论美国宪政传统之三权分立与制衡[大全五篇]

第一篇：论美国宪政传统之三权分立与制衡

法院没有权力和义务审查国会的智慧。-苏特法官

美国的建国原则在内战修宪后就只剩下具躯壳 – 13修正案就像是合众国的死亡判决，它将宪法文献所隐含的所有权力授予政府和国会，预示性地剥夺州自治权，尽管直到今天最高法院对隐含权力的解释仍不一致，更多法官却已习惯因循新政传统向国会让步。最高法院在新政前有权，并且习惯以执法和立法权之制衡力量自居，积极主动去审查另外两种权力，尽管多数持保守立场的最高法院院长将司法审查权理解为被动和消极的，院方不应主动去揭露并惩治邪恶，而只能耐心等待符合资格的实际受害者向高法上诉，所以联邦最高法院的法官们更像倾听义人的祈祷后才能以行动对抗魔鬼的天使和菩萨，显然当政府或国会的权力过度膨胀，院方甚至连奋起自保对违宪机构提起公诉的资格都没有。贤帝德西乌斯也相信恢复共和制度的方式是重建独立司法权，即任命深孚众望的瓦莱里安为监察官（即‘副帝’），只有确保独立审查的权威（授予院方组建下属执法机构的权力）或将司法权合并进国会，这两个立法机构才足够制衡皇权，显然美国人已经失去效法前辈的机会，新政的推行已经证明其司法系统的软弱无能，他们对宪法的解释也早已过时，罗斯福总统不但能完全无视联邦最高法院的存在随意发布新政敕令，他也根本不需要经由国会的审核与批准，这不禁让我们联想到上一位用同样的方式统治帝国，却口口声声高唱共和赞歌的元首被世人称作“恺撒屋大维，奥古斯都”（与奥古斯都同时代的人仅称他作‘恺撒’，他也以这名号为家族及其个人之最高荣耀），他总是彬彬有礼地将动议提交给元老院审查，以表达他对宪政和二权分立原则的尊重，但据我所这位“神子”的圣旨从来没有被国会否决过，因此也就没有必要使用宪法赋予帝国元首的立法否决权，罗斯福和俾斯麦同样不使用否决权，前者无视国会的反对意见强制推行新政，后者和路易十四，亨利八世皆为“解散国会俱乐部”的资深会员，这些动议的潜台词无非是：服从我，否则就滚蛋。

罗马帝国宪政与华夏专制皇权从形式到本质都有极大不同，相当一部分纽约和北京学者甚至坚持认为二者是尖锐对立的。我个人的观点是，虽然东西方两大帝国在外观上都奉行政教合一的神权政治，皇帝是最高权威，民族意志与荣誉的唯一合法代表，并且都在生前死后被尊为神灵，但华夏天子作为由上帝任命的“族长”（家主）在伦理层面上是民族大家庭公认的“父亲”（君父），他独占父权家庭的全部物质和精神财产，并有权亲自制定继承人 – 实践中储君，尤其是‘幼帝’仍由贵族议会推选和拥立，中国人实际上直到康熙朝架空议政王会议，雍正朝发明秘密建储制度架空内阁，进而到乾隆帝当政时，中国皇帝才真正拥有西方学者所理解的那种“东方式专制”皇权，而这时却又到了古典专制主义的暮年，统治阶级再无实力维持民族的，血统的，神权的万世一系之普世帝国了，在此意义上，我认为从宏观历史上看，所谓皇帝独裁总共只存在200余年，剩下的是长达三四千年以元首共和为特征的，渐进式民族和文化大融合的漫长历史过程。尤利乌斯氏（系）– 恺撒屋大维建立的是家族权力与世界霸权相分离的宪政帝国，原则和形式上只有元老院 – 它是国会与帝国最高法院的联合机构 – 有权选举和任命元首，皇帝世袭制度并不构成违宪，因为天子继承的仅是先帝留下的财产，姓氏（恺撒）和头衔（奥古斯都），因此若单纯从技术上说，尽管罗马皇帝掌握着世界上最庞大的私人世袭领（即恺撒和屋大维征服获得的领土，共和国宪法规定这些王国皆为私有财产），他却仍然不能在宪法授权之外，脱离元老院独自统治整个帝国，所有在元老院不能通过的皇帝敕令都不被承认为帝国法律，显然仅在实践的对比之中，罗斯福总统比奥古斯都拥有更大的专制权力，二者都不受弹劾，可以无限连任，区别是，奥古斯都在原则上很少违宪，而罗斯福的整套新政都只能以违宪的手段才能推行，纽约人还能说，美利坚的全球霸权标志着宪政主义的胜利吗？家族会议与帝国立法会议的二元权力至今仍是美国人的统治原则，要说与旧帝国的不同之处，应该是洲际贸易使家族实力终于超过了帝国，家族不再是帝国的统治单位，而是让民选元首降格为世袭“家主”的附属权力，国会听命于寡头会议。由于宪政结构并未破坏，所以这种统治模式既不违宪又符合理性 – 强权内较为弱小的动机理应屈从于最强者，以保存其独立意志，因此帝国政府就逐渐萎缩成寡头家族辖下的一个行政单位了。

美国历史证明，反倒是三权中内部结构最坚固的最高法院自己让出了权力，经验教导我们，当国会面临司法审查的考验时必定会基于眼前利益与总统结盟，而只有当总统想要消灭三权分立建立中央集权和一党专制时，国会才会转而反对总统。美国每一次渡过危机的办法都是协调原则最强但执行力最弱的最高法院向总统和国会让步，建国后第一次让步是以门罗主义取代孤立政策；第二次是以直接侵犯乃至废除州主权的方式解放南方黑奴；第三次是在金融危机后建立联邦储备委员会，从此永久巩固了中央政府对州际贸易的控制，这明显是对《美利坚合众国宪法》第一条第八款授予政府之含义不清的经济调控权力的大幅扩张；第四次就是院方对罗斯福新政的纵容，经过两次世界大战，越战和反恐战争的美国已经永远改变了，本应属于最高法院和国会的那些维持三权分立之均衡的重要权力，一旦被院方放弃或委代出去，就没有可能再收回来了。总书记在接受奥巴马总统邀请赴美访问之前，曾在内部讨论过就中央正在，及将要推行的经济制度和政体改革如何向美方咨询或交换意见，我最关心的是，如何在不放弃党对经济调控能力的同时明确并保障我们的司法制度 – 包括两会 – 对执法权的监管和限制（从而消除腐败），等总书记结束访问归国后再开个会应该就能知道我们是否达到目的了。

第二篇：孟德斯鸠——三权分立与制衡思想及其对美国宪政的影响

孟德斯鸠——三权分立与制衡思想及其对美国宪政的影响

摘 要: 本学期讲述的西方政治思想史，以柏拉图、亚里士多德、马基雅维利、洛克、卢梭等人为论述的重点，一来使学生了解西方政治思想的基本脉络和主要思想，二来使学生对政治制度变迁和政治思想之演进的相互关系有所了解。但是，对于历史，我们不仅仅应该从横向娓娓道来，更应该懂得纵向的对比与思考。18世纪法国启蒙思想时期,进步的资产阶级是首先以思想斗争的形式向腐朽的封建主义进攻的。孟德斯鸠是这一时期的杰出思想家之一;在论法的精神一书中,他以英国政体为原型, 在继承洛克分权理论的基础上进行了发展, 第一次系统地阐释和论证了三权分立的资本主义宪政原则,将国家权力分为立法权、行政权和司法权三种, 并赋予不同的机关。他认为,只有各种权力间彼此能够相制衡的体制才有可能会创造一个无私的政体。

