市场开拓储备土地的来源,即已经出让给土地受让人并进入土地二级市场的土地.包括土地受让人土地开发后进行转让的土地和银行抵押处置的土地等.对于这些土地,土地储备中心根据土地市场供应计划和城市发展规划,必要时可以在土地市场收购,或者行使政府优先购买权,以达到政府调控土地市场的目的.储备土地进入土地储备体系后,应由土地拆迁公司及时完成拆迁,平整,开发,配套等土地整理工作,以便熟地进行出让.(二)土地征购方式及其操作程序
根据储备土地的来源和对象,其具体征购方式有土地征用,土地回收,土地置换和土地购买等4种.1.土地征用.国家根据城市建设和发展需要,按照《土地管理法》,将原集体所有土地征用为国家所有,具体由土地储备中心实施.其具体操作方式如图1(略).2.土地回收.土地储备中心代表政府按照法律,法规等收回土地使用权的行为和过程.土地回收的主要对象是城市存量土地,可以是无偿的,但多数情况下是需要补偿的,其操作程序如图(略).3.土地置换.土地储备中心根据市政府的经济发展战略和城市经济结构布局,对原来在城区内不符合城市规划或对企业再发展有阻碍的企业和单位进行用地布局调整,用储备土地置换出原企业或单位的土地.土地置换的操作程序如图3(略).4.土地购买.土地储备中心在土地二,三级市场上,根据土地储备和供应计划,在同等条件下,优先购买土地使用权,增加土地储备的活动.土地购买主要有如下几种情况:①土地受让人进行土地开发后进行转让的土地;②银行抵押需处置的土地;③市场交易价格明显偏低的土地.土地购买的操作程序如图4(略).从上面的4种土地征购方式我们可以看到,各种征购方式基本上都经过申请,权属核定,征询,实施补偿,变更权属等几个阶段.但由于每种征购方式适用范围不同,每个阶段的操作方式和内容有所不同,土地储备中心应根据实际情况进行具体操作.三,土地征购过程中土地补偿的原则和标准
从目前城市土地储备制度的运转情况来看,土地补偿标准的确定是关键,同时也是难点.因为土地储备制度是一种创新,我国现行法律法规目前还没有专门对其性质进行规定,各城市的做法也不相同.因此,我们只能从土地补偿的内涵入手,分析其影响因素,从而确定一些基本原则,并针对不同征购方式探讨具体的土地补偿标准.
(一)土地征购过程中土地补偿的内涵土地补偿的本质是对原土地使用人有关土地经济权益的补偿,与土地产权的性质和结构有很大关系.直接影响土地补偿的法定权利主要包括土地所有权,土地使用权,土地处置权和土地发展权.我国现行《宪法》明确规定城市范围内土地为国家所有,农村土地归集体所有,国家建设占用集体土地要通过征用.因此,征购集体土地需要对土地所有权进行补偿,征购城市存量土地中的国有土地不需要对土地所有权进行补偿.因为征用集体土地的补偿标准由国家规定,并带有强制性,所有权的补偿是不完全的.土地使用权是指土地使用者按照土地出让合同或划拨使用的规定对土地经营管理并获取土地收益的权利,它受有关法律法规明确的约束和保护,所以土地补偿构成中应包含土地经营权价格.土地处置权包括最终处置权,出让和划拨权,用地约束调整权,转让权,出租权,抵押权和继承权等,对于拥有划拨土地使用权的原土地使用者完全不具备土地处置权.因此,如果被收购土地是划拨土地使用权,土地补偿不应包括土地处置价格.对于拥有划拨土地使用权的原土地使用者相应的拥有转让权,出租权,抵押权和继承权,这在出让合同中有明确规定,土地补偿中应包括与其相应的土地处置权价格.土地发展权指土地在规划或最优利用条件下的价格.我国实施土地储备制度实践过程中,收购双方对土地补偿分歧最大的就是发展权价格是否包含在土地补偿构成中,由此可能导致收购价格数倍的变化.我国目前设置的土地权利体系没有直接发展权.但从现行法律法规及土地增值的成因分析,土地发展权应是国家的权力,被收购土地的原使用者,无论是出让土地使用权还是划拨土地使用权都不拥有土地发展权.从土地补偿内涵构成的分析中我们可以看出,在现行的法律法规下,土地的补偿内容可能涉及土地使用权,部分土地处置权以及部分土地所有权.根据收购对象不同,具体的补偿内容是几种权利的某种组合.(二)土地补偿标准的影响因素
