我国农村养老保险基金当前面临的问题及原因

第一篇：我国农村养老保险基金当前面临的问题及原因

我国农村养老保险基金当前面临的问题及原因

面临的问题：

一是国有、集体企业参保人数大幅度下降。前段时间，各地养老保险通过扩大覆盖面，参保人数有较大幅度增加，这主要表现在非公有制企业。随着鼓励和支持非公有制经济发展的政策措施出台，各地非公有制经济得到较快发展，其参保人数占参保总数的比例上升较快。据调查，浙江湖州市由1999年的10％上升到去年的40％。但国有、集体企业的参保人数却大幅度减少。去年湖州市国有、集体企业参保人数占全市参保总数的比例，由1999年的85％下降到去年的58％。据统计，去年该市278家企业24055名职工实现了劳动关系的转换，其中离开企业的有16600多人，留在企业的只有4916人。同时，该市三资企业的参保人数这两年一直只占全市参保总数的2％，没有增加。

二是养老保险没有实现真正意义上的全覆盖。调查表明，各地国有、集体企业使用的本地籍农村劳动力、外来劳动力，特别是建制镇以上办理工商注册登记的各种所有制企业及其职工、城镇个体工商户及其雇工、城镇自由职业者，并未全部纳入养老保险覆盖范围。如对湖州市区8家民政福利企业、60家股份制企业的参保情况调查显示，共有职工16753人，参保的仅有3366人，占职工总数的20.1％。三是中断缴费人数增加。随着企业改制力度的加大，近年来，各地中断缴费的职工急剧上升。据调查，湖州市去年中断缴费24117人，比1999年的16383人增加了7734人，增幅47?2％。其中市区中断

缴费12232人，比1999年的9420人增加了2812人，增幅30％。市区中断缴费的人员中，男性为6933人?50岁以下6525人，50岁以上408人?，女性为5299人?40岁以下4782人、40岁以上517人?。四是退休人员增加。近年来，一大批破产企业职工提前退休，使退休人员队伍迅速增加。如湖州市去年离退休62193人，比1999年60743人增加了1450人，增幅2?4％，其中提前退休2777人，比1999年511人增加了2266人，增幅443％。去年市区离退休37702人，比1999年34592人增加了3110人，增幅9％，其中提前退休1873人，比1999年472人增加了1401人，增幅297％。

由于这些问题的存在，严重影响了各地养老保险基金的积累。如湖州市去年养老保险基金支付能力由1999年的3.26个月下降到1.74个月，市区由1999年的可支付0.69个月下降到养老基金赤字1162万元。

上述问题，究其原因是多方面的，但目前主要是：第一，思想认识上有差距。有的人片面认为，职工参保是增加了企业的负担，特别是新企业的职工年龄结构轻，没有或仅有少数退休人员，认为缴费多、回报少、怕参保吃亏；有少数私营企业和个体从业人员，对参保抱着“随大流”、等待观望的思想，导致相当数量的职工不能参保，或只是给部分职工办理了养老保险。第二，因企业停产、破产、改制后，失业人员生活较困难，想续保而无钱缴费；停产的企业和规模小的企业，心有余而力不足，从而使中断缴费人数增加，提前退休人员增加。第三，劳动者自我保障意识差，不知道也未运用法律武器维护自身的合法权益，仅只对上班拿不到工资追问到底，但对未办养老保险却漠不关心。第四，社会保障法制不健全，对缴费的强制力不够，少数单位瞒报少报，有意欠费。

解决问题的思路及对策：

依法扩大覆盖面。各地养老保险虽然面临基金难以平衡的严峻局面，但扩面的潜力还很大，必须采取有效措施，加大工作力度，扩大覆盖面。一是进一步完善养老保险参保政策。重点要研究新参保人员特殊情况的特殊处理政策，企业化管理的事业单位及其职工参保政策和养老金计发衔接办法。要研究完善中断缴费人员的续保政策，完善各类企业及职工和自谋职业人员之间相互流动的养老保险关系转移与衔接的办法，规范缴费年限合并计算的政策，允许中断前后的缴费年限合并计算，解除企业转制分流职工及出中心的下岗职工缴纳社会保险的后顾之忧；要研究改进养老金的计发办法，把基本养老金水平与参保年限、缴费额相挂钩，使缴费额较高、参保年限较长的人员享受的养老金待遇相对较高；反之，享受的养老金待遇相对较低。要从运作机制上、政策制度上激励职工关心、监督企业参保和缴费。只有解决各类企事业单位和各类人员参保的具体政策措施，才能确保扩面目标的实现。二是进一步把握扩面工作的重点。将建制镇以上办理工商注册登记的各种所有制企业及其职工、企业化管理的事业单位及其职工、城镇自由职业者等全部纳入基本养老保险范围。同时，将企业使用的本地籍职工100％、外来劳动力30％纳入基本养老保险范围。要形成只要开办企业、招用职工，就要参加社会保险的机制。三是进

一步落实目标管理责任制。继续实施一把手工程，各级党委、政府要对当地社会保险工作负全责。进一步健全党委、政府、职能部门和企业领导三级责任制，把扩面任务层层分解、细化。真正做到一级抓一级，层层抓落实。

扩大基金筹措渠道。筹资渠道单一是各地养老保险基金入不敷出的原因之一，因此，必须扩大基金筹措渠道。一是要重新核定企业职工工资基数。从今年起，企业职工基本养老保险费缴费工资基数低于上年当地职工平均工资的，统一按上年度当地职工平均工资为基数。超过上年度当地职工月平均工资至300％以内部分，按实际工资核定缴费工资基数。超过上年度当地职工月平均工资300％以上部分，不列入缴费工资基数。按上年度当地职工月平均工资为缴费基数有困难的特困企业，须书面申请，由当地财政、地税、劳动部门审核确定其缴费基数。二是要不断完善社会保险费税务代征办法，提高征缴率。劳动部门的社会保险经办机构要认真做好企业的申报登记工作，为地税部门提供准确的资料。财政、地税、金融、工商、劳动等部门要加强配合协调，建立通报制度。对企业缴费进行清查、核对，采取切实可行措施，减少瞒报少报、做到应收尽收，确保基金收缴率稳定在95％以上。三是要继续采取改制企业资产提留一块、国有土地使用权收益集中一块等办法，进一步充实养老保险基金。四是要按国务院和当地政府的要求，调整财政预算结构，压缩部门、事业单位支出，逐步提高社会保障支出占财政支出的比重。同时，要积极探索在确保安全的前提下，养老保险基金投入运营并收益的途径办法。