关键词:孟德斯鸠;论法的精神;三权分立;权力制衡 1 孟德斯鸠及其论法的精神 1.1 孟德斯鸠所处的时代背景 1.1.1 社会现实方面的时代背景

孟德斯鸠生活在法国十七世纪末、十八世纪前半期, 是法国腐朽的封建主义和君主专制发展到最高峰正要急剧转向没落的时代。这时法国封建地主阶级和专制政府对广大人民的压迫是很极端的,农民的起义此起彼伏, 政治经济危机已非常尖锐。到了十八世纪中叶, 工业革命在法国逐渐展开, 工业资产阶级的利益和专制主义愈加势不两立, 革命时机才进一步成熟。这个历史形势给孟德斯鸠提出了反封建反暴政反教会的时代任务和思想主题。1.1.2 思想方面的时代背景

第一是某些先驱哲学思想的存在, 尤其是英国培根的实验主义和法国笛卡尔的理性主义。第二是同时代的进步思想家的活动。这时期站在新兴资产阶级的立场的进步历史学家、科学家哲学家、作家、进步人士等, 都先后出来抨击封建主义的腐败社会秩序, 或提出新的初期资产阶级的社会理想。这些活动都是在专制主义允许的范围内进行的。第三是作为人类近代史的开端的英国资产阶级革命的思想的传播。这个革命产生了新的社会形态, 在那里取得统治地位的资产阶级思想便自然地传播到毗邻的法国。这些情况都为孟德斯鸠的思想产生了特别显著的影响。

1.2 论法的精神的主要内容 1.2.1 关于政体分类的学说

论法的精神把政体分为共和、君主、专制三种。他对良好的政体极力褒扬,对专制政体和教会则作无情的抨击。孟德斯鸠又提出各种政体的原则或动力, 尽管他的说法有显著的缺点,但是他的论说中有许多精辟的论断, 同时他对专制政体和封建性罪恶进行猛烈的攻击, 这对埋葬当时的封建主义和专制暴政,都是极有价值的。1.2.2 分权说和君主立宪

孟德斯鸠在论法的精神里, 颂扬英国的君主立宪, 认为行政、立法和司法的分权, 互相制衡, 是公民自由的保障。这是孟德斯鸠脍炙人口的理论。2 三权分立学说

2.1 提出三权分立的背景

三权分立思想最早可追溯到古希腊, 从亚里士多德著名的政体三要素论(议事、行政、审判)到波里比阿发展这一思想, 提出权力制衡的观点等都为 三权分立学说奠定了理论基础, 而洛克的三权分立理论则是孟德斯鸠三权分立学说的直接理论来源。英国是世界资本主义的摇篮, 也是分权政体的故乡。英国思想家约翰*洛克第一次系统地阐述了资产阶级的国家分权理论,对政体作了经典性的论述。他将国家权力分为立法权、行政权和外交权,他极力主张立法权和行政权的分立和相互制约, 并认为这是防止国家权力腐败、保障合理健康的社会秩序的最重要的手段。按照洛克的分权理论和制衡思想建立起来的英国君主立宪制度, 使英国获得了迅速发展。这一套政治体制和权力体制及运行机制成为了孟德斯鸠三权分立学说的实践来源。在论法的精神一书中, 他以英国政体为原型, 在继承洛克分权理论的基础上进行了发展, 第一次系统地阐释和论证了三权分立的资本主义宪政原则。2.2 三权分立的内容

孟德斯鸠认为: 一切有权力的人都容易滥用权力, 这是万古不移的一条经验。鉴于此, 他把国家权力分为立法权、行政权和司法权三种, 并将它们分别赋予不同的机关。他认为, 只有各种权力间彼此能够相制衡的体制才有可能会创造一个无私的政体。在他看来,立法权属于议会, 因为它代表着国家的一般意志, 应该由人民集体享有。行政权执行国家的意志, 由君主或国王行使。因为行政部门需要行动迅速, 所以应由一个人管理。司法权由法院行使。法院由人民阶层中选出的人员组成。孟德斯鸠强调,其中任何两个权力都不能集中在一个人或一个机关手中, 否则自由便不复存在。如果三种权力由同一个人或同一个机关行使, 那一切便都完了。三权不仅要分立, 还要相互制衡。他指出, 在某种意义上,制衡比分立更重要。具体而言,对立法机关的制约有:立法机关不得随意开会或闭会, 由行政机构决定其开会的时间和期限。对行政机关的限制有: 它参加立法机关的讨论, 对于立法机关的税收法案, 只能表示同意。在一般情况下, 行政权只通过否决权参与立法。立法机关对行政机关的违法情况进行监督,对行政首脑的违法行为享有弹劾权。而司法机关对立法机关的活动是否违宪和行政机关的执法活动享有监督权。对司法机关的限制有:让立法机关也掌握部分的司法权,贵族违法在贵族院受审, 不受普通法院的传讯。司法权的例外: 第一, 贵族不应该被传唤到国家的普通法院, 而应该传唤到立法机关由贵族组成的那部分去受审。第二, 国家的法官不过是法律的代言人, 既不能缓和法律的威力, 也不能缓和法律的严峻。第三, 某个公民在公务上侵犯了人民的权利, 而犯了普通法官所不能或不愿惩罚的罪行,在这种情况下,由人民所构成的众议院行使审判权。孟德斯鸠的三权分立理论还突出了法治原则。针对法国当时的政治弊端, 孟德斯鸠希望法国实现理想的立宪君主制,君主、贵族和资产阶级各阶层都参与政事。他所开出的解救、改良社会的药方是三权分立, 通过政治权力的划分,以一种权力牵制另一种权力, 以一种力量和另一种力量相抗衡, 在总体上防止过分扩张和专横地行使政府权力。

2.3 三权分立学说其对美国宪政的影响

第一, 孟德斯鸠关于三权分立、以权力制约权力以保障自由、民主、公正的社会秩序的政治理论, 是自由民主观的完备理论形态。从西方政治学理论发展的历史来看, 早在古希腊罗马时期, 就有分权思想。洛克的国家权力理论在政治理论上是不完备的, 在政治实践上是缺乏现实操作性的。而孟德斯鸠的三权分立理论, 从保障人民的自由、平等和民主的权利的目标出发, 不仅明确界定了国家的三种最基本的权力,而且提出了三种权力的彼此制约的必要性和现实操作性。孟德斯鸠的三权分立理论成为自由民主观的完备的理论形态。

第二, 孟德斯鸠关于立法权和行政权相互制约的理论,使立法权和行政权的制约成为相互的, 最终成为一种完备的具有较强现实操作性的权力制约理论。孟德斯鸠给予了立法机关和行政机关相互制约的权力, 但在合法运用权力的范围之内,立法权和行政权又是彼此分离的, 而使立法权和行政权的彼此分立和相互制约的理论成为一种完备的政治理论。孟德斯鸠的立法权和行政权相互制约的理论,还是一种具有较强的现实操作性的理论。人类政治实践的发展证明, 在资产阶级革命胜利以后的一些资本主义国家里,在建立君主立宪制度时,大多采用了孟德斯鸠的上述理论,在保障人民的自由、社会的公正和合理的国家权力秩序等方面, 取得了辉煌的成就。

第三, 孟德斯鸠的三权分立、权力制约理论, 曾经深刻地影响了雅各宾派执政时期的法国资产阶级大革命的政治发展和美国政治制度的建立。1789年8月26日, 法国通过的《人权宣言》明确宣布: 没有立法、司法和行政的三权分立,就没有宪法。孟德斯鸠的三权分立、权力制约的思想,成为雅各宾派制定法国新宪法的重要原则和依据。孟德斯鸠的三权分立、权力制约的理论, 对美国政治制度的建立产生了直接的影响, 美国的政治家们正是按照孟德斯鸿的政治理论建立了联邦制共和国。早在美国独立战争时期, 美国独立战争的领袖们不仅熟悉孟德斯鸠的论法的精神而且极力主张在美国建立孟德斯鸠所主张的三权分立、权力制约的联邦制共和国。孟德斯鸠认为, 共和国的精神是和平与温厚。因此, 美国的政治领袖们就高声宣布, 美国联邦希望和平并遵循温厚的道路。无论从政治理论的发展, 还是从人类社会政治实践发展的历史来看, 孟德斯鸠的三权分立、权力制约的政治理论,对人类社会的政治现代化, 都产生了积极地影响。它不仅对早期现代化国家的政治现代化产生了强大的推动作用,而且直至今天,仍对后期现代化国家的政治现代化产生巨大的影响。孟德斯鸠以其三权分立、权力制约的政治理论,为自己在政治理论领域树立了一座历史丰碑。

参考文献

[1] [法]孟德斯鸠.论法的精神(上册)[M].北京:商务印书馆, 1961.[2] 侯鸿勋.孟德斯鸠及其启蒙思想[M].北京:人民出版社, 1997.