土地权益的大小不仅取决于权利的内容,而且取决于这些权利带来的经济效益.因此,在制定土地补偿标准时,应结合宗地特点,考虑以下几个方面的因素:①土地区位因素.土地区位是某宗土地与其所处的周围环境综合作用的结果,根据国内外经验,一般都根据土地区位将城市土地进行分级.②土地用途.土地用途应以土地目前现状用途为准.这是因为从理论上分析因规划改变或被收购导致的土地增值部分,属于土地的外部增值与原土地占有或使用者无关,其增值收益理应归社会公有或国家所有.另外从土地的权益分析因规划改变或被收购导致的土地增值部分,属于土地发展权的权益,应属于土地所有者——国家.③土地使用权年限.由于土地价格是各年地租的总现值,在进行土地补偿时必然要考虑用地单位剩余的土地使用权年限.④土地成本.由于历史原因,获得同样性质的土地使用权,其取得土地的成本不一样,在土地补偿中应该考虑.(三)确定土地补偿标准的原则
根据国内外经验及我国社会主义市场经济发展的目标模式,我们认为确定储备土地的补偿标准应遵循下面几个原则:①产权原则.如上所述,土地补偿的内涵是土地产权,土地补偿标准应与被补偿土地经济主体对土地的权力和利益相一致.②土地补偿与安置补偿相分离原则.土地收购过程中可能牵涉到土地补偿,地上附着物补偿,职工或住户安置补偿,企业异地安置补偿以及企业债务分担等经济关系.在实际操作中,对地上附着物补偿和企业债务处理的内涵比较清楚,国家和地方都有相关的规定.而安置补偿与土地补偿往往区别不开,导致标准混乱.土地补偿与安置补偿是两个完全不同的概念,土地补偿主要考虑土地权益的大小;而安置补偿则要考虑被收购者的生活和居住水平,具有一定的计划性和福利性.因此,二者的依据和作用完全不同.现实中,许多企业都把安置,搬迁,改制甚至企业扭亏的希望寄托在土地补偿上,被收购的土地主要是占据市中心区域,经营不善或濒临倒闭的企业用地.对于这些企业来说,即使其土地不被收购,政府仍需对其进行安置,土地补偿与安置补偿要分别考虑.③增值贡献原则.土地增值是指由于经济发展和土地投资而造成的土地价值提高.由经济发展和城市扩张,政府对基础设施投资和建设以及城市规划等导致的土地增值,应该归属于政府或社会公共所有,不在土地补偿的范围内.由土地使用单位对宗地的资金和劳动力投入导致的宗地增值,应该根据贡献予以补偿.(四)不同征购方式土地补偿标准
1.征用集体土地按照有关法律法规确定的标准进行补偿.国家与被征用土地者或被拆迁者之间不存在买卖关系,征地是一种国家行为,土地被征用者是对国家应尽的一种义务,征地和房屋拆迁补偿以不降低被征用者的生活和居住水平为原则.从集体土地的用途来看,我们可简单地将集体土地分为耕地和非耕地两种情况.根据XX市实际情况,征用耕地的补偿标准为120元/平方米,征用非耕地的补偿标准为87元/平方米.需要说明的是,这是土地补偿标准,若征用的是乡镇企业或个体企业,其安置补偿费中考虑的费用应与耕地的情况不同.2.征购出让土地的补偿标准.有两种确定补偿标准的方法.一种是直接比照基准地价进行修正,另一种是委托评估机构评估.对于XX市来说,由于该市已经制定了完整的基准地价体系,宜采用第一种方法.因为基准地价具有全域性,分用途,平均性,有期限,时效性等特点,它又是政府公布的地价,能较客观公正地反映土地当前利用状况.需注意的是,在应用时应针对宗地的区位因素,个别因素,剩余使用年限等方面加以修正.3.征购划拨土地的补偿标准.划拨土地是历史产物,原则上采用“收一还一”的政策,土地补偿标准以现时征地成本加上前期开发费用确定.理由是土地所有权属于国家,企业只有使用权,“收一还一”政策不影响企业的权利.但在企业或单位搬迁时,应按照国家有关规定进行额外补偿(除土地补偿外).考虑原土地的取得方式和成本,根据XX市实际情况,可以按以下标准进行土地补偿:①无征地依据,使用国有存量土地的,按上年市区征用非耕地平均补偿标准给予补偿;②有征地依据,证明该划拨土地原是征用集体耕地的,按上年市区征用耕地的平均标准给予补偿.城市土地储备征购方式与补偿标准责任编辑:飞雪 阅读:人次