切实加强基金支出管理。一方面要扩大养老保险覆盖面，增加参保人数，加强基金的支出管理，强化基金监管，规范基金支出范围。一是完善退休制度，严格按国家规定办理企业职工提前退休审批。依法破产企业职工距离退休年龄不足5年的，由本人申请，经劳动部门批准，可以提前退休。这5年职工的基本养老金和应缴的养老、失业、医疗保险费用由企业一次性缴纳给社会保险机构。同时，要适当核减提前退休人员的待遇，按每提前一年减发2％?不含个人帐户养老金?的基本养老金。除此之外，决不能随意开提前退休的政策口子。二是防止冒领养老金。当地劳动部门要与公安、民政部门联手，共同做好验证工作。要建立事前防范、事中控制和事后处罚机制。事前防范就是建立养老金发放的管理制度，严格申领人资格的确认、审核制度，死亡申报制度，计算机联网查询等。事后处罚就是要发现一起，从严查处一起，不但要追回冒领养老金，冒领人还要承担一定的经济和法律责任。三是试行“推后领取”养老金的办法。为切实做好中断缴费人员养老保险关系的接续工作，可采取较灵活的政策，如对到达法定退休年龄时，缴费年限仍不足15年的人员，经本人申请，社会保险经办机构同意，可继续按规定按月缴纳养老保险费，但最长不超过5年，以延期领取养老金。

第二篇：我国农村养老保障面临的问题及原因分析

我国农村养老保障面临的问题及原因分析

马平川

 2013-05-02 10:30:01

来源：《决策与信息·下旬刊》2013年第3期

摘 要：在人口老龄化日益严重的今天，养老保障逐渐成为社会工作者关注的问题。在市场经济条件下，受家庭结构变化以及工业化、城市化和多元文化等因素的影响，传统的养老方式遇到前所未有的挑战。长期以来，我国农村养老保障主要依赖家庭养老、土地养老和集体养老，随着人口老龄化进程的加快及社会主义市场经济体制的不断完善，这种养老保障格局已不能适应农村人口老龄化的现状。因此，建立一个全方位的、多层次的农村养老保障体系就显得十分必要和紧迫。本文从我国农村养老保障所存在的问题入手，分析原因，提出一些对策和建议。

关键词：农村，养老，保障

在人口老龄化日益严重的今天，养老保障逐渐成为社会工作者关注的问题。然而，人们将目光更多地投向了城镇的老年人，农村老年人的养老仍然停留在传统的家庭养老和土地养老层面上。在市场经济条件下，受家庭结构变化以及工业化、城市化和多元文化等因素的影响，传统的养老方式遇到前所未有的挑战。长期以来，我国农村养老保障主要依赖家庭养老、土地养老和集体养老，随着人口老龄化进程的加快及社会主义市场经济体制的不断完善，这种养老保障格局已不能适应农村人口老龄化的现状。因此，建立一个全方位的、多层次的农村养老保障体系就显得十分必要和紧迫。本文将从我国农村养老保障所存在的问题入手，分析原因，提出一些对策和建议。

一、农村养老保障存在的困境

相对于城市来说，广大的农村地区尤其是中、西部农村经济发展水平低，生产方式和思想观念落后，人口多，收入少，生活比较艰苦。农村地区的养老问题相对比较严重。

一是农村家庭养老负担加重。目前农村中青年一代是农民工的主力军，他们大多外出务工，因而照顾老人的任务主要地落在农村留守妇女的肩上，甚至产生了很多农村空巢老人，他们除了辛勤耕作外，还要做繁重的家务及教育孩子，不管是照顾老人还是老人自我照顾，精力都非常有限，这导致了农村的养老无法得到保障，养老纠纷时有发生。

二是老年人权益保障堪忧。随着人口老龄化的发展，我国的社会组织结构也将发生重大变化，以老年人为主的社会组织和为老年人服务的社会组织也将由自发到自觉快速地形成，这是社会发展的必然趋势。然而与城市相比，现阶段农村的老年社会组织建设意识还不强，农村老年群体自身及其他相关利益群体对老年社会组织的建设还不够重视。

三是老年人的心理健康值得关注。农村人口老龄化带来的社会影响，正使家庭结构和功能发生变化。长期以来，中华民族形成了尊老敬老的传统美德，然而在经济体制转轨过程中，小家庭日益增多，使传统家庭养老模式受到冲击，社会上出现淡漠、远离甚至歧视老年人的现象，这在精神层面上给老年人带来创伤，农村的老年群体生活单调、心理孤寂现象较为普遍，所以应关注老年人心理方面的健康。

四是城乡养老保障制度建设的差距进一步拉大。目前，我国城市基本建立起了比较完善、规范的职工养老保险制度。而农村养老社会保险基金筹集的原则是以个人缴费为主、集体补助为辅，虽然国家给予政策扶持，但是大多数农村集体往往无力或不愿补助，这不仅造成养老社会保障基金来源不足，降低了保障标准，而且也极大地打击了农民参加社会保障的积极性，加大了保障工作开展的难度，在一定程度上进一步拉大了城乡居民的养老保障差距。

二、农村养老保障面临困境的原因分析

一是土地保障功能越来越弱化。我国农民的养老保障曾经世代以土地为中心。改革开放推动我国不断加快工业化和城市化的进程，农民拥有土地的数量因此也以前所未有的速度递减。这意味着，减少了农作物播种面积，加大了农业生产继续增长的难度。加上农业天生弱质和我国农业劳动生产率依然低下，生产经营中的自然风险与市场风险非常巨大，绝对收益越来越低的趋势没有根本改变。在城乡均难以充分就业的大形势下，土地的作用在于其保证了广大农民全部或部分就业，保证或部分保证了农民最基本的生活来源 然而近几年研究显示，随着土地收入比较效益的下降和人们养老需求的增加，土地收入对农民养老的支持功能正在逐步弱化，土地作为社会保障的功能受到了很大限制。特别是近年来，由于种地成本上升，农产品价格下降、土地负担越来越重等原因，导致农业收入的比重持续下降。可以说农户单纯依靠土地是无法获得相应的社会保障的。土地收益已不能应付家庭日常的生活消费支出，何况农民的养老支出除了衣食住行外，还包括医疗保健、人情往来和文化休闲开支等，而且农村老人普遍患有慢性疾病，其医疗开资更是一笔巨大的数目，因病返贫的现象在农村并不鲜见。因此单纯依靠土地收入已无法满足农村老人的养老需求。

