中央和地方有关资源利益的博弈

第一篇：中央和地方有关资源利益的博弈

中央和地方有关资源利益的博弈

江西山江湖开发治理委员会办公室主任王晓鸿表示：“三峡工程从很大程度上改变了‘江湖格局’。”这种改变，不仅是三峡蓄水后江水倒灌鄱阳湖的场面已很罕见，还有着生态方面的恶化。随着旱情的影响，江西省多年的鄱阳湖“筑坝之梦”被重新唤起发，抢水大战一触即发。江湖博弈，其实是多年来中央地方资源利益的矛盾冲突的一个缩影。[新闻：三峡被指改变“江湖格局” 鄱阳湖拟建大坝拦水

鄱阳湖建大坝，太湖洪泽湖们蠢蠢欲动？

各省都建地方性大坝，长江伤不起啊伤不起

江湖pk战，对擂的不仅仅是三峡和地方

中央和地方有关资源利益的博弈早已开始

博弈应该求的是双赢而不是双输

中央和地方目标一致，中央的控制力，地方的忠诚度缺一不可

鄱阳湖建大坝，太湖洪泽湖们蠢蠢欲动？ ——各省都建地方性大坝，长江伤不起啊伤不起

事实上，不仅江西，湖南也加入了这场“抢水大战”。2010年12月6日，湘江长沙综合枢纽工程宣布进入全面建设阶段，6年后，一座大坝将把湘江拦腰斩断。部分省份的“抢水大战”影响到了更多下游省份的水资源利益，湖北、安徽、江苏、上海等经济较为发达的下游省份，都对新一轮的筑坝运动颇为担忧。

鄱阳湖建大坝，湖水拦在自己地盘里

江西鄱阳湖湖中有一座1800平方米的小岛“落星墩”，王安石、黄庭坚、朱熹等名流曾伫立其上，观水天一色。而今，落星墩下的湖水已变成无边的大草原，数百丈外，才是轮船搁浅的湖滩。而中国第二大淡水湖洞庭湖也同时遭遇大旱，“浩浩汤汤，横无际涯”，已经变成辽阔的草地。为抵消这种改变，江西准备在湖口建起2800米长的大坝，把湖水拦在自己的地盘里。

会给长江下游带去更加严重的干旱

河海大学水文水资源学院教授芮孝芳说，目前长江中下游的干旱主要原因还在于天气，旱情严重的省份降水普遍比往年同期要少五成甚至更多，严重破坏了水的自然循环系统，这才造成江湖水位大幅降。“如果说三峡大坝对目前的干旱有影响，那么鄱阳湖建水利枢纽拦截水流，会给长江下游带去更加严重的干旱。”芮孝芳说，这是江西省在“以三峡的方式对抗三峡”。

各地若跟风仿效筑坝抢水，长江将变成水沟

同济大学环境工程与科学学院教授李建华认为，江西的做法同样是违背自然规律，人为干预水系生态的做法，是在用“三峡的手段”试图抵消三峡对鄱阳湖造成的负面影响。而来自国际生态领域的专家则担心，鄱阳湖筑坝会使长江中下游的水问题更加严重。“随着长江流域干支流各地抢水的加剧，今后武汉、南京壮阔的江面也许会变成一条水沟。”

江湖pk战，对擂的不仅仅是三峡和地方

——中央和地方有关资源利益的博弈早已开始

2008年1月，鄱阳湖都昌水文站水位创历史最低纪录。江西认为“由于三峡大坝的拦截，长江水位低于鄱阳湖水位，湖水大量外泄”，而三峡总公司方面则回应称江西的指责“没有道理”。这一争论后来上报到国家能源局，延至今日依然无解。其实，这场争论不过是长久以来中央和地方资源利益博弈的例证之一。

财政“分灶吃饭”，投资谁也离不了谁

在目前中央地方“分灶吃饭”的财政制度安排下，地方政府获得的税收份额是很小的。按现行预算法要求，地方政府不允许财政赤字，也不允许直接发债融资。以往做法是通过项目发债和特批发债解决部分资金缺口，但这需中央政府的政策绿灯。所以，要解决地方18万亿投资计划，还要看中央政策的力度有多大，口子有多大。“这是一场中央和地方的博弈。中央4万亿投资中，也需要地方政府投资跟进和配套，谁也离不了谁。”