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第四篇:城市土地储备征购方式与补偿标准
土地储备机制是我国城市土地管理制度的创新,目前全国有70多个城市建立了土地储备机构,在规范土地市场,土地资产保值增值,促进国有企业改革,加快城市建设等方面取得了显著的效果.由于我国土地储备制度建立时间不长,理论指导和法律规范还十分缺乏,也没有比较成熟的经验可以借鉴,所以运行中也存在一些需要进一步研究和探索的问题.其中,怎样以适当的方式和价格,在适合的时间,按照适宜的数量取得储备土地,是一个迫切需要研究的理论问题和实践难题.本文根据xx市土地储备中心一年多来实际工作的体会,结合有关土地经济和土地管理的法规和政策,对此进行初步的探讨.一,目前储备土地的来源和补偿标准
(一)储备土地的来源
按照xx市政府第33号令《xx市市区土地储备暂行办法》所规定的范围,目前xx市储备土地的来源主要有:①因单位搬迁,解散,撤销,破产或其他原因停止使用的原划拨国有土地;②市政府指令征购的土地;③以出让方式取得土地使用权后无力继续开发且又不具备转让条件的土地;④因国家建设代征而未处置的土地;⑤被依法收回的国有土地;⑥土地使用权人申请市土地储备中心回收的土地;⑦其他需要进行储备的土地.从以上市政府所规定的土地储备范围我们可以看出,储备土地的来源不仅包括城市存量土地,而且还包括城市增量土地.但是,从土地储备中心实际运作的情况来看,储备土地的来源范围和渠道还不够宽畅.根据xx市土地储备中心成立一年来所储备的24宗土地情况统计表1(略),可以发现主要存在3个突出的问题:
1.储备土地规划用途单一.目前储备土地的规划用途基本为居住用地,占总土地储备量的96.6%.这使得土地储备中心难以发挥在政府调控土地市场中的作用,同时也不利于土地资源的合理调配,今后应向工业用地,商住用地,文教用地等多用途方向延伸.2.储备土地来源单一.以往所回收的土地除一宗为集体土地外,其余都来自市区停产的工业企业用地,占总量的90.7%.事实上,旧城改造,城中村改造,城乡结合部开发都可以提供储备土地来源,市区扩大过程中新增建设用地也应该逐步纳入土地储备范围.3.城市土地一级市场未垄断.目前在xx市区虽然建立了土地储备制度,但是土地储备中心尚未完全垄断一级市场,没有做到“一个口子进,一个口子出”.由于城市建设飞速发展,基础设施,公共设施和景观设施的需求量非常大,相应需要投入巨额资金进行建设和改造.于是市政府采用以土地换资金的政策,给相关部门一部分土地,由其先自筹资金进行建设,待可出让土地拍卖后再回收资金.除了土地储备中心外,能够对市区国有存量土地进行回收整理开发和制定供应计划的部门主要有xx市城市建设发展投资有限公司,xx市交通建设投资有限公司,xx市河道整治投资有限公司等3个公司,它们分别隶属于xx市建委,xx市交通局和xx市河道办.截止XX年9月底,各部门所控制的土地总面积和可出让土地面积如表2(略)所示.在一级市场上多头供应土地不利于政府调控土地供应总量,制约了土地储备功能的实现.(二)征购土地的补偿标准
目前,xx市土地储备中心在征购和回收土地时,对土地,地上建筑物等进行一定的补偿,补偿方法按照市政府第33号令执行,分50万元/亩,40万元/亩,30万元/亩3个档次进行补偿.一般对于住宅,商业用途的土地,在环城河以内的按50万元/亩补偿,环城河以外的按40万元/亩进行补偿;对于回收后作为绿化用地的,一律按30万元/亩标准进行补偿.这种补偿办法简单,方便,易于操作,但是对于某些土地使用者,特别是通过出让途径获得土地的使用者不公平,使储备中心取得土地的阻力较大.土地回收时间延长,增加了储备的成本.另外,根据目前的补偿政策,在土地出让后有一部分土地收益返还给原土地使用者,即土地储备中心所储备的土地在权益方面留有尾巴,增加了将来土地增值收益分配的复杂性.3个档次的土地回收补偿标准,在土地储备制度建立之初,不失为一种简便易行的补偿方法,但随着土地储备制度的逐步规范和完善,这种补偿方法的不合理性已日益显现,主要表现在没有体现回收土地之间的多种差异性:
1.土地使用权产权结构差异.由于历史的原因,我国土地使用权产权结构比较复杂,有有偿划拨,无偿划拨和有偿出让等方式,用地单位的土地权益和成本差异很大.目前许多用地单位的土地取得成本加上土地和建筑物的投入成本,已经远远高于所规定的补偿标准,如果按照目前规定的补偿标准进行回收,回收难度就特别大.2.土地原用途差异.回收补偿的实际操作是按新规划用途为住宅,商业用地的地块,以环城河为界,以内为50万元/亩,以外为40万元/亩;规划用途是绿化,道路用地的统一按30万元/亩进行补偿.而没有考虑土地的现有用途和用地单位的实际土地收益.3.土地区位和综合价值差异.3个档次的补偿分类不能充分体现级差地租理论,因为同在环城河内的不同地块,其交通条件,地理位置,商服繁华度和公共服务设施的完善程度差别是较大的,因而其价格差别也是很大的.因此,单纯以环城河为界划分的方法就不尽科学,更应以基准地价考虑土地级别范围.4.原土地使用单位差异.原土地使用单位包括企业,事业单位,政府机关等,企业又分为国营企业,集体企业和个体企业等,他们取得土地的方式和利用效益有很多差异,企业目前经营情况和社会负担也不同,但目前的补偿标准没有考虑这些情况,增加了回收土地的难度.可见,制定合理,科学,可操作的土地补偿标准已经成为当务之急,既体现了城市土地储备制度运作的客观需要,也对社会稳定和利益平衡有直接的影响.二,土地征购的台理范围和具体方式
(一)合理的土地征购范围
从我国土地所有制的形式,土地储备机制的功能定位以及杭州等地土地储备制度运行的经验看,合理的土地征购范围应是由政府完全垄断一级土地市场,即所有城市存量土地和增量土地在出让前都只能从土地储备中心这“一个口子进,一个口子出”.根据xx市区土地本身的特点,我们认为xx市合理的土地征购范围应包括4个方面:
1.进入城市建设用地范围的农村集体土地.农村集体土地对于城市建设用地来讲属于增量土地范畴.一般包括以下几种农村集体土地:①因城市扩大征用郊区农村集体土地;②因规划和城市建设的需要,征用“城中村”的集体土地;③因城市建设和规划的需要征用集体企业土地.对集体土地变为国有土地,土地储备中心应严格按照《土地管理法》进行征用,并贯彻保护耕地的原则.对于“城中村”,根据城市规划要求和原则,应该实施“撤村建居”的战略.2.城市存量土地中的划拨土地.城市存量土地中,大部分是历史上国家以划拨方式交给企业和单位使用的土地,可以由土地储备中心代表国家收回,它是土地储备中心土地储备的主要内容.划拨土地使用者的土地主要包括:①因单位搬迁,解散,撤销,破产,产业结构调整或者其他原因调整出的划拨国有土地;②因实施城市规划,旧城改造和土地整理,市政府指令收购的土地;③土地使用权人申请土地储备中心收购的土地;④其他需要进行储备的国有划拨土地3,城市存量土地中没有经过出让和划拨的土地.由于历史原因,城市存量土地中还有一些产权没有归属任何单位的国有土地,应该进入土地储备体系.主要包括:①市区范围内无主土地;②市政府代征的土地;③土地使用期限到期被政府依法收回的土地;④市土地管理部门依法收回的荒芜,闲置的国有土地;⑤土地违法案件经依法查处,依法没收的土地;⑥以出让方式取得土地使用权后无力继续开发而又不具备转让条件的土地.4.出让土地中被政府收购的土地.土地储备中心的储备土地来源除了增量土地和存量土地中尚未有偿出让的部分外,还应向土地的二,三级市场开拓储备土地的来源,即已经出让给土地受让人并进入土地二级市场的土地.包括土地受让人土地开发后进行转让的土地和银行抵押处置的土地等.对于这些土地,土地储备中心根据土地市场供应计划和城市发展规划,必要时可以在土地市场收购,或者行使政府优先购买权,以达到政府调控土地市场的目的.储备土地进入土地储备体系后,应由土地拆迁公司及时完成拆迁,平整,开发,配套等土地整理工作,以便熟地进行出让.(二)土地征购方式及其操作程序