二是子女养老意识越来越淡薄，家庭保障力不从心。一直以来，我国农村养老实行的都是以家庭为基本单位的子女负担方式，这种家庭养老保障机制是以代际之间的互惠为伦理基础的，在道德力量约束下有很强的自觉性。在市场经济发达的今天，随着家庭结构的变化和新生活方式的产生，道德约束显得愈发脆弱。而且，随着计划生育政策的推行，农村人口出生率明显下降，家庭规模趋向小型化、核心化，这使家庭养老负担加重，再加上农民收入水平较低，致使部分年轻人可能无力承担或不愿承担养老重任，传统意义上的家庭养老功能呈现日渐削弱的趋势。

三是国家养老保障体系不够完善。我国的社会保障制度是在城乡二元体制的背景下建立起来的，所以城市养老保险和农村养老保险的发展并不同步，农村的社会养老保险政策的保障范围并不是覆盖到农村每个老年人身上，受益人群大部分还是那些残疾人和五保老年人，一般老年人的养老主要还是依靠家庭来承担。苍山县的情况也是如此，农村传统的土地养老、集体养老和家庭养老已不适用于如今的现实条件，而传统的农村养老保障制度由于刚刚起步，其养老保障水平低、覆盖面小、资金来源单

一、科学管理缺位，没有形成一个完整制度体系依然阻碍着农村老年人的养老水平。作为广大农村老人很大一部分的空巢老人，没有退休金、养老金，经济供给、生活照料、精神慰藉、权益保障方面的状况更令人担忧。

三、几点建议

（一）大力发展农村经济。

创设农村养老保障制度建设的经济、社会条件，有步骤地实现农村剩余劳动力转移。深化农村内部改革，实行农业经营的规模化和现代化，切实提高农村集体的经济实力与农民收入，增强农民参与社会养老保障制度的能力。同时，国家财政要加大对农村、农业的发展的支持力度，创造在广大农村推行城乡整合的养老保障制度的社会经济条件。

（二）完善农村社会养老保险制度。

应确立农村社会养老保险的法律地位，以法律形式规定农村社会养老保险的对象、模式，基金的缴纳与支付以及基金管理体制等，使农村社会养老事业在法律轨道上全面健康发展。

（三）建立农村最低生活保障制度。

农村最低生活保障制度应当是国家和社会为保障难以维持最低基本生活的农村贫困人口而建立的一种社会救济制度。我国农村人口多，各地农村经济发展水平相差悬殊，广大农民收入偏低，农村最低生活保障制度能直接、及时、最大限度地解决广大农民群众的生活困难，而且又简单易行，特别适合我国农村养老保障的实际。建立和完善最低生活保障制度，则具有现实性和可操作性，尤其应该科学地确定最低生活保障线、合理界定最低生活保障的对象，使之成为既贫困而又失去劳动能力的农村老人的养老保障线。

（四）建立完善的老年医疗保健体系与生活救助体系。

老年医疗保健体系主要包括合作医疗、医疗保险、统筹解决住院费等形式。近年来，旨在解决农村居民因病致贫等风险问题的新合作医疗正在兴起，目前已覆盖城乡，农村老人的医疗保健状况正在得到逐步的改善。实施农村最低生活保障制度的资金基本由各级财政分级负担，资金仅能保证救助对象最低层次的生活需要。同时，可以创造性地开展农村扶贫工作是，以开发式扶的方式推动农村贫困老人生活状况的改善。

（五）是完善农村社会公共养老服务设施建设。

政府应加大投入，建设农村社会化养老设施，充分利用现有的闲置的社会资源，修建社区养老院，鼓励民间创办各类有偿服务的养老机构，供农村老人及家庭选择居住。要积极争取社会力量、慈善机构对老年人事业的支持，拓宽老龄事业发展的资金来源渠道，鼓励社会力量、企业团体投资兴办老年学校、活动中心等老年福利服务设施。各级政府应帮助和鼓励农民兴办各种农村社会组织，以解决老年人生活中遇到的各种困难，改善其生存环境。建立和完善农村老年人社会保障体系，是一个长期的复杂的问题，必须根据国情，从实际出发，因地制宜，突出重点，分级推进。建设一个灵活、务实、多元化的农村养老保障体系，不能仅靠政府单方面努力，还要动员社会各方面的力量共同努力。

参考文献：

[1]田永波，胡卫勋，王晓东。农村人口老龄化研究：趋势、问题和对策。广西社会科学，2007，（11）：154-157.[2]张敬一，赵新亚。农村养老保障政策研究。上海交通大学出版社，2007：31-39.[3]李翠霞。我国农村养老制度的缺失与重构。西南科技大学学报，2007，（4）：17-21.[4]刘小波。当前我国农村养老保障制度的现状与路径分析。大众科学，2007，（9）：10-11.（作者系山东轻工业学院10级马克思主义中国化研究专业研究生）

第三篇：养老保险基金问题

基于社会养老保险基金的给付风险及防范措施分析论文关键词：养老金；给付风险；因素

论文摘 要：由于老龄化、提前退休、养老金替代率过高等养老保险的制度性因素以及基金过程中的信息不对称、地方主义等问题，我国社会养老保险基金的给付风险日益凸现，且有逐年扩大的趋势。分析成因、探讨防范及改善对策措施是当务之急。社会养老保险基金给付风险状况

社会养老保险基金给付是整个社会养老保险制度和其他技术历程的晴雨表，它能反映出制度设计的合理性和其他技术操作环节的严密性。社会养老保险基金的给付风险可以分为制度风险和管理风险两类。制度风险是由社会养老保险制度规定所导致的养老金给付与预期目标不一致的风险。管理风险是指社会养老保险在给付环节所产生的风险，由管理不完善和管理缺乏效率而引起。

社会养老保险基金给付的制度风险在实际的操作中主要体现为：①我国养老金替代率实际运行约为80％左右，社会养老保险基金制度设计的替代率偏高，这导致基金给付总额相对偏大，产生高于预期替代水平的给付风险；②退休年龄规定偏低，“低龄退休”现象普遍，与之相反的是人口预期寿命延长趋势，因此产生高于预期支付的给付风险；③行业提前退休，产生制度设计未预期到的给付风险；④在“地方统筹、地方管理”的基础上，部分地区社会养老保险基金收不抵支，未能及时足额发放社会养老保险基金，存在拖欠情况；⑤由于社会养老保险金随物价或工资增长率的指数调整机制的缺乏和不完善情况，导致长期处于缺乏弹性的较高位给付水平。

社会养老保险基金给付的管理风险在实际的操作过程中主要体现为：①由于社会保险经办机构识别能力有限，许多地区出现了不遵循给付原则的欺骗性、“死者”领取养老金、“企业欺骗性冒领”等各种道德风险现象；②管理系统缺少效率，不能保证社会养老保险基金及时足额发放，同时还存在错付情形；③由于受地方主义的相关制度规定影响，社会养老保险金未能做到随劳动力的合理配置流动而正常转入或转出，使劳动者在未来退休时领取基本养老金困难重重。社会养老保险基金给付风险因素分析