房价不是说降就能降，卖地冲动谁来解

业内人士认为，房地产调控博弈的双方并非开发商与购房者，而是中央政府与地方政府。国有土地制度的设计缺陷，使得地方政府实际上集土地供给者、监管者、经营者于一身，直接导致地方政府拥有最核心的‘卖地’冲动。”中央要求遏制、控制房价，地方政府选择的却是降低增速，在一定程度上给了自己一个最可实现的目标、一个避免被问责的安全空间。一旦政策出现反复或松动，会使既有的调控成果消失殆尽，还会加大再调控实施难度。电力改革越改越“荒”，各谋其利

尽管这8年中每一次“电荒”成因有所不同，但有一个主导因素是至始至终存在着，这便是“电煤之争”。在电煤之争的背后，表层上反映的是煤炭企业与电力企业的利益博弈，在深层上折射出的是地方政府与中央政府的利益争衡：大多数煤炭企业分布在地方，煤炭资源80%以上已被地方拥有。与之相反，大部分发电企业都在五大发电集团旗下，隶属国资委领导„„

利益博弈伤害了公众对政策推行的信心

利益集团化、利益部门化、利益地方化，使政府与利益集团、上级机关与下级机构、上级政府与下级政府之间形成了复杂的博弈关系。在这种博弈过程中，“上有政策，下有对策”，中央旨在深化改革的努力，经过利益集团、利益部门、地方机关乃至个别官员的反复消磨，不是减缓了政策的流速，就是改变了政策的流向。利益集团在改革中所扮演的角色让很多改革的成果被吞噬。

博弈应该求的是双赢而不是双输

——中央和地方目标一致，中央的控制力，地方的忠诚度缺一不可

中央政府的政策手段主要是加强行政控制和计划管理。由于这些手段要依靠地方实施和配合，因此，除了计划本身的合理性以外，其有效性与其说取决于中央，不如说取决于地方——既要看中央目标和地方目标的一致性，也有赖于中央的控制能力和地方的忠诚度。在传统计划经济条件下，以上三个条件基本上能够得到满足，这些手段基本上是有效的。但时异势移，在目前的分权化和市场化的条件下，如果中央政府制定政策的时候没有考虑到地方的长久利益，如果每个省份都是自扫门前雪，上有政策下有对策，博弈的结局只会是双输。破解土地博弈困局，不妨建立完善公共财政体制

在阻断卖地机制的同时，中央政府应立即着手建立和完善土地财产税制度，停止在土地规费上与地方政府讨价还价的做法，改革土地税制，设计让地方历届政府可以常年分享的土地或财产税，使土地财产税成为城市化进程中地方政府的重要而稳定的收入来源。在目前体制下，地方政府事权无限，财权上收，入不敷出，这是造成地方政府通过城市扩张和卖地来获取收入的一个重要原因。要减低地方政府谋求预算外收入的动机，就必须建立和完善公共财政体制，保证财权和事权一致。

第二篇：中国已进入利益博弈时代

中国已进入利益博弈时代

中国已进入利益博弈时代。这当中一个非常重要的背景是什么呢？就是我们要建立市场经济条件下利益均衡的机制。2008年是中国改革开放30周年，我们最大的成就是建立了市场经济体制。但问题是，这个市场经济是一个好的市场经济还是一个坏的市场经济，我觉得现在可以说未定。吴敬琏先生，包括政法大学江平教授，都一直在讲这个问题，“好市场”还是“坏市场”，他们的标准是什么，我个人的看法有3个。第一，从体制本身来说，这个市场经济体制是健全的还是不健全的；第二，吴敬琏教授和江平教授强调的法制基础，如果这个市场经济有一个好的法制基础，可能是一个好的市场经济；第三，这个市场经济有没有一个利益均衡的机制与其配套，这又是一个标准。如果没有，可能是一个坏的市场经济。改革30年，我们已经走到了这个门槛。在未来的30年，我们如何使这个市场经济成为一个好的市场经济，而不是一个坏的市场经济，非常重要的一点就是建立市场经济条件下利益均衡的机制。

我们现在市场经济建立起来了，但是利益均衡的机制没有能够建立起来。现在看待群体性事件是什么？绝大多数就是一种正当的利益表达，又是一种规范化程度比较低的利益 1

表达。为什么规范化程度低呢？因为你不赋予其合法性，不好规范。你得承认一个东西的合法性，才能规范它。压根儿不承认这个东西，所以就不去规范。

在西方，利益均衡机制是社会重要的组成部分。在我们的社会基本是缺失的，游行、示威、罢工都是被禁止的。我们的《游行示威法》禁止游行示威，有什么利益要求给党说、给政府说，游行示威干嘛呢？但是，完整的利益表达有几个表现，比如有获得信息的权利、有施加压力的机制。试想一种很散漫的要求，不能到达政策层面，这个要求又有什么意义呢？这是两三岁的小孩也懂的事。罢工是什么，就像小孩往地上倒一下、哭几声一样，必须有这个机制。制度和社会能不能容纳冲突？

