06“十三五”时期的国企改革(3学时)

第一篇：06“十三五”时期的国企改革(3学时)

06“十三五”时期的国企改革（3学时）

一、贯彻落实《建议》精神

今天我要跟大家一块来探讨的是“十三五”时期的国有企业改革。2015年10月26号到29号召开了十八届五中全会，这次五中全会是我们国家发展步入新常态，改革进入深水区这样一个重要的历史转折时期召开的。这个会议审议通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》，这个《建议》对于我们未来五年的发展应该说具有重大的指导意义。

所以今天我想和各位探讨的分八个方面，第一个就是要贯彻落实中共中央关于制定“十三五”规划的《建议》。“十三五”规划的《建议》很全面、很系统，有四个方面：第一个叫做一个目标要求，第二个叫“四个全面”布局，第三个是六个遵循原则，第四个是五个发展理念。我感觉这几个方面是《建议》中的重点。

一个目标要求，党和国家提出了下一步战略发展规划叫做实现中华民族复兴的中国梦，中国梦是两个百年梦，两个百年目标——一个是建国百年、一个是建党百年，从建党百年来看，就是到2020年这就是跟我们“十三五”的规划正好到2020年相吻合，所以“十三五”规划对于完成第一个百年目标至关重要。《建议》中提出全面建设小康社会作为第一个百年梦的目标，里面具体包括了经济发展、人民生活、社会进步、生态环保、制度建设五个方面，这五个方面里面经济发展是最基础的，所以《建议》目标里面说得很明确，经济要保持中高速增长，到2020年我们的国民生产总值和城乡居民人均收入要比2010年翻一番，我们的产业要迈向中高端水平，这就是五中全会通过的《建议》提出了一个新的奋斗目标。

五中全会把“四个全面”的理念贯彻到了我们整个的《建议》中，大家知道“四个全面”就是全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党，这是我们的一个大的战略布局。整个的“十三五”要围绕了落实“四个全面”的战略布局来进行。为了实现这个小康目标，推进我们国家经济社会的持续健康发展，《建议》中提出了六个基本原则，我们要尊重好这六个原则——也就是要坚持人民主体地位、坚持科学发展、坚持深化改革、坚持依法治国、坚持统筹国内国际两个大局、坚持党的领导，这样五个原则。

这一次《建议》最有亮点的、最有特色的提出了发展理念问题，提出了五个新的发展理念——就是要创新发展、协调发展、绿色发展、开放发展、共享发展。这五个理念是贯彻整个《建议》的一条主线，也是我们“十三五”规划中的一个始终要落实的、贯彻的一个主线。创新发展是排在第一条，放在核心位置。创新发展在当前这样一个大转型的时候，创新对我们来说各个方面都至关重要，我们要建立创新型的社会，创新包括方方面面，包括理论创新、制度创新、科技创新、文化创新，我们最重要的将来要形成一个创新的体制、机制。

协调发展就是我们要妥善地处理我们改革发展中的各个关系，各项重大的关系，包括产业结构、区域结构，包括城乡结构，包括硬实力和软实力等等。我们的发展更要贯彻绿色发展的理念，过去我们搞经济建设可能是光重视生产发展、经济发展，但是对于资源环保相对有所忽视，现在这个问题越来越突出。所以我们下一步一定要走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展的道路，形成一个良性循环，可持续的发展。

我们更要坚持开放发展，当今的世界是一个经济全球化的世界，地球村，所以我们的发展一定要考虑到利用两种资源、两个市场。要在更高水平上推进对外开放。最后一个叫做共享发展，就是我们发展的目标是为了什么？因为社会主义生产最根本的目的是为了全体人民的根本利益，所以我们的发展一定要坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，这样要做出一些很好的制度安排。

这次五中全会通过的《建议》，应该说它这个里面非常系统，这里面其中的重点、亮点我觉得有这些方面。五中全会提出的目标宏大，理念也很新颖，我们怎么来落实，其中最重要的一条，我感觉是体制机制的问题。五中全会《建议》里面强调要坚持深化改革，深化改革是我们发展的强大动力。十八届三中全会专门就全面深化改革作出了重大部署，8月24号中共中央国务院专门印发了《关于深化国有企业改革的指导意见》，“十三五”时期的国有企业改革怎么来做，《指导意见》就是一个顶层设计。通过全面深化改革，特别是国有企业的改革，来为我们的发展增添活力和动力，来促进“十三五”目标和中国梦的顺利实现。这是第一个问题。

二、《指导意见》的总体情况

我要讲的第二个问题——《指导意见》的总体情况。《关于深化国有企业改革的指导意见》是一个积极稳妥、精雕细刻的国企改革的顶层设计。三中全会决定出台以后，上海是第一家出台了地方版的国企改革的一个意见，后来二十多个省市都纷纷出台了。中央顶层设计指导意见应该说是一年以后，出台的慢并不表示速度越快态度就越积极，速度越慢态度就越不积极，不是这样的。国企改革它是一个宏大的社会系统工程，必须要做好充分的准备，即态度要很积极，操作要稳妥。这个《指导意见》的出台从2012年开始横跨了四个年头，百易其稿，应该说凝聚了各个方面的心血和智慧，包括各个省、包括各个央企、包括地方国有企业、包括一些专家学者，经过了大量的调研、讨论、修改最后形成的。这个文件而且从中央来看的话，一层一层地研究，到最后经过国务院、经过深改组、经过中央政治局，最后通过，所以非常非常慎重。

《指导意见》制定的依据是什么？我感觉有两个最重要的依据，就是两个精神。

一个是十八届三中全会的精神，特别是十八届三中全会通过的《决定》，关于全面深化改革的决定这个精神。十八届三中全会《决定》精神关于改革我觉得最重要的是什么呢？就是我们的核心目标是要实现国家治理体系和治理能力的现代化，要实现这个现代化就要处理好三个关系，政府、企业、市场的关系，在这三者的关系中，市场对资源配置要起决定性的作用，这是市场化最重要的一点。《决定》里面关于改革还讲了有两个方面，一个是讲要积极发展混合所有制经济，还一个就是完善国有资产管理体制，要以管资本为主加强国有资产的监管。这就是三中全会《决定》的精神。三中全会《决定》关于改革，特别是国有企业改革的精神，简明扼要，好学好懂，在理解上特别是在操作层面的理解上可能会有很多方面多种多样。但大的是一致的，操作层面我们如何来理解，这个里面我们就一定要跟总书记的系列重要讲话精神来作为依据。

习总书记对于国有企业、国有经济的改革发展非常非常重视。这段时间做了大量的系列的重要讲话，这些重要讲话，概括起来我觉得有这么几个方面，一个是关于国有企业和国有经济它的地位和作用的认识，概括为“三论”，一个叫“命门论”，就国有企业国有经济是我们的命门；第二论叫“基础论”，国有经济是我们社会主义制度的物质基础，也是我们党执政的物质基础，既是物质基础也是政治基础；第三个就是国有企业改革往哪个方向走，国有企业改革只能通过改革使国有企业加强，而不能削弱，如果改革把我们的国有企业削弱了，我们的方向就走偏了。

那么如何改？总书记提出了改革的标准，叫“三个有利于”，第一个叫做有利于国有资本的保值增值；第二个要有利于国有经济提高活力和效率；第三个要有利于放大国有资本的功能；所以我们的改革一定要按照“三个有利于”的标准。同时，总书记提出了三个原则，一个是要遵循市场经济规律和企业发展规律，第二个要体现中国的特色。改革有三条路，有老路、斜路、特色路，我们不能走封闭僵化的老路，也不能走改旗易帜的斜路，我们必须要走符合中国国情的、有中国特色的特色路。同时，还一个原则就是要防止国有资产流失，我们的改革一定要防止国有资产流失。所以我们《指导意见》起草的依据，应该主要是这两个精神，三中全会决定的精神和总书记系列讲话的精神。在这两个精神的指引下，我们《指导意见》的设计还要考虑到什么呢？国有企业的改革要考虑到适应实践的需要，要适应时代的要求，因为我们的设计是为了指导实践的，是为了适合当前国内外的新形势的要求。

当前国内外的形势总体来看是什么？即“三化一新”——市场化、现代化、国际化、新常态。市场化是方向，国际化是一个潮流，新常态是一个大趋势，所以我们的改革是一个手段，目的是为了促进发展。我们一定要突出发展的主题，“十三五”的规划《建议》中，国民经济要“双中高”，即中高速速度、中高端水平。我们的国有企业要在国民经济实现“双中高”中，怎么发挥引导和引领作用，这就需要改革要适应新时代的要求。当然我们改革也吸取了过去的一些经验教训，因为我们的改革已经经过了三十多年，有很多好的经验，也有一些教训，所以我们在总结过去经验教训的基础上，来设计整个改革的方案。

《指导意见》的出台，它应该具有非常非常重要的意义，因为它是国有企业改革行动的总纲领，应该说具有里程碑式的意义。

它也是落实“四个全面”战略布局的重大举措，我们讲“四个全面”战略，在我们的《指导意见》中体现得非常充分。全面建成小康要有建设力量，我们的国有企业就是一支非常重要的建设力量，通过改革来增强活力，来更好地为建成小康做贡献。全面深化改革，经济体制改革是重点，国有企业改革是中心环节。从全面依法治国来看，我们国企改革也是，我们是叫做依法改革。从全面从严治党来看，《指导意见》里边体现得更加充分，《指导意见》专门有一个章节讲如何加强和改进党对国有企业的领导，所以顶层设计应该说具有重要的意义。

这一次《指导意见》的理论逻辑非常清晰，它是按照什么逻辑来设计的呢？它应该从基本的出发点，我们国有企业改革的基本出发点、基本方向、基本原则、基本方法、基本策略，按照这样一个脉络来设计的。首先从基本出发点来看，《指导意见》首先就有一句话，国有资产属于全民所有，国有资产是全体人民的，所以就必须要保护好、巩固好、发展好，这是国有企业改革的基本出发点。有了这个出发点以后，我们就必须坚持基本经济制度。我们的基本经济制度是公有制为主体，多种经济成份共同发展。这里面就是公有制的主体地位、国有经济的主导作用，我们要如何来坚持，我们改革的目标就是怎么来做大、做优、做强国有经济，这就是我们的一个出发点。

同时，因为是全民所有，改革《指导意见》里面就提出了我们得上涨红利，要逐步提高比例，让全体人民都能够享受国有企业改革发展的成果，比如说将来国有企业的人员公开招聘，比如说国企改革他得参与，所以要公开透明，要使广大人民群众有知情权、监督权、参与权。同时提出来加强党的领导，党对国有企业的领导，因为我们党是全体人民的根本利益的代表，我们党就要代表人民来加强对国有企业改革发展的领导，来保证国有企业发展的正确方向，保证国有企业规范运作，保证国有企业防止腐败，防止国有资产流失、堵塞漏洞。所以这些东西都是从基本出发点来引申到我们的《指导意见》，这是第一个。第二个就是市场化是深化国有企业改革的基本方向，因为我们整个的改革是从计划经济到市场经济的改革，它实际上就是一个市场化的过程，我们的改革你说是往前走了，还是停滞了，还是倒退了，关键就是看看市场化的程度怎么样？是不是你政府管得越来越少了，企业自主权越来越大了，按照这样一个方向。国有企业为什么要改？因为我们国有企业过去主要是因为从计划经济产生发展起来的，留有了很多计划经济的痕迹和色彩。所以我们的改革就是要推动我们的国有企业与市场经济的深入融合，使国有企业成为真正的市场主体，按照市场经济规律来运作，这就是改革的基本方向。

这次改革的基本原则，《指导意见》提出五个原则，其中一个很重要的原则，就是增强活力与强化监管相结合。这是一个非常非常重要的，是这一轮改革的一个特色原则。我们过去的改革往往陷入一个怪圈，一统就死，我们企业就死了，一放就乱，一乱又统，一统又死了，死又去放，这样一个恶性的循环。吸取这些教训，这轮提出来就是“两手抓”，一手我要市场化改革，最大限度地给我们的企业放权，各种权力放给你。但同时另一方面，抓权力的规范运行，抓强化监管。我们企业的权力特别大，它本身是搞资源运作的，这样就必须对它进行规范运行，必须在笼子里面阳光运行。所以“两手抓，两手都要硬”，一边抓放权，一边抓监管，把“放活”和“管好”结合起来。

再一个就是基本方法，这一次的基本方法叫分类改革，因为我们的国有企业现在分布面很广，分布在各个不同的行业和领域，行业和领域不一样，它的功能定位就不会一样，它的主要目标也会有差异。所以国有企业包括它的发展阶段、包括它的历史现状不一样，所以我们一定不能“眉毛胡子一把抓”，搞“一刀切”，而是要分类改革，这是我们这一轮改革的基本方法。

《指导意见》提出来这轮改革的基本策略是什么呢？积极稳妥、试点先行。就是我们这个改革不能“刮风”，不能比速度，搞速度攀比，因为我们这轮改革和第一轮改革相比，应该说这轮改革还是有它的特点，无论从经济方面看、还是社会方面看、还是科技方面看有不同。我们的经济发展进入新常态，经济下行的压力很大；我们的社会层面来看，经过30多年的改革发展，各方面已经形成了一些固化的利益格局。第一轮改革小平同志作为总设计师，那个时候是一张白纸好画图画，只要好一点，只要有饭吃，解决温饱问题，能够大口吃肉，大碗喝酒，大家都会拥护，都会齐心协力来干。而现在这轮改革，我们国家总体是富裕起来了，但是贫富差距现在也加大了，各种利益格局也形成了。改革本质上来说就是利益的再分配、利益格局的再调整。要动既得利益，动人家到手的奶酪，是比较难的。所以我们要冲破现有利益的藩篱，这个难度相对也比较大一些。

同时，改革最大问题就是认识问题。现在由于科技的发展，特别是网络的发展，现在我们的媒体已经进入到了自媒体时代，每个人都是记者，每个人都有电台，特别是微博的发展，现在这两三年微博用户就是七、八亿，影响特别特别大，相对来说的话，统一思想的难度会更大一些。所以在这个情况下，利益的多元化、媒体的多元化，包括价值观取向的多元化，在这种情况下，我们现在的改革相对来说一定要积极稳妥。态度要积极，同时要稳妥，我们的改革现在已经进入了深水区，已经要啃硬骨头，过去的改革改了30多年了，容易吃的都吃掉了，剩下的是难啃的硬骨头。在这种情况下，我们胆子确实要大，但是步子要稳妥，态度要积极，操作要谨慎。探索可能要犯错误，但是不能犯颠覆性的错误、方向性的错误。如果说我们这样一个大国，犯方向性的错误的话、颠覆性的错误的话，损失就特别大，特别现在是深层次的改革，产权层次是最深的，产权层次的改革这些深层次的改革，有时候改革以后就很难退回来，在这种情况下我们一定要稳妥，不能搞速度攀比，不能作秀。

《指导意见》的逻辑思路很清晰，从基本出发点、基本方向、基本原则、基本方法和基本策略来看，它是一个体系。《指导意见》是抓总体的文件，主要特点突出了“四性”。第一个是精准性。我们的改革现在是叫做问题导向，奔着问题去，有什么问题就改什么问题，什么问题最突出、最严重，我们就重点改什么问题，这就叫做精准到项，精准性。第二个是系统性。因为这次《指导意见》是一个全面指导国有企业改革的顶层设计，所以《指导意见》里面非常非常系统，既有专项改革，也有专题改革，还有保障方案。第三个是规范性。改革不光是摸石头过河，而是顶层设计和摸着石头过河相结合，所以我们这轮改革叫做先立规矩，先定规则再改革。要依法改革，改革要有理有据。第四是公开性。因为国有资产是全体人民的资产，既然是全体人民的资产，我们的改革方方面面都要公开透明。比如说我们的改革政策，你看这一次的《指导意见》，是中央国务院发的文，应该是档次最高的文件，一公布以后就在网上全面公布，包括后面的配套文件，“1+N”后面的配套文件，所有的文件只要一公布，我们就全部向网上公开。我们改革的方案，包括将来地方和企业方案，在制定过程中和结果出来后都要公开，一定要阳光透明，接受人民群众的监督。

《指导意见》的框架结构，它总共是八章，三十条，大概10139个字，这里边主要分三个板块，就跟我们吃鱼一样，鱼有鱼头、鱼身和鱼尾。鱼头，第一个板块，鱼头主要是导言和第一章，着眼于改革的全局性、方向性，讲指导思想、基本原则、主要目标，这是第一个板块，鱼头；鱼身，主干部分，就是第二章到第六章，这就是讲改革的重大措施，包括专项改革、专题改革都在这里面，就是改革的重大举措都在这里面；最后一个部分，就是鱼尾这个部分，它主要的是保障性，因为着眼于改革的复杂性、艰巨性，我们如何来加强和改进国有企业党的领导，包括如何改良改革的环境等等。

这个就是我讲的第二个方面，就是《指导意见》的总体情况。

三、《指导意见》的总体要求

《指导意见》的总体要求概括地说，可以用一二三四五六来描述：

第一个叫做一面旗帜，一面旗帜是什么旗帜呢？叫中国特色国有企业改革发展道路，要突出中国特色，这个中国特色要落足到国有企业改革上面来。

两个毫不动摇，哪两个毫不动摇？一个要毫不动摇地坚持国有经济的重要地位，第二个毫不动摇地要坚持把国有企业搞好，把国有企业做强、做优、做大。

三个有利于，就是总书记提出来的我们国有企业的深化改革要有利于国有资本的增值保值、有利于提高国有经济的竞争力和效率、有利于放大国有资本功能。

四项建设，主要就是讲国有企业的制度建设、国有资产管理体制建设、国有资产监督体系建设、国有企业党的建设。

五项原则，在《指导意见》里面我们重点提出了五项原则，第一个，就是坚持和完善基本经济制度，这实际上就是我们改革的底线，我们的改革有底线、有红线，底线就是坚持基本经济制度，红线最重要的就是防止国有资产流失，所以说我们的改革一定要坚守这条底线，要坚持基本经济制度。基本经济制度也就是说国有经济的主导作用，一定要坚持，是坚持和完善，不仅要坚持，而且要完善，如何完善呢，就是要探讨基本经济制度的实现形式。第二个，坚持社会主义市场经济改革的方向，首先我们要坚持改革，不改革死路一条，一定要改革，同时我们的改革一定是市场化的改革，光这还不够，前面还有一个定语“社会主义的”，就是我们市场经济不会照搬照套西方的一些模式，西方的一些好的做法、一些先进的经验我们可以学习借鉴，但是不能照搬照套、不能改旗易帜。第三个，坚持增强活力与强化监管相结合的原则，既要增强活力，同时要加强监管，这两者相结合。第四个，坚持党对国有企业的领导，这突出我们中国的特色。第五个，坚持积极稳妥统筹推进。这是五项原则。