根据储备土地的来源和对象,其具体征购方式有土地征用,土地回收,土地置换和土地购买等4种.1.土地征用.国家根据城市建设和发展需要,按照《土地管理法》,将原集体所有土地征用为国家所有,具体由土地储备中心实施.其具体操作方式如图1(略).2.土地回收.土地储备中心代表政府按照法律,法规等收回土地使用权的行为和过程.土地回收的主要对象是城市存量土地,可以是无偿的,但多数情况下是需要补偿的,其操作程序如图(略).3.土地置换.土地储备中心根据市政府的经济发展战略和城市经济结构布局,对原来在城区内不符合城市规划或对企业再发展有阻碍的企业和单位进行用地布局调整,用储备土地置换出原企业或单位的土地.土地置换的操作程序如图3(略).4.土地购买.土地储备中心在土地二,三级市场上,根据土地储备和供应计划,在同等条件下,优先购买土地使用权,增加土地储备的活动.土地购买主要有如下几种情况:①土地受让人进行土地开发后进行转让的土地;②银行抵押需处置的土地;③市场交易价格明显偏低的土地.土地购买的操作程序如图4(略).从上面的4种土地征购方式我们可以看到,各种征购方式基本上都经过申请,权属核定,征询,实施补偿,变更权属等几个阶段.但由于每种征购方式适用范围不同,每个阶段的操作方式和内容有所不同,土地储备中心应根据实际情况进行具体操作.三,土地征购过程中土地补偿的原则和标准
从目前城市土地储备制度的运转情况来看,土地补偿标准的确定是关键,同时也是难点.因为土地储备制度是一种创新,我国现行法律法规目前还没有专门对其性质进行规定,各城市的做法也不相同.因此,我们只能从土地补偿的内涵入手,分析其影响因素,从而确定一些基本原则,并针对不同征购方式探讨具体的土地补偿标准.(一)土地征购过程中土地补偿的内涵
土地补偿的本质是对原土地使用人有关土地经济权益的补偿,与土地产权的性质和结构有很大关系.直接影响土地补偿的法定权利主要包括土地所有权,土地使用权,土地处置权和土地发展权.我国现行《宪法》明确规定城市范围内土地为国家所有,农村土地归集体所有,国家建设占用集体土地要通过征用.因此,征购集体土地需要对土地所有权进行补偿,征购城市存量土地中的国有土地不需要对土地所有权进行补偿.因为征用集体土地的补偿标准由国家规定,并带有强制性,所有权的补偿是不完全的.土地使用权是指土地使用者按照土地出让合同或划拨使用的规定对土地经营管理并获取土地收益的权利,它受有关法律法规明确的约束和保护,所以土地补偿构成中应包含土地经营权价格.土地处置权包括最终处置权,出让和划拨权,用地约束调整权,转让权,出租权,抵押权和继承权等,对于拥有划拨土地使用权的原土地使用者完全不具备土地处置权.因此,如果被收购土地是划拨土地使用权,土地补偿不应包括土地处置价格.对于拥有划拨土地使用权的原土地使用者相应的拥有转让权,出租权,抵押权和继承权,这在出让合同中有明确规定,土地补偿中应包括与其相应的土地处置权价格.土地发展权指土地在规划或最优利用条件下的价格.我国实施土地储备制度实践过程中,收购双方对土地补偿分歧最大的就是发展权价格是否包含在土地补偿构成中,由此可能导致收购价格数倍的变化.我国目前设置的土地权利体系没有直接发展权.但从现行法律法规及土地增值的成因分析,土地发展权应是国家的权力,被收购土地的原使用者,无论是出让土地使用权还是划拨土地使用权都不拥有土地发展权.从土地补偿内涵构成的分析中我们可以看出,在现行的法律法规下,土地的补偿内容可能涉及土地使用权,部分土地处置权以及部分土地所有权.根据收购对象不同,具体的补偿内容是几种权利的某种组合.(二)土地补偿标准的影响因素