2.1 人口老龄化问题

与发达国家在“先富后老”的情况下遭遇人口老龄化问题相比，我国则是“未富先老”，在发展还处于化初级阶段的情况下进入老龄化，而且速度很快。这对我国的养老保险给付产生了巨大冲击：离退休职工人数和职工总数的比值不断上升,对养老金的需求越来越大,基本养

老保险基金的支付负担越来越重。且养老金给付需求的增长速度快于经济发展速度，对企业和国家都产生了越来越难以承受的缴费负担，还进一步影响和阻碍经济的发展速度。

2.2基本养老保险基金扩面征缴困难、征缴率较低

我国养老保险基金的征缴并未能实现“应保尽保”、“应收尽收”,基本养老保险基金征缴率普遍较低。有相当部分外资企业、私营企业及个体户等非公有制单位及其从业人员游离于养老保险之外。且扩面征缴方面的法规尚待健全完善，对不按要求参加社会保险和恶意拖欠保险费的企业和个人，执法力度也应加强，扩大基本养老保险基金扩面征缴的质量还要付出巨大努力。

从管理角度来看，产生社会养老保险给付风险的原因主要有以下几个方面：

（1）信息不对称诱发的道德风险分析。

尽管社会养老保险经办机构已经逐步实行网络化管理，但却无法完全及时掌握退休职工真实情况，在很多方面还存在信息掌握不完全或者获取信息滞后的状况：①退休职工已经死亡，社会保险经办机构并未及时获取信息，可能存在“信息时滞”，在一段时间内有可能发生由别人代领现象；②个别企业虚报退休职工名单，多报人数，致使不受保障的人员非法获利；③提前退休诱发的道德风险：行业部门通过虚报提前退休职工的年龄，将未达到退休年龄规定的职工纳入退休计划。

（2）管理缺乏效率诱发的风险分析。

由于面临着预算约束和缺乏有效的激励机制，社会养老保险基金给付管理一方面是缺乏高效率的管理信息系统，另一方面，经办人员工作积极性和服务意识不强。目前仅上海等部分城市已建立高效率的管理信息系统，在提高社会保障基金的征缴水平、支付效率等环节产生了重大作用。其他更多地区却并未真正建立起这种对劳动者集工作记录、基金管理、养老服务于一身的信息系统，反映在给付环节上就是社会养老保险基金不能及时到位和发生错付情形。另外，经办人员的工作效率低、服务意识差及缺乏有效的激励约束机制，也是产生管理风险的因素之一。

（3）地方主义诱发的道德风险分析。

劳动力流动是现代经济发展的需要，是优化资源配置的途径。可是在社会养老保险基金管理的过程中，由

于地方主义作祟，却未能适应市场经济的发展需要，更不要说起到促进劳动力资源合理流动的作用。地方主义倾向致使劳动者的缴费收入不能随劳动力流动而顺利、及时地转入或转出，影响劳动者未来退休金的领取，因此产生未来的给付风险。

养老保险基金给付风险的防范措施建议

（1）完善养老金给付制度，严格养老保险统筹项目，逐步统一给付标准。加强养老金的征缴，以及养老保险基金运营管理，加强监督，提高基金保值增值能力，将养老保险基金纳入国家预算管理，编制社会保障预算。

（2）立足保障基本需要，切实降低养老金替代率。我国现行的养老金替代率远远高于

发达国家40─50%左右的平均替代率。国际社会保障协会在最低社会保障标准的国际公约中指出，一个人缴费30年，退休后领取的养老金相当于缴费工资的40%。给付标准与国力的不协调违背了我国养老保险制度的“低标准，广覆盖”的原则，增加了的压力，也影响了企业的竞争力。因此，可将替代率定为养老金与当地社会平均工资之比，适当考虑物价指数，有效地控制养老金增长速度，做到退休人员养老给付的绝对值不减或有所增长的基础上，使其与社会平均工资之比稳步下调，实现养老金替代率的逐步下降。

（3）调整养老保险金的支付年龄，严格领取养老保险金的条件。面对老龄化，大多数国家都选择了提高退休年龄的做法。而根据测算，我国退休年龄每延长1年，养老保险社会统筹基金可增长40亿元，减支160亿元，减缓基金缺口200亿元。因此，适当调整退休年龄的做法值得我国借鉴，有利于降低赡养比、减轻养老保险金支付压力。但在延长退休年龄的具体方案实施中，应该在维护社会稳定的前提下有计划地分步骤进行。严格养老金的领取条件，可以通过退休或已提前退休人员的生活状况，对继续就业或就业收入超过最低生活保障线的，应停发养老金，并继续缴纳养老保险费，并且应严格审核统筹项目给付基数，建立基金给付的制约机制。

（4）逐步统筹协调区域之间养老金给付标准，适应发展需要，促进劳动力的合理配置与区域流动。由于地区差异性，我国各地区的经济发展水平参差不齐，要实现区域之间养老金给付的统筹协调，有大量的现实问题需要解决，但在经济的持续高速发展和人才的流动逐步加大的情况下，势必促使其适应市场经济的发展。

对于控制因信息不对称而产生的道德风险和管理低效率、地方主义等管理风险，还得要从制度着手，提高技术手段，增强工作效率。

1.坚持不懈地完善社会保障基金风险防范机制

国内外历史的经验教训告诉我们，无论在当时的历史条件下社会保障基金制度的设计是多么合理，运行是多么规范，采取的手段是多么有效，随着社会经济及与社会保障相关因素的不断发展变化，社会保障基金制度依然可能遭遇不良后果。非常典型的例子是，资本主义国家在建立与工业社会相适应的社会保险制度时，西欧与北欧国家在炫耀福利国家的成就时，均未估计到或至少未充分估计到可能出现的社会保障危机及调整这种制度的难度。因此，必须对社会保障基金制度的动态性有充分地把握，坚持不懈地构建社会保障基金制度风险防范机制，破除试图使社会保障基金制度风险防范机制毕其功于一役的幻想，并据此建立和健全灵敏的社会保障基金制度风险防范机制，以保证政府及时修正社会保障基金制度运行中的失误，维护社会保障基金制度的可持续发展。

2.把事中管理、事后监管与监督与预警密切结合根据社会保障基金制度风险传导机制的特点，要构建起完善的社会保障基金制度风险防范机制，必须完善社会保障基金制度风险防范机制的社会系统工程。（1）应当密切跟踪制度环境风险因素的发展、演变动态，以此及时采取相应的对策；（2）对制度设计一方面要严格