第三篇：论美国最高法院的司法审查权.

论美国最高法院的司法审查权

在外国法制史的学习中，美国法是很重要的一块，而美国司法制度中联邦最高法院的司法审查权是其特色之一。美国最高法院对美国的政治法律和经济生活具有极强的影响力，是世界上最有权威的法院之一，这种影响和权威在很大程度上是通过它所享有的司法审查权去实现的。因此，我试着对美国最高法院的司法审查权作进一步的了解和学习。

（一）司法审查权的含义与起源

司法审查，亦称“违宪审查”，是西方国家通过司法程序来审查、裁决立法和行政机关是否违宪的一种基本制度。美国最高法院的司法审查权表现在联邦最高法院有权通过审理有关案件，解释宪法并宣布联邦法律或州宪法和法律是否符合联邦宪法。联邦最高法院在具体案件的审理中，如发现州宪法和法律或联邦法律和联邦宪法相抵触，可宣布其违宪。某项法律一经宣布违宪，法院便不能再援用。

这项制度的制定和运行有它的理论依据，那就是：宪法是国家的根本大法，具有最高法律效力，是议会、政府立法执法的基础和根据，宪法至上，法律和法令从形式到内容都不得同宪法条文相抵触；司法机关（主要是最高法院或宪法院）是保障宪法的机关，对宪法有最后的解释权，议会、政府的法律、法令如果违反宪法，司法机关可以裁决该项法律、法令违宪而无效。

提到司法审查权，我们就不得不想到著名的1803年的马伯里诉麦迪逊案，因为正是它开了美国联邦最高法院司法审查的先例，确立了最高法院的司法审查权。如果不是马歇尔以其智慧为美国最高法院“窃取”了司法审查大权，现代美国民主制度演变以及最高法院的历史恐怕也要改写。由于掌握司法审查权，美国最高法院才有机会从最初一个不起眼的司法机关逐渐成长为能够有效制约立法和行政机关权力的独立力量，并塑造现代美国民主政治分权制衡原则的基础。

（二）美国司法审查制度的特征

美国司法审查制度的特征主要表现在司法审查的门槛和司法审查的范围两大方面。

司法审查的门槛即行政诉讼的受理条件，指的是一个争议符合哪些条件才能成为法院可以审理的行政案件。进入20世纪后，美国为防止行政权的不断膨胀，维持权力平衡和权利保障，司法对行政加强了控制力度，重要表现之一是降低司法审查的门槛，让起诉变得更加容易。具体表现为三个方面：

一、被诉行为标准：从不可审查的假定到可审查的假定

不可审查的假定，即私人只能对法律规定可以起诉的行政行为提起诉讼，法律对于行政行为是否可诉未作规定的，法院应作不可诉的推定。这是20世纪以前，法院基于对“三权分立”原则的严格解释，为避免干预行政，在行政案件的受理上所持的观点。20世纪后，法院放弃了不可审查的假定，将可审查的假定确立为受理行政案件的指南，即在法律对行政行为是否可诉未作规定的，应作可诉的假定。

法院是基于什么样的原因作出这样的改变呢？最高法院的判例揭示了两点理由：第一，“确认法律授予行政机关权力范围的责任，是一个司法职能”，即是说，行政机关的权力有多大，不能由行政机关自己做最终判断，而应由司法来最终决定；第二，“国会建立法院审理侵害人民权利的案件和争议，不问这种侵害是来自私人的不法行为，或由于行使没有授权的行政行为”，即是说，按照宪法关于司法权的规定，法院有权审理一切案件和争议，而不看涉及到谁。

在可审查的假定背景下，法院受理案件没有了正面障碍，而主要看是否属于排除司法审查的事项。排除司法审查的事项有法律排除司法审查的行为和自由裁量行政行为，除此之外，美国联邦法院认为以下事项在性质上不宜进行司法审查：国防、外交行为、政治任命、行政机构内部事务、涉及国家安全的行为、司法部的追诉行为。关于法律排除司法审查的行为，最高法院认为，只有在法律规定达到“明白的和令人信服”的程度时，才能排除司法审查。关于自由裁量行政行为，法院加强对行政自由裁量权的控制，大大缩小了关于自由裁量行为排除司法审查之规定的适用余地。但是所谓的排除事项都不是绝对的排除，如果当事人以损害其重大利益或者宪法上的基本权利为由起诉，法院也应受理。

二、原告资格标准：从权利损害到法律利益损害

原告资格标准经历了从权利损害标准向法律利益损害标准的转变。1946年行政程序法出台前，法院坚持权利损害标准，即当事人只有法定权利受到行政行 2

为侵害时才有起诉资格，其他利益受到损害时，没有原告资格。1946年行政程序法出台后，法院以法律利益损害标准界定原告资格，即当事人在法律保护的利益受到行政行为侵害时，具有起诉资格。1970年，最高法院将此标准概括为双层结构标准，即宪法层次的标准和法律层次的标准。第一，当事人提出的诉讼要符合根据宪法规定的“案件”或“争议”，而只要被挑战的行为对当事人“产生了事实上的损害”即构成“案件”或“争议”；第二，被侵害的利益在法律保护的范围之内。与扩大原告范围的政策相适应，法院对“法律保护”持宽泛的解释标准，受到法律保护的权利不仅限于法律明确设定的权利，而且包括法律所明示或隐含调整意图的利益。

值得提出的是，联邦最高法院在行使司法审查权时遵循的一项重要原则是：“政治问题回避”，司法审查权的行使仅限于司法问题而不涉及政治问题。但是，司法问题和政治问题的划分有时是相当微妙的。

三、适格被告：取消“主权豁免”原则

由于美国法制源于英国普通法，因而英国长期奉行的“主权豁免”原则在美国也根深蒂固。该原则在司法审查上表现为：司法审查不能以国家和政府为被告，只能以官员个人为被告。直到1976年修改联邦行政程序法时才明确放弃了“主权豁免”原则，并规定：“在没有能够适用的特定的法定审查程序时，司法审查的诉讼可以对美国、对机关以及以其机关名称或者适当的官员提起。”

之所以如此，主要有三个原因：第一，修改后的行政程序法规定了很宽的被告资格范围，原告可以在起诉行政机关、官员甚至美国政府之间作出选择，为了保险起见，原告可以将他们全列为被告；第二，无论被告是哪个行政部门，代表政府进行辩护的律师都是司法部统一派出，被告是谁不重要，只要原告胜诉，执行没有问题；第三，即便原告所列被告错误，则法庭书记官会修改为正确的被告，也就是说，在美国法庭有义务指出正确的被告。

司法审查的范围指的是司法审查的程度或深度。司法审查的范围与审查标准是相互对应的，审查标准高，则审查程度深，反之则浅。美国司法审查制度的特征在司法审查的范围上表现为四个方面：

一、事实问题的审查范围

事实问题的审查包括三个层次的标准：实质性证据标准，滥用自由裁量权标准和重新审查标准。所谓实质性证据又称为合理证据，指的是法院出于对行政机关专业知识的尊重，只审查行政机关的证据判断是否合理，如果没有明显的不合理，即满足了实质性证据要求。它主要应用于按照正式程序作出的事实裁定。滥用自由裁量权的两种方式是专横、任性，行政程序法上规定的专横、任性都是滥用自由裁量权，它的标准主要适用于依非正式程序作出的事实裁定。