土地权益的大小不仅取决于权利的内容,而且取决于这些权利带来的经济效益.因此,在制定土地补偿标准时,应结合宗地特点,考虑以下几个方面的因素:①土地区位因素.土地区位是某宗土地与其所处的周围环境综合作用的结果,根据国内外经验,一般都根据土地区位将城市土地进行分级.②土地用途.土地用途应以土地目前现状用途为准.这是因为从理论上分析因规划改变或被收购导致的土地增值部分,属于土地的外部增值与原土地占有或使用者无关,其增值收益理应归社会公有或国家所有.另外从土地的权益分析因规划改变或被收购导致的土地增值部分,属于土地发展权的权益,应属于土地所有者——国家.③土地使用权年限.由于土地价格是各年地租的总现值,在进行土地补偿时必然要考虑用地单位剩余的土地使用权年限.④土地成本.由于历史原因,获得同样性质的土地使用权,其取得土地的成本不一样,在土地补偿中应该考虑.(三)确定土地补偿标准的原则
根据国内外经验及我国社会主义市场经济发展的目标模式,我们认为确定储备土地的补偿标准应遵循下面几个原则:①产权原则.如上所述,土地补偿的内涵是土地产权,土地补偿标准应与被补偿土地经济主体对土地的权力和利益相一致.②土地补偿与安置补偿相分离原则.土地收购过程中可能牵涉到土地补偿,地上附着物补偿,职工或住户安置补偿,企业异地安置补偿以及企业债务分担等经济关系.在实际操作中,对地上附着物补偿和企业债务处理的内涵比较清楚,国家和地方都有相关的规定.而安置补偿与土地补偿往往区别不开,导致标准混乱.土地补偿与安置补偿是两个完全不同的概念,土地补偿主要考虑土地权益的大小;而安置补偿则要考虑被收购者的生活和居住水平,具有一定的计划性和福利性.因此,二者的依据和作用完全不同.现实中,许多企业都把安置,搬迁,改制甚至企业扭亏的希望寄托在土地补偿上,被收购的土地主要是占据市中心区域,经营不善或濒临倒闭的企业用地.对于这些企业来说,即使其土地不被收购,政府仍需对其进行安置,土地补偿与安置补偿要分别考虑.③增值贡献原则.土地增值是指由于经济发展和土地投资而造成的土地价值提高.由经济发展和城市扩张,政府对基础设施投资和建设以及城市规划等导致的土地增值,应该归属于政府或社会公共所有,不在土地补偿的范围内.由土地使用单位对宗地的资金和劳动力投入导致的宗地增值,应该根据贡献予以补偿.(四)不同征购方式土地补偿标准
1.征用集体土地按照有关法律法规确定的标准进行补偿.国家与被征用土地者或被拆迁者之间不存在买卖关系,征地是一种国家行为,土地被征用者是对国家应尽的一种义务,征地和房屋拆迁补偿以不降低被征用者的生活和居住水平为原则.从集体土地的用途来看,我们可简单地将集体土地分为耕地和非耕地两种情况.根据xx市实际情况,征用耕地的补偿标准为120元/平方米,征用非耕地的补偿标准为87元/平方米.需要说明的是,这是土地补偿标准,若征用的是乡镇企业或个体企业,其安置补偿费中考虑的费用应与耕地的情况不同.2.征购出让土地的补偿标准.有两种确定补偿标准的方法.一种是直接比照基准地价进行修正,另一种是委托评估机构评估.对于xx市来说,由于该市已经制定了完整的基准地价体系,宜采用第一种方法.因为基准地价具有全域性,分用途,平均性,有期限,时效性等特点,它又是政府公布的地价,能较客观公正地反映土地当前利用状况.需注意的是,在应用时应针对宗地的区位因素,个别因素,剩余使用年限等方面加以修正.3.征购划拨土地的补偿标准.划拨土地是历史产物,原则上采用“收一还一”的政策,土地补偿标准以现时征地成本加上前期开发费用确定.理由是土地所有权属于国家,企业只有使用权,“收一还一”政策不影响企业的权利.但在企业或单位搬迁时,应按照国家有关规定进行额外补偿(除土地补偿外).考虑原土地的取得方式和成本,根据xx市实际情况,可以按以下标准进行土地补偿:①无征地依据,使用国有存量土地的,按上年市区征用非耕地平均补偿标准给予补偿;②有征地依据,证明该划拨土地原是征用集体耕地的,按上年市区征用耕地的平均标准给予补偿.