六项重点任务，就是分类推进改革、完善现代企业制度、完善国有资产管理体制、发展混合所有制经济、强化监管防止国有资产流失、加强和改进党对国有企业的领导。

总体要求，我们可以用一二三四五六来概括。总体要求里面当然也提出了改革的目标，到2020年，国有企业的改革在重要领域和关键环节要取得决定性的成果。具体来看的话可以看四个方面：第一个是体制机制的变化；第二个是结构布局的优化；第三个是一大批企业家队伍的培养；第四个是一大批国有骨干企业的形成。

这四个方面如果概括起来说的话就叫做“三做四力”，哪“三做”呢？叫做强、做优、做大国有企业，要增强国有经济的活力、控制力、影响力和风险防御能力，这就是国有企业改革的根本目标，就是“三做四力”。

四、分类推进国企改革

第四个方面就讲分类推进国有企业改革。这轮深化国有企业的改革，有一个突出的特点就是分类改革，分类改革是我们这轮改革的操作策略，它是一个基础和前提。分类按照什么来分类？因为国有企业分类可以按方方面面来分类，比如按所有制分类、按行业分类、按大小规模分类。这次分类改革中的分类，它主要是按国有企业的功能定位来分类。中国的国有企业功能定位与西方的不一样。西方经济学中国有经济的定位定在什么地方呢？就是市场这只无形的手不能触摸的地方或者失效、失灵的地方，它是为了弥补市场的不足。我们中国的国有企业不是这样，因为中国的国有企业、国有经济的地位和作用不一样，国有经济要起主导作用，公有制要占主体地位，在这种情况下，我们不光弥补市场不足，我们不光是市场这只无形的手到不了的地方，到得了的地方我们同样也要国有经济，这样才能确实保证我们国有经济的控制力和影响力。

所以，国有经济方方面面，我们中国的国有企业分布面非常非常广，国有经济在90%的行业里面，大的行业里面应该都有。每个行业的功能定位不一样，我们如果笼统地按一个模式来改革、调整、管理、发展，国有企业往往就会功能混乱，它发展的目标和重点不知道在哪儿，我们的管理往往又缺乏针对性、科学性，这样的话就缺乏有效性。所以我们这个分类改革以后，按不同的类别来进行发展、改革、监管、考核，这样就能够更好地解决这些问题，解决国有企业目标多元、地位不清、针对性不强的问题。

国有企业的分类，总的来说大家都觉得必须要分类，从社会上来看的，无论是专家学者还是政府各个部门，在这一点上认识应该是统一的，但是不统一的、认识分歧比较大的，就是如何分类的问题，这个相对来说大家争议多一些。为什么呢？因为角度、视野不一样，你不好分，同时因为企业的功能也具有多重性，即使干同样的业务板块，它也既可以是这种定位，也可以是另外一种定位。比如说这个机器设备既可以造民用的，也可以造军工的，同时我们的国有企业特别是央企，相对来说集团公司比较大，比较大都有一个相关多元化的问题，多元化发展，业务板块比较多，所以也对定位增加难度。还有一个就是我们企业的发展是动态的，主业和辅业，今天是主业，由于市场的变化明天可能就是辅业，今天是辅业明天可能就成为主业。在这种情况下现在分类的相对比较复杂，难度也比较大一些，认识相对也难统一一些。这次《指导意见》它这个分类是根据什么来分类？他分类主要是企业的战略定位和发展目标，是你对这个现状和未来的目标要求，特别是看你的主业和你的核心业务，总体就是说宜粗不宜细，看主业、看发展，相对稳定、动态调整，总体来说是这样一个思路。

那最后怎么分呢？分两大类：一类是商业类、一类是公益类。商业类主要是市场化运转的，就是以增强国有经济活力、放大国有资本功能、实现保值增值为主要目标，以市场调控为主要手段，这类国有企业就叫商业类。公益类主要是公共服务的行业和领域，它的目标是什么？它是以保障民生、服务社会、提供公共产品和服务为主要目标，也就是说以社会效益和完成政府的任务为主要目标。商业类主要是市场调控，公益类可能主要是以国家调控为手段。

商业类里面同时又给它分解为两类，一类就叫做主业处于充分竞争的行业和领域，这类商业类国有企业；第二类就是主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，或者承担重大专项任务的商业类国有企业，分这两类。

总体来说是分两大类——商业类和公益类，而不是三大类。大家知道二十多个省出台的地方版国企国资改革方案里面都是分三大类，分哪三大类呢，竞争类、功能类和公益类，多数是按这三大类来分的。现在《指导意见》为什么不是这样分呢？我感觉分类主要考虑两个因素，一个要考虑科学性，一个要考虑有利于企业的发展。从理论上说要符合科学的逻辑，从科学性来看分类必须在一个序列里面，一个体系一个序列里面来分类。各个省的三类——竞争类、功能类和公益类，这三类不在一个序列，竞争跟什么相对立呢，竞争是跟垄断相对立，而功能和非功能相对立、公益和商业相对立，所以如果说按照科学性来看的话，这三类分的不科学。同时也不准确，你比如说功能类，什么叫功能类，所有的企业都有它的功能，国有企业更有国有企业的功能，国有企业最强的是哪一类呢，是公益类，公益类的功能最强，既然公益类功能最强，我们却不叫它功能类，那为什么单独出现一个功能类呢？公益类都不叫功能类吗？所以不准确。这是从理论上来看要符合科学的逻辑。

从实践来看，从要有利于企业的发展方面看。我们企业的发展现在应该说已经是国际化了，西方这些国家对我们的国有企业总体来说是戴有色眼镜看，在行动上是非常排斥的。因为我们的国有企业一个是在意识形态、价值观念上与他们不相符，第二个是我们国有企业，特别是央企应该是国际上跨国公司的强大竞争对手、主要的竞争对手，所以国际跨国公司要排挤我国的国企。特别是这一次由美国主导的TPP，实际上它就把中国排挤在外，特别是把国有企业排挤在外。在这种情况下，我们自己不能给竞争对手、西方势力留下口实。所以无论从科学性还是实践性来看，从逻辑关系还是从企业国际化发展来看，还是分两类相对比较科学一些、比较有利于企业发展一些。当然谁来分类呢？这个《指导意见》提出来，谁对企业谁分类。因为我们的国有资产管理体制是国家统一所有、地方分级监管，这样的话，地方上省也好、市也好，他们的企业他们分类，有利于他们去监管、调整和发展。

分类只是一个基础，分类的目的是为了后面要分类改革、分类发展、分类监管、分类考核。分类改革特别是深层次的改革，产权层次的改革，比如商业类，我们就要加大公司制、股份制改革的力度。特别是商业一类，我们就要积极推进股权多样化，在这个股比控制上面，国有资本既可以绝对控股，也可以相对控股，也可以参股。也就说在股比控制里面，商业一类应该总体上来说不应该做股比的控制，但是企业要根据企业发展的需要来确立股比。同时作为商业一类，要尽量加大改制上市的力度。对于商业二类来说，一定要保持国有控股。股比限制一定要保持国有控制，同时要支持非国有资本参股，刺激非国有资本参股，这样的话就可以增强我们国有经济的保障力、控制力和影响力。这是商业类，那么公益类呢？公益类改革，我们可以采取独资形式，具备条件也可以推行投资主体的多元化，主体多元化包括国有全资，同时还可以通过购买服务、特许经营、委托代理等方式来鼓励非国有企业参与经营，这样提供更多的公共产品和服务。这是分类改革。

同时，我们要分类调整和发展。对于商业类，我们可能要加大重组整合的力度，促进资源优化集中，加快创新转型，这样的话我们要培育一批具有国际竞争力的大公司、大集团、企业航母。公益类怎么发展？公益类要更多的投入，加大国有资本的投入，这样可以提供更多的功能服务，提高质量和效率。

分类实施监管。国有企业的改革，一方面要放权，一方面要加大监管，监管将来我们就要分类。分类对于商业类来说，可能管得更松一些，更加市场化一些，以管资本为主，加强国有资产监管。但是要是商业二类的话，可能还要引入，因为商业二类带有一定战略功能，所以就还要引入国家相关部门协同来监管。公益类主要是为提供公共产品和服务的，肯定要管得多一些了，除了以出资人监管为主以外，还要引入政府的有关部门和社会公众共同来监管。

分类改革里面最后一项要分类定制考核。分类以后，企业的目标就会定位更清楚、目标更加明确、责任也就要定清楚，根据你类别来定你的责任，根据责任来定考核指标。商业一类重点考核经营业绩指标，商业一类完全市场化的，我就看你赚钱不赚钱，能够挣多少钱、多少利润，所以它经营业绩指标看保值增值、看市场竞争力。商业二类除了市场的业绩指标以外，除了经营业绩和保值增值的考核以外，还必须要考核服务国家战略、保障国家安全以及履行一些战略性功能或者完成了特殊的国家任务，这些情况完成的怎么样，要考核。公益类的主要目标不是赚钱，所以考核的话，主要不是市场指标。考核的是什么？考核的是国家任务的完成情况，任务完成得怎么样，提供的产品质量和服务水平怎么样，在这个前提下，要考虑成本的控制、营运效率等等，当然这个公益类里面肯定要引入社会评价。对于公益类，《指导意见》里面提出要根据企业不同特点，有区别地考核企业经营业绩和保值增值情况，公益类为什么也要考虑这一块呢，有区别的来考虑。主要是我们的公益类企业也好，还是商业类企业也好，总体来说它都是企业。既然是企业，就要尊重企业发展规律，尊重市场经济的发展规律，所以也得要有投入产出的问题，也要考虑这些问题，只不过是侧重点不一样，公益类的和商业类的侧重点不一样，这就是分类考核的问题。

五、完善现代企业制度

完善现代企业制度，是我们国有企业改革的一个基本目标。十四届三中全会专门提出来了国有企业改革往哪方面改，国有企业改革的基本方向是什么，就是完善现代企业制度。

回顾一下，我们的国有企业改革经历了几个大的阶段，我感觉应该说经历了四个大的阶段。第一个阶段就是1979年到1984年，这个阶段主要是国营企业的放权让利，因为我们的改革是从企业的外部到企业内部，从易到难这样一个过程。我们国有企业是在计划经济条件下产生的和发展起来的，过去我们的国有企业不是真正的企业，它是政府部门的一个附属。国有企业的产、供、销、人、财、物都是由政府部门说了算，企业只是一个加工车间。我们的改革首先就是我们的企业如何真正推向市场，如何割断与政府的这种关系，过去是软约束，我们如何变成硬约束。所以首先是厘清国有企业的外部关系，外部关系就是跟政府的关系。第一个阶段重点就是松绑放权。1979年以后国务院发布了很多的政策，出台了一些松绑、扩权、留利等等一些政策措施。到1981、1982年搞工业经济责任制，实行利润留成、盈亏包干。1983年以后又开始了搞利改税，两步利改税，第一步是改所得税，第二步是改营业税，利改税以后又是拨改贷、贷改投。这样一改以后，使我们的企业慢慢的成为独立的市场主体，当时叫做独立的商品生产者和经营者，这是第一个阶段。

第二个阶段就是1985年到1993年，这个阶段主要是叫做国有企业的两权分离，重在转换企业内部的经营机制。1984年10月份十二届三中全会上面就提出来国有企业要成为“两自”，哪“两自”呢？就是自主经营、自负盈亏，这样的一个商品生产者和经营者。到1994年《转机条例》里面又确定了企业的四项自主权力，当时提出“四自”——自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束，这样一个“四自”的市场主体。这是第二个阶段。

第三个阶段，就是产权层次，就是制度创新，1994年到2002年。1993年的10月十四届三中全会，提出现代企业制度是国有企业改革的基本方向，当时提出了四句话，16个字，什么是现代企业制度，就是产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学，这样的16字方针。

第四个阶段就是2003年到现在。也就是说国资委成立以后，我们的国资监管体制发生了重大变化，由过去的五龙治水或者说九龙治水到统一的一个出资人代表，这样的话，国有企业的改革发展，就不光是从搞好搞活一个企业，而是从整个国有经济的大局出发，从总体上搞好搞活国有经济，这就是一个结构布局优化的一个阶段。

总体来看，国企改革经过放权让利、两权分离、产权改革、结构调整四个阶段。在这四大阶段，国有企业的称谓实际上也在变化，最早叫国营企业，就是国有又国营；第二个阶段以后我们搞两权分离，国有不国营，所以叫做国有企业；后来产权层次改革，特别是《公司法》的出台，国有企业多数又改造成为公司制，叫国有公司；国资委成立以后，国资委是国有资产的监管，国有企业实际上叫国资企业，这个有法律依据，在《企业国有资产法》里面提出叫什么呢？叫国家出资企业，国家出资企业简称就是国资企业。所以，我们对国有公司的称谓，从国营企业到国有企业、到国有公司、到国资企业，称谓不一样了，它的内容实际上也发生了非常大的变化。

经过30多年的改革发展，我们的国有企业应该取得了重大的进展，也取得了重要的成就。《指导意见》里面说，我们的国有企业总体上，从企业机制上来看，它已经和市场经济相融合了；从运行结果来看，运行质量和效益也明显提高。过去国有企业亏损严重、机制不活、包袱沉重，戴着个好帽子，但是效益不好，从股市里就可以明显反映出来；现在不一样了，股市最认国有企业，国有企业要改制的题材、重组的题材、蒸发的题材，国民都看好，这就说明社会对国有企业总体的评价上来了，国有企业运行的质量和效益上来了，国有企业的竞争力现在也增强了。看看世界500强的出炉，我们中国500强里面就占了五分之一，80%应该是国有企业。而且国有企业现在也在我们的国民经济发展中，在我们的社会发展中，应该发挥了非常非常重要的作用，像一些基础设施、基础产业、基础服务，绝大部分都是国有企业提供的，在遇到冰雹灾害、地震这些自然灾害的特殊时期，都是我们的一些国有企业在发挥重要的作用。总体来说是非常有成效的。

但是，不是说没有问题，也还是存在了一些问题。最重要、最突出的问题有几个。第一个是产权制度不够完善，国有独资、全资比较多。其次是混合所有制的股份制中的国有比重也比较大。第三是公司的治理机制没有真正地形成，治理不规范，激励约束机制也不到位，市场化的机制没有完全建立起来，而且存在内部人控制，国有资产流失的现象时有发生。在新的历史条件下，国有企业如果不解决这些问题，以后的路子会越走越难，过去宏观环境好，国有企业哪怕是效率低一点、漏洞多一点、有一些流失，整个宏观环境好还是过得去。

但在新常态下，在当前新的历史条件下，市场竞争越来越剧烈，如果不改革，困难绝对会越来越大，所以为什么说不改革死路一条，必须要改革，要适应新的形势。因为现在是发展新常态、经济集约化、改革新举措、经济市场化、开放新格局、经济全球化、科技新突破、经济网络化。在这样一个新形势下，国有企业面临了很多挑战，当然机遇也很多，所以我们要通过深化改革来迎接挑战、应对挑战、抓住机遇、尽快发展，所以这个时候国有企业改革非常非常重要。

国有企业改革的目标是建立现代企业制度，因为现代企业制度基本框架我们已经建立起来了，所以《指导意见》提出来叫做完善现代企业制度。那么如何完善？完善到什么地步？有什么目标？《指导意见》提出来我们建立现代企业制度要形成这样一个机制四句话——股东结构多元、股权行为规范、内部约束有效、运行高效灵活。如何能够形成这样一个机制呢？要有一些重大举措，我概括起来叫“四化”，即外部关系法治化、产权结构多元化、公司治理规范化、内部机制市场化，这“四化”，我们具体来看一看。

首先是外部关系法治化。因为搞企业深化改革首先还是要处理好企业各方面的关系，外部的关系，主要是处理好政府、出资人、企业这三者的关系。这三者怎么来定位，怎么来处理好，处理的原则当然是“三分开”，即政企分开、政资分开、所有权和经营权分开，按照三个原则来依法定位。首先从政府来看，要政企分开、简政放权。要做到什么呢？法无授权不可为，因为政府是权力部门，权力部门不能滥用权力，就得有一个约束一个边界，权力边界叫做法无授权不可为。根据法律授权，建立两个清单。一个是权力清单，就是哪些东西属于你审批，权力范围你要审批的，清单以外的你不能去审批，而这个清单是有法律依据的。有了权力清单以后，你还必须有一个责任清单，权责是相匹配的，有了权力就必须要负责任。因为政府是公共管理部门，它行使的是公共管理职能。所以我感觉在政府的眼里面你就不要有国有企业，因为你是行使公共管理职能，所有的企业都属于你管，无论是国有企业、外资企业、民营企业都一视同仁、公民待遇。对于出资人来说，因为你是国有资产的出资人代表机构，国资监管机构，对监管也要定位好。你是股东地位，出资人就是股东，履行股东职能，你就是要依法来监管。依什么法呢？《公司法》、《企业国有资产法》、《国有资产监管条例》，这是我们法律的依据，依法来监管就是要做到不缺位、不越位、也不能错位，这是出资人。对企业来说，你是市场主体，是独立的法人，过去我们讲“四自”，这次《指导意见》提出了“五自”，叫做自主经营、自负应困、自担风险、自我发展、自我约束，这样的“五自”独立主体。这次新加的叫自担风险，既然是市场主体，你定好位，你就是市场化，你是市场行为，就不要去代表政府去办社会，办社会是政府的事，所以企业安心搞生产经营，外部关系法治化。

第二个产权结构多元化。产权结构多元化就是发展混合所有制经济，就是我们讲的国有企业混改的问题。从产权层次来，你怎么实现产权结构、股权结构的多元化，当然多元化的渠道多种多样。有些是国有和国有，它这是叫国有全资，这也可以多元化。当然更多的它是跟非国有，就是国企的混改，当然还有一种形式，混改里面将来更多可能要通过企业的上市，特别对于央企集团公司，过去你是按企业法注册的，首先你的前提是先改为公司制，按《公司法》来改造来运作。