二、法律问题的审查范围

法律问题包括法律解释和法律适用两个步骤，法律解释是对法律含义的一般理解，法律适用是将抽象的一般规定应用于具体事件。法律解释是脱离具体事实的逻辑运算，是单纯的法律问题，法院可以充分行使最终的解释权。法律适用既有法律问题，也有事实问题，二者之中事实认定的分量更重，因此其审查标准侧重于事实裁定的审查标准。

三、司法审查范围的相互接近

在早期，法院只看行政机关认定的证据是否可以定案，而对案卷中存在的其他相反证据视而不见。过于宽松的标准容易放纵行政违法和滥用权力，因此行政程序法专门针对这种情况作出规定，要求法院“应当审查全部记录，或记录中为一方当事人所引用的部分”，对所有的证据进行全面审查。在法律问题方面已经采取与事实问题同样的司法审查标准。最高法院在审理著名的Chevron案中提出的“法院不能以自己对法律的解释代替行政机关的合理解释”被认为标志着法律问题的审查范围与事实问题的审查范围趋同。

四、规章的司法审查范围

美国自1946年行政程序法公布以来，行政规章即成为司法审查的诉讼对象，规章与裁决在审查范围上相同，因此在审查标准上也与裁决的审查标准相同，具体说，按正式程序制定的规章适用实质性证据标准，按非正式程序制定的规章适用滥用自由裁量权标准。如果规章影响公民的重大宪法权利，则适用重新审理标准。法院经审查认为规章违法，可以直接判决撤销。

（三）美国最高法院司法审查权的作用

司法审查作为一种权力和制度，它以资产阶级的分权、制衡和法治原则为基础，在维护资产阶级民主制度，调整联邦和州的矛盾冲突，调整行政、立法、司法三机关的关系的过程中发挥了重要作用，主要表现是：

一、联邦最高法院的司法审查权使得司法部门有权制约立法和行政部门，是实现“分权制衡”宪法原则的有力手段。从宪政结构的三个层面即国会与总统的关系、联邦与州的关系、政府与公民的关系上可以充分看到美国联邦最高法院的司法审查权的平衡作用。这种司法审查权保障了三重分权，维护了宪政结构，促进了美国政治及政治形态的发展。

二、联邦最高法院利用司法审查权，通过对一系列重大案件的判决，调整了中央与州的分权关系，扩大了联邦权力，限制了各州权力，确立了联邦中央在宪法明确规定的权限内至高无上的国家主权原则，维护了宪法的最高权威。

三、联邦最高法院在不同历史时期，根据国际、国内形势的演变，阶级力量对比的变化以及经济发展的状况，灵活地解释宪法，以维护统治阶级的政治、经济利益。经常被联邦最高法院用来作为司法审查依据的宪法条款主要有“法律的正当程序”条款，“贸易”条款、“平等保护”条款等，最高法院在不同的时期根据需要赋予它们以新的解释。

（四）我国司法审查制度与美国的比较

我们学习一个国家的制度不仅仅是为了认识和了解别国的特色，更重要的是希望对本国的发展有所借鉴。美国司法审查制度可以说是世界上较为成功的宪法司法制度，它对我国的宪法司法化有重要的借鉴意义。我国宪法司法化的现状并不乐观，甚至可以说到目前为止我国宪法并未真正进入司法领域。因此我认为有必要将我国的司法审查制度与美国的相比较，以更清楚地认识问题所在。许多学者都对这个问题做出了一定研究，列出了十多条的差异，我认为较为重要的是以下几个方面：

一、实质性差异

我国的司法审查权一是只能依法行使，二是要以行政法规为依据，因而仍然是人民法院依法对行政机关行政活动合法性和合理性进行的法律监督，不是完整意义上的司法审判权和行政管理权之间的制衡关系，对行政机关的制约作用是有限的。由于没有法律规定对立法权的审查，我国的司法审查没有对立法行为的审查权，不存在司法审判权和立法权的制衡因素。美国的司法审查制度既可以对立法行为进行审查，也可以对行政行为进行审查，则实现了司法对立法和行政行为 的制衡作用。

二、职能上的差异

我国的司法审查制度的职能作用主要是对具体行政行为的法律监督，监督行政机关是否在程序和实体上违法，不对行政行为依据的法律法规进行审查，只是名义上的司法审查，而非本质意义的司法审查，不存在对行政行为的制约。更不存在对立法行为的制约。美国的司法审查制度是对立法行为和行政行为的合宪性进行审查，可以行使撤消权，因而是实质性审查，能真正发挥制衡作用。

三、作用上的差异

我国司法审查针对的目标是个别行政案件，纠正的是个别行政机关的个别执法行为，对本地区其他行政机关和其他地区的行政机关的警示作用不大，社会影响不大。美国司法审查针对的是立法行为和行政行为，在全国范围内发生法律效力，对全国立法机关和行政机关具有普遍约束力，社会影响巨大，而且在全世界产生巨大震动和影响。

四、实际效能上的差异

我国司法审查制度使用频率高而发挥作用小，不仅没有发挥出应有的审查作用，也没有充分发挥出应有的监督作用。不仅没有有效制约违法行政行为，有时甚至成为违法行政行为的保护伞。就我国目前的行政执法队伍素质和执法水平而言，自我满意度和群众满意度均不高，但是法院判决维持率极高，使人们几乎丧失了行政诉讼的信心。背离了设立司法审查制度的宗旨，抹杀了立法借鉴的先进性。美国司法审查制度使用频率低，而发挥作用大。到现在为止，美国司法审查程序虽然只启动了几次，但不仅在国内对立法行为和行政行为发挥了有效的制衡作用，而且在国际上引起了法制进步国家的纷纷效仿,引导了司法审查制度的国际化。

尽管仍然存在着这许多的差异，但是我们已经意识到这个问题，随着经济全球化的发展，和我国与世界的进一步融合，我国司法审查制度将会越来越完善，在司法领域发挥的作用也会越来越大。

第四篇：美国的民主------国会、总统、法院之间的联系与制衡

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美国的民主

国会、总统、法院之间的联系与制衡

系院：公共管理学院

专业：行政管理

年级：2010级

姓名：杨小翠

学号：201007064033

2012年11月25日

美国的民主

-----国会、总统、法院之间的联系与制衡

摘要：美国政治的伟大之处不在于它的历史多么清白无辜，而作为一个“制衡机器”，它具有相当的自我纠错能力，从而能够实现点滴改良，而不是陷于暴政的死循环。美国政治的“制衡机器”有多个路径，比较突出的有五个，其中国会、政府、法院三权分立是最显然的一个路径。我着重介绍国会、总统、法院之间的联系与制衡。

关键词：美国、民主、国会、总统、法院

在美国政治中，“美国政府”是一个大的概念，它指美国政府的所有部门，包括立法、行政、司法三大部门，而在政府三大部门之中，美国的制度、宪法都把国会作为政府的第一和最有权力的部门。当然，这种制度设计在200多年的实践中也一直在发生变化。变化之一就是行政部门的地位作用或权力在增长，但这种变化仍没有改变美国政府的结构和各个部门的法律和权力地位及相互关系的基本框架，及三权之间的相互制衡，以保证美国的民主。

一、国会

美国宪法、政治制度把主要政府权力给予国会，国会在新政府的首要作用在宪法中有显著体现。国会选区：最高法院宣布人口分布不均匀或违反规模与地理形状常规增进党派利益的选区违反宪法。并且，申明立场，认为以种族为基础划分选区也是违法的。2000年，最高法院还限制联邦政府以歧视性变化为由取消州或地方选举中的变化的权力。国会是分享权力的机构，而不是统治集团的机构，掌握过分监控和监控政府不够之间的平衡。国会实行两院制，及参议院与众议院。国会有国家政权的大部分，但这些权力都分属两院的，所以国会中，两院也是相互制约的。