这样的情况下，我们对社会矛盾和冲突有这么几点新的认识。

第一，社会矛盾、社会冲突和利益冲突是我们社会常规化的组成部分，那种严防死守，试图把这个现象消除在萌芽状态的做法，是不可能奏效了，我们要习惯这个东西 我们要逐步适应有矛盾和冲突的社会，力图把这些矛盾和冲突消灭在萌芽的状态。

第二，社会冲突不一定是消极的，也有相当部分的积极作用，有时提起社会矛盾、社会冲突，脑子里就是负面的形象，其实没有必要。美国20世纪60年代一个著名的社会学家写的《社会冲突的功能》，就是讲社会冲突的积极作用。从今天来看有两点作用，一是安全阀的作用，人们吃五谷杂粮，肯定有各式各样的情绪和不满，很重要的一点是应该有发泄的渠道，有一个安全阀，压力有不断释放的机制。正因为如此，世界各国对足球流氓的闹事总是睁一只眼闭一只眼。他们有积极的作用，就是把情绪发泄了，也许头一天让领导批评了，也许是吃晚饭之前与老婆吵架了，对社会现象不满。他闹了以后，筋疲力尽，就回家睡觉了。

更重要的是，对我们社会来说，冲突也有发现问题的作用。比如农民工工资的拖欠，为什么最严重的时候全国拖欠1000亿，相当于几百万的农民工一年没有领工资。用周孝正的话说，我们上百万的农民工连奴隶也不如，让农民工白干一年，最后叫共和国总理为农民工讨工资，为什么呢？因为我们没有发现问题的机制。如果游行示威是正常的，一些个别的企业有拖欠农民工的现象，农民工上街走走说说，这个社会就会发生比较少的这种事情。为什么这个事情会严重到这样的程度？是因为我们没有通过社会矛盾和社会冲突来发现问题的机制。我不是说完全没有这个机制，但是与美国社会比较，美国社会的问题，社会有一个反应，政府对这个

反应作出反应，我们是有了这个问题，不能暴露出来。政府不对这个具体的问题作反应，问题不断积累，到了所谓爆发的时候再作出反应，而时间大大滞后，许多问题已经到了积重难返的程度。

第三，我们要形成一个新的概念。一个好的制度和一个坏的制度的区别，或者是一个好的社会与坏的社会的区别，不在于有没有矛盾或者是冲突，而在于两点：一是，制度和社会能不能容纳冲突，容纳冲突的能力有多强；二是，有没有制度化的办法去解决冲突。我特别想提出一点容纳能力的问题，一个社会制度有没有对社会冲突和社会矛盾容纳的能力，有了这个能力，发生了社会矛盾和冲突，这个制度很有自信，我自岿然不动。但是一些矛盾和冲突还在萌芽的时候，他就惊慌无措、草木皆兵，所谓不同制度的容纳能力是非常不一样的。

要用一个正常的心态，自信地去解决问题，用制度化的方式去解决这些问题。这可能是我们的正确态度。我们要有一些最基本的判断，尽量实事求是地判断和定位现在的社会矛盾和社会冲突，这样使得我们整个社会能有一个正常的心态，有一种自信，有一个舒展的灵魂，我们用一个制度化的方式面对利益博弈时代产生的社会矛盾和社会冲突，用制度化的方式解决社会矛盾和社会冲突，这是我们真正的出路。

第三篇：中央调控政策频遭地方微调 楼市博弈加剧

中央调控政策频遭地方微调 楼市博弈加剧

2012年07月16日08:57中国新闻网

楼市现回暖迹象 6月百城住宅均价9个月来首次止跌

6月底，河南松绑首套房贷政策还未出台即遭夭折，7月14日，珠海未及出台的放松限购限价的楼市微调政策同样“昙花一现”。从去年下半年开始，北京、上海、武汉、厦门、佛山、扬州等多地接连“微调”政策，“松绑”楼市调控。中央多次强调坚定执行楼市调控政策，但在经济增长压力加大、地方土地财政收入减少的背景下，地方政府一直“潜伏”着放松楼市调控的冲动。

13日晚一条网络微博称，“珠海市政府会议决定全市取消限价，前山河以西取消限购”。此条微博迅速在国内各大网站传播，并一度有官员出面向媒体证实。但至14日0:40分左右，珠海市住房和城乡规划建设局最终确认，珠海楼市限购限价的政策目前不会作任何调整。至此珠海取消“双限令”政策仅仅存活了5个多小时。