第三个叫做公司治理规范化。当我们的企业外部关系理顺后，产权结构也多元化以后，关键的就是公司治理如何规范？我们的公司治理，以前讲新三会、老三会，现在是六方会谈——企业、党组织、董事会、监事会、经理层、职代会、工会六方会谈。如何来规范化，《指导意见》就提出来了，要健全公司的法人治理结构，形成有效制衡的治理机制。要形成这个机制，《指导意见》讲最重要的是你这个治理主体如何来依法定位、权责如何划分的问题。四个主体，是哪四个主体，企业的董事会、监事会、经理层、企业党组织，这四个治理主体，你怎么来定位好，把这个职责明确分工建立做好。这里面特别是党组织，因为现在强调要加强和改进党对国有企业的领导，党组织怎么定位，一定得要定位好，要形成一个权责对等、协调运转、有效制衡的这样一个决策执行监督机制。

这里面就说四个治理主体要规范，同时将来董事会因为是一个核心，是一个重要决策机构，那董事会如何规范，运转的问题很重要，包括董事长的权力。当然总经理层也很重要，总经理的权力要约束，所以公司治理规范化非常重要。

第四个内部机制市场化。实际上就是企业内部三项制度——劳动用工制度、干部人事制度、收入分配制度，这三项制度改革的根本目标是三能——人员能进能出、干部能上能下、收入能多能少。推进三十多年了，总的来看有成效，还没有完全形成这样一个市场化的机制，还没有完全形成，咱们从下一步就是把这一块一定做到真正的市场化。比如说干部这一块，你怎么能上能下，要和这三项制度有机结合起来，实际上要和薪酬体制改革结合起来。

未来干部的管理，我觉得将来是两个体系，或者分两类，一类是体系内或者体制内，也就是说国家任命的，或者组织部门和出资人任命的。这类干部他有行政级别，实际上就是企业干部，就是当官的。总书记说了当官就不能发财，当官发财的话就犯错误了，所以只能相当于国家公职人员，工资收入、薪酬收入比公务员要高一些。按照我们薪酬体制改革的文件，结构工资三个部分——基本年薪、绩效薪酬和任期激励，比公务员稍高一些，但是不会特别高。另外一个部分，就是体制外或者体系外的。这块就是市场化招聘的，市场化招聘的是职业经理人，他是真正的企业家。三中全会《决定》说了，市场对资源配置要起决定性的作用。企业家资源，是企业最宝贵的、最重要的资源，所以也应该由市场来解决。企业家的价值，应该通过市场的行情由市场来决定。所以将来两大块，但是这两大块里面有个什么问题呢？就是鱼和熊掌不能兼得，不能既要国家给你的官帽子，又要市场化的高薪，鱼和熊掌都要这是不可能的，这里面只能要一样。

所以《指导意见》里面专门说，对于职业经理人，要内部培养与外部引进相结合，而且提出来要畅通身份转换的渠道，就是现有的经营管理人员，企业现有的经营管理人员，如何向职业经理人转换的通道。这样就是把企业领导的薪酬与选任方式结合起来、与企业分类结合起来、与企业的业绩相挂钩。对于一般的人员，我们要公开招聘。社会全体人民应该都有资格来参与招聘，让广大人民群众能够享受国有企业改革发展的成果，都可以参加，完全公开、公正、公平参与到这里面来。进来以后，我们应该是全员的要考核。干部、职业经理人是任期制，契约化管理，有任职目标的。对于一般的员工，他也有岗位的目标，所以要全员考核，根据你考核工资收入、薪酬收入，能升能降。这里面就有一个天花板的问题，也就说工资总额的控制问题。如果工资总量调控了，在结构上调整了，那企业自主性上就相对难一些。我们的改革因为是市场化，《指导意见》里面说得特别特别清楚，企业的薪酬分配权力是企业的法定权力，这是企业的权力。所以下一步特别是商业类的国有企业，特别是商业一类的充分竞争的商业类国有企业，工资总额应该主要是根据企业来定，将来工资总额控制更多的要改为备案制，国有企业既是企业，遵循企业的发展规律，同时它也是国有企业，还是要体现国有的特色，所以说还是要备案，但总体来说还是企业的权力。

完善现代企业制度，我觉得关键就这“四化”，要做好这“四化”。

六、完善国有资产管理体制

第六个是完善国有资产管理体制。因为国有企业改革离不开国有资产管理体制改革。国有资产管理体制改革，我们也经过了几个阶段。1988年以前是计划经济，到2003年是国资委成立以后，就是一个新的阶段。因为2003年，当时十六大就提出来要建立中央政府和地方政府分别代表国家出资人职责，享有所有者权益，权利义务相统一，管资产和管人管事相结合的国有资产管理体制。根据十六大的精神，成立了国务院国资委，2003年成立了国务院国资委。

成立了国务院国资委以后，“三分开、三统一、三结合”结束了过去的多头管理的局面，五龙治水、九龙治水也好，多头管理的局面，也结束了国有资产没有人负责的问题，解决了国有资产的监管缺位的问题。应该说这十多年运行来看的话，总体来说效果非常非常好。我们2003年以后，央企当时是196户，后来到现在112户，起初是7.6万亿，现在将近4000万亿的资产，央企获得了巨大发展，地方国有企业也获得了巨大发展。民营经济这十多年来同样重大发展，所以这十多年来我们的国民经济获得了非常大的发展，国家的实力、国家的竞争力大大增强，说明党中央的决策非常正确，这个大的方向是正确的。

所以三中全会决定提出来叫完善国有企业管理体制，什么叫完善呢？中国的文字很有讲究，完善不是推倒重新，完善就是在坚持现有体制框架的基础上，我们再来对不足的地方、不好的地方、有问题的地方进行完善。因为国有资产，现行的国有资产管理体制虽然说总体方向，总体不错，成绩也很大，但是也确实存在一些问题。比如说政企不分、政资不分的问题依然存在，国有资产也还存在一些越位、错位、不到位的现象，国有资产的监督机制还不是特别健全。因为从巡视的情况来看，国有资产流失、违法违纪现象在一些领域和企业还比较突出，而且国有经济结构布局，虽然做了很多工作，有成绩，但是还是有待于进一步的优化，国有资本的配置效率还是有待于进一步提高，此外就是还有大量的经营性的国有资产没有纳入统一监管。这些问题都是我们要完善的方向，通过完善来解决这些问题。

如何来完善？基本原则就是“一个要坚持、三个分开”。第一要确定国有企业的主体地位。第二要真正按照三中全会的精神，要管资本为主加强国有资产监管，要依法行使国有资产股东权利。第三个要放管结合，该放的一定要放开，该管的要科学管好。第四个原则要坚持稳步实施、协同推进。下一步完善国有资产管理体制的重点工作有四个方面，第一国有资产监管机构的职能转变；第二个如何组建两类资本公司，使其发挥作用；第三国有资本的优化配置的问题；最后一个就是统一监管的问题。

第一项工作推进国有资产监管机构的职能转变，概括来说叫“一二三四”。“一”就是一个转变，就要准确地把握国有资产出资人的定位，你怎么转，从管企业为主向管资本为主转变。“二”是什么呢？两个清单，国资委监管，也不是你什么都监管，你也得是依法监管，科学界定国有资产出资人的监管边界在哪里，要建立监管的权力清单和责任清单，两个清单。“三”就是三个归位，第一将企业自主经营决策的事项归位于企业，企业本身就是法定权利、本身就是有生产经营权、决策权利，这些东西就要归位于企业。第二将延伸到企业子企业的管理事项原则上归位于一级企业，这是什么意思呢？因为我们的中央企业集团公司过去有很多是行政机构改组成为集团公司，他们的一些重要业务大部分在子公司，重要子公司，当时重要子公司的一些需要管理的事项，国资委也管，现在就提出来重要子公司的事项也不管，原则上要归位于集团公司。第三将配额承担的公共管理职能归位于相关政府和部门。国资委就是出资人代表机构，就是特设机构，你不是政府组成部门，你不要把自己当政府，所以政府的公共管理职能这一块，你也要归位于政府的有关部门和单位。三个归位。“四”是什么呢？四个重点。国资监管管什么？第一个要管好国有资本的布局，第二个要管好国有资本的运作，规范运作，第三要提高资本的回报，既然是出资人，你就要提高资本的回报。第四维护资本安全是根本的。因为资本第一个考虑的是安全性，第二才是收益性，所以我们首先要考虑到安全，然后要考虑到收益。过程中，我就是考虑到你运作规范不规范，从整体上来看，我考虑要管理整个布局问题。这就是四个重点，出资人监管机构要管的。

第二项工作改组组建国有资本投资运营公司。因为三中全会《决定》就明确提出来要改组组建国有资本投资运营公司。投资运营公司这里面就讲了两个，一个是投资公司，一个是运营公司，投资公司和运营公司这两者究竟有什么区别？总体来说，投资公司的投向主要是以实业和项目投资为主，投资的目的是产业培育发展，要体现产业的控制力、主导力和影响力，所以这个管控的模式就也不一样，主要采取战略管控和财物管控的方式，成立的方式主要是以改组为主。

国有资本运营公司是什么？主要管资本运营，以股权管理和股权运作为主，它的目的是保值增值，追求资本回报。所以这个管控模式，主要采取财务管控。

这两个如果打一个形象的比喻来说，投资公司是养孩子的，运营公司养猪的。这个孩子要养大、要当接班人、要承担家庭责任，所以投资公司对具有国家战略功能的产业，要对它培育控制力。而养猪就是为了养肥之后宰和卖，然后再养，主要是为了赚钱。这两者实质上它又不能严格地区分，很难严格区分，比如说投资公司，它实际上投资完了，也得搞资本运营，通过资本运作，因为它都是资本公司。运营公司它搞运营，实际上也有投资，所以两者之间实际上有些东西不好严格地区分，如果不好严格的区分，我感觉也可以搞投资运营公司，也不要截然去分开。

现在这里面就有一个认识问题，就是大家对于搞两轮资本公司以后，我们关于国有资产管理体制有两类资本公司以后，你怎么来认识，管理体制是什么样的，我感觉现在社会上包括学者、甚至政府的一些官员都有很多模糊的认识，或者不正确的或者不确定的认识，因为它这个里面就是说两类资本公司与监管机构的关系问题。

两类资本公司与监管机构的关系，现在有的人说，搞了两类资本公司以后，实际上现在管资本为主，将来总体是一个淡马锡模式，国资监管是淡马锡模式，这是第一个。第二个，总体来说，他说是两层，原来是两层，现在变成三层了，原来是国资监管机构，到监管企业两层，现在监管国资监管机构到两类资本公司再到企业，就搞三层了。第三个，监管机构的监管职能和处置职能要分开。

这三种认识，我感觉是不正确的、是模糊的，从总体上来说是错误的。淡马锡模式是新加坡的，我们可以借鉴，但是我们绝对不能照搬照套过来，淡马锡模式总体上是一个政企不分、政资不分的模式，它是典型的这样一个模式。而我们的改革总体上是市场化，市场化的基本原则就是政企分开、政资分开、经营权所有权分开。如果说我们回到，这个淡马锡模式对于我们改革就开倒车，走回头路了，不符合改革的大方向。同时为什么不是说两层变成三层，因为《指导意见》说的很清楚，无论是国有资本投资公司还是国有资本运营公司或者是其它的监管企业，总体来说它都是国资监管机构来监管的，这个不是说在国资监管机构和监管企业中增加一个监管环节，不是这样的，因为两类资本公司说到底还是个企业，它只不过是国资监管机构，管资本为主的一个专业化的运作平台，它还是个企业。它还是由国资监管机构来监管，不存在又增加了一个监管层次，要增加一个监管层次，监管链条拉强了，它效率会降低、信息失真、成本也会增加，不存在这样的。所以不是三层框架，总体上来说还是两层的框架结构。那么出资人的职能和监管职能更是不可能分的，出资人就是股东，哪有股东不去监管的呢？股东的监管职能是股东最重要的职能，是他天然的职能，所以也不存在相分离的问题。所以这个有些模糊化的认识，我们一定要正确认识到三中全会《决定》的精神，认识《指导意见》的精神，因为《指导意见》是中共中央国务院的文件，不是哪个部门的文件，我们一定要统一到党中央国务院的文件精神上来。

第三个工作，要推动国有资本合理流动和优化配置。管资本为主，资本最重要的特点是流动性。作为你要管资本为主的话，一定要考虑到整个的资本的布局优化问题、资源的整合问题。当前我们国有资本的结构布局还是存在很多问题。比如说布局的领域过宽、战线过长、分布过散、集中度过低，而且我们的结构不尽合理，很多的集中在传统的行业。你看我们新兴的行业，比如互联网，这个行业里面做得大的、做得好的都是民营企业，我们国有企业、国有经济实力那么强，新经济为什么就不能去更多的投向？所以这个现在结构也不尽合理。当然还有一些布局行政化的色彩也比较重，市场化动态调整机制也没有完全形成。所以下一步，到国有资本优化配置布局调整的问题，也要加大力度。

总体原则“三个坚持”：一个是坚持以市场为主，第二个坚持以企业为主，第三坚持有进有退、有所为有所不为。怎么来调，往哪个方向调？调整的方向为“三个集中”。第一要向关系国家安全、国民经济命脉和国计民生的重要行业和关键领域、重要基础设施集中，因为这个体现了国有资本的功能。第二向前瞻性、战略性的产业集中。第三个要向具有核心竞争力的优势企业集中。所以，调整的方向是“三个集中”。

怎么来调？具体重点工作上，《指导意见》提出了“三个一批”。一个是清理退出一批，对这些不良资产，对这些低效无效的资产，我们一定要加大力度。按照优化布局的要求，对那些特别是一些强制亏损、扭亏无望的企业要加大退出的力度。我们要按照市场化的要求，优胜劣汰，特别是对于一些落后的产能要淘汰，清理退出一批。

第二个一批叫重组整合一批，重组整合一批就是说我们现在经济新常态，竞争越来越激烈，我们就必须要有一个通盘的考虑，我们国有经济要有通盘的考虑，要把这些分散的一些资源、重复的资源能够给它优化整合形成拳头，形成强强联合、优势互补，真正培育一批具有国际竞争力的跨国公司、企业航母。最后一批叫做创新一批发展一批，就是我们现在新常态，转型升级最重要，“十三五”规划的中央的《建议》，最重要一条叫发展新理念，有一个叫五个理念、五个发展，其中最重要是创新发展。所以国有企业一定要带头走在前列，要做创新的领头羊，所以要创新发展一批，包括技术创新、管理创新、商业模式的创新，我们都要抓紧推动。

最后一个工作就是推进经营性的国有资产集中统一监管的问题。集中监管这一块，因为我们的改革往往从易到难、从简单到复杂，有一个逐步推进、循序渐进的过程，因为现在经营性国有资产除了国资委的监管的112家、财政部监管的109家之外，其它各个部门大大小小的企业特别多，有六七千家。如果真正来说最后的目标，我感觉就是首先将来就要政治脱钩，政府不能办企业，政治脱钩，然后就是整合重组，然后就分类监管。这次《指导意见》因为是按照循序渐进这样一个现实的路子，先做好三件事：第一个把这些经营性的国有资产统一纳入监管体系，第二个加强国有资产的基础管理，第三个经营性国有资本预算的全面覆盖，也就说“三个统一”，统一制度规范、统一工作体系、统一经营预算，这就是推进经营性国有资产集中监管的问题。

七、发展混合所有制经济

第七个方面是发展混合所有制经济。这个题目社会关注度非常非常高，各个方面对它特别是国有企业的混改，应该说期盼已久，很多的企业员工也是给予很大的热望。发展混合所有制经济，在三中全会的《决定》里面，它这个位置提得特别特别高。第一个积极发展混合所有制经济，前面加个“积极”两个字。第二个它的位置提的多高呢？全面深化改革放在经济体制改革的最前面，本来应该很大部分内容是属于国有企业改革的内容，它没有放在这个里面，它是放在经济体制改革里面的第一条，国企改革最前面那一条，所以把它的位置提的很高。这个确实是对，混合所有制改革是深层次的改革，是产权层次的改革，这一定是一个方向，是国有企业改革的重要内容，但是因为发展混合所有制经济，特别是国企的混改在各方面的认识，还有很大的差异。在实践推进中还是有很多问题需要解决，我们改革绝对不能说乱改，不能犯颠覆性的错误，不能出乱子，特别是国有企业的混改，你不能搞成私有化，不能搞成国有资产流失，我们要吸取以往的教训，过去的教训。在发展混合所有制经济问题上，还是有需要进一步的深化认识。

混合所有制是一个特殊的概念，有两个最重要的条件。一个是多元，这是一个必要的条件，首先得有多元的投资主体，产权多元化，这样才能混，这是必要条件，但这不是充分条件。充分条件是什么呢？叫多类，多种经济类型。国有和国有搞股份制、民营和民营搞股份制、外资和外资搞股份制，它就不是我们意义上的混合所有制，我个人感觉不是这个意义。我们意义上的混合所有制应该是公有和非公有、国有和非国有、他们来搞股份制，这才叫混合所有制，这个概念得要明确。

为什么要发展混合所有制经济，混改的依据在哪儿？当然它有理论依据也有现实需要。第一是理论依据方面，市场经济的基本原则，就是要利益最大化，市场主体的行为动机一定是利益的最大化，所以利益驱动、利益最大化这是它一个基本原则。第二现代企业制度的基本特点，现代企业制度的基本特点是两权分离、委托代理，就有两个主体：一个代表主体，一个是实际运作主体。这两个主体都是市场经济中的，它有独立的利益，它们都有自己各自独立的利益。我们讲市场经济要利益最大化，谁的利益最大化，哪个主体利益最大化，理想模式应该说是企业，所有者主体利益最大化，但是在实际运行过程中有可能是代表主体利益最大化，所以现代企业有这样一个情况，特别是国有企业来说，委托代理链条又非常长，而且找不到，很难找到第一委托人。国有资产所有权是人民，人民是谁呢？是一个集合的概念——人民选代表，人民代表大会，代表大会到闭幕期间是人大常委会，人大常委会再授权国务院，国务院再授权国资监管机构，然后国资监管机构再授权企业集团公司，集团公司再到下面的企业，一层一层的，所以委托代理链条长，又很难找到第一委托人，都是委托人委托委托人，代理委托委托人，这样容易失真。所以在这种情况下搞产权多样化，有不同的，特别是混改以后，有不是国有的这些主体，一块参与制约制衡这样的话，才能解决这个问题。