宪法第二条第2款，参议院可以就条约的批准提出建议和表示同意，而且必须接受或拒绝总统提名的大使，最高法院大法官以及“美国的所有其他官员”。但参议院可以授权总统、法院或政府机构领导人减少任命的人数。国会还可以管理最高法院审理案件的权威，管理州之间的关系，并提出宪法修正案。国会通过征税和开支控制联邦政府财政的权力，监督联邦行政机关。按照制衡原则，确保行政机关在管理联邦项目中执行国会意图是国会的责任，并且随着国会继续将权力下放给行政机关，这种监督越来越重要。国会弹劾和负责制定适用于全国的法律。虽然，国会在整个美国政府中起着非常重要的作用，但是，公众对它的支持最低。在国会、政府、法院三权之中，公众对最高法院的支持是最高的。

由上，我们可以充分看到，国会、政府、法院是相互制约的，美国的民主就是这样得来的。

二、政府（主要是总统）

美国联邦政府包括总统和一些政府部门及机构，但是宪法并没有授予行政部门其他任何权力，这些部门的权力来自国会、总统和法院这三大宪法分支机构的授权。这些行政部门的主要职能是政策执行，即实施国会、总统和法院的决定。

美国总统既是国家元首，又是政府首脑，及政府行政权力于一身。所以，美国联邦政府以总统为最高权力，以总统为核心的庞大机构，权力非常集中和明确。托克维尔说：“在美国，参加大陆会议的一些代表，尤其是经历了独立战争中缺乏大领导的痛苦的代表，认为强大的行政首脑是建立共和国的必要条件，代表们经过激烈辩论之后，创造出一个权力可以与国会制衡的行政首脑。

美国国会组织结构无法提供这种全国性的领导。国会的535名议员分为两个议院，几百个委员会和附属委员会，而且来自两大党派。多数党领袖和少数党领袖都很难保持其成员对全国性政策目标的忠诚，司法方面的活动更是被动和缓慢，所以这充分凸显出总统在美国民主制衡机器运转中的重要性。但总统权力也受到了国会的制衡，如众议院有权弹劾，参议院有权罢免总统，还可以剥夺总统提任任何其他联邦公职的权利。总统可以受到刑事起诉并按照司法系统流程进行审判。

总统权力最初来自宪法中规定的正式职责，附加权力来自联邦法院判定为宪法中规定的总统权力的“默示权力”，以及来自国会授予的权力（国会通过法律授予其他权力，称“法定权力”。总统任命1300个行政机关政策制定者，检察官、司法官、大使等职位，对所有这些职位的任命都需要参议院的批准，总统任命1140个高级文职职位，则不需参议院批准。总统也可以罢免官员。总之，国会制定政策，总统执行政策。

另外，总统也受到法院的制约。1935年，最高法院修订罢免权，指出总统可以罢免他任命的从事纯管理性工作的官员，但是不能罢免那些具有准立法和司法职责的官员。《爱国者法》同意总统和司法部门可以直接任免联邦检察官。并且，国会休会期间，总统可以不经参议院批准任命某些官员。宪法还规定总统有权对危害合众国的犯罪行为颁赐缓刑和赦免，但弹劾案除外，所有赦免令都是通过司法部执行的。宪法授予美国总统承认外国政府的权力，经咨询参议院并取得其同意的缔结条约的权力，与其他国家元首签订特殊协议不须经国会批准，作为首席外交官，美国总统主导美国外交政策要得到最高法院的支持。

我们可以看出，在外交权力上，总统的权力是至高无上的，是国会都无法控制的。越南战争就是总统主导外交政策的一个例证。在1973年，虽然国会推翻尼克松的否决，通过了《战争权力法》，但是后面执行起来是困难重重，并且也没什么效果。

三、法院

司法是美国广义政府的三大部门之一。法国的托克维尔对司法在美国制度中的作用予以充分肯定。他认为：“有三件事情比其他任何事情都更有助于在新大陆维护民主共和制度。第一是美国人采取的联邦形式，它使美国把一个大共和国的强大性与一个小共和国的安全性结合起来。第二是乡镇的制度，它是限制着多数的专制，又使人民养成爱好自由的习惯和掌握行使自由的艺术。第三是司法权的结构。”他指出法院是如何纠正偏差，以及如何约束和引导多数的运动而又从来不禁止这种运动的。

美国的最高法院，不管从其职权的性质来说，还是从其管辖的受审人的范围来说，均远远高于已知的任何法院。它是全国唯一的最高法庭。尽管它的组织完全是司法性的，但它的职权却差不多完全是政治性的。联邦的安定、繁荣和生存本身，全系于七位联邦法官之手。没有他们，宪法只是一纸空文。行政权也依靠他们去抵制立法机构的侵犯，而立法权则依靠他们使自己不受行政权的进攻。联邦依靠他们使各州服从，而各州则依靠他们抵制联邦的过分要求。公共利益依靠他们去抵制私人利益，而私人利益则依靠他们去抵制公共利益。保守派依靠他们去抵制民主派的放纵，而民主派则依靠他们去抵制保守派的顽固。

美国法院在制定公共政策方面所起的作用比任何其他国家的都大。美国司法系统构成美国政治过程的一部分。法官对法律做出解释，他们就成为政治角色----政治机构中的政策制定者。从这个意义上看，美国司法系统中最重要是政治力量是美国最高法院。

美国所有联邦法官都是任命的。《宪法》第二条地2款规定，由总统在参议院的建议和赞同下任命最高法院大法官，在其他联邦法官的选择上，国会起到这种作用。这就意味着，参议院与总统共同决定各级联邦法官人选。对于法官的人选，宪法中没有其他要求。但是有一个不成文的要求：法官应是律师而且应属于总统所属党。联邦法官的选择是高度政治化的。

我们可以看出，法官的任命过程是政治化的，并且还联系到一些党派之争，总统与参议院的矛盾与妥协。法官具有独立性。

司法系统是美国政治生活中最活跃，最重要的机构之一。尤其是在联邦层次上，司法判决对美国政治决定和政策制定产生了主要影响。最高法院还以有利于政府的方式解决了政府与企业间的矛盾，还批准了大部分监管商业活动的法律。另外，它还有许多相关法律方面作出了巨大贡献，如堕胎权和隐私权，死亡的权利，自由和平等。

虽然美国司法系统在世界上属于独立性最强的。但是，法院并不是绝对独立的，还有许多政治制衡措施对法院行使司法审查和“积极”政策的能力进行限制。

首先，行政制衡：最高法院没有执行权力，其决定能否被执行取决于两个政府分支的合作。更常见的是，总统在联邦法官位置出现空缺时任命新法官，从而对司法系统施加影响，州政府级的行政机构也可以拒绝执行他们不同意的法院决议。然后，议会制衡：法院可以做出判决，但经常需要地方、州或联邦议会提供执行法院判决所需要的资费。联邦议会和州议会还可以通过宪法修正案推翻法院判决。还有，司法系统：最高法院的大法官一般在做出判决时会自我克制。这不仅是由于他们知道另外两个政府部门能够进行制衡，还因为这是多种司法传统的要求。另外，高等法院可以推翻低级法院的判决。低级法院也可以对高级法院进行制衡，也可以忽略高级法院的判决。

四、总结

以上三权之间的相互制衡主要表现在：国会虽然有立法权，但总统又能否决国会的立法，而国会又能一2/3的多数否定总统的否决。总统虽然有权提名联邦法官和政府部长的候选人以及缔结条约，但都必须经过参议院的批准才能生效。国会还有一2/3多数弹劾总统和法官免职的权力。国会两院也通过互有否决权，而相互制衡，也就是说任何立法的出台，都必须由两院同时多数通过。总统虽然有权任命法官，而法官一旦任职后，就有权对宪法在内的一切法律做出解释从而导致了司法复审权的确立。法院还有权宣布国会通过、总统签署的法律因违宪而非法，总统和国会都必须服从法院的判决。不过因为最高法院无权否定宪法，所以国会又可以通过宪法修正案否决法院的判决。国会还有权对玩忽职守的法官进行弹劾。