在2010年开始的“史上最严厉”楼市政策调控下，一年多来，多地土地、住房交易受挫，地方政府放松楼市调控的冲动也一直存在。6月27日，河南支持首套房购房者贷款基准利率下浮30%，这项“擦边球”政策在国内楼市引发争议，随后被当地政府否认。

5月29日，湖南省发改委曾在会议文件上明确表示“在房地产调控总基调不变的情况下，将推出利率优惠、降低首套房首付比例、减免相关税费等措施，支持居民购买首套普通住房”。一天后，该消息即遭“辟谣”。湖南发改委官员表示“从未研究楼市救市措施”。

5月31日，石家庄市住房保障和房产管理局官员表示，石家庄市拟在坚持楼市调控政策不放松的前提下，对包括限购在内的具体措施进一步细化。约一周后，当地官员表示，曾草拟过住房限购政策微调办法未获上级主管部门批准。

从去年的佛山拟放松限购的政策“一日游”，到安徽芜湖的买房发补贴、广东中山悄然提限价等，可以看出，在中央楼市调控高压政策之下，饱受财政压力的地方政府一直在试探中央政府的限购决心。

据媒体统计，自2011年8月安徽马鞍山高层次人才买房税费优惠开始，近一年来，先后有近50个城市通过调整土地出让、首套房贷利率恢复、利率优惠折扣、房源解禁、税费优惠、买房奖励、购房入户、购房补贴、提高普通住宅价格标准、调整限购条件、提高公积金贷款额度等方式进行楼市政策微调。其中，上海、佛山、芜湖等城市政策由于触碰调控红线被紧急叫停，湖南、河南、石家庄、珠海等地政策被媒体曝光后未经出台就“胎死腹中”。

但也有相当一批“微调”政策因为没有触及中央政策底线，并没有被叫停。截至目前，包括成都、重庆、扬州在内的40多个城市“微调”政策放行通过。

今年3月开始，部分地区房地产交易量明显增加。在成交量连续回升的情况下，部分地区房价回稳。非官方数据显示，6月全国100个城市新建住宅平均价格环比5月上涨0.05%，结束了自2011年9月以来的连续9个月环比下跌的态势。

在此背景下，中央严令楼市调控政策不能打折，对于明显放松调控、扰乱政策预期的地方政策变化，一律叫停，并多次强调，今年中国楼市调控不会放松，限购、差别化的信贷政策仍将严格执行。

国务院总理温家宝7日在江苏省常州调研时再次强调，目前房地产市场调控仍然处在关键时期，调控任务还很艰巨。必须坚定不移做好调控工作，把抑制房地产投机投资性需求作为一项长期政策。

第四篇：中央调控政策频遭地方微调 楼市博弈加剧.（最终版）

中央调控政策频遭地方微调楼市博弈加剧

6月底，河南松绑首套房贷政策还未出台即遭夭折，7月14日，珠海未及出台的放松限购限价的楼市微调政策同样“昙花一现”。从去年下半年开始，北京、上海、武汉、厦门、佛山、扬州等多地接连“微调”政策，“松绑”楼市调控。中央多次强调坚定执行楼市调控政策，但在经济增长压力加大、地方土地财政收入减少的背景下，地方政府一直“潜伏”着放松楼市调控的冲动。

13日晚一条网络微博称，“珠海市政府会议决定全市取消限价，前山河以西取消限购”。此条微博迅速在国内各大网站传播，并一度有官员出面向媒体证实。但至14日0:40分左右，珠海市住房和城乡规划建设局最终确认，珠海楼市限购限价的政策目前不会作任何调整。至此珠海取消“双限令”政策仅仅存活了5个多小时。

在2010年开始的“史上最严厉”楼市政策调控下，一年多来，多地土地、住房交易受挫，地方政府放松楼市调控的冲动也一直存在。6月27日，河南支持首套房购房者贷款基准利率下浮30%，这项“擦边球”政策在国内楼市引发争议，随后被当地政府否认。

5月29日，湖南省发改委曾在会议文件上明确表示“在房地产调控总基调不变的情况下，将推出利率优惠、降低首套房首付比例、减免相关税费等措施，支持居民购买首套普通住房”。一天后，该消息即遭“辟谣”。湖南发改委官员表示“从未研究楼市救市措施”。5月31日，石家庄市住房保障和房产管理局官员表示，石家庄市拟在坚持楼市调控政策不放松的前提下，对包括限购在内的具体措施进一步细化。约一周后，当地官员表示，曾草拟过住房限购政策微调办法未获上级主管部门批准。