坚持其科学性、前瞻性的要求；另一方面对制度设计的支持系统给予高度重视。制度设计系统包括：一是法制系统，它是社会保障运行过程中的管理系统和监督系统的共同依据，是规范性层次。二是管理系统，依照法律的规定在自己的职责范围内对各种社会保障实施机构及其实施内容履行管理之责；三是监督系统，依据法律的规定履行对社会保障管理系统与实施系统的监督职责，其中重点是对实施系统的监督。上述三个系统是相互联系、相互制约的关系，这种制约关系使整个社会保障运行机制具备了内在的免疫力，从而是社会保障基金制度正常运行、健康发展的基本保证。（3）对制度实施风险实施严密监控。国内外的实践证明，制度实施风险是客观的，在某种情况下其对社会保障基金制度正常运行的影响是致命的。因此，对制度实施风险的危害性要有充分的认识，要采取严密的防范措施根除制度实施过程中的贪污、挪用、浪费等问题。

3.立足长远，建立防范中国养老保障基金制度风险管理的长效机制

完善与社会养老保险基金制度紧密相关的法律制度安排，是防范我国养老保险制度风险长效机制的根本对策。按照与社会养老保险基金制度紧密相关的社会保障法律体系的层次性要求，应该包含三个层次的法律制度安排：社会保障基本法、社会保险专门法和社会养老保险条例。目前我国只有国务院和劳动保障部颁布的社会养老保险条例，尚无综合性的社会保障基本法和专门性的社会保险法。

4.制定社会保障基本法，规定社会养老保险制度的法律原则

我国社会养老保险制度实施过程中出现这样或那样的问题，一个重要的原因就是没有制定一部完善而有高度强制性与绝对权威性的社会保险法。因此，应加快立法步伐，加强工作力度，以保证社会保险法的及时制定和有效实施。这主要包括：一是要强化社会养老保险基金筹集的法律规范；二是要强化社会养老保险基金管理的法律规范；三是要强化社会养老保险基金投资的法律规范；四是要强化社会养老保险基金给付的法律规范。

参考文献

［1］李珍,孙永勇,张昭华． 中国社会养老保险基金选择——以国际比较为基础［M］.北京：人民出版社,2005.

［2］詹伟哉．社会保险基金财务研究［M］．武汉：武汉大学出版社,2003

第四篇：六盘水当前农村面临的最突出问题原因及对策

六盘水当前农村面临的最突出问题原因及对策

“三农”问题的实质或症结是农民文化素质偏低、科技意识薄弱、法制观念不强、思想道德素质不高。造成农民素质偏低的原因既有素质教育和传统农业生产力方面的原因，也有农民自身方面的原因。加强农民素质教育，提高农民整体素质，是实施科教兴农战略，发展农村经济，增加农民收入，实现农业和农村现代化，从根本上解决“三农”问题，建设社会主义新农村，实现全面建设小康社会伟大目标的基础。加强农民素质教育，既要加大农村教育的投入力度，又要将有限的教育培训资源利用好，同时充分调动农民自我学习的积极性，在农村形成一种学科学、重教育的氛围，使农民素质逐步提高。

一、六盘水农民素质现状

(一)文化素质和职业技能素质普遍不高，与发达省区和发达国家差距较大。农民文化程度是农民文化素质的重要衡量标准。截止2008年末，全市农业人口237万人，占总人口306万人的77.5%。其中农业劳动力142万人，占农业人口的46.4%。据2008年统计抽样调查显示，全市农村劳动力高中以上文化程度的占9.2%，初中文化程度的占40.8%，小学以下文化程度的占50%。与东部地区高中以上文化程度的占20%，初中文化程度占50%，小学以下文化程度的占30%；中部地区的19%、43%、38%存在较大差距。目前，尚低于西部地区的12%、33%、55%平均水平。

从农民技能素质方面看，随着科技兴农事业的发展，我市农村虽然造就和培育了一批农民科技队伍和专业技术人员，他们为农业持续稳定增长做出了应有的贡献，但是我市农民的职业技能素质与发达国家相比，差距很大。从调查乡镇情况看，虽然2004年以来，随着阳光工程、雨露计划和农村劳动力技能就业培训的实施，我市共有21.57万农村劳动力接受过农业实用技术和非农技能培训，占全市农业劳动力的15.2%，与全国相比低4.8个百分点，同发达国家相比还有很大差距。如荷兰90%的农民受过中等职业教育、前西德35岁以下的农民中，70%以上受过农业职业教育，35岁以上的农民受过农业职业教育的高达50%。由于农民文化素质低，缺乏技能或技能低下，外出务工人员普遍从事的体力活或技术含量较低的工种，报酬低且稳定性差。

(二)政策和法制观念淡薄，政治素质较低。在政策掌握方面，有的甚至连涉及切身利益的政策也不了解。如“粮食直补”已发放到位，可有些农民只知道给自己发了钱，至于发的是什么钱，发放标准是什么，应该发多少都不清楚。至于“农机补贴、村村通工程、阳光工程、雨露计划”这样能带来间接效益的政策有些农民更是一无所知。在遇到伤害时，要么懦弱忍让，要么威胁恐吓，要么暴力相向，要么滥用私刑，要么私了了事，不会利用法律武器保护自己，从而给自己带来伤害、给社会带来危害的事时有发生。

(三)思想道德落后，大局意识淡薄。当前，封建迷信活动在农村地区比较常见，农闲时节农村聚众赌博现象屡见不鲜，不少人相信天命，相信迷信，封建意识在农村尤其是偏远地区仍比较浓厚。