第五篇:景德镇市土地储备中心土地征收管理办法
土地储备中心土地征收管理办法
第一章 总 则
为依法加强中心土地征收管理,提高工作效率,保障政府重点项目顺利供地和及时提供我市城市建设用地,改善我市投资环境,维护社会稳定,根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《景德镇市土地储备管理办法》等法律法规,结合中心实际,制定本细则。
第二章 组织机构和职责
土地征收工作是一项法规性严、涉及面广、政策性强的系统工程,为搞好土地征收工作,中心收储科在中心领导下和局其他相关业务科室的业务指导下,委托中心征地拆迁办具体负责办理中心的土地征收管理工作。
第三章 征地工作程序
土地征收的工作程序:
1.由中心收储科根据全市国民经济社会发展规划、土地利用总体规划、城市总体规划以及土地利用计划,制定本的土地储备计划,经市土地资产领导小组讨论后报市政府审批。土地储备计划是指导本土地储备工作的指导性意见。
2.根据市政府批复后的土地储备计划以及市政府专题会议研究决定着手土地征收工作,对具体地块会同村委会等单位进行先期看地,对拟征土地的权属、地类、面积以及地上附着物权属、种类、数量等现状进行调查并登记。
3.根据市政府批复后的收储计划和市政府专题会议纪要以及政府抄告单的精神,至市局测绘院审核待征地块是否符合土地利用总体规划确定的土地规划用途,同时至征地管辖范围内的国土分局打印待征地块的土地利用现状图,然后会同市局规划利用科进行土地预审。
4.购买待征地块的地形图,以局发文请求规划局出具该地块的初步红线图和设计条件通知书。
5.规划局出具红线图后复印一份至市局测绘院根据红线范围制作报批图件和勘测定界图。
6.将待征地块的报批图件、土地利用现状图、权属资料等移交给市局征地事务中心,由其负责办理土地征收的报批工作。如涉及到征收林地时,同时应开展林地征收报批工作。
7.省厅批准上报“一书三方案”后拿到省厅批复,会同市局征地事务中心到现场放线,明确征地范围,并与村委会签订征地协议和附着物补偿协议。
8.将市政府会议纪要抄告单、规划红线图、征地协议等材料附后,发
文至市发改委要求办理地块的收储备案通知。
9.委托具有相关资质的地质灾害评估公司和矿产压覆公司对地块进行地灾和压矿评估。
10.完成以上手续后,需要对地块进行前期开发整理的应移交中心供让科进行工程建设,对暂不出让且可以直接入库的则交中心物管科进行临时土地开发利用管理。
第三章 土地征收资金管理
按照《市土地储备管理办法》规定,土地征收补偿资金完全列入土地成本。土地征收过程中的费用主要有报批规费、耕地开垦费,土地征收费包括土地补偿费、安置补助费、青苗和附作物补偿费,征地补偿标准按照《景德镇市城市规划区征地补偿标准实施细则》执行,如遇新的全省新征地统一年产值标准和片区综合地价公布,即按新标准进行补偿,土地征收成本根据市财政资金预算安排进行支付。
在财政资金许可的条件下,由胡俊涛填制资金支付审批单,并附好相关附件,如征地协议等,经审核确认后,逐次报财务室、分管领导、中心领导审签。
收储科应建立支付台账,以地块为类别,明确需支付资金、每笔支付资金、剩余支付资金,进行动态管理,以便和中心财务进行核账。
第四章 征地台帐管理
在完成征地报批后,形成了大量资料,中心收储科应对这些材料以地块为单元进行分类保管,将这宗地在征地过程中形成所有的档案资料予以完整保存,对于一宗已收储的地块主要的档案资料有:
1.制定批复的土地储备计划,政府的会议纪要、抄告单、发改委收储备案及各相关单位之间的发文报告。
2.征地过程中制作的工作草图、土地利用现状图、红线图和勘界图。3.农转用省厅批复、“一书三方案”、林地使用批复、征地协议、附作物补偿协议、补充协议。
4.地灾报告、压矿报告、林地可研报告。
5.对改红线地块的档案资料需及时更换,置换出原有的图件等资料。应对入库的地块同时建立纸质和电子档案,档案资料应该以地块为基本单元,档案整理应该以真实性和便于查询为原则,含括从办理手续到最终入库的整个收储资料。
按照《景德镇市土地储备中心管理章程》对中心各科室职责的规定,中心收储科负责土地收储,中心征收拆迁办具体负责实施,供让科负责土地出让,待土地出让后将收储资料和出让资料合并移交至中心办公室统一保管。