从去年的佛山拟放松限购的政策“一日游”，到安徽芜湖的买房发补贴、广东中山悄然提限价等，可以看出，在中央楼市调控高压政策之下，饱受财政压力的地方政府一直在试探中央政府的限购决心。

据媒体统计，自2011年8月安徽马鞍山高层次人才买房税费优惠开始，近一年来，先后有近50个城市通过调整土地出让、首套房贷利率恢复、利率优惠折扣、房源解禁、税费优惠、买房奖励、购房入户、购房补贴、提高普通住宅价格标准、调整限购条件、提高公积金贷款额度等方式进行楼市政策微调。其中，上海、佛山、芜湖等城市政策由于触碰调控红线被紧急叫停，湖南、河南、石家庄、珠海等地政策被媒体曝光后未经出台就“胎死腹中”。但也有相当一批“微调”政策因为没有触及中央政策底线，并没有被叫停。截至目前，包括成都、重庆、扬州在内的40多个城市“微调”政策放行通过。

今年3月开始，部分地区房地产交易量明显增加。在成交量连续回升的情况下，部分地区房价回稳。非官方数据显示，6月全国100个城市新建住宅平均价格环比5月上涨0.05%，结束了自2011年9月以来的连续9个月环比下跌的态势。

在此背景下，中央严令楼市调控政策不能打折，对于明显放松调控、扰乱政策预期的地方政策变化，一律叫停，并多次强调，今年中国楼市调控不会放松，限购、差别化的信贷政策仍将严格执行。

国务院总理温家宝7日在江苏省常州调研时再次强调，目前房地产市场调控仍然处在关键时期，调控任务还很艰巨。必须坚定不移做好调控工作，把抑制房地产投机投资性需求作为一项长期政策。

中央调控政策频遭地方微调楼市博弈加剧 自我解读：

第一、来自财政部的《关于2010年中央和地方预算执行情况与2011年中央和地方预算草案的报告》显示，2010年全国国有土地使用权出让收入29109.94亿元，征地补偿拆迁补偿等成本性支出13395.6亿元。这意味着当年地方政府的纯收益超过1.5万亿元，土地出让收益率超过50%。

但是，自从实行限购政策以来，地方的土地出让收益出现了直线下降。北京在执行限购政策的一年时间里（注：2011.2.16~2012.2.15）土地出让总金额为1054.2

亿元，同比减少了508亿元，下调幅度达到了32.5%。而在今年一季度，北京成交的所有地块全部底价成交，溢价率均为零。

自从1999年至2011年，这十三年是中国土地资产化最为迅猛的年代，全国土地出让收入总额约12.75万亿元，几乎年均一万亿元。

正是依靠大量出让土地获得现金收入，以及依靠土地抵押获得银行信贷，地方的城市基础设施建设才得以大规模实行，进而带动经济发展。

地出让纯收益的下降，将直接影响到地方政府的支付和扩张能力。所以地方政府和中央一直处于博弈状态

第二、7月初，温家宝总理在江苏常州调研时就房地产调控再次表态“要毫不动摇地继续推进房地产市场各项调控工作，促进房价合理回归，决不能让房价反弹，造成功亏一篑。”这是总理半年内第五次就调控发言，而态度一次比一次坚决。

第三、在国家调控不动摇的情况下，开发商以及代理商应提高专业，提升团队，在产品和管理上应及时做出调整，以更好的占领市场。

第五篇：公共政策制定中的利益博弈

利益博弈的不确定性使得公共政策制定的结果表现出不确定性和偶然性。这种不确定性和偶然性直接影响了公共政策解决公共问题的绩效。因此，应通过协调好各博弈主体的利益关系，实现利益博弈的制度化，推行政务信息公开，促进利益博弈主体发育均衡等措施，力争在合理的利益博弈中形成绩效最大化的公共政策。

公共政策不确定性的出现

在现代社会，公共政策已经成为实现公共利益、从事公共管理的重要手段，公共政策对于当今经济社会发展有着重要的意义和作用。按照戴维·伊斯顿的定义，所谓公共政策就是对社会价值的权威性分配。一个或者一些利益主体如何通过公共政策制定得到自己预期的结果，取决于自身在公共政策制定过程中的博弈状况。一项公共政策的提出、制定、实施是相关利益主体互相博弈的结果。公共政策的目标实际上就是对各种利益矛盾进行协调处理和重新界定。通常来说，任何一项公共政策都具有稳定性的特点，这一特点直接影响到公共政策解决公共问题的绩效。