二、造成我市农民素质偏低的原因分析

（一）农民素质教育方面存在的问题及其原因。多年来，虽然农业、科技、文化、教育、劳动保障等相关单位通过办班培训、示范带动、送科技下乡、开辟农业专栏等，为农民提供了多渠道的农技推广和教育培训服务，但对农民教育培训工作重视不够、措施无力、针对性不强，使得农民技能素质难以尽快、有效提高。一是缺乏总体部署。目前，我市承担农民培训任务的有农业局、扶贫办、劳动保障局、乡镇企业局、科技局、残联、党校、团委、妇联等多家单位，各单位的上级业务主管部门都安排了培训任务。由于缺乏总体规划和统筹安排，办班培训时都是各自为政，培训内容和培训对象往往出现重复交叉，难以取得实效。二是培训链存在断点。接受过培训的村组干部、科技大户、农业骨干回去后并未将农民组织起来进行培训、传授，从而导致培训链中断，造成同一个村同一个人参加多次培训，而其他一般群众从未直接参加过培训。加之农民参加非农技能培训要跑很远的路，极不方便，很多农民参加培训的积极性不高。三是职业教育未发挥好主阵地作用。我市职业教育起步较晚、规模较小、出口不畅，技能教学设施普遍陈旧，师资力量比较薄弱，培训专业不完全适应市场需求，未能打造出叫得响的培训品牌，市场竟争力较弱。四是农村文化基础设施建设落后。目前，全市98个乡镇仅有57个乡镇建有精神文明活动中心，占58.2%。精神文明活动中心，设施配套不齐全严重影响基层先进文化阵地作用的发挥和公益性群众文化活动的开展。同时，文化体制改革滞后，文化人才引进难，造成目前各乡镇缺乏有专长的文化工作人员。五是农村教学质量严重滑坡。由于农村教师的住房、生活和工作条件、教学设施普遍比城市差，大部份农村中小学既没有电脑、语音教室等先进的教学设备，也没有图书馆和实验室等培养学生创造性思维的场所。因此，有文凭、素质高、有出路的教师为了寻找更能施展报负的平台，都百计千方奔向市中心城区和县城，至少也要先调到乡镇中心学校，致使农村学校青年优秀教师流失严重，中青年优秀教师的外流直接导致农村教师队伍结构失调，具体表现为代课教师比重较大，正规师范类院校毕业生不多。六是农村远程教育效果欠佳。除村级远程教育效果稍好外，学校远程教育由于与学校共享资源，教师均是兼职，采取的是“5+2”教学模式，只能利用星期

六、星期天开展远程教育，无法监管，效果较差。

(二)农民自身方面存在的问题及其原因。一是只顾眼前，不顾长远，缺乏忧患意识。大多数农民对自身素质状况不能正确认识，轻视文化知识和技能的学习，认为学习技能耽误生产，搞生产多少能挣点钱。这种短视行为扼杀了获取知识技能的欲望，严重阻碍了农民文化技能素质的提高。二是安于现状，不思进取，追求自给自足。在农业产业结构调整中，既想致富，又不敢担风险，不同程度的存在着“等、要、靠”思想，把农副产品的质量、销售、价格和市场风险的规避都寄托在政府身上，政府倡导什么，他们就种植什么，缺乏发现市场的敏锐性和捕捉机遇的能力。三是自身封闭。部分年龄较大的农民不愿意去了解外面的世界、外面的信息，整天囿于自己生活的小圈子，视野狭窄，既不主动了解政策、学习政策、研究政策，运用政策来引导农业生产，也不会依法维护自身权益。

三、对进一步加强我市农民素质教育培训，提高农民素质的几点建议

我市既是一个新兴工业城市，又是一个农业大市，农业人口占77.5%。无论从资源型城市当前发展，还是从长远可持续发展考虑，加强农民素质教育，提高农民整体素质，都是实施科教兴农战略，发展农村经济，增加农民收入，实现农业和农村现代化，从根本上解决“三农”问题，建设社会主义新农村，实现全面建设小康社会伟大目标的基础。一方面要大力加强农村教育的投入力度，开展多种形式的农村成人教育，加强农村思想政治教育工作；另一方面要将有限的教育资源利用好，充分调动农民学习的积极性，使农民素质教育成为一种群众性的自觉行动。当前，加强农民素质教育培训，建议从以下五个方面着手：

（一）加强组织领导，启动实施农民素质提高工程。加强农民素质教育、提高农民素质是一项长期、系统、复杂、庞大的工程，它涉及到教育、农业、科技、劳动人事、财政等多个部门，并需要全社会的共同参与和支持。如果没有良好的组织领导做保证，势必造成各自为政，一盘散沙的局面。因此，市县两级党委、政府应高度重视，由市县两级党委、政府领导牵头层层建立农民素质教育工作领导小组，结合新农村建设实际，制订农民素质教育总体规划，启动实施农民素质提高工程。一是有针对性地开展农业富余劳动力转移培训。组织农业富余劳动力、新增劳动力（“两后生”）、失地农民开展引导性培训和专业技能培训，使目前尚未转移的近40万农业富余劳动力（全市富余劳动力约72万，现已转移33.5万）尽快向二、三产业转移就业。二是加快村组干部岗位提高培训。使村组干部更新思想观念，改进工作作风，进一步提高执政管理和带领群众共同致富的能力。三是实施“两后生”培训计划。在农村初高中毕业班学生离校前，把职业教育渗透到初三和高三的学生当中，对初三毕业班的学生开展农业实用技术和非农技能培训，对高中毕业班的学生开展创业指导和创业培训。四是实施农村经纪人能力提升培训。每年对农村经济领域中介服务人员和各类农民合作组织的人员进行培训。通过培训，使我市农村经纪人队伍业务水平进一步提高。五是开展旅游服务人员执业资格和技能培训。为适应全市旅游业发展需要，对具备高中以上文化程序的农民，逐年开展以旅游服务人员为重点的执业技能培训。六是开展农村青年人才培养。对全市农村团员干部和优秀青年逐年进行培训，使其文化程度达到大专以上水平。七是开展农民大中专学历证书教育。农民中专学历证书教育以初中毕业生为主要对象，教育时突出实践和创业能力培养，为农村培养一定数量的具有中专学历的从事种植、养殖、加工及农村经营管理等专业的实用人才。八是加强涉农产业人员职业技能培训。在开展绿色证书培训的基础上，针对现代种植业、现代畜牧业、现代渔业、农民机械等发展需要，培养一批政策水平高和业务能力强的骨干农民人才队伍。九是开展农民思想道德素质培训。组织对农民群众进行形势政策、思想道德、民主法制、科技知识等普及教育，培养文明、健康、科学的生产生活方式。通过培训，实现每村都有1至2名宣传员，使全市农民思想道德素质明显提高。