20世纪以后，随着垄断资本的发展、各项社会改革的进行、国家对社会经济生活的干预的加强，三权结构的重心逐渐向总统倾斜。在以总统为中心的三权关系的新格局中，总统不仅掌握着行政权，甚至在一定程度上支配着立法权。

这种新格局中三权的制衡，主要表现在：国会仍然是政府决策程序的重要中心，特别是总统的对外事务和重大决策，仍然需经国会通过和批准。国会仍有许多办法，比如使用立法否决权、政党领袖召开国会会议等，限制总统权力。司法部门虽然仍然可以用司法复审权废除国会的立法，但罗斯福新政后，一适应新的发展形势，最高法院对宪法的解释已由严格转为灵活，在运用司法复审权时，也由“积极行动主义”转变为“克制主义”，让国会和行政部门能依据新情况制定新法律和新的政策，不再凌驾于国会和行政部门之上，随意废除国会的立法和行政部门的政策。这也为总统权力的扩大和发挥，提供了更为广阔的天地。

总统权力的扩大，不仅破坏了联邦政府和州政府之间，即纵向权力的制衡，也破坏了联邦政府三权之间，即横向权力的制衡，从而使美国政治制度中民主的成分不断减少，三权相互制衡的作用不断削弱，政治制度的优势在不断丧失。

总的来看，三权分立是美国元勋们开创的美国民主制度的特色，它适合美国的历史条件和国情，所以为美国人民所接受，并引以为自豪。毫无疑问，我们应当尊重美国人民的选择，予以高度评价。但它绝不是一种完美无缺、放之四海而皆准的政治制度，有优点、有缺点，存在严重的缺陷。而且美国发展的现实，正在质疑、挑战、背离美国开国元勋们三权分立的理想。（充当世界警察的角色，到处耀武扬威，处处与中国为敌）

参考文献：

[ 1 ].楚树龙，荣予.美国政府和政治.北京：清华大学出版社，2012.2 [ 2 ].刘国平.美国民主制度输出.北京：社会科学文献出版社，2006.8 [ 3 ].林喆.权力腐败与权力制约（修订本）.济南：山东人民出版社，2009.1 [ 4 ].托克维尔（法）著，张杨译.论美国的民主.长沙：湖南文艺出版社，2011.8

第五篇：论人民代表大会制度的完善与中国宪政建设1

论人民代表大会制度的完善与中国宪政建设*———

为纪念我国人大制度五十年而作（下）

论人民代表大会制度的完善与中国宪政建设* ———为纪念我国人大制度五十年而作（下）

●邹平学

三、完善人民代表大会制度的具体途径

（一）完善人民代表大会制度必须坚持和把握的原则

完善人民代表大会制度是政治体制改革的重要内容，是社会主义政治制度的自我完善和发展，是社会主义政治文明发展的组成部分，为此必须坚持和把握以下几个原则：

一是必须坚持“三个代表”重要思想。“三个代表”重要思想是在新的历史时期我们党和国家的指导思想，是全面建设小康社会、指导社会主义现代化建设各个领域不断发展进步的强大理论武器，自然也是完善人大制度的指导思想。实践中正在实施或准备推出实施的人大各项制度、具体程序是否正确，最终要以是否符合“三个代表”重要思想为标准，符合的就应该坚持，不符合的就予以完善甚至摒弃。

二是要坚持五个“有利于”作为完善人大制度的总目标。十六大报告指出：“推进政治体制改革要有利于增强党和国家的活力，发挥社会主义制度的特点和优势，充分调动人民群众的积极性创造性，维护国家统一、民族团结和社会稳定，促进经济发展和社会全面进步。”这“五个有利于”既是继续推进政治体制改革的总的目的，也是完善人大制度的总目标；

三是要正确处理好坚持党的领导与人大行使职权的关系，按照党的十六大政治报告提出的“把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来”的要求，切实加强和改善党的领导，科学把握执政规律，提高执政水平。最关键的就是各级党组织和党员领导干部要作到严格依法办事，任何组织和个人都不允许有超越宪法和法律的特权。加强政权建设必须在党的领导下进行，但党本身也要置身于宪政程序之中，宪法一方面规定了宪法的最高法律地位和根本行为准则，另一方面也确立了党的领导原则，党章规定了“党必须在宪法和法律范围内活动”。可以说，中国共产党的依法执政是新时期完善人民代表大会制度的根本出路。四是要坚持从我国国情出发，总结自己的实践经验，同时借鉴人类政治文明的有益成果，绝不照搬西方政治制度的模式。要着重加强人民代表大会的具体制度建设。人民代表大会制度是根本政治制度，但任何宏观层面上的制度都需要有大量微观层面上的具体制度作为辅助，作为延伸，才能付诸实施，发挥实效。我国的人大制度虽然在宏观层面上已经建立，但微观层面上的具体制度还很不完善。长期以来，人民代表大会制度建设过程中确实存在“重内容、轻形式”、“重实体、轻程序”的不足，只重视人民民主的原则宣告、宣传，忽略具体的制度建设、轻视民主程序的健全。因此，高度重视人民代表大会制度的内部组织制度、工作程序的健全完善，是今后一个相当长的时期内，完善人大制度的主要方向。

（二）提高各级代表的素质与执政能力，充分发挥代表作用

任何制度都是由特定的人来运作，特定的人的素养和行为影响着制度功能发挥和它的整体形象。中国的农村改革、企业改革的制度创新都是着眼于发挥特定经济组织制度内人的积极性、主动性和创造性这一根本目的而展开的。所以，从代表这一政治主体入手，有助于抓住完善人大制度的根本。因为各级代表是各级权力机关的组成人员，他们的素质和执政能力如何直接关系到整个代表大会的作用发挥。为此，要做到：

1、完善代表的选举办法。（1）适时扩大直接选举的层面，直至最终实现全国人大代表的直接选举。直接选举较间接选举有许多明显的优势，目前只在县、乡两级人大实行直接选举，有必要适时逐步提高直接选举的层次，为人大制度打下更为坚实的民主基础；（2）在条件成熟的情况下逐步取消城乡代表的每一代表人口数的不平等比例规定，为解决三农问题提供民意机制和制度保障。现实的不平等规定带来城乡不平等、拉大城乡差距，不利于工农联盟；（3）改进和健全代表候选人的提名程序。在推荐代表候选人阶段，应适当限制各政党、团体提名，充分发动选民或代表联名提名，合法提名一律列入初步候选人名单；在酝酿、讨论、协商阶段，必须平等对待各政党、团体的提名和选民或代表的提名，改变硬性规定代表构成和各种比例代表制的做法，拓展选民或代表参政议政的基础；（4）增强选举的竞争性，保障素质高的候选人能够当选。有必要改进候选人的提名方法，适当放宽对于候选人的提名限制。同时改变以往代表候选人与选民或代表的被动式沟通方式，采取主动沟通方式，激发候选人的参政热情、民族意识及政治责任感，建立竞选制度使高素质的候选人能够当选为代表；（5）推行与扩大界别选举制，使之与地域代表制有机结合。目前我国的界别选举只在人民解放军范围内进行，为优化代表构成，可以适当推进和扩大界别选举的范围，比如教育、科技、文化、卫生、宗教、少数民族、归侨、台胞台属等特定界别，使其与地域代表制更好地结合。