国有企业混改最根本的目的，就是“3句话12个字”。第一个叫做转换机制，就是为什么要混改？最重要的一条就是我们改革要奔着问题去，前面讲改革的原则要奔着问题去，国有企业最大的问题就是机制不活，动力机制和约束机制都不强。经济学一个原理说：“花别人的钱为别人办事，往往既不讲成本也不讲效率；花别人的钱为我自己办事，我就不讲成本只讲效果；只有花自己的钱为自己办事，就会既讲成本也讲效果、讲投入产出。”我们通过混改包括以后如果说有员工持股，混改有外部的非国有股份，就可以从自身的角度来关心企业的决策、关心企业的经营，所以这是一个最大的目的。第二个目的叫做放大功能，因为总书记也说了，“改革的标准，要放大国有资本的功能”。为什么要放大国有资本的功能？我们的基本经济制度是我们改革的底线——主体地位、主导作用一定要坚持，但是这个主体地位和主导作用，它要坚持的话，国有经济必须拥有一定的占比，现在我的国有经济占比现在已经不是很多了，大概如果说从GDP来看的话，国有经济产生的GDP占全社会的GDP大概是20%左右，未来随着国企混改的推进，随着垄断行业的改革，将来比例还会下降。这种情况下，我们怎么来保证主体地位主导作用，保持控制力，我们通过混改。怎么混改呢？我们看看国务院国资委搞的试点，中建材混改以前它的净资产是220亿，混改以后就是660个亿，如果算上控制的子孙公司，就3600个亿，混改前220亿，混改以后3600个亿，这样就是放大功能。第三个目标就是“国民共进”，就是我们的改革直接目标是国有经济要做强、做优、做大。国有经济要发展壮大，并不意味着民营经济就不发展，有很多人有个思维——就用零和博弈的思维来解释，觉得国有要么就是“国退民进”，要不就“国进民退”。这种零和博弈的思维要不得，应该是一个合作共赢的思维，因为民营经济它现在也是国民经济的重要组成部分，而且量现在也特别大，所以我们一定要发挥各自的优势，国有有国有的优势，民营有民营的优势。国有的优势就是规模大、实力强、技术力量雄厚、管理规范、品牌好、信誉好；而民营企业的优势，它就是因为产权明晰、动力机制和约束机制非常强、经营手段灵活。所以我们通过混改，就是把国有的优势和民营的优势能够结合起来——取长补短、优势互补、相互促进、共同发展，这个思路就是说国有的实力加民营的活力等于混合所有制企业的竞争力，所以这就是我们要发展国企混改的根本目的。

国有企业怎么来混？怎么混改？混改的原则就是已经搞了混改的，以及通过股份制上市的，实现混合所有经济的国有企业，我们不能一混了之，要在完善现代企业制度、提高资本效率上下功夫；还没有混改的，我们叫做“一混再混”，要稳妥推进，这个里面就不要搞一刀切。《指导意见》里面强调“三因三宜”——叫因地施策、因业施策、因企施策，就是地区的情况、行业的情况和企业的情况不一样，我们根据实际情况来决策。对占比来说的话，我们叫做宜独则独、宜控则控、宜参则参，不要搞一刀切。同时不能为混而混，不能为了完成政策任务来混，所以《指导意见》里面强调“三不”，叫做不搞拉郎配、不搞全覆盖、不设时间表，成熟一个推进一个。

所以将来混改一定要政府引导、市场运作、要完善制度、保护产权、严格程序、规范操作，这是混的原则。

关键是将来怎么推进，还是要前面讲了要分类改革，所以要分类推进。商业类我们得要积极引入，特别是商业一类要积极引入非国有资本实现股权多样化。用词不一样，商业一类叫积极引入，商业二类叫什么呢，叫支持，不叫积极引入，叫支持非国有资本参股。商业一类股比不搞限制，不做限制，可以控股也可以参股，可以绝对控股也可以相对控股；商业二类就要保持国有资本的控股地位，特别是重要基础设施、重要资源、垄断行业、国防军工等一些对国家安全有核心意义的，就要保持国有投资或者绝对控股。这是商业类。

公益类就是引导开展、规范开展混改，主要是根据不同的业务特点，要加强分类指导。公益类多数来说还是国有独资或国有全资的多，对于具备条件的，我们可以去实现投资主体多样化，这个主体多样化可能是包括我们搞全资也可以。

第一个是分类推进，第二个叫分层推进。分层次，从企业层面来看，就是集团公司层面和子公司层面；从隶属关系来看，就是中央企业和地方企业。从分层来看，当然集团公司这块我们要更慎重，可能要搞试点，而且集团公司量比较大、影响也大，混改可能多数要通过上市，整体上市或者并购重组、发行可转换债这种方式；对子公司——下面的子公司、孙公司，当然就是根据前面讲的股比，我们完全可以积极推进。当然中央和地方，越是地方，它要根据地方的实际情况来推进。

混改，跟谁混的问题非常非常重要。因为我们是鼓励各类资本——非国有资本、非公资本来参与国有企业的混改，这里我们当然鼓励非公资本、集体资本、外资、包括政府和社会资本合作的PPP模式都可以，多种多样。跟谁混的问题，实际上非公资本，我感觉主要是三大类。第一类就是非公企业，非公企业分两类。一个是找行业的巨头或者重要的骨干企业，强强联合，像中粮对乳制品板块的法国跨国公司达能，他们合作强强联合，这样可以利用跨国公司的品牌、营销渠道、先进技术、管理经验。当然我们也可以跟一些小企业搞，比如小企业应该是优势企业，有核心技术或有好的产品但缺乏平台，它们嫁接到国有企业这个好的平台，也能实现共赢。当然还有社会资本，现在中国经过30多年改革发展以后，人民群众总体来说都富裕起来，储蓄存款特别多，这个钱怎么办，存银行肯定负利率，那么买股票呢，股民这些年买股票最郁闷，做别的投资不能放，怎么办呢，实际上通过基金——财务基金或产业基金，把这些社会资本——老百姓的资本聚集起来，参与国有企业混改，我觉得这是非常好的渠道。国有企业相对来说还是靠谱，特别是通过改革以后，积极转换搞活以后，把社会资本——老百姓的钱引导到国有企业改革上面来，这样的话，可以让广大人民群众真正享受到国有企业改革发展的成果。当然还有一种就是自然人的资本，自然人的资本就包括员工持股的问题。

混改是双向的，既可以是非公资本参与到我们国有企业改革改制中来，也可以是国有企业主动参与其它的非公企业的混合，我们并购重组、收购、参股这些方式都可以。

混改的一个最敏感的问题是员工持股，三中全会《决定》说得很明确，“能够实现资本和劳动的有机结合”，确实能够增强内在动力，这是一个方面，但同时这个问题特别敏感，牵扯到社会分配公平的问题、国有资产流失的问题，所以我们操作一定要谨慎。《指导意见》里面，对于员工持股有这么几条。第一条比如说要先搞试点——试点先行，就是说你不要先大面积去推，先要搞试点，试点取得经验以后，然后再复制经验，然后再推广。第二个要搞试点，什么企业可以搞试点，三类企业——转制的科研院所、高新技术企业、科技服务型企业，因为这三类企业是人力资本、智力要素、技术要素贡献占比比较高的企业，跟人的知识性关系很大的企业。

哪些企业可以搞持股呢？哪些员工可以持股呢？“两头”都不要搞。第一“头”，不能搞全员持股、平均持股、福利持股，把国家的股份当蛋糕在企业里面分。一方面，企业内部是平衡了，但国有资产不是企业职工内部的，是全体人民的，内部分平均了，社会却不公平；另一方面，即使分公平了，这个东西也是一个新的大锅饭，没有起到激励约束的作用，这头不能搞。第二“头”，也不能搞少数人的高管持股，比如说过去搞的MBO也不能搞。我们要搞的应该是个综合的，就是高管层和中层的骨干员工，包括管理骨干、营销骨干、秩序骨干。员工持股最重要的一条是我们搞增量持股，不搞存量持股，主要是增量持股，因为员工持股是做蛋糕，不是分蛋糕，所以搞增量持股。

员工持股最大的问题是什么？对价问题。对于上市公司资产的定价，它有二级市场、有股市发行价格，没有问题，上市公司可以搞员工持股计划。但是对于非上市公司，你这个员工持股，价格算多少，很难算，这个里面一个最重要的是什么呢，是无形资产的评估问题。对于有形资产，有财务报表、有一套规范的程序评估，问题不大，而对无形资产，比如说企业的品牌、商誉、营销渠道、开户资源、研发能力等等，包括政策性的因素，这些东西很难去评估。就必须有一个价格发现机制，怎么来对价的问题，这些问题在实践中摸索中先搞试点，先解决好然后再推广。

员工持股还要着眼建立强制激励。因为员工持股，就是要把员工和企业捆在一起，在一条船上。我们不能搞托底回购承诺，现在是一块或者九毛五，现在一股买的，将来我承诺你一块钱、一块一，承诺多少，不能搞这个承诺，也不能说在破产的时候，企业你搞垮了，要破产，员工持股优先偿还，也不行，清偿也不行。这样就把激励约束真正的联系在一起。所以员工持股最重要是将来依法合规操作，特别是程序要健全、规范，操作要规范，特别要公开、公正阳光操作，不要搞暗箱操作。

混合所有制最后一个问题，就是关于公司治理的问题——混合以后运行问题。前面讲了混合所有制的目的重要一条就是转换机制，如果混了以后机制没有转换，那就不叫混合所有制了，不是真正意义上的混合所有制。比如说中石油现在已经上市，上市应该整体上市，它应该是混合所有制，多元多类，但是机制转变没有呢？从与政府的关系、与出资人的关系、内部的体制、内部的运作、内部的程序、市场化机制都没有，都是跟过去一样，那样就不是真正意义的混合。所以混合最重要的是要转换机制，混合运行一定要规范，就是内外部的关系一定要履行，要改革。现在国资委的试点选了两家——中国建材和国药集团做混合所有制试点，当时新华社有一些记者就问我，说你们选这个试点，中建材、国药已经混合达到85%，你选择试点有什么意义？我说意义太大，就是因为它搞了这么多、混合面这么广了，它的管理因为原来没有得到规范，还是按照国有企业的管理，那么它的机制怎么转换，混合以后如何转换机制，这是最要研究的问题、重点问题。所以，下一步我们对混合的运行，从外部关系和内部的运行机制都要理清。外部关系与政府的关系、与出资人的关系，内部产权、制度、法人治理、公司治理和市场化的经营都要理清。这是混合所有制。

八、重大保障措施

首先是强化监管防止国有资产流失。就是我们前面讲的实际上那几个部分，都是讲怎么来分类改革、怎么完善现代企业制度、怎么完善国资管理体制、怎么来发展混合所有制经济，这是改革的主要的措施，是专项改革主要的内容。但如果要保证这些改革能够顺利实施，达到预期目标，一定得要有保障措施，保障措施里面首先一条就要防流失，强化监管防流失。不能说国有资产一改都流失完了，还改什么呢？像第一轮改革一样，有的国有企业，原来很多地方的国有企业，原来是国有的，通过变个花样，一夜之间变成个人了。所以当时有的人说辛辛苦苦30年，一夜回到解放前，我们要避免这个问题，吸取教训，所以防流失。

防流失主要是要织一个安全网，什么安全网呢，“四套防线”——第一个是企业内部监督、第二个是出资人监督、第三个是专项监督、第四个是社会监督。企业内部监督是最基础的、最重要的。因为只有企业内部人才搞得清楚，因为很多内部的情况，外面因为信息不对称，最重要的、最基础的监督是企业内部人监督，所以从法人治理、从方方面面的制度的健全，我们要搞好。同时强化出资人监督，出资人就是搞国资监管机构，职责就是这样的，特别是外派监事会，这个制度要完善。然后专项监督就是我们审计监督、纪检监督、巡视组检查，这些我们现在看来效果也不错，我们也得利用。最后社会监督，因为现在国有资产是全体人民的资产，大家都有职责监督，都有知情权、监督权，而且现在我们科技的发展，信息手段这么充分、丰富，我们更便于社会监督，所以要打造阳光国企，该披露的信息一定要向社会披露，通过四道防线织安全网。

健全六个机制：健全核查、移交、整改机制，强化监事会监督成果的运用；建立监督工作会商机制；要建立健全监督意见反馈整改意见；要健全重大决策失误、失职、渎职的责任追究机制；还有建立健全国有资产监督的问责机制；要健全反腐倡廉的有效机制。这六个机制核心内容是什么呢？整合监管资源形成合力的问题，真正使我们的监管能够有效、到位。

第二要加强和改进党对国有企业的领导。党对国有企业的领导是国有企业改革中的头等大事。发展混合有所制经济，首先就是加强党对国有企业的领导问题。现在党对国有企业的领导是全面、全方位的，不光是国有企业，非公经济也要建立企业党组织。不光是加强还要改进，在新的历史条件下如何来改进，最重要的是依法治国。党要管国企，加强党对国有企业的领导，一定要明确法定地位。企业章程是企业的宪法，所以在企业章程中一定要明确党组织在公司治理中的地位。我们要推进四个同步建设——就是坚持党的领导与国企改革同步谋划、党的组织及工作机构同步设置、党组织负责人与党务工作人同步配置、党的工作同步开展，四个同步。最重要的是确定领导体制，什么样的领导体制，两句话8个字——双向进入、交叉任职。党对国有企业的领导，将来在体制上董事长和党委书记要一肩挑。党委会的成员要进入到其他三个治理主体，比如说党委的成员要进入到董事会、监事会、经理层，同时我们叫双向进入，怎么叫双向呢，就是董事会、经理层、监事会他们的班子成员，如果是党员的，符合条件的，我们要依据程序进入到党委会来。

所以，下面的这个班子成员，他们既有业务的分工，同时也有党的这块责任，所以叫“一岗双责”。

党的领导这一块有一些基础工作要做，特别是将来党管干部、党管人才这是个基本原则，我们如何加强国有企业的领导班子的建设和人才队伍的建设非常重要。在当前情势下，反腐倡廉的责任如何做到两个责任——党委的主体责任、纪检机构的监督责任，这两个责任要落实到位。

最后一个，为国企改革创造良好的环境条件。国企改革不是孤军深入，因为国企改革牵扯到社会方方面面，是一个庞大的宏大的社会系统工程，所以国有企业的改革需要社会各个方面的配合——社会各个方面应该创造良好的条件促进改革。这些环节就包括政策法律环境、市场公平竞争环境、思想舆论环境和组织保障。重大改革要有法有据，我们看怎么通过利、改、废、释工作，来有利于国有企业的改革。比如说企业集团、中央企业集团公司，集团企业为什么有好多没有改为公司呢？改革以后就要交很多税，同时换牌子，所以在税收制度上，怎么落实现有的政策和制定一些新的政策。比如国民竞争环境，好多国有企业他们感觉现在就是改不动，人家也不会来参与混改，为什么，因为包袱太重——历史遗留问题没有解决，怎么来解决历史遗留问题。

当然思想舆论环境非常重要，大的行动必须要统一思想认识。现在有很多的杂音也比较多，以为这轮改革是私有化，是国退民进，说国有经济要从竞争领域退出，要靓女先嫁，要去国有化等等，这些认识肯定是不对的。我们不是新一轮的私有化，而是全面的市场化、去行政化，不是国退民进，而是要国民共进，也不是说国有经济要从竞争领域全面退出，而是要在竞争领域里面由市场来决定国有经济的进退，根据国有经济竞争力的大小来决定进退。不是要靓女先嫁，我们国有企业特别央企，它是长子，它还是要承担责任，我们有些靓女可能更多的要混改，我们还是要控制的，要招亲。不是要去国有化，而且是要做强、做优、做大国有企业，这些我们都要清醒的认识。包括现在有些认识比如说国有企业高管限薪与市场化改革，党的领导与市场化改革。这两个实际上是不矛盾，都是相互结合的。

最后就是关于组织保障的问题，由于国企改革是庞大的社会系统工程，各级党委政府一定要统一思想，切实履行深化国有企业改革的领导责任。国有企业的改革是一个全面系统的工程，是“十三五”规划中非常重要的部分。“十三五”规划将来要实现第一个百年和两个翻番的目标，国有企业是一个重要的力量，而且通过国有企业的改革来促进民营企业的发展，促进整个国民经济的持续增长，所以说非常重要。

我们通过深化改革来破除体制机制的障碍，为国民经济的发展增添新的动力和活力，意义非常重大。一定要按照十八届三中全会、四中全会、五中全会的精神，按照十八大的精神来深入落实贯彻促进我们“十三五”规划的目标的顺利实现。

谢谢大家。

第二篇：“十三五”时期的国企改革 答案

判断题 共8题 答对8题

第1题 我们国有企业是在计划经济条件下产生的和发展起来的，过去我们的国有企业不是真正的企业，它是政府部门的一个A

附属。

第2题 分类以后，企业的目标就会定位更清楚，目标更加明确，责任也就要定清楚。

A

第3题 “十三五”时期是全面建成小康社会决胜阶段，“十三五”规划必须紧紧围绕A 实现这个奋斗目标来制定。

第4题 市场对资源配置要起决定性的作用。A 第5题 国企改革就是要推动我们的国有企业与市场经济的深入融合，使国有企业成为真正的市场主体，按照市场经济规律来A

运作，这就是改革的基本方向。

第6题 改革本质上来说就是权力的再分配。B 第7题 国有经济是我们社会主义制度的物质基础，也是我们党执政的物质基础，既是A 物质基础也是政治基础。

第8题 公益类要更多的投入，加大国有资本的投入，可以提供更多的功能服务，提高A 质量和效率。

单选题 共8题 答对8题

第1题（），是企业最宝贵的、最重要的资源。

A 第2题 改革是一个手段，目的是为了（）。

D 第3题（）是排在第一条，放在核心位置。

A 第4题（）年的10月提出现代企业制度是国有企业改革的基本方向。

D 第5题 市场主体的行为动机一定是（）。

A 第6题 混改的一个最敏感的问题是（）。

B 第7题（）模式总体上是一个政企不分、政资不分的模式。

B 第8题 资本第一个考虑的是（）。

C 多选题 共5题 答对4题

第1题 五大发展理念是指：（）

A B 第2题 国有企业混改最根本的目的是（）。

A C C D E

D 错

第3题 国企改革的标准：（）。

B C D 第4题 《指导意见》的主要特点有：（）。

A B C D 第5题 国企改革的原则是指（）。

A B C

第三篇：十三五”时期脱贫攻坚的形势

总书记指出，全面建成小康社会，最艰巨的任务是脱贫攻坚，最突出的短板在于农村还有7000多万贫困人口。党的十八届五中全会明确，到2020年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困。中共中央、国务院近期作出《关于打赢脱贫攻坚战的决定》，召开中央扶贫开发工作会议，对“十三五”脱贫攻坚进行了部署。