然而，在当今社会利益结构日益分化的背景下，公共政策制定过程变得日益复杂，这使得公共政策制定的结果表现出不确定性和偶然性。这种不确定性和偶然性直接影响了公共政策解决公共问题的绩效。因此，如何控制甚至消除由利益博弈带来的公共政策的偶然性或者不确定性，提升公共政策的稳定性和解决公共问题的绩效，是公共政策制定者需要解决的一个重要问题。

近来，一些地方发生的与公共政策制定相关的几起事件，直接印证了这种利益博弈的不确定性对公共政策制定的影响。如宁波px项目事件、四川什邡钼铜项目事件以及江苏启东排污项目事件，乃至2007年的厦门px项目事件、2009年的广州番禺垃圾焚烧事件。这些事件的起因、过程、结果都大同小异：要建某一大型重化工项目，由于民众顾及环境污染带来的危害，项目遭到民意反对，博弈数日，事件升级，地方政府做出妥协，项目下马或暂时终止。社会舆论对此普遍认为，这些地方性公共政策制定的结果与地方政府的初衷截然相反，不是“双赢”，而是“双输”。这种结果具有典型的不确定性和偶然性，是作为公共政策制定主体的地方政府未曾预料到的。

公共政策不确定性产生的原因

公共政策制定中的利益博弈主体的多元性、复杂性，利益博弈的途径的多元化，利益博弈主体参与公共政策制定过程中存在着信息不对称，公共政策制定过程中利益博弈主体的参与不充分等因素都是导致公共政策不确定性产生的原因。

公共政策制定中的利益博弈主体是多元的、复杂的。从宏观层面看，公共政策制定的利益博弈主体基本包括了国家（政府）、市场和社会。具体来看，这些宏观的利益博弈主体又各自包含更为具体的内容。

从国家层面看，在我国，利益博弈主体主要有执政党、权力机关、行政机关、司法机关。除此之外，人民政协、事业单位、行政性公司、某些社会团体等都可以从“公共”的角度参与政策的制定和实施，成为政策主体。这些都是公共政策制定的最基本、最核心的主体。在西方国家，公共决策的效率和执行效果取决于行政领导。在我国，政府是公共政策的核心主体。在日常的公共政策制定过程中，中央政府和地方政府在公共决策中的地位和作用不完全一样。地方政府更直接地与公众进行接触和沟通，他们具有执行、制定双重身份，因而更能体会到公共政策中的要义及其所存在的失误和问题，从而为修订、完善公共政策做准备。中央政府则更多地是针对宏观的、涉及全球、全国的公共问题进行决策。

从社会层面看，利益博弈主体主要包含公民个人、利益集团和非政府组织。当今社会，普通民众作为多元利益主体之一，有着日益清晰的利益诉求。他们已经意识到，在利益博弈过程中，要想实现社会价值分配的预期效果，就必须强化自己在公共政策制定过程中的主体地位。因此，在公共政策制定过程中，民众强烈地要求向公共政策系统表达自己的意愿，使公共政策能够更充分地体现自己的利益。他们甚至就某些利益关系重大的向题向政府讨价还价，施加压力。

利益集团在不同程度上代表着一定社会群体或团体成员的利益。他们通过参与政策的运行来表达他们所代表的群体的要求。在中国，传统的利益集团往往代表着年轻人、妇女、工人、科学研究人员的利益，比如“妇联”、“共青团”、“工会”等等，都是带有半官方性质的群众团体，也是公共政策制定中的主要利益博弈主体。

非政府组织也逐渐成为公共政策制定过程中的利益博弈主体。非政府组织参与公共政策制定过程可以弥补现有体制的不足，发挥公共政策制定中的利益博弈主体的应有作用，更好地维护以公共利益为核心的社会利益，促进多元化社会的可持续发展。特别是在环境保护、落后地区扶贫等主要公共政策领域，非政府组织显示出了自身特殊的优势和重要影响力。

从市场层面看，企业是最核心的利益博弈主体。比如，在当前形势下，房地产商是一个最具有公共政策影响力的利益主体之一。因为房地产是在过去十几年间资源积聚速度最快、资源积聚规模最大的一个领域。同时，房地产商也是较早以自觉的意识甚至集体的力量影响政府政策和社会风向的一个群体。除房地产商之外，其他一些重要国有企业，特别是一些具有垄断性质的国有企业，本身就是体制内的重要力量，他们依据自身的优势，不断对有关公共政策的制定施加影响力，其在公共政策制定过程中的影响力也非同一般。