2、逐步建立专职代表制。（1）减少代表名额。在代表的人数问题上，既要考虑到代表的广泛性，又要考虑到发挥议事效能等诸种因素。专职代表制下，代表具有更高的素质，减少代表数额，有利于代表发挥个人能动性，充分讨论决定问题，同时也降低了决策成本，节省了大量人力和经费；（2）有计划、有步骤地推行代表专职化。有两套方案：一是先在全国人民代表大会实行专职代表制，自上而下，逐步实行全部人大代表专职化。全国人民代表大会相对于省级人民代表大会及省级以下人民代表大会而言，其负担的职能更多，更重要，因而更加迫切要求全国人民大会代表有足够的时间和精力熟悉全国各地的情况，而只有代表专职化才能保证他们做到这一点。在全国人大代表专职化以后，在省一级实行人大代表专职可以先在某些条件较好的省份试点，然后自上而下逐步推广。二是在人大常委会所有委员都专职化的基础上，再在其他代表中按比例逐届扩大专职代表的数额，当所有代表都完成专职化后（肯定是较长远的时期），可以考虑取消县级以上各级人大设立常委会的做法（现行的两级架构有可能导致常委会凌驾于大会之上，比如常委会通过的法律案或人事任免案，假如在代表大会上表决，可能不同意通过，从而损害代表大会的最高权威性）；（3）大大增加例会会期。专职代表制下，人大代表成为一种职业代表行使职权有了充分的时间精力保障。因此，有可能建立经常性的会议制度以提高人大的议事广度、深度和效率。资本主义国家的议会由于采取专职代表制，议会的例会一般时间较长，我国一旦推行专职代表制，可以参照现行人大常委会的作法，即每两个月召开一次会议，每次会议15至30天，保证每年有大约一半的例会时间，使之胜任代表人民行使国家权力神圣职责；（4）大力加强物质保障和法律保障。在西方国家，议员都有相当优厚的职位工资、津贴以保障能够安心工作、聘请助手和秘书。我国推行代表专职化，代表一旦当选必须辞去原有工作和职务，专心奉职，为使之安心履行职务必须保证代表有优厚的待遇，相关开支应当由国家财政独立统一划拨。此外，现实中人大代表执行职务时遭

遇迫害、人身侵犯的事不乏其例，所以还应加强言论免责权、人身特别保障权的保障措施。还要完善代表履行职务时相关国家机关、社会团体、企业事业单位和公职人员如何配合的制度规范，明确要求有关机构和人员负有受理代表履行职务的要求，如提供必要的资料和如实回答有关询问，如果不配合甚至阻扰压制，代表机关可以督请相关部门给予纪律处分。

3、在制度中明确代表行使权力的身份关系。代表经过选举产生，分别来自不同的选举单位、选区、行业和党派团体，在身份上具有重叠性，在代表利益上具有多元性。他们作为一定的选举单位或者选区选民选举产生的代表，理应代表和反映他们的利益和意志，但如果特定选举单位或者选区选民的特殊利益和意志与全体人民的利益和意志或者与代表所在的行业、党派的利益和意志或者与代表本人的意志发生冲突时，代表在议事活动中究竟应当怎样取舍？简言之，就是代表在代议机关里究竟应当代表谁的利益、对谁负责、以什么样的身份来行使权力？这既牵涉到代表的代表利益问题，也牵涉到代表的责任问题。我国的宪法、选举法、代表法对此规定并不明确，有必要在立法中明确：（1）代表身份的重迭性和责任的重迭性。即全国人大作为一个整体代表全国人民，对全国人民负责，其各个组成人员也是代表全国人民、对全国人民负责的一员，根据罢免权的规定，全国人大代表还应当代表选举单位人民的利益，也应对选举单位的人民负责。地方各级人大代表既要对其组成的权力机关所在区域的人民负责，也要对选举产生他的选区选民或选举单位的人民负责。同时，各级人大代表也应注意反映自己的生产单位、生活区域或所在界别的利益和要求；（2）代表议事的选择性。在代表的各种利益发生冲突时，全国人大代表和地方各级人大代表都没有接受强制性委托的义务，他们均有合法的抉择权，即既可站在选举单位或选区或界别的立场上，维护局部利益，也可以不受局部利益的约束，维护国家或区域的整体利益。[1]

4、加强对代表的监督制约机制。（1）实现代表履行职务的公开化。增加人大会议及常委会会议的透明度；人大的公报、工作刊物应向社会公开发行，群众可以随时查阅；在制度上建立群众旁听大会和常委会会议的程序与方法；（2）建立代表接受选民委托的制度。任何公民或社会团体组织有权通过书面或口头的方式向代表提出委托，代表负有义务向本级人大及其常委会反映这些委托，委托对代表行为没有强制约束力；（3）建立代表述职制度。应明确规定一定的时间、保证一定的场所和必备的物质条件，由代表向选民或选举单位作履行职责的述职报告，听取选民或代表的询问、批评或建议。目前尤其要使间接选举的代表每年安排一定时间回原选举单位参加述职，可在每年一次的代表大会上，要求出席上一级人大会议的代表回选举单位述职，一半以上的代表对其不满意的应当依法罢免。当然，在完全实行直接选举及人大会议会期大大延长的时候，此时的述职主要是回选区向选民述职。此外，我国全国人大有相当数量代表本身并不居住在选举单位所在的省、自治区或直辖市，比如居住在北京的相当多的党政高级领导其代表候选人资格是分配到各个省、自治区或直辖市的，由这些地方的人大选举当选的，在一定的时期，这样做有合理性和现实需要，但在今后条件成熟时，应当改变这一做法，使任何选举单位选举产生的代表必须是居住在选举单位所在的地区，这是近现代代表制的原则要求；（4）建立代表视察、走访制度；（5）建立代表约见制度。现在许多地方人大有代表约见制度，但流于形式，一般每年举行一次，每次二、三天左右，其余的所谓约见，大都由常委会机关干部代劳，事实上，人大机关干部接待来访其法律性质和法律后果与代表接见来访是不同的。必须建立长期的代表约见制度，分期分批地安排代表参加约见，使每一个代表每年应当有相当的时间接见选区选民，当然，这与代表的专职化分不开的；（6）建立代表回避制度。现在人大立法中已经出现立法腐败现象，监督也有从代表自身特殊利益出发进行监督的苗头，应当在制度中规定：代表在立法和对政府、法院和检察院及国家工作人员的行为进行监督时，应当遵循回避利益冲突原则。在具体制度设计上，可以借鉴诉讼法的有关规定，凡人大代

表或常委会组成人员与所决定的事务或问题的处理有利害关系，就应当自行申请回避；有关机关和个人也有权申请该代表或常委会组成人员回避。是否回避由大会主席团或委员长会议、常委会主任会议决定。当然，如果完全实行代表的专职化，每一个当选代表必须辞去其他的任职或职务（如党政职务、企业事业单位的职务等），专心从事代表职务，则不需要建立代表回避制度；（7）建立代表行为惩戒制度，对代表的违法、渎职和不作为等行为进行惩戒。现在有些代表，违反代表法、选举法的规定，或者进行贿选，或者收受贿赂为他人谋取不正当利益；有的从事与代表的诚实、信用原则相违背，作出有损人大制度的行为，有的利用代表身份在社会上从事不正当行为，对此应当健全惩戒制度，可以建立专门的代表监督机构县级以上地方各级人大常委会可考虑将代表资格审查委员会改为常设性的代表监督委员会，或另设代表监督委员会，其职能就是受理对代表的指控；听取被指控代表的申诉并组织调查、组织听证会，提出调查处理报告；受理罢免议案的初审并提出审查报告；受理当选代表的拒任和已选代表的辞职；受理对代表的质询等等；（8）完善罢免制度。明确罢免标准，树立科学的代表行为价值观念。罢免的范围不能仅限于极个别严重违法乱纪的代表，还应当包括那些无视选民意愿、严重脱离群众、无能履行代表职责的“拍手代表”、“举手代表”等。

4、加强对代表的培训，提高其执政技能。美国国会每届都举办新当选议员的培训班，课程内容有国会记录、制定预算方面的知识。前苏联各级苏维埃也很注重对代表的培训教育，主要形式是送代表去大学苏维埃建设系学习，以及举办各种讲习班、讲座，使代表学习宪法、法律、政策、经济学、管理学、决策学等方面的知识。我们也要借鉴这些先进做法，以各种有效形式组织代表学习马克思主义国家学说及社会主义民主法制建设的理论，学习法学、经济学、管理学、决策学等必要的知识。