一“十三五”时期脱贫攻坚的形势

（一）全球减贫进展及中国贡献

第二次世界大战结束以来，消除贫困始终是广大发展中国家面临的重要任务。为引起国际社会对贫困问题的重视，动员各国采取具体行动，1992年12月22日，第47届联合国大会决定将每年的10月17日定为国际消除贫困日。2000年9月，联合国千年首脑会议把到2015年将世界极端贫困人口和饥饿人口减半，作为联合国千年发展目标的主要内容。2015年7月，联合国发布的《千年发展目标2015年报告》显示，全球总体上实现了千年发展目标的减贫目标。与世界各国相比，中国取得最为显著的减贫成就。中国成功减少贫困人口7.91亿人，占全球减少11亿贫困人口的72%。

世界银行认为，“中国在如此短的时间里使如此多的人摆脱了贫困，对于全人类来说这是史无前例的。如果没有中国的扶贫努力，在20世纪的最后20年，发展中国家贫困人口数量不会有所减少。” 联合国粮农组织总干事若泽·格拉齐亚诺·达席尔瓦2013年6月3日在新华网发表题为《中国成功减贫给世界的启示》的署名文章时说，中国的努力是使全球贫困和饥饿人口减少的最大因素。

但是，应该看到，我国仍然是全球最大的发展中国家，发展不平衡、发展差距扩大的趋势还没有根本性改变。总书记反复强调，小康不小康，关键看老乡，关键看贫困老乡能不能脱贫。全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标，农村人口全部脱贫是一个标志性指标，脱贫攻坚是突出短板。尽管我国扶贫开发成就显著，脱贫攻坚仍面临不少困难和问题。

集中体现在：

中西部一些省区贫困群体规模仍然较大，全国重点县和片区县的贫困发生率仍高达22.1%；

剩下的贫困人口都是难啃的“硬骨头”，贫困程度更深，脱贫成本更高，减贫难度更大；

部分地方领导干部思想认识还不到位，还没有把扶贫开发真正作为地方党委政府的主要任务；

新的考核机制还没有真正运转起来，一些贫困县还没有把主要精力放在扶贫开发上。

一些地方和部门还习惯于传统的“大水漫灌”扶贫方式，扶贫的针对性、实效性都亟待提高；

贫困人口直接受益的资金投入不够，扶贫资金使用总体效率不高的问题还没有得到有效解决，等等，对此我们要有清醒认识。

（二）党的十八大以来扶贫开发新进展

改革开放开始至上个世纪末，我国以解决农村贫困人口的温饱问题为主要任务，先后组织实施了《国家八七扶贫攻坚计划（1994-2000年）》和《中国农村扶贫开发纲要（2001-2010年）》。2011年党中央国务院颁布实施《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》，扶贫开发转入以促进贫困地区贫困人口发展、缩小差距为主要任务阶段。党的十八大以来，党中央、国务院提出精准扶贫方略，创新扶贫工作机制，强化脱贫攻坚措施，凝聚社会各方力量，扶贫开发工作取得新进展。

第一，农村贫困人口大幅减少，收入持续较快增加。“十二五”期间，我国现行标准下农村贫困人口从2010年的1.66亿人，减少到2015年底的6000万左右，减少了1亿人。贫困县农民人均纯收入预计从3273元，2015年可增加到6600元以上，翻了一番，增长幅度连续5年高于全国农村平均水平。

第二，贫困地区基础设施明显改善，基本公共服务水平不断提高。2011-2014年，14个国家集中连片特殊困难地区新建农村公路124.12万公里，93.5%的乡镇和70.8%的建制村实现了交通通畅。贫困地区累计解决7852万农村居民、1244万学校师生的饮水安全和354万无电人口的用电问题，完成1565.4万农村贫困户的危房改造，所有建制村和90%以上的自然村都通了电话。贫困地区基本公共服务体系基本建立，贫困地区农村医疗卫生服务体系逐步健全，贫困人口看病难、看病贵问题得到一定程度缓解。全面实施免费就业服务，贫困地区就业公共服务体系进一步完善。农村低保和基本养老保险已覆盖全部贫困地区。

第三，扶贫开发机制创新取得突破，精准扶贫战略起步实施。一是摸清了贫困底数。在全国范围内开展贫困村、贫困户建档立卡工作，到2013年底，共识别确定贫困村12.8万个、贫困户2948万户、贫困人口8962万人，初步摸清了贫困人口结构、贫困程度、致贫原因等情况，并建立全国扶贫开发信息网络系统，为动态监测、动态管理打下了基础。

二是提出了精准扶贫的工作思路和相应的机制。中办、国办制定《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》，部署的6项机制创新和10项重点工作正在加快落实，并取得初步成效。向贫困村派驻工作队基本实现了贫困村全覆盖，驻村干部达48万人。

三是探索建立了贫困县考核和约束机制。出台了改进贫困县党政领导班子和领导干部实绩考核工作意见，要求把扶贫开发作为考核主要指标。对贫困县“必须作为、提倡作为、禁止作为”作出明确规定。

四是进一步完善了社会扶贫组织动员机制。设立扶贫日，构建广泛动员社会力量参与扶贫开发的平台。全面部署社会扶贫工作，表彰全国社会扶贫先进集体和个人，努力营造社会扶贫人人皆愿为、人人皆可为、人人皆能为的浓厚氛围，民营企业、社会组织、公民个人参与扶贫济困的积极性进一步提高。

（三）全国脱贫攻坚呈现良好态势

各地各部门积极贯彻落实党的十八届五中全会和中央扶贫开发工作会议精神，按照中共中央国务院《关于坚决打赢脱贫攻坚战的决定》要求，你追我赶，争先恐后，亮点纷呈，扶贫开发呈现了前所未有的好形势好局面，主要体现在：

一是“一把手”抓扶贫。在党中央、国务院高位推动下，地方五级书记一起抓扶贫，党政一把手亲自听汇报、调研和部署，有扶贫任务的相关部门一把手把扶贫当作自己的重要责任。二是推出“1+N”政策举措。出台“1+N”系列文件，就是一个全面推进扶贫攻坚的文件加上若干个具体政策、项目和措施的配套文件。如贵州的“1+10”、甘肃的“1+17”、云南的“1+10”、重庆的“1+13”、湖北的“1+20”、广西的“1+20”、四川的“3+10”等等，推出的政策一个比一个有力，一个比一个过硬。各省区市在认真分析自身面临形势任务的基础上，纷纷明确贫困人口脱贫、重点县退出的工作要求和时间表。各省区市还在构建精准扶贫精准脱贫工作体系等方面做出安排。现在，“精准扶贫”已成为社会上使用频率很高的词语，已成为一种新的文化现象。

三是各方共下“一盘棋”。中央组织部、中央农办和扶贫办印发《关于做好选派机关优秀干部到村任第一书记工作的通知》，扶贫办会同中央组织部、中央统战部、中央直属机关工委、中央国家机关工委、总政治部、教育部、人民银行、国资委等部门研究深化细化实化定点扶贫，中央宣传部大力支持扶贫宣传，发展改革委提出多项促进扶贫开发的政策措施，研究出台《关于加大扶贫攻坚力度支持革命老区开发建设的指导意见》，将全国易地扶贫搬迁规划纳入“十三五”国家级专项规划编制预案，并与扶贫办、财政部、人民银行等部门编制专项工作方案。财政部积极研究增加扶贫投入，研究整合财政资金和开展资产收益性扶贫筹资渠道的举措。国土资源部出台片区县城乡建设用地增减挂钩结余指标在省域范围内使用的政策，交通运输部、工业和信息化部、水利部出台措施改善贫困地区基础设施，农业部、商务部支持贫困地区产业发展，卫生计生委、总政治部研究开展健康扶贫行动。人民银行和有关金融机构研究金融扶贫新举措，各金融机构积极参与扶贫事业，实施金融扶贫行动。能源局积极开展光伏扶贫。国资委推进中央企业定点帮扶贫困革命老区县“百县万村”活动，工商联系统组织民营企业开展“万企帮万村”精准扶贫行动。很多部门已经和即将出台面向贫困地区贫困人口的特惠政策和举措，推出有力的行动。

二深刻领会总书记扶贫开发战略思想精神实质

总书记高度重视扶贫开发工作。党的十八大以来，第二次国内考察就到河北阜平县看望慰问困难群众，考察扶贫工作。连续三年新年第一次国内考察都到贫困地区，2015年更是把扶贫攻坚作为重点，1月到云南，2月到陕西并在延安召开陕甘宁革命老区脱贫致富座谈会，6月到贵州并在贵阳召开部分省区市扶贫座谈会，7月主持中央财经领导小组会议，10月在2015减贫与发展高层论坛上发表主旨演讲，11月在党的十八届五中全会上明确扶贫开发目标、对脱贫攻坚作出新要求新部署，在中央扶贫开发工作会议上发表长篇讲话部署精准扶贫精准脱贫方略。总书记关于扶贫开发的一系列重要论述，深刻阐述了扶贫开发重大理论和实践问题，形成了扶贫开发战略思想，思想内涵丰富，内容博大精深，为打赢脱贫攻坚战提供了基本遵循和行动指南。学习贯彻习近平扶贫开发思想，需要从以下方面深刻领会其精神实质。

“扶贫开发是社会主义的本质要求”的思想，明确了新时期扶贫开发工作的战略定位。总书记指出，“消除贫困、改善民生、实现共同富裕，是社会主义的本质要求，是我们党的重要使命”。近年来，总书记不止一次深情地讲到，新中国成立前，我们党是靠领导农民“打土豪、分田地”夺取政权的，让人民翻身解放做了主人。今天，我们党就是要带领人民“脱贫困、奔小康”，让农民过上好日子。总书记这一思想表明，只有让贫困人口摆脱贫困，过上体面而有尊严的生活，才能焕发出蕴藏在他们身上的巨大活力，为中国特色社会主义事业注入进一步改革发展的动力；才能进一步增强中国特色社会主义的凝聚力和向心力，增强和夯实党执政为民的社会基础和群众基础。做好扶贫开发工作，支持困难群众脱贫致富，帮助他们排忧解难，使发展成果更多更公平惠及人民，是体现着社会主义的根本价值追求和奋斗理想，是社会主义的题中应有之义。这就要求我们要从思想认识上增强做好扶贫开发工作的使命感和责任感，树立坚决打赢扶贫攻坚战的决心和信心。

“农村贫困人口脱贫是全面建成小康社会最艰巨的任务”的思想，强调了扶贫开发工作的重要性和紧迫性。习总书记指出，“小康不小康，关键看老乡，关键在贫困的老乡能不能脱贫”。“扶贫开发是我们第一个百年奋斗目标的重点工作，是最艰巨的任务”。“各级领导干部，特别是贫困问题较突出地区的各级党政主要负责同志，要认真履行领导职责，集中连片特殊困难地区领导同志的工作要重点放在扶贫开发上。„三农‟工作是重中之重，革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区在„三农‟工作中要把扶贫开发作为重中之重，这样才有重点”。这些论述深刻指出，全面建成小康社会，不仅要从总体上、总量上实现小康，更重要的是让农村和贫困地区尽快赶上来，逐步缩小这些地区同发达地区的差距，让小康惠及全体人民。这是实现全面建成小康社会目标的现实需要，更是社会主义共同富裕目标的基础和前提。这就要求贫困地区各级党委和政府要把扶贫工作摆到更加突出的位置，把脱贫作为全面建成小康社会的底线目标，进一步增强做好扶贫开发工作的紧迫感，以更加明确的目标、更加有力的举措、更加有效的行动打好脱贫攻坚战，确保贫困地区同全国一道进入小康社会。

科学扶贫的思想，阐述了扶贫开发的总体思路和实现途径。习总书记指出，“推进扶贫开发、推动经济社会发展，首先要有一个好思路、好路子”。并做出了坚持从实际出发，因地制宜，找准突破口，加大贫困地区基础设施建设力度，抓好贫困地区教育，大力发展贫困地区特色经济，做好移民搬迁扶贫工作，扶贫开发与生态环境保护相结合，编织好社会安全网等重要论断。发展是甩掉贫困帽子的总办法，科学扶贫是科学发展的一种具体体现。而科学扶贫就是要在转方式、调结构、惠民生的方针指导下，遵循经济发展规律、社会发展规律和自然规律推进综合扶贫开发。一切从实际出发，真正使老百姓得到实惠。

精准扶贫、精准脱贫的思想，阐明了扶贫开发工作总的指导思想、工作原则和工作要求。总书记深刻指出：“扶贫开发推进到今天这样的程度，贵在精准，重在精准，成败之举在于精准”。“要把精准扶贫、精准脱贫作为基本方略，做到„六个精准‟，即扶持对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人（第一书记）精准、脱贫成效精准。”他强调，坚持精准扶贫、精准脱贫，必须在精准施策上出实招、在精准推进上下实功、在精准落地上见实效。要重点解决好“扶持谁”、“谁来扶”、“怎么扶”“如何退”四个问题。精准扶贫方略是我国扶贫开发方式的重大转变，其根本目的就是确保党和政府的政策实惠落到贫困群众身上，确保贫困地区、贫困群众尽快实现稳定脱贫的目标。精准扶贫，对象精准是前提和基础，项目、资金、措施、派人精准是措施和手段，成效精准是目标和落脚点。只有每个环节、每个步骤都精准了，脱贫攻坚成效才有保障。

内源扶贫的思想，阐述了激发内生动力的工作方向和重点。总书记指出，“贫困地区发展要靠内生动力，如果凭空救济出一个新村，简单改变村容村貌，内在活力不行，劳动力不能回流，没有经济上的持续来源，这个地方下一步发展还是有问题”。“扶贫开发，要给钱给物，更要建个好支部”，“扶贫必扶智，让贫困地区的孩子们接受良好教育，是扶贫开发的重要任务，也是阻断贫困代际传递的重要途径”。这些重要论述深刻指出，由于自然、历史等原因，贫困地区发展面临许多困难和问题，国家要继续加大支持、加大投入。同时，内因才是事物变化的依据。摆脱贫困首要意义并不仅仅是物质上的脱贫，还在于摆脱意识和思路的贫困。扶贫开发最为重要的是，要充分调动群众的积极性和主动性，增强群众战胜困难的信心，激发内生动力，提高自我发展能力，变“输血”为“造血”。贫困地区的发展、扶贫开发工作要特别尊重贫困群众的主体地位和首创精神，把激发扶贫对象的内生动力摆在突出位置。这就要求我们进一步处理好贫困地区发展既要靠外部支持更要靠内生动力的关系，重视并不断提高贫困地区贫困群众的自我发展能力。

社会扶贫的思想，阐述了广泛动员社会力量的重大意义和基本途径。习总书记多次强调，“扶贫开发是全党全社会的共同责任，要动员和凝聚全社会力量广泛参与。要坚持专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫等多方力量、多种举措有机结合和互为支撑的„三位一体‟大扶贫格局，强化举措，扩大成果”。“要广泛调动社会各界参与扶贫开发积极性，鼓励、支持、帮助各类非公有制企业、社会组织、个人自愿采取包干方式参与扶贫”。这些重要论述阐述了社会扶贫的重要作用及其不可替代性，对如何更加广泛地动员社会参与提出了新要求，为进一步做好社会扶贫工作指明了方向。这就要求各级政府在不断加大扶贫开发力度的同时，要更加广泛动员社会参与扶贫。进一步动员东部地区加大对西部地区的帮扶力度，进一步动员各部门各单位积极完成所承担的定点扶贫任务，进一步引导国有企业承担更多扶贫开发任务，进一步鼓励、支持、帮助各类非公有制企业、社会组织、个人自愿采取多种形式参与扶贫，凝聚脱贫攻坚的强大合力。

三“十三五”脱贫攻坚的战略布局

“十三五”脱贫攻坚的指导思想是：全面贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，深入学习贯彻总书记系列重要讲话精神，围绕“四个全面”战略布局，牢固树立并切实贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，充分发挥政治优势和制度优势，把精准扶贫、精准脱贫作为基本方略，坚持扶贫开发和经济社会发展相互促进，坚持精准帮扶和集中连片特殊困难地区开发紧密结合，坚持扶贫开发和生态保护并重，坚持扶贫开发和社会保障有效衔接，咬定青山不放松，采取超常规举措，拿出过硬办法，举全党全社会之力，坚决打赢脱贫攻坚战。

“十三五”脱贫攻坚的总体要求是：切实落实领导责任，切实做到精准扶贫，切实强化社会合力，切实加强基层组织。不断完善政府、市场、社会协同推进的工作机制，形成专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫三位一体的工作格局，实现经济社会的包容性发展，提升市场机制的益贫性，让发展成果更多地惠及穷人，走共同富裕之路。要采取超常举措，拿出过硬办法，按照精准扶贫、精准脱贫要求，用一套政策组合拳，确保在既定时间节点打赢扶贫开发攻坚战。

“十三五”脱贫攻坚的总的目标任务是：到2020年，稳定实现农村贫困人口不愁吃、不愁穿，义务教育、基本医疗和住房安全有保障。实现贫困地区农民人均可支配收入增长幅度高于全国平均水平，基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平。确保我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困。具体任务主要有五项：

一是制约贫困地区发展的基础设施瓶颈问题基本得到解决。具备条件的行政村基本实现通水泥公路，根据自然村的条件可分别通硬化路和沙石路，广播电视和宽带基本实现全覆盖，全面解决无电人口用电、困难家庭危房改造和农村安全饮水问题。

二是基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平。义务教育水平进一步提高、普及高中阶段教育、每个有劳动力的贫困家庭至少掌握一门劳动技能。医疗、养老、低保对贫困人口全覆盖。