现代社会的利益主体不仅是多元化的，而且在公共政策制定过程中也呈现出错综复杂的利益博弈关系。现代社会是开放社会，不同的利益博弈主体为了自身利益，不同程度地参与到公共政策制定的过程中来。特别是在市场经济条件下，市场是一种特定的资源配置机制，有关利益分配的公共政策制定已经不再主要取决于国家的意志，而越来越依赖于国家和市场的利益博弈。利益博弈主体的多元化和复杂化，不仅使得公共政策制定这一利益博弈过程呈现出复杂多变的状况，而且也使得利益博弈的结果变得难以预料。

公共政策制定中的利益博弈的途径是多元的。这种参与途径的多元化也是导致公共政策偶然性或不确定性的一个重要原因。从公共政策制定的实际看，这一多元化的利益博弈途径包括制度化途径和非制度化途径两个方面。

所谓制度化参与就是在体制和法律范围内的利益博弈。制度化间接参与途径有很多方式。这其中包括：通过人民代表大会间接参与政策制定过程。这一制度化途径主要是通过选举代表参加国家、地方定期或适时召开的人民代表大会，讨论决定国家、地方的发展方针、政策，间接影响政策的制定执行与调整；通过人民政治协商会议间接参与政策制定过程。各民主党派代表不同的社会利益群体、不同阶层人民的利益、要求，通过政治协商会议表达社会各界群众的意志和愿望，协调各方群众的利益。公民通过推荐政协委员的方式参与政策过程，把自己的意愿诉求转化成政协委员的提案、建议，从而影响政策过程；通过参加社团活动参与政策制定过程，把对有关政策的建议、要求经过一定程序反馈到公共政策制定过程中，从而影响政策的制定与调整。

制度化直接参与是公共政策制定主体通过听证、信访、公示、政务信息网等途径搜集、征求有关政策相对人意见的活动，给政策相对人直接、充分表达意见的机会。比如，通过听证制度参与政策过程。公众借助听证程序直接参与到行政决策过程中，直接向政策制定者反映自己的意愿，影响政策的制定与调整。政策制定者通过听证会收集到较为广泛的、直接的、真实的信息，并据此作出政策调整修改的决断，从而准确协调各利益主体的不同利益要求；民众通过政务信息网参与政策过程。这是政府政务公开和政策民主化的制度安排，也是公民直接参与政策过程的一种制度性参与方式；民众通过信访制度参与政策制定过程。信访制度已成为我国基本的民意表达制度之一，是我国公民表达愿望、参与公共政策制定的重要渠道。

所谓非制度化参与是与制度化相对的，是非主流的公共政策参与途径，但其在公共政策制定过程中的作用也很重要。比如，民众借助特殊的社会关系网和非正常的手段对政策施加影响。民众通过亲缘关系、朋友熟人关系等社会关系干扰政策的制定、执行、调整，让自己的观点在政策方案里得到体现，使政策偏离原定目标；有些利益集团通过个别游说、私下接触甚至行贿操纵政策，使对自己不利的政策产生变通，维护并扩大自己的利益，使公共政策失去公平与公正；个别民众在公共政策制定过程中，通过抗议、示威、静坐甚至游行等较激烈的参与方式对公共政策施加影响，通过极端的方式影响有关公共政策的形成。

利益博弈主体参与公共政策制定的信息不对称。公共政策是一个政策信息不断输入、转换和输出的过程，信息和基于信息的判断是整个政策系统有效运转的基本动力。公共政策制定过程与政策信息之间的紧密关系必然要求政策主体和政策目标群体迅速、全面、真实、准确地掌握各种信息。在我国当前的公共政策制定过程中，外生性不对称信息和内生性不对称信息都普遍存在，但后者表现得更加突出，特别是作为普通民众的公共政策目标群体无法对政策制定者和执行者的具体政策行为进行有效的事前预测、事中观察和事后监督。这两种形式的信息不对称有其特定的表现形式和产生原因，并且会对政策实践产生诸多不良影响。公民个人相对于政府而言在信息量和信息处理能力方面仍处于劣势，公民参与水平的高低在一定程度上受制于政府的信息发布、接受和反馈情况。由于受传统等级结构的影响，公共服务理念得不到完全落实，公民特别是弱势群体对权威的屈从会导致信息被扭曲。