（二）完善教育培训体系，健全农民教育培训长效机制。强化农民教育培训公共平台建设，统筹整合社会各方面教育资源，大力提升现有农民教育培训体系服务功能，使各种教育培训资源延伸到企业、到村组，为农民就近提供高质量培训服务。一是整合农村劳动力技能就业培训、阳光工程和雨露计划等培训资源，实现“九个统一”。即统一工作协调机制、统一制定培训计划、统一组织人员培训、统一培训机构的认定和管理、统一资金安排、统一技能鉴定、统一就业服务、统一监督管理、统一师资队伍。二是整合我市技工教育资源。以现有条件较好的职技校为基础，将六盘水境内的职业学校、技工学校包括民办职校分阶段进行整合，直至建立技工教育集团或技师学院，打造技工教育航母。三是充分发挥农民无程教育平台、县区就业训练中心、乡镇及村成人文化技术学校、广播电视大学等教育培训体系优势，开展农民教育培训。四是在乡镇一级建立农民培训中心。配套解决好农民培训中心的场地、师资和设备，作为职业学校、技工学校和其他培训机构的办学点，让职业教育、技工教育和短期技能培训延伸到乡村，使农民能就地就近接受教育培训。五是积极培育以农民教育为主业的市场主体。充分发挥市场机制的作用，在推进全市农民教育培训的实践中，培育出一批在国内具有较高知名度的培训企业，满足农民对各类教育培训的需要。六是依托创业服务、劳务协作、农业生产合作组织和各种典型引路提升农民素质。建立由企业家、创业成功人士、专家学者及政府工作人员共同组成的创业服务专家队伍，对劳动者的创业活动进行指导。同时，通过社会征集、自行研发等渠道，收集一批投资少、见效快、前景好的创业小项目，建立创业项目库，及时向创业者推荐，让农民在创业实践中提高素质。将劳务输出作为农村'借地育才'的平台，有组织地分批将村组干部、团员青年送到经济发达地区打工锻练，借先进的工作环境、思想意识、管理水平、操作技能等培养出一批回来后能带动落后地区经济腾飞的实用型乡土人才。

（三）建立农民最代教育保障制度，分类实施农村劳动力转移就业技能培训。建立弱势群体教育补偿制度，即对社会低收入阶层、贫困妇女和儿童、残疾人、农村和边远地区人口实行教育补偿。改革目前单一的农村教育模式，建立农民职业（义务）教育制度，使农业劳动力的职前教育与职后教育相结合，农村义务教育与职业教育相结合。在此基础上，区别不同的对象分别组织开展实用技能培训、技能提升培、劳动预备制培训和创业培训。

(四)大力发展农村文化事业，使农民在娱乐中不断提高素质。进一步加快建立和完善乡镇街道办文化服务中心、村级农家书屋，健全农村文化服务网络。农村文化建设的重点是硬件建设，如图书、表演器材、设备、场地等。同时，着力提高现有文化服务队伍素质，培训农村文化骨干队伍，鼓励和支持农村民间艺人的创作和文化活动，从而创造出更多更好的贴近农民生活、反映农村现状的好作品、好形式。

（五）多渠道筹集教育培训资金，保障农民教育培训经费。在用好中央和省转移支付的各类培训资金的同时，市和各县区财政应将农民教育培训资金纳入市县两级财政预算。在财政支持的基础上，按照工业反辅农业的要求，采取企业捐一点、对口单位出一点的方式，多渠道筹集农民教育培训资金，以补偿农业为工业化提供的原始积累。

第五篇：当前我国农村扶贫开发面临的几个问题

当前我国农村扶贫开发面临的几个问题

《“八七”扶贫攻坚计划》和《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020)》实施以来，我国农村贫困人口迅速下降，在世界贫困人口的比例从25%下降到2.8%，为全球减贫事业做出了巨大贡献。然而，当前我国人均GDP水平超过了3000美元的门槛，意味着我国经济发展进入经济转型和结构调整期，既是中等收入国家向中等发达国家迈进的机遇期，又是矛盾增多、爬坡过坎的敏感期，如果不解决好低收入人口的问题，很可能使我国陷入“中等收入陷阱”。因此，中共中央召开了扶贫开发工作会议，国务院出台了《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020)》，这对于认清当前农业农村发展现状和农村贫困特征，推进新时期扶贫开发工作具有重要意义。

一、当前我国农业农村发展进入转型和调整期

(1)农业生产投入增长方式面临转型

1978年以来，家庭联产承包责任制的实施、允许劳动力转移、农业税费改革等一系列改革措施，解除了长期束缚我国农业发展的制度限制，极大地解放和发展了农业生产力。尤其是在《“八七”扶贫攻坚计划》和《中国农村扶贫开发纲要(2001—2010)》实施以后，我国贫困农村地区发展取得了巨大变化，贫困人口收入水平得到明显提升，农民人均纯收入从1986年的425元上升到2011年的6977元。然而，随着各种支农惠农政策和贫困地区扶贫开发政策的实施，各项政策对农民收入增长的边际效益已经明显降低，农业农村发展也告别了“一放就活”的阶段，要进一步推动农民收入增长，就必须增加农业生产要素投入。

(2)社会民生投入需求水平处于拐点

改革开放以来，我国综合经济实力得到极大提升，社会财富大量涌现，但财

富分配不均的状况日益加剧，两极分化问题日益突出，已经成为我国经济发展和社会进步的主要障碍之一。然而，由于我国人口基数大，我国人均财政收入远低于发达国家的水平，仅相当于发达国家的8%左右。而且随着我国经济增长步入转型期，面对着贫富差距的日益扩大，民生投入需求将不断增长，日益增长的民生投入需求与不断下降的人均财政收入增长速度之间的矛盾将越来越突出，这使得我国在进入转型和调整期之后农村扶贫开发和民生建设面临着更加严峻的挑战。

(3)宏观经济增长的不确定性增加

加入世界贸易组织以后，我国经济发展的国际化水平不断提升，但与此同时受国际经济波动的影响也越来越大，农村居民收入增长也充满了不确定性。近年来，美国次贷危机、欧洲主权债务危机所引发的全球金融动荡，对我国经济增长产生了巨大的影响，导致广大居民的购买力明显下降，大量农产品销售困难、价格下降，农村居民收入增长停滞不前，尤其是处于温饱线附近的低收入人口受到的影响最为严重。宏观经济的频繁波动和较高的通货膨胀水平对广大贫困人口和生活在贫困线附近、抵御自然灾害和市场风险能力较弱的低收入人口带来了巨大的冲击。

由此可见，随着我国进入经济转型和结构调整期，我国经济总量和居民收入的增长速度将有所放缓，宏观经济的波动也将成为常态，这在很大程度上将对我国农业农村的发展和农民增收产生深刻的影响，从而使我国农村扶贫开发工作面临严峻的挑战。

二、我国农村地区贫困发展的趋势

(1)由整体贫困转变为局部贫困

随着《“八七”扶贫攻坚计划》和《中国农村扶贫开发纲要(2001-2010年)》的实施，经过国家扶持和贫困地区的自身努力，广大中西部贫困地区的基础设施和发展环境得到明显改善，贫困人口大幅减少，从1978年的2.5亿人迅速下降到2010年的2688万人。然而，一些地区由于地理环境险恶、山区贫困连片、少数民族集聚、民俗文化多样、经济基础薄弱、基础设施短缺等各种自然条件的限制，在局部地区仍然面临着贫困范围广、程度深、减贫工作难度大的现实问题，扶贫工作推进相对较慢，贫困人口分布出现了“宏观分散、微观集中”的新特点，由整体性贫困转变为局部地区的贫困。