三是贫困地区特色产业进一步发展，生态环境恶化的趋势得到遏制。

四是精准扶贫、精准脱贫机制更加成熟定型，扶贫政策与农村社会保障制度衔接更加顺畅，贫困地区农村基层组织更加健全，扶贫开发法治化程度进一步提高，城乡统筹的扶贫制度和政策体制基本建立。

五是贫困人口的收入显著提高，生活水平明显改善。

“十三五”脱贫攻坚的实现途径主要有四条：

一是实施精准扶贫、精准脱贫，因人因地施策，提高扶贫实效。分类扶持贫困家庭，对有劳动能力的支持发展特色产业和转移就业，对“一方水土养不起一方人”的实施扶贫搬迁，对生态特别重要和脆弱的实行生态保护扶贫，对丧失劳动能力的实施兜底性保障政策，对因病致贫的提供医疗救助保障。实行低保政策和扶贫政策衔接，对贫困人口应保尽保。

二是扩大贫困地区基础设施覆盖面，因地制宜解决通路、通水、通电、通网络等问题。对在贫困地区开发水电、矿产资源占用集体土地的，试行给原住居民集体股权方式进行补偿，探索对贫困人口实行资产收益扶持制度。

三是提高贫困地区基础教育质量和医疗服务水平，推进贫困地区基本公共服务均等化。建立健全农村留守儿童和妇女、老人关爱服务体系。

四是实行脱贫工作责任制。进一步完善中央统筹、省（自治区、直辖市）负总责、市（地）县抓落实的工作机制。强化脱贫工作责任考核，对贫困县重点考核脱贫成效。加大中央和省级财政扶贫投入，发挥政策性金融和商业性金融的互补作用，整合各类扶贫资源，开辟扶贫开发新的资金渠道。健全东西部协作和党政机关、部队、人民团体、国有企业定点扶贫机制，激励各类企业、社会组织、个人自愿采取包干方式参与扶贫。把革命老区、民族地区、边疆地区、集中连片贫困地区作为脱贫攻坚重点。

主要政策措施：

1.完善扶贫开发大数据。对建档立卡贫困县、贫困村、贫困户、贫困人口，进一步分析基本特征、致贫原因、脱贫需求，制定脱贫规划，确定帮扶措施，监测帮扶成效，出台贫困退出办法，做到扶持对象精准、因村派人精准、脱贫成效精准。

2.建立分类施策政策体系。根据致贫原因，确定有针对性的措施办法，坚持分类施策，让扶贫资源和政策措施落实到村到户到人。坚持开发式扶贫，把扶贫政策与最低生活保障、教育、医疗卫生等社会政策相衔接，扶贫开发与产业发展、生态建设相结合。通过扶持生产和就业发展一批、移民搬迁安置一批、教育培训脱贫一批、生态保护脱贫一批、社会保障兜底一批，做到项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准。

3.发挥贫困群众的主体作用。坚持尊重贫困地区贫困群众的主体地位和首创精神，加强对贫困地区贫困群众的思想发动，加强贫困地区基层组织建设，发展村级集体经济，充分调动贫困群众的积极性，提高他们的知情权、参与度、获得感，激励自力更生精神，激发脱贫的内生动力与活力。

4.增加扶贫投入。加大中央和省级财政扶贫投入。发挥政策性金融和商业性金融的互补作用。大力推广免抵押免担保扶贫小额信贷，发行金融债券，建设省级扶贫投融主体，首先支持易地扶贫搬迁；设立扶贫再贷款，支持扶贫龙头企业。下放资金项目审批权，建设县级扶贫资金项目整合平台，整合各类扶贫资源。开辟扶贫开发新的资金渠道。

5.实施更广泛的社会动员。坚持中国特色的社会扶贫体系，深化、细化、实化党政机关企事业单位定点帮扶、东西部扶贫协作、军队武警参与扶贫，提高针对性、有效性，加强帮扶成效考核。进一步动员民营企业、社会组织和公民个人广泛参与。建设社会扶贫信息平台，营造人人皆愿为、人人皆能为、人人皆可为的社会氛围，凝聚扶贫攻坚强大合力。

6.增强扶贫开发能力。着力提高扶贫开发领导小组决策能力和监督管理能力，提高各级扶贫开发领导小组成员部门的扶贫项目管理监测评估能力，建设基层扶贫部门和相关业务部门、乡镇政府的执行能力，发展村两委、驻村工作队、建档立卡贫困户的参与能力和自我发展能力，增强私营企业、社会组织、公民个人参与扶贫的专业能力。

7.加强国际减贫领域交流合作。通过对外援助、项目合作、技术扩散、智库交流等多种形式，加强与发展中国家和国际机构在减贫领域的交流合作。积极借鉴国际先进减贫理念与经验。履行减贫国际责任，积极落实联合国2030年可持续发展议程，对全球减贫事业作出更大贡献。

落实责任：

一是强化脱贫攻坚领导责任制。实行中央统筹、省（自治区、直辖市）负总责、市（地）县抓落实的工作机制，坚持片区为重点、精准到村到户。逐级签订脱贫攻坚责任书，五级书记一起抓。

二是发挥基层党组织战斗堡垒作用。选派政治素质高、工作能力强、熟悉“三农”工作的干部担任领导。配强村级领导班子，突出抓好村党组织带头人队伍建设，充分发挥党员先锋模范作用。注重选派思想好、作风正、能力强的优秀年轻干部到贫困地区驻村，根据贫困村的实际需求，精准选配第一书记，精准选派驻村工作队。

三是严格扶贫考核督查问责。中央出台对省（自治区、直辖市）党委和政府扶贫开发工作成效进行考核的办法。建立扶贫开发工作逐级督查制度，对落实不力的部门和地区，国务院扶贫开发领导小组要向党中央、国务院报告并提出责任追究建议。落实贫困县约束机制，杜绝不切实际的形象工程。

四是加强扶贫开发队伍建设。加强与精准扶贫工作要求相适应的扶贫开发队伍和机构建设，完善各级扶贫开发机构的设置和职能，充实配强各级扶贫开发工作力量。扶贫任务重的乡镇要有专门干部负责扶贫开发工作。加大贫困地区县级领导干部和扶贫干部培训力度。加强思想、作风、廉政和业务能力建设，全面提升扶贫干部队伍能力水平。

五是扎实做好脱贫攻坚宣传工作。坚持正确舆论导向，全面宣传我国扶贫事业取得的重大成就，准确解读党和政府扶贫开发的决策部署、政策举措，生动报道各地各部门精准扶贫、精准脱贫丰富实践和先进典型。建立国家扶贫荣誉制度，表彰对扶贫开发作出杰出贡献的组织和个人。加强对外宣传，讲好减贫的中国故事，传播好减贫的中国声音，阐述好减贫的中国理念。

四当前推进脱贫攻坚的重要举措

（一）深入学习总书记扶贫开发战略思想，思想认识跟上党中央国务院的决策部署的要求。

一是深刻认识扶贫开发的重要性。从社会主义本质要求的高度、“四个全面”战略部署和两个百年目标的全局进一步明确扶贫开发的战略定位，切实增强做好扶贫开发工作的使命感和责任感，树立坚决打赢扶贫攻坚战的决心和信心。二是深刻认识扶贫开发的艰巨性。脱贫攻坚是全面建成小康社会最突出的短板。扶贫开发工作已进入啃硬骨头、攻坚拔寨的冲刺期，时间很紧，任务极重。三是深刻认识扶贫开发的紧迫性。打赢扶贫攻坚战，不仅是实现全面建成小康社会目标的现实需要，更是社会主义共同富裕目标的基础和前提。进一步增强紧迫感和工作主动性。

（二）建设五个平台，不断完善脱贫攻坚工作体系。

脱贫攻坚是一项复杂的系统工程，必须不断完善工作体系。一是建设国家扶贫开发大数据平台，解决好扶持谁的问题。二是建设省级扶贫开发融资平台，解决好投入问题。三是建设县级扶贫开发资金项目整合管理平台，切实提高脱贫成效。四是建设贫困村扶贫脱贫落实平台，把脱贫攻坚政策措施落实到建档立卡贫困村、贫困户。五是建设社会扶贫信息平台，实现建档立卡贫困村贫困户脱贫需求和社会各界帮扶意愿、资源有效衔接。

（三）建立完善三个机制，确保脱贫质量。

首先完善考核机制。出台中央对省区市党委和政府，指导地方完善对贫困县的考核办法，建立东西部扶贫协作和定点扶贫工作考核评价机制。建立贫困退出机制。对贫困人口、贫困县和贫困村的退出，国家将制定指导意见，具体由省里组织实施。建立第三方评估制度。发挥社会监督和舆论监督的作用。

（四）大力实施七项专项行动，把行业精准扶贫精准脱贫工作落到实处。

实施教育扶贫行动，确保教育脱贫一批，阻断贫困代际转移。实施健康扶贫行动，确保医疗救助缓解一批，提高贫困人口身体素质。实施产业扶贫行动，增加扶贫投入，为贫困地区贫困人口实现自我发展注入动力。实施劳务协作对接行动，推动转移就业脱贫一批，探索城乡统筹扶贫脱贫的新模式。实施中央企业与革命老区百县万村帮扶行动，精准扶贫到村到户，助推革命老区加快发展。实施民营企业万企帮万村行动，营造社会参与扶贫氛围，帮助贫困村贫困户建立内生动力。实施交通扶贫行动，改善建档立卡贫困村贫困户交通条件，为贫困村发展贫困户脱贫致富奠定基础。

（五）各地因地制宜实施精准扶贫十项工程，把专项扶贫政策措施落实到村到户。

实施整村推进工程，改变贫困地区的基本生产生活条件，发展致富产业。实施职业教育培训工程，对参加中高等职业教育的贫困家庭子女加大扶持力度，提高转移就业成效。实施扶贫小额信贷工程，帮助贫困家庭发展生产。实施易地扶贫搬迁工程，解决一方水土养不活一方人的问题。实施电商扶贫工程，打开贫困地区产品销路。实施旅游扶贫工程，将贫困地区的绿水青山变成群众增收的金山银山。实施光伏扶贫工程，增加贫困农户资产性收入，改善能源结构。实施构树扶贫工程，大力发展草食畜牧业。实施贫困村创业致富带头人培训工程，建设贫困村致富带头人队伍。实施龙头企业带动工程，建立企业与贫困户利益有效连接机制，促进贫困人口稳定增收。

第四篇：全民阅读十三五时期发展规划（范文）

全民阅读“十三五”时期发展规划

为深入贯彻落实党中央、国务院关于开展全民阅读的重要部署，提升国民素质和社会文明程度，共同建设书香社会，根据《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》和《国家“十三五”时期文化改革发展规划纲要》，编制本规划。

序言

阅读是人类获取知识、增长智慧的重要方式，是一个国家、一个民族精神发育、文明传承的重要途径。中华民族有着优良的读书传统，崇尚读书、诗书继世之风绵延数千年。

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视全民阅读。2012年11月，党的十八大报告提出“开展全民阅读活动”。2014年以来，“倡导全民阅读”连续3年写入国务院政府工作报告。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》要求“推动全民阅读”，并将全民阅读工程列为“十三五”时期文化重大工程之一，将全民阅读提升到国家战略高度。

“十三五”时期，是全面建成小康社会的决胜阶段，是实现“两个一百年”宏伟目标、实现中华民族伟大复兴中国梦的关键时期。在新的历史条件下，深入开展全民阅读对于提高公民的思想道德素质和科学文化素质，培育和践行社会主义核心价值观，传承中华优秀传统文化，满足人民群众日益增长的精神文化需求，都具有重大而深远的意义。

一、指导思想、基本原则和主要目标

(一)指导思想

高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会精神，深入贯彻总书记系列重要讲话精神和治国理政新理念新思想新战略，紧紧围绕“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，牢牢把握“两个巩固”根本任务，按照全面建成小康社会的总体要求，以满足人民群众精神文化需求为出发点和落脚点，完善体制机制，创新方式方法，将丰富阅读活动内容与提升思想文化内涵相结合，将出版精品与推荐精品相结合，将公益活动和市场推广相结合，将传统阅读与数字阅读相结合，将服务与管理相结合，全面提升全民阅读质量和水平，推动国民素质和社会文明程度显著提高，为实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴中国梦提供强大的精神动力和文化支撑。

(二)基本原则

——坚持政府主导，社会参与。全民阅读功在当代、利在千秋。必须强化政府责任，完善机制，健全制度，加强宏观指导和政策推动。开展全民阅读，每个人既是参与者，也是推动者。必须充分调动社会各界的积极性、主动性和创造性，鼓励、动员和引导社会力量共同参与，加强理念创新、制度创新、方式创新，推动全民阅读长期深入开展。

——坚持重在内容，提升质量。全民阅读的核心是阅读内容。必须加强优秀作品的创作生产，进一步完善创作出版扶持和激励机制，加强对精品力作的宣传推广，拓宽传播渠道，为全民阅读提供更多优质阅读内容，充分发挥引领示范作用，不断提升全民阅读的质量和水平。加强对数字化阅读的规范和引导，推动传统阅读和数字阅读相融合。

——坚持少儿优先，保障重点。少儿阅读是全民阅读的基础。必须将保障和促进少年儿童阅读作为全民阅读工作的重点，从小培育阅读兴趣、阅读习惯、阅读能力。要着力保障农村留守儿童、城市流动儿童和贫困家庭儿童的基本阅读需求。要着力保障残疾人、进城务工人员等困难群体、特殊群体的基本阅读需求。

——坚持公益普惠，深入基层。全民阅读具有典型的公益性。必须加快推进全民阅读推广服务体系城乡一体化建设，坚持公益性、基本性、均等性和便利性相统一，面向基层、面向群众，保障全民平等享有基本阅读权益。

(三)主要目标

本规划期限为2016年到2020年。主要目标是：各类全民阅读活动蓬勃开展，全民阅读氛围更加浓厚，全民阅读理念更加深入人心，优质阅读内容供给能力显著提升，全民阅读基础设施建设更加完善，阅读推广人队伍更加壮大，各类阅读推广机构不断涌现，全民阅读法制化建设取得积极进展，全民阅读工作体制机制更加健全，基本形成与全面建成小康社会发展要求相适应的以人为本、面向基层、惠及群众、兼顾重点的全民阅读推广服务体系，推动国民素质和社会文明程度显著提高。

二、重点任务

(一)举办重大全民阅读活动

开展全国范围的“书香中国”系列活动，动员各方力量，加强品牌建设，办好各类读书节、读书周、读书月、读书季等全民阅读活动，提升群众参与度、平台辐射面和品牌号召力。

在世界读书日、“六一”儿童节及其他重要节庆期间开展内容丰富、形式多样的全民阅读活动，各级领导干部带头参加，引领示范，不断扩大全民阅读的社会影响力。

围绕党和国家工作大局和重大节庆活动，组织开展主题演讲、经典诵读、读书征文、知识竞赛等丰富多彩的主题阅读活动，弘扬主旋律、传播正能量。

办好全国书博会、书展、书市等各种行业展会，通过论坛讲座、评书荐书、名家签售等人民群众喜闻乐见的形式，将之打造成为连接作者、读者、出版者和书店、媒体的阅读桥梁，充分发挥其推动全民阅读的功能和作用。

专栏1 全民阅读品牌活动

(一)“书香中国”系列活动

打造“书香中国”系列活动品牌，培育和巩固“书香中国·北京阅读季”“书香江苏”“书香荆楚·文化湖北”“书香中国·上海周”“书香岭南”“书香湖南”“书香八闽”“书香辽宁”“书香龙江”“海南书香节”“书香八桂”“书香燕赵”“书香赣鄱”“三秦书月”“书香安徽阅读季”“书香天府”“书香齐鲁”“书香陇原”“书香天津”“书香天山”“书香宁夏”“书香青海”以及“深圳读书月”“苏州读书节”等全国各地书香活动品牌。到2020年，所有省(自治区、直辖市)、计划单列市、地级市都有品牌活动，80%以上的县(区)有品牌活动。

(二)举办主题读书活动

结合传承和弘扬中华优秀传统文化、加强中国特色社会主义和中国梦宣传教育、弘扬社会主义核心价值观、民族团结进步、迎接党的十九大召开、庆祝建军90周年、纪念改革开放40周年、新中国成立70周年、全面建成小康社会、中国共产党成立100周年等重大主题，广泛开展各类主题读书活动。

(三)行业展会服务全民阅读

充分发挥全国图书交易博览会、北京国际图书博览会等行业展会推广全民阅读的重要功能，举办“读者大会”等全民阅读活动。

(二)加强优质阅读内容供给

完善创作出版扶持引导机制，引导广大作者和出版者自觉践行社会主义核心价值观，传承和弘扬中华优秀传统文化。发挥国家出版基金的积极作用，实施重大出版工程等，出版更多在文化传承上有新的突破、学术水平上有新的超越的精品力作。充分发挥“五个一工程”奖、中国出版政府奖、中华优秀出版物奖等奖项的导向作用。

进一步完善针对不同读者群体的优秀出版物推荐机制，提升推荐出版物的权威性和影响力。坚持价值导向、专家意见、市场表现、群众口碑、质量标准相统一的原则，向读者推荐更多思想精深、艺术精湛、制作精良的优秀出版物。继续开展面向青少年、老年人、少数民族等不同群体的优秀出版物推荐活动，推动精品出版物宣传推介常态化、制度化。加强和改进书评机制，加强图书评论工作，加强对各类图书排行榜的引导和管理。专栏2 全民阅读优质内容建设工程

(一)重点出版物出版工程

“十三五”时期推出重点主题出版物、重大出版工程、文艺原创精品、未成年人出版物、少数民族文字出版物、古籍、辞书、社会科学与人文科学出版物、自然科学与工程技术出版物等3000种左右。

(二)优秀出版物推荐工程

进一步完善推荐机制，做好“中国好书”“向全国青少年推荐百种优秀出版物”“优秀老年人出版物”“大众喜爱的50种图书”“优秀民族图书”“中华优秀传统文化普及图书”“优秀少儿报刊”“精品文学期刊”“优秀网络文学原创作品”等推荐工作。

(三)推动全民阅读深入基层、深入群众

大力推进全民阅读进农村、进社区、进家庭、进学校、进机关、进企业、进军营，使阅读活动真正深入基层、深入群众。倡导党员干部带头读书，建立和完善党员干部读书学习制度，激发广大党员干部读书学习的热情，带领本单位、本系统、本地区大兴读书之风。倡导在高校大学生和中青年人群中建立读书会，开展读书活动。充分利用农家书屋、社区书屋、职工书屋等各类阅读设施，开展各种形式的基层读书活动。开展书香军营活动，服务强军建设。完善“书香之家”“书香之乡(镇、街道)”等的推荐机制，发挥典型榜样的引领示范作用，展现基层群众的读书传统和读书风采。