公共政策制定过程中利益博弈主体的参与不充分。这一方面是因为有关利益博弈主体的参与能力不够。传统文化的一元价值取向，扼杀了群众的创造精神，使得依赖、盲从的政治心态成为群众的心理痼疾，政治参与的盲目性凸显。公众的政治素质和文化素质不够高，很多公民没有掌握基本的民主生活技能，相当一部分公民对政治参与的权利和义务所知甚少，不知道应该如何参与。另一方面，一些强势利益博弈主体有意控制公共政策制定的相关重要信息，一般的利益博弈主体了解不到这些重要信息，无法为自身参与公共政策制定的博弈提供有利支持。

在上述因素的影响下，公共政策制定过程中的利益博弈的结果大体有三种：双赢、有输有赢、双输。一般看来，双赢的结果是每项公共政策的一个最优目标。因此，如何消除消极影响因素，使得公共政策的利益博弈结果向着双赢的方向发展，是公共政策制定过程中的一个亟待解决的重要问题。对此，我们在公共政策制定过程中，要采取一系列具体措施，尽力控制这些不利因素的影响，力争形成绩效最大化的公共政策。

如何形成绩效最大化的公共政策

协调好不同的利益博弈主体的利益关系。当前，社会利益关系出现了许多新变化，社会利益格局出现了利益来源多样化、利益主体多元化、利益差距扩大化甚至利益冲突激烈化的趋势。如何在这样的复杂局面下，协调好利益博弈主体之间的关系，是公共政策制定面临的一个重要课题。

实现利益博弈的制度化。以制度为基础的利益博弈是市场秩序的重要组成部分，特别是在市场经济和利益分化的条件下，利益博弈将成为公共政策制定过程的一种常规化做法。对此，不仅要不失时机地为利益博弈主体提供利益表达的渠道，同时，更需要为利益表达和利益博弈提供可遵循的规则，由此保障利益博弈能够健康、有序地进行，以促进相对和谐的利益关系格局的形成。

要切实利用好现有的利益博弈主体参与公共政策制定的途径。从已有的经验看，专家咨询论证制度、听证会以及社会公示制度都是保证公共政策制定科学化、民主化的重要举措，而且实践证明，这些措施在公共政策制定过程中已经显示出了预期成效。但是，这些举措也在一定程度上存在形式主义、走过场的问题。为此，要完善决策的论证制度，在设计方案时，除了组织专家进行一般的可行性论证外，还要组织与前述论证专家不同的另一批专家进行不可行性论证（或方案风险分析、方案抗风险分析），并同时作为决策方案报评（议）、报批的前置条件。要在决策体制中成立决策评议委员会，起到进行民意调查、反映民心、集中民智作用；完成决策议题的初审、决策方案设计承担组织（人）的初定；对决策设计组织（人）的调查行动进行指导；对决策方案设计组织报来的决策草案进行评议和审查；对有疑点的决策草案组织二次抗风险分析。决策评议委员会开会时采取民主集中制方式，少数服从多数进行决定。同时，要广泛开辟各种渠道，如接待日、协商对话、举报制度、民主评议、政风行风热线、电子信箱、网上博客等，将更多现代化信息载体和手段有效运用到有序公共政策制定过程中来。

以政府信息公开制度为基础，实现信息公开透明。已经实施了近10年的《政府信息公开条例》，是我们建设透明政府的重要基础。完善办事公开制度，国家机关的活动应进一步透明化，信息应进一步公开，公众知情权应进一步落实。如尽快实现人民代表大会活动的公开化和透明化，加快实现财政预算的公开、人大代表的联系方式公开、立法公开听证、公民自由旁听人大会议辩论等。特别是在一项具体的公共政策制定过程中，一定要尊重民众的知情权，让公共政策的相关方清楚了解公共政策制定的相关内容和制定过程，解决公共政策制定过程中的信息不对称问题，为公共政策制定提供信息支持。

积极提升弱势群体对公共政策的影响力，促进公共政策的利益博弈主体发育均衡。目前，我国公共政策制定过程中的利益博弈主体发育是相当不均衡的，强势过强、弱势过弱。与普通民众相比，既得利益集团对公共政策的影响力要大得多，二者在公共政策博弈过程中的力量严重失衡。利益博弈主体发育失衡的后果，造成一些强势群体对政府的决策有较大的影响，弱势群体对于公共政策的要求则无法或不能充分地在决策中得到体现，公共政策出现较大的偏差，最终导致利益格局的失衡。为此，必须采取措施打破这种利益博弈主体发育不均衡的局面，通过多种渠道，采取多种措施，扩大弱势群体的公共政策参与，提高弱势群体的公共政策参与水平，切实增强弱势群体的公共政策影响力。