(2)由绝对贫困转变为相对贫困

改革开放初期，我国大部分贫困人口面临着缺乏维持生存所必须的基本生活资料，属于绝对贫困状态。然而，经过三十多年来的经济增长和扶贫开发，我国贫困人口的温饱问题已经基本得到解决，严格意义上生活艰难的贫困人口已经基本消除。但是处于贫困线附近的人口尽管有的已经脱离了贫困，与广大人民生活水平在整体上大幅度改善相比，其享受的发展成果很少甚至不能分享发展的成果，换句话说，相对贫困程度加深了。而相对贫困问题的日益突出，或者说贫富差距的不断扩大，更加不利于社会的和谐与稳定。

(3)由收入贫困向多维贫困转变

过去的贫困主要是指收入方面的贫困，因此以收入来识别贫困人口为过去30年的扶贫开发做出了重要贡献。然而，我国以收入衡量的绝对贫困人口大幅减少，而饮用水、道路、卫生、教育等其他客观指标的贫困和福利主观感受的贫困却一直被忽略，随着居民收入的增长和绝对贫困人口的减少，这些维度的贫困日益成为关注的焦点。通过调查和计算，我国的城市和农村家庭都存在着收入维度之外的多维贫困，如住房、饮用水、卫生设施、电、资产、土地、教育、社会保险等方面。而且随着以收入衡量的贫困人口迅速下降时，人们对其他维度贫困的关注度将逐渐上升。

(4)由资源贫困向能力贫困转变

在致贫原因方面，传统意义上的贫困人口中有91%都生活在偏远山区，自然资源匮乏，交通闭塞。随着移民搬迁和产业扶贫政策的实施，许多原本生活在干旱、贫瘠地区的贫困人口逐渐摆脱了贫困，这使得区域性的自然条件已经不再是导致贫困的惟一重要因素，而人力资本、阶层地位、家庭资产、参与市场竞争的机会和能力等已经逐步成为影响农民收入的重要因素，尤其是受文化程度和职业所影响的阶层地位，对于农民的收入有很大影响。由此可见，从致贫原因上看，发展能力的贫困已经逐渐成为当前我国贫困的重要原因。

(5)从静态贫困向动态贫困转变

长期以来，我国经济的持续增长成为我国农村居民收入增长和贫困人口稳定脱贫的重要推动力。然而，近年来随着我国经济增长波动性的加剧，以及频繁的自然灾害、较高的通货膨胀，我国农村居民收入增长具有更大的不确定性，尤其是广大低收入人口，他们抵御各种自然灾害和市场风险的能力较弱，一旦出现经济波动或者通货膨胀，就将有很大一部分重新进入贫困或者更加贫困。从这个意义上讲，贫困将作为一种社会现象而长期存在，表现出某种持续性的特征，许多贫困人口也将在贫困线附近徘徊，呈现动态趋势，为此应当能够更加准确地瞄准贫困人口，建立完善的面向贫困人口的最低生活保障制度。

三、促进我国农村扶贫开发的建议

农业和农村发展环境的转型以及农村贫困发展趋势的转变也使得我国农村扶贫开发工作思路和方向也得做适当的调整，为此，结合中央农村扶贫工作会议精神和《中国农村扶贫规划纲要(2011—2020)》，提出促进我国农村扶贫开发工作的建议。

(1)完善贫困监测和瞄准机制，建立一套简单、快速、多指标的贫困人口识别方法

长期以来，贫困一直被视为经济收入上的概念，依据一个人维持生计所需要的最低收入或消费水平作为衡量标准。随着绝对贫困人口的大幅减少，以饮用水、道路、卫生、教育等其他客观指标的贫困和福利主观感受的贫困日益引起人们的重视，本次中央扶贫工作会议和《我国农村扶贫规划纲要(2011—2020)》都提出，争取到2020年，让扶贫对象不愁吃、不愁穿，能保障其义务教育、基本医疗和住房。因此，为了更好地识别贫困人口，应当建立多维贫困指标体系，包含收入、教育、健康、住房、资产、环境等公共服务和发展能力的指标，更加真实地掌握不同地区贫困户的致贫原因，从而使得扶贫开发更加具有针对性。

(2)完善农村最低生活保障制度，保障贫困人口的基本生活

在现有农村最低生活保障的基础上，进一步完善农村医疗救助、危旧房改造援助、困难家庭就学援助、应急救助等配套制度，降低贫困群众因病返贫、因学致贫、因灾致贫等情况的发生率，从制度上保障农村贫困人口的基本生活。建立浮动机制，使最低生活保障标准与经济增长和通货膨胀的总体水平相适应，从而能够抵消经济波动对贫困人口产生的影响。同时，建立健全农村社会救助体系，发挥社会组织在社会救助中的积极性，引导公众参与社会救助和社会慈善事业，鼓励企事业单位、社会团体、非政府组织通过多种渠道和多种形式开展救助活动。

(3)对集中连片特困地区实施有针对性的扶贫开发政策

中央扶贫开发工作会议和《中国农村扶贫开发纲要(2011-2020年)》明确提出，将集中连片特殊困难地区扶贫开发作为新时期扶贫工作的重点，将划定的14个集中连片特殊困难地区作为新阶段我国扶贫开发的主战场，实现基本消除绝对贫困现象。在确定的14个集中连片特困地区中，每个地区贫困的原因和类型有很大差别，既有自然、社会的，也有民族、宗教的，既有历史、政治的，也有现存体制的。为此，应当针对各个连片特困地区的不同特点和经济社会发展水平进行科学合理规划，有针对性地制定扶贫开发政策，逐步推进，使每一项扶贫政策力争做到“因地制宜”，提高扶贫资源的投入使用效率。

(4)结合产业扶贫，增加农民教育培训投入，加强低收入人口的能力建设

能力建设是增强贫困人口“造血”功能，而通过加强农民的教育培训是提高自我发展能力的有效方式，也是调动贫困人口参与脱贫致富的主动性和积极性，实现贫困人口稳定脱贫致富的重要保障。中央扶贫开发工作会议提出，我国要在2020年完成全面建设小康社会的伟大目标，不仅要解决贫困人口的脱贫问题，而且还要保障这些人能够稳定致富不返贫，这就需要加强贫困地区和贫困人口的能力建设。为此，结合贫困地区资源开发和产业扶贫，加强农村贫困人口的劳动技能培训，提升贫困人口的自我发展能力，促使贫困人口能够通过劳务输出和自主创业向现代农业和二三产业转移。