强化公益性文化单位在全民阅读工作中的重要作用，文化馆(站)、公共图书馆、科技馆、工人文化宫、青少年宫、妇女儿童活动中心等各级公益性文化单位要常年开展主题读书活动、荐书送书活动、读书交流会等。鼓励政府机关、社会组织和企事业单位开展公益性阅读活动。实施市民阅读发放计划。完善全民阅读示范单位、先进个人和优秀项目推荐机制。

专栏3 全民阅读“七进”工程

(一)“书香之家”、“书香之村(社区)”、“书香之乡(镇、街道)”、书香企业、书香机关推荐活动

“十三五”期间推荐3000家“书香之家”、500个“书香之村(社区)”、200个“书香之乡(镇、街道)”、1000个“书香企业”、500个“书香机关”，向全社会展现基层群众读书风采，引领阅读风尚。

(二)开展“书香中国·全民阅读大讲堂”“强素质·作表率”读书讲坛

邀请文化名家、社会名人深入群众，引导党员干部和群众认真读书学习、开阔文化视野、全面增强素质，有效推动学习型党组织建设、学习型社会建设。

(三)“书香军营”系列活动

组织一批文化界、艺术界的名家大家深入基层部队，举办“书香军营”讲坛，并广泛开展“主题读书日”“月读一书”“名家荐书”“军营读书节”等活动，营造浓厚的军营阅读氛围。

(四)大力促进少年儿童阅读

大力倡导家庭阅读、亲子阅读，发挥父母和未成年人监护人言传身教的重要作用，推动全社会共同创造、维护少年儿童良好阅读环境。鼓励幼儿园开展与学龄前儿童的年龄和心理状况相适应的阅读活动，着力培养阅读兴趣、阅读习惯。

加强中小学书香校园文化建设，完善中小学图书馆等校园阅读设施，开展多种形式的校园阅读活动。充分利用少年儿童图书馆、农家书屋、职工书屋、社区书屋、基层综合性文化服务中心以及青少年活动中心、少年宫等青少年活动场所，支持和帮助中小学生参加校外阅读活动，开展少儿阅读推广活动。

加强对少儿阅读规律的研究和运用，科学研究不同年龄、不同群体、不同性别少年儿童的智力、心理、认知能力和特点，借鉴国外阅读能力测试、分级阅读等科学方法，探索建立中国儿童阶梯阅读体系，加快提高我国少年儿童的整体阅读水平。

重点保障农村留守儿童、城市流动儿童、贫困家庭儿童等儿童群体的基本阅读需求。鼓励学校、全民阅读设施管理单位、阅读推广人及阅读推广机构等对其进行定期阅读指导和服务。将本行政区域内的外来务工人员随居子女纳入当地全民阅读服务保障范围。有条件的地方可以积极探索开展农村地区学龄前儿童基础阅读促进工作。

专栏4 少年儿童阅读工程

(一)家庭阅读·亲子阅读工程

开展丰富多彩、喜闻乐见的亲子阅读活动，通过推荐优秀读物、开展阅读指导、开展爱心捐赠、阅读推广展示等，传递家庭教育科学理念，引领亲子阅读风尚，营造书香氛围，培育良好家风，促进儿童健康成长。

(二)少儿阶梯阅读推广

建立符合中国儿童特点的阶梯阅读体系，开展我国少儿阶梯阅读工程的研发及推广应用工作。开展我国少儿阅读能力测试项目的研发工作，建设少儿阅读能力监测体系，科学推动整体提高少儿阅读能力。

(三)“书香校园”建设

通过创造浓郁的阅读氛围，整合丰富的阅读资源，开展多彩的读书活动，让阅读成为师生最日常的生活方式，进而推动书香校园的形成。

(四)“少儿报刊阅读季”活动

广泛开展各种内容丰富、形式多样的少儿报刊阅读活动，充分利用“4·23世界读书日”“六一”儿童节等重要时间节点，开展组织捐赠优秀少儿报刊、“好报刊伴我成长”等专题宣传推广活动。

(五)保障困难群体、特殊群体的基本阅读需求

切实加强针对残障人士、外来务工人员、贫困地区居民等困难群体、特殊群体的阅读服务，保障其基本阅读需求。加快将进城务工人员阅读服务纳入常住地全民阅读服务体系，鼓励以社会文化机构、用工企业等为主体，满足进城务工人员的基本阅读需求，继续扩大“书香中国e阅读”工程的覆盖范围。

鼓励全民阅读设施管理单位及阅读推广人等进行定期阅读指导和服务，有针对性地向残疾人提供盲文出版物、有声读物等阅读资源、设施与服务。各类全民阅读设施应加强无障碍设施建设。建立和完善社会各界为特殊群体、困难群体开展志愿者助读、发放购书券、组织出版物捐赠等捐助和服务的渠道。

专栏5 重点群体阅读促进工程

(一)盲文出版物出版与阅读推广工程

加强盲文出版基地建设，实施盲文出版工程，支持有声读物开发，扩大各类盲人读物有效供给，完善盲文出版物、有声出版物邮寄借阅平台，推动各级图书馆开设视障阅览室，面向视力障碍人群，提供阅读服务。

(二)“书香中国e阅读”推广工程

以政府购买服务的方式，定期向全国进城务工人员、边疆民族地区手机用户推送国家新闻出版广电总局组织推荐的各类优秀图书、报刊等。2016年覆盖人群1000万人，到2020年覆盖5000万人。

(六)完善全民阅读基础设施和服务体系

统筹规划，合理布局，进一步加大城乡基层全民阅读设施建设力度。制定和完善公共图书馆、基层综合性文化服务中心、农家书屋等公共文化服务设施建设标准和资源配置标准，推进全民阅读公共文化设施建设的规范化、标准化。

加快促进城乡基本公共文化服务均等化，实现农村、城市社区公共文化服务资源整合和互联互通，以创新管理机制、提升服务效能为重点，探索长效管理机制。充分发挥各级各类图书馆在阅读推广中的重要作用。加强出版物发行网点建设，特别是农村和社区网点建设，支持实体书店、书报亭、高校书店等各类阅读设施的发展，发挥其促进全民阅读的公益功能。在充分利用现有设施基础上，统筹建设社区阅读中心、数字农家书屋、公共数字阅读终端等设施。

专栏6 全民阅读设施建设重点工程

(一)农家书屋提升工程

建立健全农家书屋管理员队伍，完善出版物补充机制，加大少年儿童出版物配备比例，推动数字(卫星)农家书屋建设，推动农家书屋和基层图书馆、基层综合性文化服务中心资源整合，培育“我的书屋·我的梦”农村少年儿童阅读活动品牌，更好发挥农家书屋作为农村阅读活动和阅读服务主阵地的作用。

(二)支持实体书店发展

坚持改革创新，发挥市场作用，加强政府引导，注重统筹协调，推动实体书店与社会经济协调发展，到2020年，基本形成布局合理、功能完善、主业突出、多元经营的实体书店发展格局。

(三)城乡阅报栏(屏)建设工程

在车站、商场、广场、社区、学校、医院等人流密集地点新增建设一批阅报栏(屏)和全民阅读数字触摸屏，完善数字阅读屏维护更新机制。

(七)提高数字化阅读的质量和水平

适应数字化新趋势，充分利用数字技术，大力推进数字化阅读发展，建立全民阅读数字资源平台，推进数字化阅读服务。建立内容丰富的数字阅读资源库群，加强公共电子阅览室建设计划和全国文化信息资源共享工程网络建设，加强数字图书馆建设。形成覆盖全国的全民阅读数字服务网络。

加快推进传统出版单位数字化转型升级，通过制订配套政策、专项资金资助、推介示范单位等多种方式，推动出版与科技融合发展。实施网络文艺精品创作和传播计划，加强网络文学出版传播的管理和引导，推出更多网络原创精品力作。加强数字出版内容投送平台建设和管理，改善数字出版内容消费服务方式，提升公众数字阅读消费满意度。深入探索读者阅读行为和阅读习惯的数字化转型，提供更便捷、人性化的数字化阅读技术服务，全面推进全民阅读的多媒体、多平台融合。

专栏7 数字化阅读建设重点工程

(一)全民数字化阅读推广工程

组织开展系列专题数字化阅读活动，大力提升全民数字化阅读率;支持建设一批数字化阅读服务平台，助力全民阅读普及，提升数字出版在公共文化服务体系建设中的支撑能力。

(二)国家全民阅读数字化平台建设

建设3至4家国家级公益性数字化阅读推广、优质阅读内容数字化传播、移动阅读数字化传播平台，与各类图书馆、农家书屋等终端联网，向读者提供数字化阅读服务。

(三)网络文学精品出版工程

用3至5年时间，使创作导向更加健康，创作质量明显提升，推出一批思想精深、艺术精湛、制作精良、深受群众喜爱的原创网络文学精品，在网络内容建设和文艺创新中的作用更加突出。

(八)组织引导社会各方力量共同参与

鼓励和吸引社会力量建设全民阅读公共设施、提供全民阅读服务。充分发挥热心阅读推广的社会名人、文化名家的阅读引领作用。鼓励和支持公务员、教师、新闻出版工作者、大学生等加入阅读推广人队伍，定期培训，提升阅读推广人队伍的整体素质和服务能力。鼓励和支持文化团体、教育机构和其他社会组织开展阅读推广并提供公益阅读服务。成立各级全民阅读促进协会。鼓励和支持高等院校和科研单位进行阅读研究，鼓励从跨学科的角度研究阅读理论，创新研究方法，加强阅读学学科建设，促进全民阅读工作的开展。

专栏8 社会力量参与机制

(一)建立阅读推广人队伍

制定阅读推广人培养方案及管理办法，建立基层全民阅读工作者队伍培训机制，对全国各级全民阅读工作人员、图书馆馆员、农家书屋管理员、阅读推广人等进行系统培训，提高全民阅读推广能力，支持开展各类基层读书活动。

(二)培育阅读推广机构

充分发挥各类绘本馆、阅读空间、读书会等的重要作用，提升阅读推广专业性、阅读服务规范性，培育一批在社会上具有广泛影响力的阅读推广机构。

(三)成立全民阅读促进协会

汇聚相关部门、群团组织、阅读推广机构、出版发行单位、公共图书馆、基层阅读组织、知名作家学者以及其他热心全民阅读推广的社会人士，组建各级全民阅读促进协会，开展全民阅读推广工作。到2020年，全国所有省(自治区、直辖市)都应成立全民阅读促进协会，50%的地级市应成立全民阅读促进协会。

(九)加强全民阅读宣传推广

重视和发挥中央媒体和地方媒体、传统媒体和新兴媒体、主流媒体和各类媒体的重要作用，形成强大宣传合力，营造全民阅读的良好氛围。进一步做好理念创新、手段创新、载体创新，把创新的重心放在基层一线，从围绕相关节庆、重点事件报道向常态化、持续化发展，从书评、书摘、书讯等传统栏目向典型报道、深度报道、专题报道、系列报道扩展，从报刊读书栏目、广播电视读书节目向公益广告、户外传媒、新媒体等全媒介多元化发展。

鼓励和支持各类媒体、组织全民阅读媒体联盟和全民阅读百网联盟成员单位深入街道、社区和乡镇、农村等基层，抓取第一手新闻素材，把鲜活读书故事、先进读书人物传递给广大读者。要充分发挥正面宣传鼓舞人、激励人的作用，多宣传读书陶冶情操、读书改变命运、读书成就人生等感人故事，让全民阅读理念春风化雨，润物无声。

专栏9 全民阅读宣传推广

(一)全民阅读媒体联盟和全民阅读百网联盟

充分发挥各类媒体的特点，适应分众化、差异化传播趋势，实现传统宣传推广形式与新媒体宣传推广形式深度融合，以全民阅读官方网站和全民阅读工作网站为平台和纽带，利用官方微博、微信公众号和新闻客户端“两微一端”，资源共享、信息互通、资讯互联，形成合力，共同向广大读者宣传推广全民阅读。

(二)书香中国万里行

组织全民阅读媒体联盟、全民阅读百网联盟成员单位深入街道、社区和乡镇、农村等基层，宣传报道全民阅读先进典型和感人事迹，营造开展全民阅读的良好氛围。

三、加强组织领导和统筹实施

加强全民阅读工作的组织领导和统筹协调，建立相关部门共同参与的协商推进机制，形成合力，共同承担全民阅读工作的职责。加强全民阅读法制建设，制订发布《全民阅读促进条例》，鼓励和推动地方开展全民阅读立法工作。

建立书香社会指标体系，定期评估和发布。鼓励将全民阅读指数纳入社会发展指标体系，纳入创建文明城市指标体系，将工作情况纳入目标管理和考核体系。

专栏10 全民阅读长效机制建设工程

(一)制订《全民阅读促进条例》

将全民阅读纳入法制化轨道，规范政府责任，保障公民基本阅读权利，促进全民阅读服务体系建设。推动地方全民阅读立法工作。到2020年，推动全国所有省(自治区、直辖市)出台本地的全民阅读地方性法规、地方政府规章及政策性文件等。

(二)建立全民阅读指导委员会

建立国家全民阅读指导委员会和地方各级全民阅读指导委员会，形成各部门综合协调机制，共同研究全民阅读工作中的重大问题，制订全民阅读公共服务基本标准，协调全民阅读基础设施建设与资源配置，促进阅读相关机构和组织合作。

(三)书香社会指标体系

定期开展全国国民阅读调查，建设全民阅读监测体系，监测全民阅读发展水平、阅读服务公众满意度、阅读服务标准实现程度;对全民阅读活动、工程效果进行第三方测评，收集群众反馈意见，对活动进行科学评估。

第五篇：全民阅读“十三五”时期发展规划详解

《全民阅读“十三五”时期发展规划》发布

2016-12-27新华网北京12月27日电（记者 王志艳）十八届五中全会把“倡导全民阅读”、“推动国民素质和社会文明程度显著提高”列为“十三五”时期的重要工作。记者从国家新闻出版广电总局获悉，《全民阅读“十三五”时期发展规划》（以下简称《规划》）已于日前印发。这是我国制定的首个国家级“全民阅读”规划。

据悉，《规划》编制历时三年多时间，结合国家“十三五”规划纲要等要求，明确了全民阅读工作的指导思想、基本原则和主要目标，明确“十三五”时期的重点任务及时间表、路线图等，以进一步推动全民阅读工作常态化、规范化，共同建设书香社会。

以下为《规划》全文：

全民阅读“十三五”时期发展规划

为深入贯彻落实党中央、国务院关于开展全民阅读的重要部署，提升国民素质和社会文明程度，共同建设书香社会，根据《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》和《国家“十三五”时期文化改革发展规划纲要》，编制本规划。

序言

阅读是人类获取知识、增长智慧的重要方式，是一个国家、一个民族精神发育、文明传承的重要途径。中华民族有着优良的读书传统，崇尚读书、诗书继世之风绵延数千年。

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视全民阅读。2012年11月，党的十八大报告提出“开展全民阅读活动”。2014年以来，“倡导全民阅读”连续3年写入国务院政府工作报告。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》要求“推动全民阅读”，并将全民阅读工程列为“十三五”时期文化重大工程之一，将全民阅读提升到国家战略高度。

“十三五”时期，是全面建成小康社会的决胜阶段，是实现“两个一百年”宏伟目标、实现中华民族伟大复兴中国梦的关键时期。在新的历史条件下，深入开展全民阅读对于提高公民的思想道德素质和科学文化素质，培育和践行社会主义核心价值观，传承中华优秀传统文化，满足人民群众日益增长的精神文化需求，都具有重大而深远的意义。

一、指导思想、基本原则和主要目标

（一）指导思想

高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会精神，深入贯彻总书记系列重要讲话精神和治国理政新理念新思想新战略，紧紧围绕“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，牢牢把握“两个巩固”根本任务，按照全面建成小康社会的总体要求，以满足人民群众精神文化需求为出发点和落脚点，完善体制机制，创新方式方法，将丰富阅读活动内容与提升思想文化内涵相结合，将出版精品与推荐精品相结合，将公益活动和市场推广相结合，将传统阅读与数字阅读相结合，将服务与管理相结合，全面提升全民阅读质量和水平，推动国民素质和社会文明程度显著提高，为实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴中国梦提供强大的精神动力和文化支撑。

（二）基本原则

——坚持政府主导，社会参与。全民阅读功在当代、利在千秋。必须强化政府责任，完善机制，健全制度，加强宏观指导和政策推动。开展全民阅读，每个人既是参与者，也是推动者。必须充分调动社会各界的积极性、主动性和创造性，鼓励、动员和引导社会力量共同参与，加强理念创新、制度创新、方式创新，推动全民阅读长期深入开展。

——坚持重在内容，提升质量。全民阅读的核心是阅读内容。必须加强优秀作品的创作生产，进一步完善创作出版扶持和激励机制，加强对精品力作的宣传推广，拓宽传播渠道，为全民阅读提供更多优质阅读内容，充分发挥引领示范作用，不断提升全民阅读的质量和水平。加强对数字化阅读的规范和引导，推动传统阅读和数字阅读相融合。

——坚持少儿优先，保障重点。少儿阅读是全民阅读的基础。必须将保障和促进少年儿童阅读作为全民阅读工作的重点，从小培育阅读兴趣、阅读习惯、阅读能力。要着力保障农村留守儿童、城市流动儿童和贫困家庭儿童的基本阅读需求。要着力保障残疾人、进城务工人员等困难群体、特殊群体的基本阅读需求。

——坚持公益普惠，深入基层。全民阅读具有典型的公益性。必须加快推进全民阅读推广服务体系城乡一体化建设，坚持公益性、基本性、均等性和便利性相统一，面向基层、面向群众，保障全民平等享有基本阅读权益。

（三）主要目标

本规划期限为2016年到2020年。主要目标是：各类全民阅读活动蓬勃开展，全民阅读氛围更加浓厚，全民阅读理念更加深入人心，优质阅读内容供给能力显著提升，全民阅读基础设施建设更加完善，阅读推广人队伍更加壮大，各类阅读推广机构不断涌现，全民阅读法制化建设取得积极进展，全民阅读工作体制机制更加健全，基本形成与全面建成小康社会发展要求相适应的以人为本、面向基层、惠及群众、兼顾重点的全民阅读推广服务体系，推动国民素质和社会文明程度显著提高。