（三）加强和完善人民代表大会的组织机构和工作程序

有必要从以下几个方面进一步加强、完善：

1、加强和完善各级人大常委会的组织机构和工作制度。（1）优化常委会的人员结构。党的十六大报告正式提出“优化人大常委会组成人员的结构”，[2]一是要优化年龄结构，现在各级人大常委会组成人员的年龄结构偏向老龄化，平均年龄远远高于政府、法院、检察院组成人员，使得人大工作活力不够，影响常委会工作的稳定性和连续性。必须逐步降低人大常委会组成人员的平均年龄，从长远看，人大常委会组成人员的年龄应当与在党委、政府、法院、检察院、军队任职年龄一样要求，适当增加相当数量至少能够任满两届的年轻委员，形成“两头小中间大”的梯次结构，使人大常委会每一届都有相当数量的委员继续留任，避免出现大出大进、一届一茬、频繁换班的现象，以增强人大常委会的活力，保持人大常委会工作的稳定性和连续性。二是优化人员结构，现在比较多地考虑将党委、政府、法院、检察院、军队的干部年龄到线后转岗到人大常委会工作，造成监督“一府两院”的动能先天不足，应当适当加以改善，尤其要减少行政机关、司法机关退居二线的高级官员担任常委会委员的人数。三是全部实行常委会组成人员专职化；（2）适当扩大规模，增强其代表基础。[3]全国人大常委会可考虑将规模扩充至300——400人，要保证各选举单位都能有自己产生的全国人大代表进入常委会，具体产生的办法可考虑一半委员名额分配给各代表团，有代表团选举产生，另一半名额有全国人民代表大会选举产生。地方各级人大常委会也应适当扩大规模，充分考虑专职委员的年龄、文化程度、职业经历、专业背景等方面的因素，拓广专职委员的来源，全面提升常委会组成人员议政能力和效率；（3）适当减少常委会会议次数，延长会议期限。我国1982年宪法扩大了全国人大常委会的职权，全国常委会承担着越来越重要的职责，县级以上地方各级人大常委会也承担了日益繁重的工作任务，而现行的两个月开一次例会、每次会议五、六天时间已不敷形势需要，在代表大会每年例会无法延长的情况下更有必要逐步延长常委会会议期限，不妨合并会议次数为3次，每次1个月至2个月；（4）改善常委会委员的工作条件，提高工作效率。一方面有必要借鉴国外为议员配备助手、秘书的做法，为委员们配置相应的工作人员，协助他们处理日常事务，使委员们集中精力履行职务，有关经费由财政承担。另一方面要使常委会组成人员尽量并最终进入专门委员会，参加各个专门委员会的日常工作，每位委员应至少参加一个专门委员会，但不宜超过两个专门委员会，提高常委会组成人员的议政素质和治国能力，更加准确地、更加有效地履行各项职能；

（5）重视常委会工作机构的建设。常委会的大量日常基础性工作是由其工作机构完成的，工作机构的工作效能对常委会的职能作用有着相当大的影响。因此，充分调动常委会工作机构中工作人员的积极性，最大限度地发挥他们的聪明才智，本身也是在加强常委会自身的建设。要尽快实行并扩大人大机关的干部与党委、政府机关的干部相互交流制度，并在干部培训、待遇等方面与党委、政府一视同仁。

2、完善和加强各级人大的专门委员会。（1）在扩大常委会规模的基础上，适当增加专门委员会的数量。目前全国人大的专门委员会为九个，县级以上地方各级人大的专门委员会数量均没有超过全国人大，总的来看数量偏少。从全国人大来说，亟待增设的应当是宪法委员会，以加强全国人大宪法监督实施的效能。地方各级人大也应结合本地实际，相应增设专门委员会，如计划与财政预算审查委员会等；（2）加强专门委员会的监督职能。在议案初审过程中，专门委员会可举行听证会，要求有关部门派员出席接受询问或提供必要材料；

（3）制定完善专门委员会的议事规则，使专门委员会的工作程序化、规范化。

3、完善会议制度。（1）完善人大会议的审议、表决制度。为克服分组审议的局限性，可以就一些关系国计民生或人民群众普遍关心的热点、难点问题组织大会发言、辩论，或借鉴全国人大常委会的做法，就一些重要议题采取联组会议的方式，扩大讨论的范围。为克服整体表决法律法规（草案）的不足，可以借鉴西方议会制度的一些做法，进行逐条表决或者采取修正案方式，也可以在草案中提供备选方案供委员们选择；（2）进一步扩大代表或委员了解信息的渠道，可以举行各类听证会，听取行政管理相对人或有关方面代表的意见，或听取有关部门就立法背景、相关制度等进行说明；（3）完善会议旁听及公开报道制度。要制定人大会议及常委会会议允许旁听的规则，使人民旁听人大会议制度化、程序化。新闻媒体除报道人大及其常委会会议开幕、闭幕场面外，要加强对有关审议、讨论情况的报道，在可能的情况下实行现场直播。

（四）保障人民代表大会依法充分行使职权

人大依法行使职权，是真正实现人民当家作主的具体体现，目前

要着力做到：

1、提高对人大的认识，加强宪法和人大制度的宣传教育，用宪法和法律的规定来统一人们对人大的认识。

2、其次要保障人大及其常委会行使各项职权，人大的立法、监督、人事任免和重大事项决定都需要遵循更完备、更具可操作性的法定程序，完善各项工作制度。目前尤其要做好立法和监督工作。（1）就立法来说，立法法已经颁布实施，但仍有许多问题需要在实践中继续探索、逐步完善和具体化。如立法法规定了有关部门对法律案听取意见的方式包括召开座谈会、论证会和听证会。但对听证的程序、听证结果的效力等都未做规定，有必要制定专门的听证规则。还有，立法法对最高人民法院、最高人民检察院制定的司法解释的效力，以及同宪法和法律相抵触（现实中这种情况是存在的）时如何处理也未做规定，同样需要进一步研究。（2）就监督来说，已提交全国人大常委会审议的监督法应尽快制定出台。同时对地方各级人大探索出的述职评议制度、个案监督制度是否在该法中规定应当慎重考虑。全国和地方各级人大尤其要注重加强财政预算审议权力的运用，以经济和法律手段监督政府的活动。目前在中央层面，已经出台了《全国人大常委会关于加强经济工作监督的决定》及《全国人大常委会关于加强中央预算审查监督的决定》，有的地方人大也出台了相关的地方性法规，设立了相关的专门委员会，关键就在于依法实施这些法律、法规，以加强人大对政府经济工

作的监督，为全面强化人大的监督效能探索经验，打下基础。

（五）完善与人大工作有关的配套法律

现行的宪法、全国人大组织法、地方组织法、代表法、国务院组织法、人民法院组织法、人民检察院组织法、人大议事规则、常委会议事规则对各级人民代表大会及其常委会的职责权力都作了原则的规定，对推动人民代表大会制度的建设，起到了积极的作用。但其中不少条款缺乏程序上的具体规范，执行时难度较大。有必要加强相关具体法律、法规的制定完善，如议案、质询、罢免、听证等程序方面的制度。

本文发表在《公法评论》第2卷，第92—107页，北京大学出版社2004年版。

*本文系作者承担的北京天则经济研究所、上海法律与经济研究所“政府体制改革研究项目——立法和司法体制改革”项目之子课题的初步研究成果，特此说明。

[1]关于该问题，可参见邹平学：《关于人大代表行使权力的身份的理论与实践》，载《中国法学》1994年第四期；邹平学：《西方代表说理论述评》，载《法学学刊》1992年第一期。

[2]十届全国人大常委会增加了19名来自法律、教育、科技、经济领域学历较高、年富力强的“特别成员”，一些地方在刚结束不久的换届选举中也注意吸收部分比较年轻的专业人员进入人大常委会工作。这是一个可喜变化。

[3]历届全国人大常委会的组成人员与同级代表大会的代表人数相比，规模太小，历届都没有超过200名，如九届全国人大常委会组成人员155名，十届全国人大常委会为175名。如果仅以全国人大常委会组成人员比较，许多国家议会的规模都大于我国。