二、重点任务

（一）举办重大全民阅读活动

开展全国范围的“书香中国”系列活动，动员各方力量，加强品牌建设，办好各类读书节、读书周、读书月、读书季等全民阅读活动，提升群众参与度、平台辐射面和品牌号召力。

在世界读书日、“六一”儿童节及其他重要节庆期间开展内容丰富、形式多样的全民阅读活动，各级领导干部带头参加，引领示范，不断扩大全民阅读的社会影响力。

围绕党和国家工作大局和重大节庆活动，组织开展主题演讲、经典诵读、读书征文、知识竞赛等丰富多彩的主题阅读活动，弘扬主旋律、传播正能量。

办好全国书博会、书展、书市等各种行业展会，通过论坛讲座、评书荐书、名家签售等人民群众喜闻乐见的形式，将之打造成为连接作者、读者、出版者和书店、媒体的阅读桥梁，充分发挥其推动全民阅读的功能和作用。

专栏1 全民阅读品牌活动

（一）“书香中国”系列活动

打造“书香中国”系列活动品牌，培育和巩固“书香中国·北京阅读季”、“书香江苏”、“书香荆楚·文化湖北”、“书香中国·上海周”、“书香岭南”、“书香湖南”、“书香八闽”、“书香辽宁”、“书香龙江”、“海南书香节”、“书香八桂”、“书香燕赵”、“书香赣鄱”、“三秦书月”、“书香安徽阅读季”、“书香天府”、“书香齐鲁”、“书香陇原”、“书香天津”、“书香天山”、“书香宁夏”、“书香青海”以及“深圳读书月”、“苏州读书节”等全国各地书香活动品牌。到2020年，所有省（自治区、直辖市）、计划单列市、地级市都有品牌活动，80%以上的县（区）有品牌活动。

（二）举办主题读书活动

结合传承和弘扬中华优秀传统文化、加强中国特色社会主义和中国梦宣传教育、弘扬社会主义核心价值观、民族团结进步、迎接党的十九大召开、庆祝建军90周年、纪念改革开放40周年、新中国成立70周年、全面建成小康社会、中国共产党成立100周年等重大主题，广泛开展各类主题读书活动。

（三）行业展会服务全民阅读

充分发挥全国图书交易博览会、北京国际图书博览会等行业展会推广全民阅读的重要功能，举办“读者大会”等全民阅读活动。

（二）加强优质阅读内容供给

完善创作出版扶持引导机制，引导广大作者和出版者自觉践行社会主义核心价值观，传承和弘扬中华优秀传统文化。发挥国家出版基金的积极作用，实施重大出版工程等，出版更多在文化传承上有新的突破、学术水平上有新的超越的精品力作。充分发挥“五个一工程”奖、中国出版政府奖、中华优秀出版物奖等奖项的导向作用。

进一步完善针对不同读者群体的优秀出版物推荐机制，提升推荐出版物的权威性和影响力。坚持价值导向、专家意见、市场表现、群众口碑、质量标准相统一的原则，向读者推荐更多思想精深、艺术精湛、制作精良的优秀出版物。继续开展面向青少年、老年人、少数民族等不同群体的优秀出版物推荐活动，推动精品出版物宣传推介常态化、制度化。加强和改进书评机制，加强图书评论工作，加强对各类图书排行榜的引导和管理。

专栏2 全民阅读优质内容建设工程

（一）重点出版物出版工程 “十三五”时期推出重点主题出版物、重大出版工程、文艺原创精品、未成年人出版物、少数民族文字出版物、古籍、辞书、社会科学与人文科学出版物、自然科学与工程技术出版物等3000种左右。

（二）优秀出版物推荐工程

进一步完善推荐机制，做好“中国好书”、“向全国青少年推荐百种优秀出版物”、“优秀老年人出版物”、“大众喜爱的50种图书”、“优秀民族图书”、“中华优秀传统文化普及图书”、“优秀少儿报刊”、“精品文学期刊”、“优秀网络文学原创作品”等推荐工作。

（三）推动全民阅读深入基层、深入群众

大力推进全民阅读进农村、进社区、进家庭、进学校、进机关、进企业、进军营，使阅读活动真正深入基层、深入群众。倡导党员干部带头读书，建立和完善党员干部读书学习制度，激发广大党员干部读书学习的热情，带领本单位、本系统、本地区大兴读书之风。倡导在高校大学生和中青年人群中建立读书会，开展读书活动。充分利用农家书屋、社区书屋、职工书屋等各类阅读设施，开展各种形式的基层读书活动。开展书香军营活动，服务强军建设。完善“书香之家”、“书香之乡（镇、街道）”等的推荐机制，发挥典型榜样的引领示范作用，展现基层群众的读书传统和读书风采。

强化公益性文化单位在全民阅读工作中的重要作用，文化馆（站）、公共图书馆、科技馆、工人文化宫、青少年宫、妇女儿童活动中心等各级公益性文化单位要常年开展主题读书活动、荐书送书活动、读书交流会等。鼓励政府机关、社会组织和企事业单位开展公益性阅读活动。实施市民阅读发放计划。完善全民阅读示范单位、先进个人和优秀项目推荐机制。

专栏3 全民阅读“七进”工程

（一）“书香之家”、“书香之村（社区）”、“书香之乡（镇、街道）”、书香企业、书香机关推荐活动

“十三五”期间推荐3000家“书香之家”、500个“书香之村（社区）”、200个“书香之乡（镇、街道）”、1000个“书香企业”、500个“书香机关”，向全社会展现基层群众读书风采，引领阅读风尚。

（二）开展“书香中国·全民阅读大讲堂”、“强素质·作表率”读书讲坛 邀请文化名家、社会名人深入群众，引导党员干部和群众认真读书学习、开阔文化视野、全面增强素质，有效推动学习型党组织建设、学习型社会建设。

（三）“书香军营”系列活动

组织一批文化界、艺术界的名家大家深入基层部队，举办“书香军营”讲坛，并广泛开展“主题读书日”、“月读一书”、“名家荐书”、“军营读书节”等活动，营造浓厚的军营阅读氛围。

（四）大力促进少年儿童阅读

大力倡导家庭阅读、亲子阅读，发挥父母和未成年人监护人言传身教的重要作用，推动全社会共同创造、维护少年儿童良好阅读环境。鼓励幼儿园开展与学龄前儿童的年龄和心理状况相适应的阅读活动，着力培养阅读兴趣、阅读习惯。

加强中小学书香校园文化建设，完善中小学图书馆等校园阅读设施，开展多种形式的校园阅读活动。充分利用少年儿童图书馆、农家书屋、职工书屋、社区书屋、基层综合性文化服务中心以及青少年活动中心、少年宫等青少年活动场所，支持和帮助中小学生参加校外阅读活动，开展少儿阅读推广活动。

加强对少儿阅读规律的研究和运用，科学研究不同年龄、不同群体、不同性别少年儿童的智力、心理、认知能力和特点，借鉴国外阅读能力测试、分级阅读等科学方法，探索建立中国儿童阶梯阅读体系，加快提高我国少年儿童的整体阅读水平。

重点保障农村留守儿童、城市流动儿童、贫困家庭儿童等儿童群体的基本阅读需求。鼓励学校、全民阅读设施管理单位、阅读推广人及阅读推广机构等对其进行定期阅读指导和服务。将本行政区域内的外来务工人员随居子女纳入当地全民阅读服务保障范围。有条件的地方可以积极探索开展农村地区学龄前儿童基础阅读促进工作。

专栏4 少年儿童阅读工程

（一）家庭阅读·亲子阅读工程

开展丰富多彩、喜闻乐见的亲子阅读活动，通过推荐优秀读物、开展阅读指导、开展爱心捐赠、阅读推广展示等，传递家庭教育科学理念，引领亲子阅读风尚，营造书香氛围，培育良好家风，促进儿童健康成长。

（二）少儿阶梯阅读推广

建立符合中国儿童特点的阶梯阅读体系，开展我国少儿阶梯阅读工程的研发及推广应用工作。开展我国少儿阅读能力测试项目的研发工作，建设少儿阅读能力监测体系，科学推动整体提高少儿阅读能力。

（三）“书香校园”建设

通过创造浓郁的阅读氛围，整合丰富的阅读资源，开展多彩的读书活动，让阅读成为师生最日常的生活方式，进而推动书香校园的形成。

（四）“少儿报刊阅读季”活动

广泛开展各种内容丰富、形式多样的少儿报刊阅读活动，充分利用“4·23世界读书日”、“六一”国际儿童节等重要时间节点，开展组织捐赠优秀少儿报刊、“好报刊伴我成长”等专题宣传推广活动。

（五）保障困难群体、特殊群体的基本阅读需求

切实加强针对残障人士、外来务工人员、贫困地区居民等困难群体、特殊群体的阅读服务，保障其基本阅读需求。加快将进城务工人员阅读服务纳入常住地全民阅读服务体系，鼓励以社会文化机构、用工企业等为主体，满足进城务工人员的基本阅读需求，继续扩大“书香中国e阅读”工程的覆盖范围。

鼓励全民阅读设施管理单位及阅读推广人等进行定期阅读指导和服务，有针对性地向残疾人提供盲文出版物、有声读物等阅读资源、设施与服务。各类全民阅读设施应加强无障碍设施建设。建立和完善社会各界为特殊群体、困难群体开展志愿者助读、发放购书券、组织出版物捐赠等捐助和服务的渠道。

专栏5 重点群体阅读促进工程

（一）盲文出版物出版与阅读推广工程

加强盲文出版基地建设，实施盲文出版工程，支持有声读物开发，扩大各类盲人读物有效供给，完善盲文出版物、有声出版物邮寄借阅平台，推动各级图书馆开设视障阅览室，面向视力障碍人群，提供阅读服务。

（二）“书香中国e阅读”推广工程 以政府购买服务的方式，定期向全国进城务工人员、边疆民族地区手机用户推送国家新闻出版广电总局组织推荐的各类优秀图书、报刊等。2016年覆盖人群1000万人，到2020年覆盖5000万人。

（六）完善全民阅读基础设施和服务体系

统筹规划，合理布局，进一步加大城乡基层全民阅读设施建设力度。制定和完善公共图书馆、基层综合性文化服务中心、农家书屋等公共文化服务设施建设标准和资源配置标准，推进全民阅读公共文化设施建设的规范化、标准化。

加快促进城乡基本公共文化服务均等化，实现农村、城市社区公共文化服务资源整合和互联互通，以创新管理机制、提升服务效能为重点，探索长效管理机制。充分发挥各级各类图书馆在阅读推广中的重要作用。加强出版物发行网点建设，特别是农村和社区网点建设，支持实体书店、书报亭、高校书店等各类阅读设施的发展，发挥其促进全民阅读的公益功能。在充分利用现有设施基础上，统筹建设社区阅读中心、数字农家书屋、公共数字阅读终端等设施。

专栏6 全民阅读设施建设重点工程

（一）农家书屋提升工程

建立健全农家书屋管理员队伍，完善出版物补充机制，加大少年儿童出版物配备比例，推动数字（卫星）农家书屋建设，推动农家书屋和基层图书馆、基层综合性文化服务中心资源整合，培育“我的书屋·我的梦”农村少年儿童阅读活动品牌，更好发挥农家书屋作为农村阅读活动和阅读服务主阵地的作用。

（二）支持实体书店发展

坚持改革创新，发挥市场作用，加强政府引导，注重统筹协调，推动实体书店与社会经济协调发展，到2020年，基本形成布局合理、功能完善、主业突出、多元经营的实体书店发展格局。

（三）城乡阅报栏（屏）建设工程

在车站、商场、广场、社区、学校、医院等人流密集地点新增建设一批阅报栏（屏）和全民阅读数字触摸屏，完善数字阅读屏维护更新机制。

（七）提高数字化阅读的质量和水平适应数字化新趋势，充分利用数字技术，大力推进数字化阅读发展，建立全民阅读数字资源平台，推进数字化阅读服务。建立内容丰富的数字阅读资源库群，加强公共电子阅览室建设计划和全国文化信息资源共享工程网络建设，加强数字图书馆建设。形成覆盖全国的全民阅读数字服务网络。

加快推进传统出版单位数字化转型升级，通过制订配套政策、专项资金资助、推介示范单位等多种方式，推动出版与科技融合发展。实施网络文艺精品创作和传播计划，加强网络文学出版传播的管理和引导，推出更多网络原创精品力作。加强数字出版内容投送平台建设和管理，改善数字出版内容消费服务方式，提升公众数字阅读消费满意度。深入探索读者阅读行为和阅读习惯的数字化转型，提供更便捷、人性化的数字化阅读技术服务，全面推进全民阅读的多媒体、多平台融合。

专栏7 数字化阅读建设重点工程

（一）全民数字化阅读推广工程

组织开展系列专题数字化阅读活动，大力提升全民数字化阅读率；支持建设一批数字化阅读服务平台，助力全民阅读普及，提升数字出版在公共文化服务体系建设中的支撑能力。

（二）国家全民阅读数字化平台建设

建设3至4家国家级公益性数字化阅读推广、优质阅读内容数字化传播、移动阅读数字化传播平台，与各类图书馆、农家书屋等终端联网，向读者提供数字化阅读服务。

（三）网络文学精品出版工程

用3至5年时间，使创作导向更加健康，创作质量明显提升，推出一批思想精深、艺术精湛、制作精良、深受群众喜爱的原创网络文学精品，在网络内容建设和文艺创新中的作用更加突出。

（八）组织引导社会各方力量共同参与

鼓励和吸引社会力量建设全民阅读公共设施、提供全民阅读服务。充分发挥热心阅读推广的社会名人、文化名家的阅读引领作用。鼓励和支持公务员、教师、新闻出版工作者、大学生等加入阅读推广人队伍，定期培训，提升阅读推广人队伍的整体素质和服务能力。鼓励和支持文化团体、教育机构和其他社会组织开展阅读推广并提供公益阅读服务。成立各级全民阅读促进协会。鼓励和支持高等院校和科研单位进行阅读研究，鼓励从跨学科的角度研究阅读理论，创新研究方法，加强阅读学学科建设，促进全民阅读工作的开展。

专栏8 社会力量参与机制

（一）建立阅读推广人队伍

制定阅读推广人培养方案及管理办法，建立基层全民阅读工作者队伍培训机制，对全国各级全民阅读工作人员、图书馆馆员、农家书屋管理员、阅读推广人等进行系统培训，提高全民阅读推广能力，支持开展各类基层读书活动。

（二）培育阅读推广机构

充分发挥各类绘本馆、阅读空间、读书会等的重要作用，提升阅读推广专业性、阅读服务规范性，培育一批在社会上具有广泛影响力的阅读推广机构。

（三）成立全民阅读促进协会

汇聚相关部门、群团组织、阅读推广机构、出版发行单位、公共图书馆、基层阅读组织、知名作家学者以及其他热心全民阅读推广的社会人士，组建各级全民阅读促进协会，开展全民阅读推广工作。到2020年，全国所有省（自治区、直辖市）都应成立全民阅读促进协会，50%的地级市应成立全民阅读促进协会。

（九）加强全民阅读宣传推广

重视和发挥中央媒体和地方媒体、传统媒体和新兴媒体、主流媒体和各类媒体的重要作用，形成强大宣传合力，营造全民阅读的良好氛围。进一步做好理念创新、手段创新、载体创新，把创新的重心放在基层一线，从围绕相关节庆、重点事件报道向常态化、持续化发展，从书评、书摘、书讯等传统栏目向典型报道、深度报道、专题报道、系列报道扩展，从报刊读书栏目、广播电视读书节目向公益广告、户外传媒、新媒体等全媒介多元化发展。

鼓励和支持各类媒体、组织全民阅读媒体联盟和全民阅读百网联盟成员单位深入街道、社区和乡镇、农村等基层，抓取第一手新闻素材，把鲜活读书故事、先进读书人物传递给广大读者。要充分发挥正面宣传鼓舞人、激励人的作用，多宣传读书陶冶情操、读书改变命运、读书成就人生等感人故事，让全民阅读理念春风化雨，润物无声。

专栏9 全民阅读宣传推广

（一）全民阅读媒体联盟和全民阅读百网联盟

充分发挥各类媒体的特点，适应分众化、差异化传播趋势，实现传统宣传推广形式与新媒体宣传推广形式深度融合，以全民阅读官方网站和全民阅读工作网站为平台和纽带，利用官方微博、微信公众号和新闻客户端“两微一端”，资源共享、信息互通、资讯互联，形成合力，共同向广大读者宣传推广全民阅读。

（二）书香中国万里行

组织全民阅读媒体联盟、全民阅读百网联盟成员单位深入街道、社区和乡镇、农村等基层，宣传报道全民阅读先进典型和感人事迹，营造开展全民阅读的良好氛围。

三、加强组织领导和统筹实施

加强全民阅读工作的组织领导和统筹协调，建立相关部门共同参与的协商推进机制，形成合力，共同承担全民阅读工作的职责。加强全民阅读法制建设，制订发布《全民阅读促进条例》，鼓励和推动地方开展全民阅读立法工作。

建立书香社会指标体系，定期评估和发布。鼓励将全民阅读指数纳入社会发展指标体系，纳入创建文明城市指标体系，将工作情况纳入目标管理和考核体系。

专栏10 全民阅读长效机制建设工程

（一）制订《全民阅读促进条例》

将全民阅读纳入法制化轨道，规范政府责任，保障公民基本阅读权利，促进全民阅读服务体系建设。推动地方全民阅读立法工作。到2020年，推动全国所有省（自治区、直辖市）出台本地的全民阅读地方性法规、地方政府规章及政策性文件等。

（二）建立全民阅读指导委员会

建立国家全民阅读指导委员会和地方各级全民阅读指导委员会，形成各部门综合协调机制，共同研究全民阅读工作中的重大问题，制订全民阅读公共服务基本标准，协调全民阅读基础设施建设与资源配置，促进阅读相关机构和组织合作。

（三）书香社会指标体系

定期开展全国国民阅读调查，建设全民阅读监测体系，监测全民阅读发展水平、阅读服务公众满意度、阅读服务标准实现程度；对全民阅读活动、工程效果进行第三方测评，收集群众反馈意见，对活动进行科学评估。